חוזה בכירים בשירות המדינה - זכאות

פסק דין השופט שמואל צור המערערים הם גמלאים של שרות המדינה. כל אחד מהמערערים כיהן עד לפרישתו כפקיד שומה באגף מס הכנסה. בתקופת שרותם, שרתו המערערים במעמד של עובדי מדינה קבועים על פי כתב מינוי ובמעמד זה פרשו לגמלאות. המערערים פרשו לגימלאות במועדים שונים בשנת 1993, עם הגיעם לגיל 65, למעט המערער מס' 4 שפרש בשנת 1994. עם פרישתם זכאים המערערים לגמלה לפי חוק שירות המדינה (גמלאות) [נוסח משולב], התש"ל- 1970 (להלן - חוק הגמלאות). בשנת 1990, כשלוש שנים לפני פרישתם של המערערים לגמלאות, הונהג במדינה הסדר של "חוזה בכירים". הסדר זה איפשר לעובדי מדינה בכירים לעבור ממעמד של עובד על פי כתב מינוי למעמד של עובד בחוזה מיוחד, בתנאי שכר מועדפים ובתנאים אחרים שאינם נוגעים לענייננו. המערערים ביקשו להצטרף להסדר "חוזה בכירים", אך הדבר לא התאפשר להם. הטעם לדבר היה קריטריון שקבעה המדינה לפיו יתאפשר לעובד לעבור ל"חוזה בכירים" אם קיימת לו יתרת שרות של לפחות 4 שנים עד למועד פרישתו לגמלאות. במועד בו הופעל ההסדר של "חוזה בכירים", היו המערערים מבוגרים ויתרת השרות שלהם עד פרישתם לגמלאות נפלה מ- 4 שנים. לפיכך לא התאפשר למערערים לעבור להסדר של "חוזה" בכירים והם המשיכו בשרות במעמד של עובדים על פי כתב מינוי ופרשו לגמלאות לפי חוק הגמלאות במעמד זה. כשש שנים לאחר פרישתם, הגישו המערערים תביעה לבית הדין האזורי בירושלים (עב 1723/99). בתביעתם, טענו המערערים כי הם זכאים לגמלה על בסיס השכר של פקידי השומה הפעילים שהועסקו לפי "חוזה בכירים". המערערים טענו כי המדינה נמנעה שלא כדין מלהתקשר איתם ב"חוזה בכירים". כן טענו כי ההעסקה ב"חוזה בכירים" יצרה - לגביהם - סולם שכר חדש, המחייב ביצוע "תיאומים" לפי סעיף 9(2) לחוק הגמלאות. בתמיכה לעמדה זו הסתמכו המערערים, בין השאר, על עניינם של המנהלים הכלליים במשרדי הממשלה לשעבר אשר לגביהם נקבע, עוד בשנת 1977, על ידי היועץ המשפטי לממשלה דאז כי העסקת המנכ"לים הפעילים בחוזים מיוחדים יצרה לגביהם סולם חדש המצדיק ביצוע "תיאומים" לפי סעיף 9(2) לחוק הגמלאות. עוד טענו המערערים כי הם הופלו לרעה בהשוואה לפקידי שומה אחרים, אשר עימם נחתם "חוזה בכירים", חרף העובדה שלא עמדו בתנאי הסף בדבר תקופת אכשרה בת ארבע שנים. פסק הדין של בית הדין האזורי 5. בית הדין האזורי (השופטת רונית רוזנפלד - תיק ע"ב 1723/99) דחה את תביעת המערערים. בית הדין האזורי קבע כי מנגנון התיאום בסעיף 9(2) לחוק הגמלאות נועד לתאום והקבלה לדרגה בסולם משכורת קיים וכי אין הוא יוצר מסלול עקיף להעלאה בדרגה. לדעת בית הדין מנגנון התיאום שנקבע בחוק הגמלאות נועד להבטיח לפורשים רמת שכר המשקפת את שכרם כפי שהיה סמוך למועד הפרישה. כן נקבע כי העובדה שחלק מפקידי השומה בחרו במתכונת העסקה חלופית על פי "חוזה בכירים", לא הביאה לביטול או לשינוי סולמות השכר הקיימים, במובן המחייב עדכון או שינוי ה"משכורת הקובעת", כאמור בסעיף 9(2) לחוק הגמלאות. 