פסק דין השופט שמואל צור מבוא 1. בבית הדין האזורי בתל אביב התבררו, במאוחד, שתי תביעות שהגישו גב' אירית אורון (להלן - גב' אורון) ומר אילן טל-ניר וגב' אסתר אריאל (להלן - מר טל-ניר וגב' אריאל; שלושת התובעים ביחד ייקראו להלן גם - העובדים) נגד הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה). העובדים מועסקים בעיריית גבעתיים (להלן - העיריה) והממונה החליט, מכח סמכותו שבחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), להפחית משכרם והורה להם להשיב כספים שקיבלו ביתר מיום 1.3.99. התביעות שהגישו העובדים היו להצהיר כי החלטות הממונה בדבר הפחתת שכרם והשבת הכספים ששולמו ביתר ניתנו שלא כדין והן בטלות. 2. בית הדין האזורי (השופטת אפרת לקסר ונציגי ציבור מר אפרים בולמש ומר דוד מנחם; עב' 1723/00 ו-עב 1724/00) דחה את תביעות העובדים ככל שהן מתייחסות להחלטת הממונה להפחית את שכרם. עם זאת מצא בית הדין האזורי לנכון לבטל את דרישת הממונה מן העובדים להשיב את הכספים ששולמו ביתר. העובדים מערערים על פסק הדין של בית הדין האזורי בכל הנוגע לעניין הפחתת שכרם. הממונה מערער על פסק הדין בכל הנוגע לביטול דרישת ההשבה. הערעורים נדונו במאוחד. הרקע העובדתי 3. מר טל-ניר החל לעבוד בעיריית גבעתיים בשנת 1989 והוא מכהן כיום כמנהל אגף החינוך התרבות והספורט. מר טל-ניר מקבל שכר לפי דירוג עובדי הוראה בתוספת שעות נוספות גלובליות, תחילה בהיקף של 30 שעות ובהמשך בהיקף של 50 שעות. כמו כן מקבל מר טל-ניר תוספת בשיעור של 17% החל מיום 1.1.97 והחזר הוצאות רכב גלובלי של 1500 ק"מ בחודש. 4. גב' אריאל עובדת בעיריה החל משנת 95 ומכהנת כיום כסגנית מנהל האגף לחינוך תרבות וספורט ומנהלת המחלקה לחינוך. גב' אריאל, כמו מר טל ניר, מקבלת את שכרה לפי דירוג עובדי הוראה, בתוספת שעות נוספות גלובליות בהיקף של 50 שעות נוספות בחודש וכן תוספות בשיעור של 22% החל מיום 1.1.97. 5. גב' אורון הינה עובדת עיריית גבעתיים מאז שנת 1972 והחל משנת 1975 היא מכהנת כיועצת המשפטית של העיריה. גב' אורון מקבלת שכר לפי דירוג המשפטנים (דרגה א7) ובנוסף מקבלת תוספת מאמץ בשיעור 45% משכרה, תוספת שעות נוספות גלובליות של 70 שעות והחזר הוצאות רכב של 1500 ק"מ. תוספת המאמץ שולמה לגב' אורון החל מיום 1.9.79, תחילה בשיעור של 20% ומיום 7.2.00 בשיעור של 45%. שעות נוספות גלובליות שולמו לגב' אורון החל מיום 1.12.77, תחילה בהיקף של 30 שעות, מיום 1.4.78 - 40 שעות, מיום 1.9.80 - 50 שעות, מיום 1.4.83 - 60 שעות ומיום 1.9.97 - 70 שעות. החזר הוצאות רכב שולמו לגב' אורון מיום 1.4.78, תחילה בהיקף של 1350 ק"מ לחודש ומיום 1.8.80 בהיקף של 1500 ק"מ לחודש. אין חולק כי העובדים לא הוחתמו מעולם על חוזה עבודה אישי בכתב ותנאי עבודתם סוכמו מעת לעת עם גורמי העיריה המוסמכים. החלטת הממונה 6. בשנת 1999 החל הממונה לבדוק את תנאי העסקתם של העובדים. במסגרת בדיקה זו נשלחה לעובדים ולעיריה הודעה על כוונה להפעיל את סמכות הממונה לפי החוק וניתנה להם אפשרות להשמיע טענותיהם. בעקבות מהלך זה החליט הממונה על הפחתת שכרם של העובדים, בשל כך שהוא ניתן בניגוד להוראות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. החלטת הממונה התייחסה - לגבי כל אחד מן העובדים - לרכיבים אלה: גב' אורון קביעת השכר לפי דרגה א'6 בדירוג משפטנים במקום דרגה א'7. הפחתת השעות הנוספות הגלובליות ל-50 שעות במקום 70 שעות. הפחתת התוספת האחוזית ל-20% במקום 45%. החזר הוצאות רכב לפי 1,500 ק"מ לחודש