ציוד רפואי - כלי שיט

פסק-דין המישנה לנשיא מ' חשין: העותר, רופא במקצועו, עוסק מזה כעשרים-ושלוש שנים בבדיקתו ובאישורו של ציוד רפואי וארון תרופות המותקנים על כלי-שיט זרים העוגנים בנמל אשדוד. העותר עשה בעיסוקו בשלום ובנחת, באין פרץ ובאין צווחה, עד אשר כך לפתע, בראשית שנת 2004, הודיע מינהל הספנות והנמלים כי מעתה ואילך תיעשה בדיקת ציוד רפואי וארון תרופות שעל כלי-שיט זרים בידי רוקח בלבד ולא בידי רופא. הודעה זו, למותר לומר, גדעה את הענף שהעותר ישב עליו, ומכאן עתירתו כי נורה ותבוטל או תשונה ההוראה כך שיוּתַר לו להמשיך ולעסוק בעיסוקו רב-השנים. הרקע לעתירה 2. להבנת הרקע לעתירה, ולפירוש מהות עיסוקו של העותר, הבה נפנה בקצרה לעיקרים בפיקוח שמטילות רשויות ישראל על כלי-שיט זרים העוגנים בנימלי הארץ. סוגיה זו זכתה להסדרה בדין - בעיקר: בתקנות הנמלים (בטיחות השיט), תשמ"ג-1982 (תקנות בטיחות השיט) - ובאמנות בינלאומיות. על דרך הכלל ייאמר, כי המדינה רואה עצמה אחראית לביטחונם ולבטיחותם של נוסעים ואנשי-הצוות בכלי שיט זרים המפליגים במימי ישראל, ומטעם זה מטילה היא פיקוח על כלי-השיט. נציין עם זאת, כי בעוד שהפיקוח המוטל על כלי שיט ישראליים פיקוח נרחב והדוק הוא, מוטל על כלי-שיט זרים פיקוח פחות נרחב ופחות הדוק, על יסוד הנחה כי עיקר הפיקוח על אותם כלי-שיט נעשה בארצות מוצאם. הוראות הדין העוסקות בבדיקת בכלי שיט זרים ובפיקוח עליהם (Port State Control) מצאו מקומן (בעיקר) בפרק חמישי א' לתקנות בטיחות השיט, ועיון בהוראות אלו יגלה לנו בעליל כי הפיקוח חלקי ואקראי הוא ביסודו. לא נרחיב בדברים, ולענייננו נאמר כי בהתקיים נסיבות מסוימות, ולא בכל מקרה ומקרה, ייבדק כלי שיט זר בדיקת תיעוד ובדיקה של מצבו הכללי בידי מפקח כלי שיט (תקנה 52ג); כי אם מתעורר ספק בזמן בדיקת התיעוד והבדיקה הכללית באשר למצבו של כלי השיט, עשוי המפקח לדרוש כי כלי-השיט יעמוד לבדיקה תפעולית מפורטת (תקנות 52ד, 52ה ו- 52ו); ובהימצא ליקויים בבדיקה המפורטת, רשאי המינהל לדרוש תיקון הליקויים ולהורות על עיכוב הפלגתו של כלי השיט הזר עד שיתוקנו הליקויים לשביעת רצונו (תקנות 51 ז, 52ח, 52 ט). 3. אשר לציוד הרפואי, והוא מענייננו: בעלי-הדין הודיעונו כי הציוד הרפואי נבדק אף הוא במסגרת הבדיקה הכללית הנערכת מכוחה של תקנה 52ג. וכך מורה אותנו הוראת תקנה 52ג לתקנות בטיחות השיט: בדיקת תיעוד 52ג. (א) כלי שיט זר ייבדק בדיקת תיעוד ובדיקה של מצבו הכללי בידי מפקח כלי שיט, בהתקיים אחד מאלה: (1) המנהל או מפקח כלי שיט סבור כי יש לקיים בדיקת תיעוד; (2) מדינה אחרת החברה באימ"ו [האירגון הבינממשלתי לענייני ספנות שישראל חברה בו] ביקשה שתיערך בדיקת תיעוד; (3) נמסרה ידיעה מאיש צוות כלי השיט, מארגון מקצועי, או מכל בעל עניין אחר בבטיחות השיט או בשמירת איכות הסביבה הימית, שלפיה יש צורך בקיום בדיקת תיעוד. (ב) בעלו או קברניטו של כלי שיט