6. בית הדין האזורי קיבל את עמדת המדינה, לפיה ההתקשרות ב"חוזה בכירים" מהווה הסדר העסקה חלופי לבעלי תפקידים שונים בשירות המדינה - על פי קריטריונים שנקבעו לכך - והוא לא נועד לבטל או להחליף את סולמות המשכורת השונים בשירות המדינה, על פי ההסכמים הקיבוציים החלים בדירוגים השונים. כמו כן, קבע בית הדין כי לא ניתן להחיל את פסיקת היועץ המשפטי לממשלה בעניינם של המנכ"לים על עניינם של המערערים. בקשר לזה ציין בית הדין האזורי כי למנכ"לים - שלא המערערים - היה קיים בשעתו סולם משכורת ייחודי, אשר היה מיועד רק להם. חוות דעתו של היועץ המשפטי דאז התייחסה לקבוצה מקצועית ייחודית זו, והיא היתה נכונה לשעתה, זמן רב קודם ליצירת ההסדר של "חוזה בכירים" שהופעל על מיגוון של תפקידים בשירות המדינה. 7. אשר להתקשרות ב"חוזה הבכירים", קבע בית הדין האזורי כי המערערים מעולם לא ויתרו על זכויותיהם כעובדי מדינה קבועים המועסקים על פי כתב מינוי. כן קבע בית הדין האזורי כי לא עלה בידי המערערים להוכיח כי "המחיר" הכרוך באבדן הקביעות של העובדים ב"חוזה בכירים" הינו שולי בלבד וכי חוזה זה נועד להטבת שכר גרידא. בית הדין דחה את טענת המערערים בכל הקשור לאפלייתם לעומת פקידי שומה אחרים, עמם נחתמו "חוזי בכירים". כן קבע בית הדין האזורי, כי אף אם היו מקרים חריגים בהם התקשרו ב"חוזי בכירים", הדבר אינו עולה בקנה אחד עם הקריטריונים אותם קבעה נציבות שירות המדינה כתנאי להתקשרות. לפיכך - כך קבע בית הדין - אין למערערים עילת תביעה בטענה של אפליה. בית הדין קיבל את עמדת המדינה, לפיה אין מקום להחיל על המערערים בדיעבד זכויות שהוענקו לעובדים ב"חוזה בכירים", כחלק מהסדר שכר כולל, ובכך להעדיפם על פני המקבילים להם בשירות המדינה הערעור 8. בערעור חוזרים המערערים על עיקרי טיעוניהם בבית הדין האזורי. המערערים מודים כי אומנם לא חתמו בפועל על "חוזה בכירים", אך טוענים כי היו זכאים לחתום על חוזים אלו ולכן יש לראותם כמי שזכאים לגמלה כאילו חתמו עליהם. כן טוענים המערערים כי טעה בית הדין האזורי בקביעתו שהם לא נאלצו לוותר על הקביעות הנובעת ממעמדם כעובדים על פי כתב מינוי, בניגוד לעובדים שהועסקו ב"חוזה בכירים". עוד טוענים המערערים, כי טעה בית הדין האזורי בכך שלא קיבל את טענתם לפיה ההעסקה ב"חוזה בכירים" יצרה לגביהם סולם שכר חדש בהתאם לסעיף 9 (2) לחוק הגמלאות. המערערים חזרו על טענת האפליה ביחס לחבריהם פקידי השומה. לטענתם, תנאי הפרישה שניתנו להם נחותים מאלה שניתנו לאותם פקידי שומה שנהנו מתנאי העסקה, לרבות תנאי פרישה של הסכם הבכירים, חרף העובדה שמקצתם לא עמדו בקריטריון של תקופת האכשרה המלאה. כן טוענים המערערים, כי בפני בית הדין האזורי אף לא הוצג כל הסבר לאפלייתו של המערער מס' 4, מר אריה סיני. מר סיני המשיך בעבודתו במשיבה למעלה מ-4 שנים לאחר קבלת ההחלטה על "חוזה הבכירים", וחרף העובדה שעמד בתנאי הסף, לא נחתם עמו "חוזה בכירים". עוד טוענים המערערים כי בשלילת זכותם לחתום על "חוזה בכירים" הם הופלו לרעה בשל גילם. 9. המדינה תומכת בפסק דינו של בית הדין האזורי. המדינה טוענת כי המערערים אינם זכאים לגמלה לפי "חוזה בכירים" משום שלא הועסקו בפועל בחוזה זה אלא על פי כתב המינוי בלבד. לטענת המדינה, עובד אינו יכול להנות הן ממסלול של כתב המינוי וחוק הגמלאות והן ממסלול של "חוזה הבכירים". כן טוענת המדינה, כי העובדה שהמערערים הגישו תביעתם כשש שנים אחרי פרישתם, מלמדת שהם