לפי דיווח, במקום תשלום גלובלי. הממונה איפשר לעיריה להעסיק את גב' אורון ב"חוזה בכירים" בתנאים המקובלים, אך גב' אורון לא הסכימה לאפשרות זו. מר טל-ניר וגב' אריאל הממונה הורה להעמיד את שכרם של מר טל-ניר וגב' אריאל על 82.5% משכר מנכ"ל רשות מקומית בדרגה 8. כמו כן הורה הממונה על ביטול השעות הנוספות הגלובליות וביטול התוספת האחוזית. החזר הוצאות הרכב הופחת ל-1,000 ק"מ לחודש לפי דיווח בלבד. 7. החלטת הממונה נעשתה מכח הסמכות המוקנית לו בסעיפים 29 - 29ב' לחוק יסודות התקציב. כמו כן פעל הממונה לפי ההסכם הקיבוצי מיום 3.3.99 בין ההסתדרות לבין מרכז השלטון המקומי, הערים הגדולות וגורמי שלטון מקומי נוספים (להלן - הסכם 99). לפי הסכם 99 אושרו חריגות שכר ברשויות המקומיות שניתנו לפני התאריך הקובע (31.8.98) ל"עובדים ותיקים" בכפוף לתיקרת שכר של % 82.5 משכר מנכ"ל של כל רשות מקומית (סעיף 4.1 והגדרת "עובדים חדשים" ו"שכר גבוה" שבסעיף 2). עם זאת נקבע בהסכם 99 כי הסדרי שכר שמעבר למסגרת הקבועה באותו הסכם, תגרור הפעלת סמכויות הממונה כלפי העובד (סעיף 5.3). בקשר לכך ראוי לציין כי הסכם 99 קיבל את אישורו של הממונה לפי סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב (עמוד 12 לאותו הסכם). ההליך בבית הדין האזורי 8. בבית הדין האזורי טענה גב' אורון כי שכרה ערב החלטת הממונה שולם לה עוד לפני 1.4.82 ולפיכך הוא נחשב כמאושר לפי סעיף 5.2 להסכם 99. עוד טענה גב' אורון כי דרגה א-7 בדירוג המשפטנים ניתנה לה לפי הסכם המשפטנים לשנים 93 - 96 שהוא בבחינת "הסכם ארצי" אותו יש לכבד לפי סעיף 5.1 להסכם 99. אשר לשעות הנוספות הגלובליות טענה גב' אורון כי אף הן מקורן בהסכם המשפטנים ולפיכך מאושרים על ידי הסכם 99. אשר לתוספת האחוזית טענה גב' אורון כי גובה התוספת ששולמה לה אינו חורג מן הקיים בשרות המדינה. 9. מר טל ניר וגב' אריאל טענו כי תנאי שכרם נקבעו עוד לפני חקיקתו של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב ולכן אין בידי הממונה סמכות לפעול כלפיהם לפי סעיף זה. כמו כן טענו עובדים אלה כי הממונה אישר את שכרם מכוח סעיף 5.2 להסכם 99 וכי שכרם אינו בבחינת "שכר גבוה" כהגדרתו באותו הסכם. עוד טענו עובדים אלה כי תיקון 24 לחוק יסודות התקציב מיום 15.1.98 בטל בהיותו פוגע בזכות הקניין הקבועה בחוק יסוד: כבוד האדם וחרותו ופוגע בזכות האדם לעיסוק ולפרנסה לפי חוק יסוד: חופש העיסוק. לחילופין טענו עובדים אלה כי החלטת הממונה נגועה בחוסר סבירות, העדר הפעלת שיקול דעת ספציפי, חוסר הגינות, הפלייה, השתק ומניעות. פסק דינו של בית הדין האזורי 10. בית הדין האזורי דחה את תביעות העובדים ככל שהן נוגעות לביטול החלטות הממונה על הפחתת שכרם. בית הדין האזורי קיבל את עמדת הממונה על השכר לפיה הפעלת סמכותו לפי סעיף 29ב לחוק יסודות התקציב היא, על פניה, סבירה ומידתית בהיותה מבוססת על הסכם 99. 11. אשר לגב' אורון, בית הדין האזורי קבע כי העלאות השכר שקיבלה בדרך של שעות הנוספות גלובליות ותוספת מאמץ לאחר 1.4.82, ניתנו במטרה להעלות את שכרה ולא כעדכון על פי הסכם מקומי מלפני 1.4.82 (סעיף 12 בעמ' 16 לפסק הדין). לגבי דרגה א7 בדירוג המשפטנים, קיבל בית הדין את עמדת הממונה לפיה דרגה זו מיועדת על פי הסכם המשפטנים למשנים למנכ"לים, ואין גב' אורון משנה למנכ"ל. בית הדין דחה את טענת גב' אורון לפיה יעוץ משפטי של העיריה הוא תפקיד מקביל למשנה למנכ"ל בגוף בו אין משנה למנכ"ל (סעיף 13, עמ' 17 לפסק הדין). בית הדין דחה את טענת