שעומדת להיערך בו בדיקת תיעוד יציג בפני מפקח כלי שיט כל תעודה או מסמך המצוי ברשותו או בשליטתו והנוגע לכשירותו של כלי השיט לשוט, או כל תיעוד אחר על פי אמנה. עינינו הן הרואות, כי הוראת תקנה 52ג הוראה כללית היא ביותר, ועל-פי המקובל והנוהג מוודא המפקח בגידרה של בדיקה כללית זו כי מותקן בכלי השיט הציוד הרפואי הבסיסי - חדר חולים, ציוד חירום וארון תרופות - וכן בודק הוא באורח אקראי את תקינותם של הציוד הרפואי והתרופות. נתגלו למפקח ליקויים מהותיים בציוד הרפואי, רשאי הוא לעכב כלי-שיט מהפליג, ולהורות על עריכתה של בדיקה מפורטת בידי אדם המתמחה בבדיקתו של ציוד רפואי וכו' (תקנות 52ב עד 52 ט לתקנות בטיחות השיט). בבדיקה המפורטת יבדוק אותו מומחה רפואי את תקינותו של הציוד הרפואי - ובו, ככל הנדרש, את תוכנו של ארון התרופות - כדי להבטיח כי אלה עומדים בדרישות המקובלות. רק לאחר שנמצא כי הציוד הרפואי עומד בתקנים הנדרשים יאשר המומחה הרפואי לכלי השיט הזר להפליג לדרכו. 4. העותר, רופא במקצועו, הוא אותו מומחה רפואי הנקרא לערוך בדיקה מפורטת של ציוד רפואי המותקן על כלי שיט זרים, ולתת אישורי הפלגה לכלי שיט אלה. העותר עושה בעיסוקו זה מאז שנת 1982, ולא שמענו כי הועלתה אי-פעם טענה או תלונה על טיב עבודתו או על היעדר כשירותו לעסוק בעיסוקו. כך היה עד ליום 27.1.04, הוא היו שבו פירסם מינהל הספנות והנמלים במשרד התחבורה (המינהל) הודעה לימאים (מספרה MA1(a); ההודעה), וכותרתה "MEDICAL CARE ON SHIPS". עניינה של הודעה זו - שפתה אנגלית - הוא הנושא הרפואי בכל הקשור לכלי שיט, ומטבע הדברים מיועדת היא, בעיקרה, לכלי שיט ישראליים שעניינם נדון בה בפירוט רב. ההודעה כוללת הוראה שעניינה בדיקתו של ציוד רפואי שעל כלי שיט זרים, וכאמור בה (בתרגום חופשי): ספינות זרות שנמצאו בהן ליקויים חמורים הקשורים בנושא רפואי, יעוכבו עד אשר ייבדקו בידי רוקח מוסמך שיאשר לספינה להפליג לאחר שווידא כי הליקויים בתרופות ובציוד הרפואי תוקנו. ההוראה מחייבת את סוכני הספינות או את מפעיליהן למנות רוקח מוסמך אשר יבצע עבורם את הבדיקה האמורה. כן נכתב בה בהודעה - למען הסר ספק, כנראה - כי רופא אינו מוסמך לערוך בדיקה שכזו. ובלשונה של ההוראה, במקורה: Inspection of Medical Supplies and Medicine Chest ................... Foreign ships found with serious deficiencies related to medical issues will be detained until inspected by an authorized pharmacist. When all deficiencies related to medicines and/or medical equipment are rectified, the pharmacist will issue a certificate of inspection, which will be authenticated by the ship’s captain or a senior officer’s signature. All ship’s agents and/or operators in Israel must, appoint a certified pharmacist who will carry on their behalf inspection of the medicines and/or medical equipment if required. Please note that doctors are not authorized to carry out the above inspection. (emphasis supplied - M.C.) להשלמה נוסיף, כי דבר ההודעה הוא, שציוד רפואי המותקן בכלי שיט ישראלים ייבדק מדי שנה בידי רוקח מוסמך. 