זנחו את טענתם בדבר זכאות ל"חוזה בכירים". אשר למערער מס' 4, טוענת המדינה, כי טענה זו עלתה לראשונה במסגרת תמצית טענותיהם והיא סותרת את רשימת המוסכמות שנוסחו בפני בית הדין האזורי. מוסיפה המדינה וטוענת, כי לא קיימת כל הפליה בין המערערים לבין חבריהם פקידי השומה עמם נחתם "חוזה הבכירים". לטענת המדינה, במועד הגשת הבקשה עמדו העובדים האחרים בתנאי של תקופת האכשרה, אולם עקב הקשיים הטכניים הנובעים מעומס העבודה בנציבות, אושרה חתימת החוזה רטרואקטיבית מספר חודשים למפרע. לטענת המדינה, מדובר בחריג שהינו סביר והוגן. אשר לתיאום לפי סעיף 9(2) לחוק הגמלאות טוענת המדינה, כי סולם השכר לפיו משולמת גמלה למערערים לא בוטל ולא הוחלף והעובדה שלחלק מן העובדים הוצעה אפשרות לבחור במתכונת העסקה חלופית לפי חוזה, לא הביאה לביטול או לשינוי של סולמות השכר הקיימים. דיון והכרעה 10. לאחר שנתנו דעתנו לטענות הצדדים ולחומר הרב שהונח בפנינו, הגענו לכלל מסקנה כי צדק בית הדין האזורי בדחותו את תביעת המערערים וכי דין הערעור להידחות. אנו מאשרים את פסיקת בית הדין האזורי, מטעמיו, ונוסיף משלנו כמה הערות הנוגעות לעניין. 11. המערערים הועסקו בשרות המדינה במעמד של עובדים קבועים על פי כתב מינוי ובמעמד זה הם פרשו לגמלאות. עם הנהגת "חוזה בכירים" בשנת 1990, ביקשו המערערים להצטרף להסדר אך הדבר לא התאפשר להם מכיוון שלא עמדו באחד הקריטריונים שנקבע והוא - יתרת שרות של 4 שנים עד הפרישה לגימלאות. טענת המערערים כי היה על המדינה להעסיקם בחוזה בכירים וכי הופלו ביחס לעובדים אחרים שהעסקתם בחוזה בכירים אושרה - לא תישמע: עניין זה נזכר בתביעה שהגישו המערערים בבית הדין האזורי אך לא נתבקש לגביו כל סעד. הסעד היחיד שביקשו המערערים - הוא גם העניין העומד לדיון בפנינו - מתייחס לקביעת הגמלה בהתאם לשכרם של פקידי השומה הפעילים המועסקים על פי חוזה בכירים. ניתן להניח כי שאלת זכאותם של המערערים להיות מועסקים על פי חוזה בכירים לא עמדה לדיון בבית הדין האזורי מן הטעם הפשוט שבמועד הגשת התביעה היו המערערים במעמד של גמלאים ומן הטעם שבמועד הגשת התביעה סוגיה זו התיישנה זה מכבר. המערערים לא תקפו בשעתם את ההחלטה שלא לאפשר להם לעבוד על פי חוזה בכירים. לכן טענותיהם בשאלת ה"עוול" שנגרם להם בשל כך שלא התאפשר להם לעבור לעבוד בתנאים של חוזה בכירים - לא יישמעו. נקודת המוצא לדיוננו היא אפוא שהמערערים הועסקו כדין במעמד של עובדי מדינה על פי כתב מינוי ופרשו לגמלאות לפי חוק הגמלאות. 12. עם פרישתם לגמלאות, חל על המערערים סעיף 8 לחוק הגמלאות המגדיר את ה"משכורת הקובעת" המהווה בסיס לתשלום הגמלה, לאמור: "משכורת קובעת, לגבי אדם פלוני בזמן פלוני - שיעור המשכורת, לרבות התוספות הקבועות, המגיע באחד לחודש שבו חל אותו זמן, לעודד שדרגתו כדרגה שהיתה לפלוני ערב פרישתו מהשרות;...". הוראה זו יוצרת נוסחת הצמדה של רמת הגמלה לרמת השכר של העובד הפעיל כשנקודת הקישור היא הדרגה שהיתה לעובד הפורש ערב פרישתו. הצמדה זו נועדה לשמור על רמת החיים שהיתה לעובד הפעיל עם סיום שרותו גם לאחר פרישתו לגמלאות והדברים ידועים (ראו דב"ע לד/3-7 מדינת ישראל - ביטמן פד"ע ה' 421 וכן ע"ע 1249/02 עיריית ירושלים - כהן: טרם פורסם). אין חולק כי המערערים מקבלים את גמלתם בהתאם לנוסחה זו. 13. עם זאת, מציאות החיים מלמדת כי, לאורך שנים, חלים שינויים בסולמות השכר של העובדים הפעילים, בין אם מדובר בשינויים במבנה סולם השכר ובין אם מדובר בשינויים הנובעים מהוספת דרגות לסולם השכר, עם או בלי ביטול של דרגות נמוכות (רה - דירוג). שינויים אלה בסולם השכר לעובדים הפעילים עלולים ליצור שחיקה ברמת המשכורות הקובעת של הגמלאי. מקורה של השחיקה נעוץ בעובדה שהמפתח לקביעת גובה הגמלה הוא הדרגה של העובד הפעיל ושינוי בסולם השכר -כשלעצמו - אינו חל עליו כך שלגביו המשכורת הקובעת ממשיכה להיקבע על פי הדרגה ההסטורית בה פרש. כדי להתגבר על מציאות זו נקבע בחוק הגמלאות מנגנון של "תיאומים" המעוגן בסעיף 9(2) לחוק לאמור: "(2) היה באותו זמן סולם המשכורת שונה מן הסולם שהיה בשעת פרישתו של פלוני מהשירות - תחושב המשכורת הקובעת לפי הסולם המחייב באחד לחודש שבו חל אותו זמן, בתיאומים שקבעה ועדת השירות". לפי הוראה זו, מוסמכת ועדת השרות לקבוע "תיאומים" במקרים בהם חל שינוי בסולם השכר מאז פרש העובד לגמלאות. מנגנון התיאום נועד להבטיח לגמלאי הכנסה המשקפת את שכרו ערב פרישתו והוא לא נועד ליצור מסלול עקיף להעלאה בדרגה של הגמלאי. 14. טוענים המערערים כי יצירת המסלול של "חוזה בכירים" לגבי חבריהם העובדים הפעילים יצרה - לגביהם - סולם שכר חדש המחייב ביצוע תיאומים לפי סעיף 9(2) לחוק הגמלאות. טענה זו יש לדחות: ראשית - על המערערים היה לפנות לבית הדין עוד בתקופת עבודתם, ולא לאחר פרישתם לגמלאות, שכן הם נהנו במהלך עבודתם מהיתרונות של העסקה כעובדי מדינה קבועים, ולו היו חותמים על חוזה בכירים היו מוותרים על חלק מיתרונות אלה. שנית - נוסף על אלה שהועסקו בחוזים אישיים נשארו גם עובדים שהמשיכו להיות מועסקים על פי דירוג ודרגה, דוגמת המערערים. מציאות זו שוללת את קיומו של "סולם שכר" אחר מזה הקיים. ושלישית - הסמכות לקבוע "תיאומים" נתונה לועדת השרות ולא לכל גורם אחר. קביעת "תיאומים" הינה החלטה מקצועית המחייבת בדיקה מדוקדקת של מכלול נתונים ובהם השאלה אם אמנם חל שינוי בסולם השכר, מה טיבו והיקפו של השינוי, האם קיימת הצדקה לקבוע תיאומים ואם כן, כיצד יעשה התיאום. כל השאלות הללו - ואחרות - מסורות להחלטתה של ועדת השרות. מדובר בהחלטה מינהלית מובהקת אותה מוסמך בית הדין לעבודה לבחון ולבקר על פי כללי הביקורת הרגילים של בית הדין על החלטות מינהליות. באין החלטה של ועדת השרות בעניין תיאומים - בין אם החלטה לבצע תיאומים כאלה ולא אחרים ובין אם החלטה להימנע מלבצע תיאומים - לא קמה לבית הדין סמכות לבצע "תיאומים" בעצמו. בקשר לכך ציין בית הדין האזורי כי המערערים כלל לא פנו לועדת השרות בבקשה לקבוע "תיאומים" לפי סעיף 9(2) לחוק הגמלאות (סעיף 16 לפסק הדין), כך שעניינם לא בא לדיון בפני הגורם היחיד המוסמך לכך, הוא ועדת השרות. מכאן שפנייתם בעניין זה לבית הדין מוקדמת ולא ניתן להתייחס אליה. 15. מעבר לכך ולגוף העניין, ראינו כי חוק הגמלאות מסמיך את ועדת השרות לקבוע "תיאומים" במקרה שחל שינוי ב"סולם השכר". המערערים פרשו לגמלאות לפי הדרגה שהיתה לכל אחד מהם ערב פרישתו. מדובר בדרגה מסויימת בסולם שכר נתון, בין