גב' אורון שהשעות הנוספות הגלובליות שנכללו בשכרה ערב מתן החלטת הממונה נבעו מהסכמים ארציים. בקשר לכך קבע בית הדין כי המסמכים, עליהם הסתמכה גב' אורון, אינם עונים להגדרת "הסכמים ארציים" בהסכם הקיבוצי. לדעת בית הדין, מדובר בהודעה בלבד של מרכז השלטון המקומי לגבי המדיניות באשר לתיקרת השעות הנוספות אותה רשאי ראש הרשות לאשר למזכיר או גזבר או בעל תפקיד סטטוטורי אחר. כמו כן קבע בית הדין כי לא ניתן לקבוע שסעיף 25(ב) להסכם המשפטנים דן בשעות נוספות גלובליות (סעיף 13, עמ' 17 - 18 לפסק הדין). אשר לתוספת האחוזית, קיבל בית הדין את עמדת הממונה על השכר כי סעיף 10 להסכם המשפטנים לא חל על תוספת אחוזית לפי הסכמים מקומיים (עמ' 18 לפסק הדין). 12. בית הדין האזורי דחה את טענת מר טל ניר וגב' אריאל כי שכרם, ערב החלטת הממונה, לא היה בגדר "שכר גבוה". בית הדין דחה את טענתם לפיה אין להביא בחשבון, לעניין חישוב "שכר גבוה", את תוספת השעות הנוספות הגלובליות. בקשר לכך נקבע כי תשלום תוספת שעות נוספות גלובליות לשכרם של עובדים אלה מהווה חריגה לעומת הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, שכן שולמו ללא דיווח. כן נקבע כי מדובר בעובדים בתפקידי הנהלה ולפיכך חוק שעות עבודה ומנוחה אינו חל עליהם. בית הדין האזורי קבע כי ההחלטות על הפחתת שכרם של עובדים אלה ניתנו מתוך הנחה מוטעית כי הסכם זה חל עליהם, אף שהם ניתנו בהתבסס על עקרונות הסכם 99 (עמ' 19 לפסק הדין). בית הדין דחה את טענתם כי שכרם אינו חורג משכר "כלל עובדי המדינה" וכל כן אין להפעיל את סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. בית הדין קיבל את עמדת הממונה לפיה שכרם שולם שלא בהתאם להסכמי העבודה של דירוג עובדי הוראה ולא לפי הדירוג החל על יועצים משפטיים במשרדי הממשלה השונים, כטענתם (עמ' 21 לפסק הדין). 13. בית הדין האזורי קבע כי לא הוכח בסיס עובדתי לטענת הפליה ולא הוכח חוסר הסבירות או חוסר ההגינות במתן ההחלטה ולא התקיימו תנאים לתחולת טענת השתק ומניעות (סעיף 16, עמ' 22 לפסק הדין). בית הדין דחה את טענת העובדים לעניין אי חוקתיות תיקון 24 לחוק יסודות התקציב, בהסתמך על הנימוקים שפורטו בפרשת פרידמן (ע"א 1445/02 אמריק (יהודה) פרידמן - עיריית מגדל העמק ואח' מיום 19.1.2004 (טרם פורסם)). בית הדין דחה את הטענה החלופית של מר טל ניר וגב' אריאל כי הם זכאים לפיצויים מהעיריה. 14. עם זאת, החליט בית הדין לבטל החלטות הממונה ככל שהן נוגעות להשבת הסכומים אותם קיבלו העובדים בפועל החל מיום 1.3.99 ועד מועד החלטת הממונה מיום 3.1.00 וזאת בהתחשב בזמן הרב בו הסתמכו העובדים על שתיקת הממונה לגבי הסכמי העבודה שלהם (סעיף 18, עמ' 23 לפסק הדין). ערעור הממונה (ע"ע 1420/04) 15. ערעור הממונה נסוב על החלטת בית הדין האזורי לבטל את ההוראה בדבר השבת הכספים שקיבלו העובדים, מעבר למגיע להם על פי ההסכם הקיבוצי לתקופה מ-3.99 עד 12.99. בהקשר לכך טוען הממונה: א. ההוראות לעניין ההשבה ניתנו על פי הסכם 99 ולא היה מקום להתערב בהן. בקשר לכך מסתמך הממונה על הפסיקה בפרשת פרוזר (ע"ע 1998/04 אליעזר פרוזר - עיריית חיפה טרם פורסם), בו אושרה הוראת הממונה בעניין השבת סכומים ששולמו על ידי העיריה מעבר למה שאושר בהסכם הקיבוצי. ב. טעה בית הדין האזורי בקובעו כי, בנסיבות העניין, השבה אינה צודקת. לטענתו, מדובר בקביעה סתמית ובלתי מנומקת; ג. טעה בית הדין האזורי בקובעו כי ביטול הוראות בהסכם עבודה משחרר את הצדדים מהתחייבויות עתידיות ואינו מתייחס לעבר. בית