5. מבחינתו של העותר, פירושה של ההודעה הוא כי אין הוא רשאי להוסיף ולעשות בעיסוק שעסק בו למעלה משני עשורים. משראה כך, פנה העותר אל מנהל המינהל ולסגנו (משיבים מס' 4 ו-5) וביקש כי יעשו להעברת רוע הגזירה. המינהל סירב לבקשה, ובתגובה על כך עתר העותר בעתירה שלפנינו, בבקשה כי נעשה לביטול ההודעה. טוען העותר כי ההודעה פוגעת שלא-כדין בחופש העיסוק המוקנה לו, וכי אין כל טעם טוב להבחין בענייננו בין רוקח לבין רופא. מוסיף הוא וטוען, כי לא נשמעו טענותיו בטרם פורסמה ההודעה, וכי ההודעה נגועה בשיקולים זרים שכן בטרם הוצאתה התייעץ המינהל עם רוקח המתחרה בעותר. 6. בתשובתה טוענת המדינה כי ההבחנה בין רוקח לבין רופא - כאמור בהודעה - הבחנה נדרשת היא ומקורה בפקודת הרוקחים [נוסח חדש], תשל"א-1971 (פקודת הרוקחים) ובנסיבות העניין. כיצד כך? על דרך הכלל, כך לטענת המדינה, ומכוחן של הוראות דין ואמנות בינלאומית, כולל הציוד הרפואי המותקן בכלי שיט זרים גם ארון תרופות שהוא "כמעין בית-מרקחת צף" המשרת את הימאים בלב ים; פקודת הרוקחים (בסעיף 10(א) בה; ראו עוד: סעיף 2 לפקודה) קובעת כי בית-מרקחת חייב שינוהל בידי רוקח; ומסקנה נדרשת משני אלה היא, כי רק רוקח רשאי ומוסמך לבדוק את ארון התרופות שעל כלי שיט, וממילא רק רוקח רשאי ומוסמך לבדוק את הציוד הרפואי כולו. המדינה סבורה, אפוא, כי הפגיעה בעיסוקו של העותר, מכוחו של החוק ולתכלית ראויה נעשית היא - הבטחת ביטחונם של הנוסעים בכלי שיט - ומוסיפה היא וטוענת כי ממילא אין המדובר אלא בפגיעה מצומצמת ביותר, שכן העותר אינו מוגבל מעסוק בעיסוקו העיקרי כרופא. אשר ליתר טענותיו של העותר, המדינה דוחה טענות אלו ומסבירה היא את הרקע להוצאתה של ההודעה. 7. נסכים כי טענותיה של המדינה טענות כיבדות משקל הן, אך לא נוכל לקבל את עמדתה. טעם הדבר: הפכנו והפכנו בפקודת הרוקחים ובדינים השונים העוסקים בכלי שיט; הוספנו ובחנו את העובדות והנתונים שהוצגו לפנינו; ולאחר כל אלה לא נמצאו לנו תימוכין לטענה כי קיימת מניעה מהותית שהעותר ימשיך ויעסוק בבדיקתו של הציוד הרפואי שעל כלי שיט זרים, ובכללו בבדיקתו של ארון התרופות. בדיקתו של ארון התרופות 8. הכול מסכימים כי אין הוראת-דין מפורשת הקובעת את שקובעת ההודעה לימאים, לאמור, כי רוקח - ואך-ורק רוקח - מוסמך לבדוק ארון תרופות המותקן בכלי-שיט זר. הדינים העוסקים בכלי שיט, וכמותם האמנות הקשורות לעניין, מחייבים אמנם בדיקתו של כלי שיט והציוד הרפואי שבו, אך לא נמצא לנו כי מדברים הם בזהותו של בעל המקצוע אשר יערוך את הבדיקה. גם פקודת הרוקחים בכבודה ובעצמה אינה מתייחסת לארון התרופות, והוראותיה אינן מסדירות את