אם בדירוג המינהלי ובין אם בדירוג האקדמאים (המח"ר). האם העסקת עובדים אחרים בחוזה בכירים יצרה, לגבי המערערים, סולם שכר חדש או שינוי בסולם השכר הקיים? בית הדין האזורי השיב על שאלה זו בשלילה והצדק עימו. חוזה הבכירים יצר מעמד מיוחד לחלק מעובדי המדינה המכירים שהסכימו לעבוד במעמד זה. חוזה הבכירים ניתק את העובדים הבכירים ממסגרת ההעסקה השגרתית שלהם, מסולם השכר החל עליהם ומתנאי הפנסיה שמקורם בחוק. חוזה הבכירים ביטל את הקביעות של העובדים הבכירים ומנגד קבע רמת שכר גבוהה מזו שהיתה לאותם עובדים על פי דירוגם. מכלול הנתונים הנוגעים לחוזה הבכירים (ראו סעיף 14 לפסק הדין של בית הדין האזורי) מלמד כי מדובר בהסדר מיוחד אשר נועד לנתק את העובד הבכיר ממתכונת העסקתו הקודמת וליצור לגביו מתכונת שונה הכוללת יתרונות וחסרונות, בבחינת חוחים ושושנים כאחד. מדובר במציאות העסקה שונה, חדשה ומיוחדת הכרוכה - במיוחד - בניתוק העובד הבכיר מסולם השכר הרגיל שלו. העסקת העובדים ב"חוזה בכירים" לא שינתה את סולמות השכר הרגילים, אלא יצרה מנגנון שניתק את העובדים מסולם השכר הרגיל וקבע להם מתכונת שונה - חילופית - של העסקה. לא יכול להיות ספק כי העסקה בחוזה בכירים, במתכונת בה מדובר, הינה שינוי מהותי במבנה ההעסקה ואין היא בבחינת שינוי בסולם השכר לגביו ניתן לבצע "תיאומים". בבחינת טיבו של חוזה הבכירים לעומת תנאי ההעסקה השגרתית יש להשקיף על מכלול הנתונים הנוגעים לאותו חוזה ולא להתייחס למרכיב אחד בלבד ממנו, כגון - מרכיב השכר. צדק אפוא בית הדין האזורי במסקנתו כי מדובר בהסדר העסקה חילופי לבעלי תפקידים מוגדרים, על פי קריטריונים שנקבעו, אשר אין בו משום ביטול, שינוי או החלפה של סולמות השכר בשרות המדינה. 16. בערעור בפנינו חזרו המערערים על טענתם בבית הדין האזורי כי עניינם דומה לזה של המנכ"לים בשרות המדינה, אשר להם התאפשר עוד בשנת 1977, לעבור לחוזה מיוחד בתנאים של סגני שרים ולגביהם נקבע על ידי היועץ המשפטי לממשלה דאז כי יש לבצע "תיאומים" לפי סעיף 9(2) לחוק הגמלאות. בית הדין האזורי עמד בפסיקתו על השוני העובדתי בין עניינם של המנכ"לים לבין זה של המערערת (סעיף 17 לפסק הדין). פסיקה זו מבוססת על התשתית העובדתית שנפרשה בבית הדין האזורי והיא מקובלת עלינו. במיוחד יצויין כי "הסדר המנכ"לים" הוחל על מנכ"לים ומספר בעלי תפקידים מסוימים נוספים. לעומתו, "חוזה בכירים" הונהג לגבי שכבה רחבה של מנהלים ובעלי תפקידים בכל השרות הממשלתי, כך שגם בהיבט זה קיים שוני בין השניים. מעבר לכך לא למותר לציין כי חוות דעתנו של היועץ המשפטי לממשלה דאז מיום 12.6.77 אינה אלא מכתב המתייחס במיוחד לעניינם של המנכ"לים (סעיף 6 לפסק הדין של בית הדין האזורי). אין מדובר בחוות דעת מנומקת ומפורטת כך שלא ניתן לדלות ממנה עקרון כלשהו אותו ניתן ליישם על המערערים. בדיון בפנינו הודיעה ב"כ המדינה כי חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה הינה מיוחדת לקבוצת המנכ"לים בלבד ועל כל פנים עמדת המדינה היום שונה מזו המשתקפת בחוות הדעת. כך או אך, נחה דעתנו כי עניינם של המערערים שונה מזה של המנכ"לים ודי לנו בכך. 17. סוף דבר - הערעור נדחה ללא צו להוצאות. חוזהשירות המדינהחוזה בכירים