הדין התעלם מסמכותו המפורשת של שר האוצר בסעיף 29(ב)(2)(ב) לחוק יסודות התקציב להורות לגוף מתוקצב לתבוע מעובד השבת כספים ששולמו לו בניגוד לסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. ד. הוראות הממונה לתבוע מהעובדים את השבת הסכומים ששולמו להם מעבר לסכומים שאישר, ניתנה בהתאם לסמכויות לפי סעיף 29ב לחוק יסודות התקציב ותואמות את הוראות סעיפים 5.2 ו-5.3 להסכם 99. ה. טעה בית הדין האזורי בכך שלא הסתפק בביקורת שיפוטית על חוקיות הפעלת שיקול דעתו של הממונה ושם את שיקול דעתו במקום זה של בעל הסמכות. ו. האנלוגיה שלמד בית הדין האזורי לענייננו מסעיף 2 לחוק עשיית עושר ולא במשפט, התשל"ג 1979 אינה במקומה, שכן בענייננו קיים הסדר מיוחד המסמיך את הממונה לשקול את שיקולי הצדק ולאזנם מול שיקולים אחרים הקבועים בסעיף 29ב(ב)(2) לחוק יסודות התקציב. לטענת הממונה, סעיף 6 לחוק עשיית עושר ולא במשפט מורה כי הוראות החוק יחולו כשאין בחוק אחר הוראות מיוחדות לעניין הנדון ואין הסכם בין הצדדים, ואילו כאן קיימות הוראות מיוחדות בחוק יסודות התקציב ובהסכם 99. ערעורה של גב' אורון (ע"ע 1455/04) 16. גב' אורון טוענת כי שכרה אשר שולם ערב החלטת הממונה שולם כדין. בקשר לכך חוזרת גב' אורון על טענותיה שהועלו בבית הדין האזורי ומוסיפה: א. הרכיבים אשר הופחתו נובעים מהסכמים מקומיים מלפני 1.4.82, כפי שיושמו עליה ערב חתימת ההסכם, ועל כן הם מאושרים לפי סעיף 5.2 להסכם הקיבוצי. לטענתה, די בכך שקיים הסכם מקומי מלפני 1.4.82 על פיו זכאים עובד ותיק לתוספת שכר על מנת שיאושר כל שעורה של אותה תוספת, אף אם זו הועלתה לאחר 1.4.82; ב. הרכיבים שהופחתו בהחלטת הממונה מאושרים לפי הסכם המשפטנים לשנים 1993 - 1996, שהוא הסכם ארצי ולפיכך הם מאושרים לפי סעיף 5.1 להסכם הקיבוצי. ג. שכרה אינו חורג בהשוואה לעובדי מדינה המקבילים לה. ערעורם של מר טל-ניר וגב' אריאל (ע"ע 1460/00) 17. בערעור בפנינו חוזרים העובדים על טענותיהם שהעלו בבית הדין האזורי ומוסיפים: א. שכרם לא חרג משכרם של עובדי מדינה מקבילים. לטענתם, טעה בית הדין האזורי בקובעו כי קבוצת ההתייחסות הרלוונטית להם בשירות המדינה היא זו של עובדים בדירוג עובדי הוראה. ב. שכרם אינו בבחינת "שכר גבוה" שכן אין לקחת בחשבון לעניין זה את תוספת השעות הנוספות הגלובליות, הואיל ומדובר בתשלום מכח חוק קוגנטי. ג. טעה בית הדין האזורי בכך שדחה את טענתם שבאישור שכר בגובה 82.5% משכר מנכ"ל הפר הממונה את חובתו להפעיל שיקול דעת. ד. הממונה התעלם מהסתמכותם רבת השנים על תנאי השכר ששולמו להם בפועל. ה. טעה בית הדין בכך שדחה את תביעתם החילופית לפיצויי נזיקין מן העיריה. ו. העמדת שכרם על 82.5% משכר מנכ"ל אינה סבירה שכן היא יוצרת עיוותים שונים בהשוואה בינם לבין עובדים אחרים שאינם עובדים שעות נוספות או בהשוואה בינם לבין עובדים ברשויות מקומיות גדולות יותר שעובדים פחות מהם. דיון והכרעה 18. לאחר שנתנו דעתנו לערעורים שבפנינו, לטענות הצדדים בכתב ובעל פה ולכלל נסיבות העניין, אנו מחליטים לדחות את ערעורם של העובדים ולאשר את פסק הדין של בית הדין האזורי, מטעמיו, בכל הנוגע להחלטת הממונה להפחית משכרם. כמו כן אנו מחליטים לקבל את ערעור הממונה באופן שתאושר החלטתו להורות לעובדים להשיב כספים שקיבלו ביתר. נעמוד להלן על עיקר טעמינו בערעורים שבפנינו. 