עניינם של כלי שיט. השאלה הנשאלת היא, אפוא, האם בהיעדר הוראה מפורשת המדברת במישרין בענייננו, ניתן ללמוד מפקודת הרוקחים לעניינם של כלי שיט? תשובת המדינה לשאלה זו היא, כאמור, בחיוב. לגירסתה, ארון התרופות המצוי בכלי שיט כמוהו כבית-מרקחת צף הכולל תרופות שבמהלך ההפלגה ניתנות לנוסעים על כלי השיט. המדינה תסכים, כמובן, כי שלא כמותו של בית-מרקחת רגיל, אין רוקח מנפיק בעצמו תרופות מארון התרופות - תפקיד זה מוטל על אחד הקצינים בכלי השיט - ואולם למען שמירת ביטחונם של הנוסעים, כך גורסת היא, יש לוודא בטרם הפלגה כי התרופות מוינו, סווגו ונארזו כראוי, וכי עומדות הן בתקנים שנקבעו. פעולות אלו, כך טוענת המדינה, פעולות הן שרק רוקח מוסמך ומוכשר להן, ואילו אדם שאינו רוקח - גם אם רופא הוא - אינו מותר לעשותן (סעיף 2 לפקודת הרוקחים). יתר-על-כן: הואיל ובדיקתו של ארון התרופות בכלי שיט זרים נעשה רק לאחר שנתגלו פגמים מהותיים בבדיקה הכללית, חשיבות יתרה נודעת לכך שהבדיקה תיערך בידי גורם מומחה ומוסמך. 9. לא נחלוק, כמובן, על טענות המדינה באשר לצורך להבטיח את שלומם של נוסעי כלי השיט, ואולם בה-בעת, לא נמצא לנו שהמשיבים פעלו בגידרי סמכויותיהם על-פי דין. טעמו העיקרי של דבר הוא: ההשוואה שעושים המשיבים - השוואת-זהות - בין בית מרקחת מן-המניין לבין ארון תרופות על כלי-השיט, השוואה בלתי תקינה היא. סמכויותיו של רוקח נועדו בעיקרן לניהולו התקין של בית-מרקחת שהפעילות בו פעילות מגוונת ורחבת-היקף היא. בית-מרקחת נמכרים בו סמי מרפא ורעלים רפואיים (בעבר אף נרקחו בו לעיתים מזומנות רפואות למיניהן), משרת הוא ציבור רחב, ומעצם טיבו נדרש הוא להחזיק מלאי גדול של תרופות - בהן רעלים מסוכנים - שתחלופתן מהירה. שלא כבית-מרקחת הוא ארון תרופות שעל כלי שיט, המשמש מחסן תרופות נייד בלב-ים, מחסן שניהולו והנפקת התרופות ממנו אינם נעשים בידי רוקח. לכאורה, דומה כי מלאי התרופות שבארון התרופות מלאי מוגבל הוא, הפעילות בו פעילות מצומצמת היא - עיקרה חלוקת התרופות בידי גורם שאינו-מקצועי בהתאם להוראות שנתקבלו מן החוף - וממילא לא נרקחים בו ברגיל סמי מרפא ורעלים רפואיים. פעילות מצומצמת זו שבלב-ים משמיעה מאליה גם פעילות מצומצמת בטרם הפלגה - מצומצמת ביחס לבית-מרקחת מן המניין - וככל שעלה בידינו להתרשם מטענות הצדדים, מתמצה פעילות הבדיקה הנעשית בארון התרופות בכלי-שיט זר בהשוואת מלאי התרופות למלאי הנדרש, בסידור ובקיטלוג התרופות לצורך חלוקתן בלב ים, ובבדיקת תקינות האריזות ומועדי פקיעת תוקפן של התרופות. פעולות אלו פעולות מצומצמות הן ביותר. אין דומות הן למטלות המוטלות על רוקח בבית-מרקחת רגיל, ולא ידענו מה טעם רופא - ובוודאי רופא שעסק בכך במשך למעלה משני עשורים - אינו כשיר לבצען מבלי לסכן את ביטחון הציבור. 10. חיזוק לדעתנו זו מצאנו בפקודת הרוקחים, המייחדת הוראות שונות - ומקלות - לחדרי תרופות שאינם בתי-מרקחת, ואף מתירה מכירת תרופות אלו ואחרות ללא כל פיקוח ושלא בבית-מרקחת. נתבונן בפקודת הרוקחים ונבחין בה במעין-מידרג של מקומות המנפקים תרופות: בית-מרקחת מן-המניין - עליו חלות כל הוראות הפקודה; חדר תרופות הנמצא במוסד רפואי ביישובים מסויימים, לא תחולנה עליו כל ההוראות החלות בבית-מרקחת (סעיף 36(ג) לפקודה); חדר תרופות במוסדות קטנים שאין בהם עבודה מספקת כדי להעסיק רוקח במשרה שלמה ("וכן בנסיבות מיוחדות אחרות"), ועל-פי הסמכה מיוחדת, רשאי רופא בית-חולים לטפל בתרופות ולנהל את חדר התרופות (סעיף 39(ב)); מכירת תרופות שלא בבית מרקחת או שלא בידי רוקח, ואפילו ללא מירשם רופא (סעיף 42; וראו גם: תקנות הרוקחים (מכירה של תכשיר בלא מרשם שלא בבית מרקחת או שלא בידי רוקח (תשס"ה-2004)). אמת, אין מקרה אחד דומה לרעהו - כך, למשל: אפשר שארון תרופות בספינה יכיל תרופות שאין ניתן למוכרן בלא מירשם - ואולם מהוראות דין אלו יכולים אנו ללמוד כי ניתן ואפשר - בתנאים מתאימים - לנהל חלוקה מצומצמת ומסודרת של תרופות בלא לסכן את ביטחון הציבור. לענייננו-שלנו, ומבלי שהוצגו לנו נתונים מספיקים על מלאי התרופות, הרעלים וסמי המרפא הנמצאים בארון התרופות שעל כלי-שיט זר, לא נוכל לקבל טענה כי ארון תרופות - לעולם - דינו כדין בית-מרקחת, או כי המשך העסקתו של העותר - ובכך עיקר - עלולה לסכן את הציבור. נוסיף בהקשר זה, שלא נמצא לנו כי יש ממש בטענת המדינה כי המשך עיסוקו של העותר בעיסוק שעסק בו ללא דופי במשך שנים ארוכות, עלול להביא לסיכון הנוסעים. 11. ועל כל אלה. בל נשכח כי מדברים אנו בכלי שיט זרים שעיקר הפיקוח עליהם אמור להיעשות בארצות מוצאם, וכי הביקורת עליהם בישראל ביקורת מוגבלת ואקראית היא. נוסיף ונזכור עוד, כי עניינה של ההודעה הוא בכלל הציוד הרפואי המותקן על כלי-השיט - בין השאר: חדר חולים ובו ציוד החייאה, ציוד עזרה ראשונה, מיטה, אלונקה ועוד - ולא רק בארון התרופות בו התמקדה המדינה בטיעוניה. ביודענו כל אלה - ובהיעדרם של נתונים נוספים - לא נוכל לקבל את טענת המדינה כי ציוד רפואי המותקן על כלי שיט זר דינו כדין בית-מרקחת המחייב ניהולו בידי רוקח דווקא, וכי המשך עבודתו של העותר בבדיקת הציוד הרפואי שבכלי שיט זרים ובאישורו, יש בו כדי לסכן את הציבור. אכן, ביודענו כי העותר הוא בעל ניסיון רב שנים בבדיקתו ובאישורו של ציוד רפואי שעל כלי שיט זרים; כי לא נשמעה כל אותן שנים טענה על איכות עבודתו; וכי המדובר הוא בכלי שיט זרים שהפיקוח הישראלי עליהם פיקוח מצומצם ואקראי הוא; נתקשה להשלים עם הפגיעה שהמשיבים אמרו לפגוע בעותר. לו סברה המדינה באמת ובתמים כי ביטחון הציבור מחייב זאת, ראוי היה לה כי תיתן דעתה למצבו המיוחד של העותר וכי תנקוט צעדים מתאימים לשמירה על ביטחון הציבור. למשל, בקביעתה של הוראת מעבר ובה חריג מיוחד לעניינו של העותר - רופא שצבר ניסיון, ובמשך שנים רבות, בבדיקתם של כלי שיט - ותתיר לו להמשיך ולעסוק בעיסוקו זה (השוו: בג"ץ 5936/97 לם נ' מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט, פ"ד נג(4) 673, 689-688). 