19. השרות הציבורי הוא כינוי כולל לגופי שלטון המעניקים מכלול של שירותים לאזרח. מדובר בגופי שלטון מרכזיים, דוגמת משרדי ממשלה וגופים ארציים הפועלים מכוח חוק (כגון - המוסד לביטוח לאומי, רשות השידור, מועצות חקלאיות ורבים אחרים) ובגופי שלטון מקומי, דוגמת עיריות, מועצות אזוריות ומקומיות, מועצות דתיות, אגודי ערים וכיוצאים באלה גופים. המאפיין את כל הגופים הללו הוא העובדה שהם פועלים לפי חוק, שהם מעניקים שרות לציבור (הרחב או המקומי) ושפעולותיהם ממומנות מקופת הציבור. גופים אלה, המאוגדים כישויות משפטיות נפרדות ועצמאיות, מעסיקים עובדי ציבור במיגוון רחב של עיסוקים ותפקידים. שכרם של העובדים ותנאי שרותם הינו פועל יוצא של הצורך להביא לידי ביטוי את הצרכים והמאפיינים של קבוצות שונות של עובדים - ולעתים גם עובדים במשרות ייחודיות - מחד גיסא ושל הצורך לשמור על מדיניות שכר אחידה וכוללת בשרות הציבורי מאידך גיסא. נדמה שאין צורך להכביר מלים בדבר חשיבות קיומה של מדיניות שכר אחידה לעובדים בשרות הציבורי, זאת מטעמים של אחידות ושל שמירה על קופת הציבור המממנת את שכרם של עובדי הציבור. דא עקא - במרוצה השנים נוצרה מציאות לפיה גופי שלטון מסויימים - ובכללם גופי השלטון המקומי - פעלו על דעת עצמם ושלא בכפיפות למדיניות שכר אחידה (דב"ע נז/16-4 מרכז השלטון המקומי - הסתדרות העובדים החדשה, פד"ע לב', 1, 9 - 11). על רקע זה הוקנו לממונה על השכר בחוק סמכויות נרחבות למדי לפיקוח על הסדרי שכר חריגים, לרבות סמכויות אכיפה. סמכויות הממונה על השכר מעוגנות בסעיפים 29 - 29ב' לחוק יסודות התקציב, כפי שתוקן במרוצת השנים והדברים ידועים. 20. מכוח סמכויותיו פעל הממונה במיוחד להסדרת חריגות שכר ברשויות המקומיות. במסגרת זו נחתם הסכם קיבוצי מיום 3.3.99 בין ההסתדרות הכללית לבין גופי השלטון המקומי (המרכז לשלטון מקומי, העיריות הגדולות, מרכז המועצות האזוריות, חבר המועצות הדתיות ואיגודי ערים), אשר יצר מציאות חדשה בהסדרי השכר בגופי השלטון המקומי. על פי הסכם 99 - אשר קיבל את אישורו של הממונה על השכר - אושרו חריגות שכר שניתנו לעובדים ותיקים ככל שאלה שולמו בפועל לפני התאריך הקובע (31.8.98), בכפוף לתיקרת שכר גבוה שנקבעה ברמה של 82.5% משכר מנכ"ל הרשות המקומית (סעיף 4.1 להסכם 99 והגדרת "שכר גבוה"). עוד נקבע כי הממונה על השכר יהיה רשאי להפעיל את סמכויותיו שבחוק בנוגע לעובד אשר שכרו יחרוג ממסגרת התיקרה שנקבעה בהסכם (סעיף 5.3 להסכם 99). 21. בענייננו, מצא הממונה כי שכרם של העובדים חרג מן המסגרת הקבועה בהסכם 99. הממונה ערך בירור בעניין ולאחר שנתן הזדמנות לעובדים להשמיע טענותיהם, החליט להפחית רכיבי שכר שונים לגבי כל אחד מן העובדים. בבית הדין האזורי נפרשה יריעה רחבה של החלטת הממונה, על רכיביה השונים. עמדת הממונה פורטה בתצהיריו של מר נחמני וכן בעדותו בבית הדין. בית הדין האזורי התייחס לעדות הממונה והחליט לאשר את החלטתו להפחית משכרם של העובדים. כאמור, אנו מאשרים את פסיקת בית הדין האזורי בנושא זה. 22. בבית הדין האזורי - כמו גם בפנינו - טענה גב' אורון כי רכיבי שכרם שולמו לה עוד לפני 1.4.1982 ולכן - לפי הסכם 99 - אין לפגוע בהם. בית הדין האזורי דחה טענה זו (סעיף 12 לפסק הדין) ובצדק. טענתה של גב' אורון מבוססת על הוראת סעיף 5.2 להסכם 99 הקובע כך: "מוסכם בין הצדדים כי בכל מקרה משכורתו של עובד ותיק לא תעלה, בכל עת, על שכר גבוה כהגדרתו בהסכם זה אלא אם כולה נובעת מסעיפים קטנים א' - ג' בסעיף 5.1 ו/או מהסכמים מקומיים בכתב שנחתמו לפני 1.4.82 כפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם והממונה יפעל בהתאם להוראות סעיפים 29א - 29ב לחוק, כך שמשכורתו של עובד