12. כל-כך באשר לעניינו האישי של העותר, שלדעתנו אין ההודעה שלעניין תופשת בו. אפשר שונה הוא הדין באשר לכוחה הנורמטיווי של ההודעה לימאים בעניינם של אחרים. הכרעתנו בעניינו של העותר סבה את נסיבותיו האישיות, ומיוסדת היא, בין השאר, על היעדרם של נתונים ברורים בכל הנוגע לתוכנו של ארון תרופות שעל כלי שיט זר. בנסיבות אלו, ובשים לב לטיעוני המדינה, לא יהיה זה ראוי, לדעתנו, כי נורה על ביטולה של ההודעה מכל-וכל. ההודעה תיוותר אפוא על כנה. אשר לעניינו של העותר, מוסמכים הם המשיבים לבחון שמירה על ביטחון הנוסעים בכלי שיט זרים באמצעים מידתיים וראויים. כללם של דברים 13. אנו עושים את הצו על-תנאי מוחלט במובן הבא: אנו מותירים על כנה את ההודעה לימאים מיום 27.1.2004, מס' MA1(a), ובה-בעת אנו מורים וקובעים כי חרף האמור בה רשאי העותר - כמימים ימימה - להמשיך ולעסוק בבדיקתו של הציוד הרפואי שעל כלי שיט זרים, ובמתן אישורי הפלגה לכלי שיט אלה ככל שהמדובר הוא בבדיקת הציוד הרפואי. בה-בעת, רשאית היא המדינה לבחון את כשירותו של העותר לעיסוקו באמצעים מידתיים אחרים. המדינה תשלם לעותר שכר-טירחת עורך-דין בסך 20,000 ש"ח. המישנה לנשיא השופטת מ' נאור: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט א' רובינשטיין: מסכים אני לתוצאה שאליה הגיע חברי המישנה לנשיא ולהנמקתו, ואבקש להוסיף את אלה: הסיטואציה שבה באבחת עט מנתקים אדם מעיסוקו מימים ימימה שאין טענה כי כשל בו, אינה יכולה לעמוד כפי שהיא, ואף ההצעה לאפשר לעותר שלוש שנות חסד אין בה די. משלא חלקה המדינה על כך שהעותר עוסק בעיסוקו דנא מזה כעשרים ושלוש שנים, קרי, כמחצית חייו המקצועיים הפעילים אם לא למעלה מזה, וכי לא היו תלונות על עיסוקו, וכל אותן שנים לא בא איש מגורמי המדינה וטען כנגדו, היא כשלעצמה אומרת דרשני ומצדיקה את התוצאה אליה הגיע חברי. אין העותר בחינת "יורד לאומנות חברו" (ראו רמב"ם, הלכות דעות, ה', י"ג "משאו ומתנו של תלמיד חכם באמת ואמונה, אומר על לאו לאו ועל הן הן... ולא יירד לתוך אומנות חברו"), אלא אדרבה, הנסיבות גורמות לכך שיורדים לאומנותו שלו ודבר זה אינו ראוי. לוא היתה נשקפת סכנה לציבור מהמשך עיסוקו של העותר פשיטא שהיה מקום לדחיית העתירה, והמתרשלים שאיפשרו מצב זה צריכים היו ליתן את הדין. אך לא אלה העובדות. אכן, לא נאמר לנו אם העותר יחיד הוא בעיסוקו זה או שמא יש רופאים נוספים שכמותו, ומהיעדר ידיעה לא נביע עמדה. ועוד, אם תתקבל הצעת חברי המישנה לנשיא באשר לקביעתה של הוראת מעבר, הדעת נותנת כי תכלול כלפי העותר אמצעי פיקוח ובקרה מתאימים כל עוד הוא עוסק בעיסוקו זה, ובכך יתוקן מה שלא נעשה בעבר. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של המישנה לנשיא מ' חשין. רפואהציוד רפואימשפט ימי - דיני ימאות