ותיק לא תעלה, בכל עת, על שכר גבוה כאמור. מובהר בזאת כי תלוש שכר מלפני 1.4.1982, אשר נכללה בו תמורה מסויימת, יהווה ראיה בענין קיומו של הסכם מלפני 1.4.1982 לגבי אותה תמורה." בעוד שסעיף 4.1 להסכם 99 מאשר חריגות שכר שהוסכמו והופעלו לגבי עובדים ותיקים לאחר 1.4.82, בכפוף לתיקרת "שכר גבוה", סעיף 5.2 להסכם 99 מאפשר חריגה ממסגרת זו לגבי עובדים ותיקים אם מדובר במשכורת שמקורה ב"הסכמים ארציים" או ב"הסכמים מקומיים" שקיבלו את אישור הממונה (סעיף 5.1 א-ג) וכן אם מדובר ב"הסכמים מקומיים בכתב שנחתמו לפני 1.4.82 כפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם...". הוראה חריגה זו מעניקה "שריון" להסכמים מסויימים ולענייננו - להסכמים מקומיים (המוגדרים בסעיף 2) שנחתמו לפני 1.4.82. 23. שאלה היא האם הוראת השריון חלה על רכיב שכר כלשהו שמקורו לפני 1.4.82 - יהא שיעורו אשר יהא - או שניתן להבחין בין שיעורו המקורי של רכיב השכר כפי שהיה לפני 1.4.82 לבין תוספות או שינויים שהוכנסו בו עצמו לאחר 1.4.82. נדמה שלא יכול להיות ספק שלשון ההסכם - כמו גם תכליתו - מלמדים שהוראת ה"שריון" שבסעיף 5.2 להסכם 99 מתייחסת לרכיבי שכר אשר שולמו לעובד לפני 1.4.82 בשיעור ששולם ולא מעבר לכך. כך, למשל, רכיב שכר הנקוב בסכום קצוב, הוראת השריון "תופסת" אותו בשיעורו ההיסטורי כפי שהיה ביום 1.4.82 ולכל היותר ניתן לטעון כי יש לעדכן את הסכום הנומינלי לערכו הריאלי. בכל מקרה הוראת השריון לא נועדה לחול על שינויים ריאליים ברכיב שכר שנעשו לאחר התאריך הקובע לענייננו (1.4.82). שינויים שנעשו לאחר התאריך הקובע כמוהם כהסכם חדש עליו לא חלות הוראות סעיף 5.2 להסכם 99. על שינויים שנעשו לאחר 1.4.82 חלות ההוראות הכלליות שבהסכם 99 ובהן ההוראה בדבר תקרת "שכר גבוה". כך, רכיב שכר הקבוע כאחוז מסויים משכר בסיסי או מרכיב שכר אחר (תוספת אחוזית) או רכיב שכר או תשלום המבוסס על הקצאת מכסה של ערך ידוע מראש (שעות עבודה, ימי עבודה, ימי כוננות, שעות נוספות, החזר הוצאות רכב וכו') - הוראת השריון החריגה שבסעיף 5.2 להסכם 99 תחול על שיעורו ההסטורי של אותו רכיב (תוספת אחוזית או מכסה שנקבעה) כפי שהיו ביום 1.4.82, ולא על שינויים או תוספות שנולדו לאחר מועד זה. 24. לגב' אורון אושרו 50 שעות נוספות גלובליות לפני 1.4.1982 ולכן מסגרת זו מאושרת לה מכוח סעיף 5.2 להסכם 99. לימים - לאחר 1.4.1982 - הוגדלה מכסת השעות הנוספות של גב' אורון, תחילה ל-60 שעות (מיום 1.4.83 - נספח כ' למוצג 6 לסיכומי הממונה בבית הדין האזורי) ואחר כך ל-70 שעות (מיום 1.7.97 - נספח כ"א למוצג 6 של אותם סיכומים). לא יכול להיות ספק שהגדלות אלה אינן חוסות בצל כנפי הוראת השריון שבסעיף 5.2 להסכם 99, אף שמדובר באותו רכיב. כאמור, לשון הסעיף ותכלית ההסכם מלמדים שהוראת השריון מתייחסת לרכיב מסויים כפי שהיה ערב המועד הקובע ולא להגדלתו הריאלית מעבר לעדכון גרידא. הוא הדין בנוגע להגדלות תוספת המאמץ בשיעור כולל של 25% שנעשו אף הם לאחר 1.4.1982. 25. טוענת גב' אורון כי אין לגרוע מדרגה א7 בדירוג משפטנים שניתנה לה שכן מקורה ב"הסכמים ארציים" אשר הסכם 99 מכיר בהם, אף אם הם חורגים מתיקרת "שכר גבוה" (סעיף 5.1(א) להסכם 99). אכן, לפי סעיף 5.1 להסכם 99 אושרו חריגות שכר שמקורן בהסכמים ארציים והסכם המשפטנים המכיר בדרגה א7 מקורו בהסכם ארצי. אלא שעניינה של גב' אורון צריך להבחן לפי הוראות הסכם המשפטנים עצמו וממנו עולה כי דרגה א7 אושרה אך ורק לנושאי משרות של משנה למנכ"ל ואילו גב' אורון לא מונתה מעולם לתפקיד זה. בית הדין האזורי גם קבע שגב' אורון אינה מכהנת בתפקיד מקביל למשנה למנכ"ל שהרי בעיריית גבעתיים אין כלל תפקיד של משנה למנכ"ל (סעיף 13 לפסק הדין). מסקנה זו של בית הדין האזורי נכונה וברורה ואנו מאשרים אותה על פניה (השווה סק 1001/04 הסתדרות הפקידים - מרכז השלטון המקומי; טרם פורסם). 26. מוסיפה גב' אורון וטוענת כי שכרה אינו חורג מן הנהוג והמקובל לגבי עובדי מדינה ולכן חרג הממונה מסמכותו בהחלטתו להקטין את שכרה. טענה זו דינה להדחות. סעיף 29 לחוק יסודות התקציב מסייג את סמכותו של הממונה לפעול לגבי רכיב שכר המשולם "לכלל עובדי המדינה". אין ספק שבשרות המדינה לא מונהג תשלום של שעות נוספות גלובליות וכן לא קיים הסדר של תשלום רכב גלובלי בלא דיווח. מטעם זה בלבד מוסמך היה הממונה להפחית את שיעורם של רכיבים אלה משכרה של גב' אורון, כפי שעשה. 27. אשר לעניינם של מר טל-ניר וגב' אריאל - עובדים אלה מועסקים בדירוג עובדי הוראה. בעניינם, החליט הממונה לבטל את רכיב השעות הנוספות הגלובליות, את התוספת האחוזית בגובה 22% והעמיד את החזר הוצאת הרכב על 1,000 קילומטרים לחודש על בסיס דיווח. בקשר לכך טענו עובדים אלה כי רמות השכר שנקבעו להם אינן חורגות ממסגרת "שכר גבוה" שבהסכם 99 ואינן חורגות מן הקיים בשרות המדינה. אשר לטענה בדבר "שכר גבוה" - החלטת הממונה לא נועדה להפחית את שכרם של עובדים אלה אל מתחת ל-82.5% משכר מנכ"ל כך שטענתם בעניין זה אינה רלבנטית. אשר לטענה כי שכרם אינו חורג מזה הקיים לגבי עובדי מדינה - יש לקבל את עמדת הממונה כי ההשוואה הנכונה צריכה להיעשות בין שכרם של עובדים אלה לבין שכרו של מנהל אגף במשרד החינוך המועסק בדירוג עובדי הוראה ולא למנהל אגף המועסק בדירוג מינהלי או אחר או המועסק בחוזה אישי. מן הנכון הוא שהשוואה תעשה תמיד לבעל תפקיד מקביל אופייני המועסק בתנאי שכר דומים לעובד המושווה ולא לבעל תפקיד המועסק בתנאים מיוחדים או חריגים. 28. אשר לשעות הנוספות - בית הדין האזורי קיבל את קביעת הממונה שאין הסדר של שעות נוספות גלובליות לגבי עובדי הוראה - כמו לגבי עובדי מדינה בכלל - כך שעצם הכללת תוספת זו בשכר חורגת מן הנהוג בשרות המדינה וקמה סמכותו של הממונה להתערב בכך. יותר מכך, מתצהירו של מר נחמני עולה שעובדי הוראה שהיקף משרתם הוא 140% אינם זכאים לכל גמול של שעות נוספות, גם על פי דיווח (סעיף 21 - 27 לתצהיר מיום 17.10.01). בשל כך, ומכוח קל וחומר, אין נשללת סמכות הממונה לפעול לגבי רכיב של שעות נוספות גלובליות ששולם לעובדים אלה. 29. בחינת החלטת הממונה בעניינם של שלושת המערערים מעלה שההחלטה היתה מידתית וסבירה. מדובר בהחלטה המתייחסת במיוחד ובאורח שונה לרכיבי השכר השונים, תוך התייחסות לטיבו של כל רכיב ולנסיבות הענקתו. מדובר בהחלטה מבוררת ומסודרת אשר הביאה להפחתה בשכרם של העובדים, רק במידה הראויה וככל שחלה חריגה של ממש בשכרם. בכל מקרה, החלטת הממונה נעשתה מכוח סמכויותיו בחוק ובהתאם להוראות הסכם 99, ובכל מקרה לא פחת שכרם של העובדים מתיקרת שכר גבוה הקבועה בהסכם (82.5% משכר מנכ"ל). אכן, החלטת הממונה נכונה וסבירה בנסיבות העניין, היא נעשתה תוך הפעלת שיקול דעת מאוזן והיא מגשימה את תכלית הסמכות המוענקת לממונה על פי חוק, כמו גם את תכליתו של הסכם 99, על סעיפיו והוראותיו. ערעור הממונה 30. ערעורו של הממונה נסוב על החלטת בית הדין האזורי לבטל את החלטת הממונה בכל הנוגע להשבת כספים ששולמו לעובדים ביתר. בעניין זה דרש הממונה מן העובדים להחזיר כספים שקיבלו מעבר למסגרת שנקבעה בהחלטתו, זאת מיום 1.3.99 (מועד חתימת הסכם 99) ועד למועד החלטת הממונה מיום 3.1.00. בית הדין האזורי החליט שלא לאשר את דרישת הממונה מן הטעם שביטול הוראות בהסכם עבודה משחרר את הצדדים מהתחייבויות עתידיות ואינו מתייחס לעבר. כמו כן נימק בית הדין האזורי את החלטתו ב"התחשב במשך הזמן הרב בו הסתמכו התובעים על שתיקת הממונה לגבי הסכם העבודה שלהם" (סעיף 18 לפסק הדין). 31. טעמיו של בית הדין האזורי בעניין זה אינם נראים לנו. סמכותו של הממונה אינה מוגבלת לגבי תקופה המתחילה במועד מתן החלטתו ולאחריה בלבד. סמכותו של הממונה מכוח חוק לפעול גם בתחולה למפרע, זאת בהתחשב בהסדרים ובהסכמים הקיימים ובמגבלות אחרות (השווה ע"ע 1445/02 אמריק (יהודה) פרידמן - עיריית מגדל העמק ואח', טרם פורסם וכן ע"ע 1312/01 ז'ק כאביה ואח' - "עמידר" ואח', טרם פורסם). במקרה הנדון פעל הממונה בהתחשב בהוראות הסכם 99. תחולת החלטת הממונה בענייננו צופה, בעיקרה, פני עתיד ותחולתה למפרע מוגבלת לתקופה קצובה וקצרה יחסית. בכך שונה המקרה שבפנינו מעניין "עמידר" שנזכר לעיל תכלית שינוי. הממונה לא לקח כנקודת מוצא את "התאריך הקובע" שבהסכם (31.8.98) אלא את מועד חתימת ההסכם (1.3.99) ובכך נהג מידה של גמישות כלפי העובדים. החלטת הממונה ניתנה איפוא בגדר סמכותו ובהתחשב במגבלות העולות מהסכם 99. באין קביעות שיפוטיות כי החלטת הממונה בעניין זה נגועה בחוסר סמכות או בטעות עובדתית או באי סבירות, לא היה מקום להתערב בהחלטתו (השווה ע"ע 1998/04 אליעזר פרוזר- עיריית חיפה, הנזכר לעיל). 32. אשר לנימוק הנעוץ ב"איחור" פעולת הממונה - גם נימוק זה אינו מבוסס. הסדרי שכר המונהגים ברשויות מקומיות נעשות, לעיתים - כמו בענייננו - בהסדרים אישיים שקשה לחשוף אותם ולהתחקות אל נכון על כל פרטיהם. לטעמי, אין לבוא חשבון עם הממונה אם - במסגרת פעולתו השגרתית - הוא מגלה חריגות שכר באיחור ונוקט צעדים לביטולן. אפשר שניתן, בנסיבות מסוימות, לטעון כלפי הממונה כי פעל באיחור בנסיבות בהן פעולותיו נגועות ברשלנות או בשיהוי חריג, כגון - שחלף זמן ניכר בין המועד בו הגיע לידיו מידע לגבי חריגה במקרה מסוים לבין המועד בו פעל על פיו. איננו מבקשים לקבוע מסמרות לגבי מצב שכזה מן הטעם הפשוט שענייננו שונה ואין בפנינו כל תשתית של עובדה המצביעה על התנהגות לא ראויה או לא סבירה של הממונה כלפי העובדים. 33. תפקידו של בית הדין הוא להעביר תחת שבט ביקורתו את החלטת הממונה, לפי הכללים הנקוטים בערכאות השיפוט לגבי החלטות מינהליות. בית הדין מפעיל בעניין זה את העקרונות והכללים העולים מן המשפט המינהלי, כפי שהוא מגובש בחקיקה ובפסיקה. הביקורת השיפוטית היא לעולם חיצונית והיא בוחנת אם נפל בהחלטה המינהלית פגם מן הפגמים הפוגמים בהחלטה מינהלית והמצדיקים התערבות שיפוטית, כגון - חוסר סמכות, שיקולים זרים, אפליה, חוסר סבירות, העדר מידתיות, ודומיהם. בכל מקרה, אין זה מתפקידו ומסמכותו של בית הדין להחליף את שיקול דעתו בשיקול דעת הרשות המוסמכת ולעצב החלטה במקומה, על פי שיקול דעת בית הדין. כך נהג בית הדין האזורי בהחלטתו לבטל את מרכיב ההשבה בהחלטת הממונה. בכך טעה בית הדין האזורי ואנו מוצאים לנכון להעמיד דברים על מכונם. 34. סוף דבר - ערעור העובדים נדחה וערעור הממונה מתקבל. אנו מאשרים את החלטות הממונה בעניינם של כל אחד מן העובדים, על כל מרכיביהן, לרבות מרכיב ההשבה, כפי שנקבע. המערערים יישאו בהוצאות הממונה בערעורים בסכום כולל של 7,500 ש"ח. הפחתת שכר / ירידה בשכר