פסק דין השופטת ורדה וירט-ליבנה 1. המערערת היא מדינת ישראל בשם הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר (להלן- הממונה על השכר או המערערת). הממונה על השכר החליט כי על עיריית באר שבע (להלן: העירייה) להפחית משכרם של המשיבים ועל החלטתו הגישו המשיבים (להלן - העובדים) בקשה לסעדים זמניים בבית הדין האזורי בבאר שבע למנוע את ביצוע החלטתו של הממונה על השכר להפחית משכרם, ובקשתם לסעדים הזמניים התקבלה. בית הדין האזורי בבאר שבע דן בתובענה העיקרית על בסיס הראיות המצויות בתיק ובאי כוח הצדדים סיכמו טענותיהם בכתב. השאלה העיקרית השנויה במחלוקת בין הצדדים הינה שאלה של פרשנות ההסכם הקיבוצי שנחתם בין הסתדרות העובדים הכללית החדשה והסתדרות הפקידים, עובדי המינהל והשירותים לבין מרכז השלטון המקומי, שלוש הערים הגדולות ואח' (להלן- וההסכם הקיבוצי מיום 3.3.99 או ההסכם הקיבוצי). בהקשר זה מן הראוי לציין כי ההסתדרות נתבקשה להודיע האם ברצונה להתייצב בהליך הערעור ולהגיש עמדה מטעמה, אולם בהודעה מיום 27.1.05 הודיעה כי אינה מתייצבת להליך. בית הדין האזורי (השופט אילן סופר; ע"ב 1253/02) הכריע בפרשנותו של ההסכם הקיבוצי וקיבל את עמדת העובדים כי החלטת הממונה על השכר מנוגדת להוראות ההסכם הקיבוצי ועל כן אין העירייה רשאית להפחית משכרם של העובדים או לדרוש מהם השבה או קיזוז מן העבר. ועל כך הערעור שבפנינו. 2. ותחילה הרקע העובדתי א. העובדים עובדי עיריית באר שבע, במשך שנים רבות, עבדו בתפקידים שונים. במהלך התקופה שבין סוף שנת 1997 ועד ליום 31.8.98 העירייה הצמידה את שכרם של העובדים לשכר הבכירים בעיריה מבלי שחתמו על חוזה אישי או "חוזה הבכירים" וזאת באחוזים שונים משכר הבכירים המלא (בין 45% - 65%). ב. במסגרת השינוי בשכרם של העובדים, שכרם עלה בעשרות אחוזים ועל כך אין חולק. ג. בתאריך 14.1.01 פנה הממונה על השכר אל העובדים וביקש עמדתם לגבי העסקתם לפי תנאי בכירים מבלי שחתמו על חוזה בכירים וכן התבקשו להתייחס לאפשרות השבת השכר שקיבלו שלא כדין. על כך השיבו באי כוח העובדים כי ההסכם הקיבוצי העניק לתנאי העסקת העובדים את מעמדם החוקי. הממונה על השכר לא קיבל עמדה זו והודיע לראש העיר כי הוא מציע לעובדים שלוש אפשרויות לתשלום שכרם החל ממשכורת מאי 2001. באת כוח העובדים הודיעה כי העובדים בוחרים בחלופה השלישית אולם לאחר שקיבלו מאגף משאבי אנוש בעירייה פירוט שכרם החדש וגובה תשלומי ההחזר בגין העבר העובדים הגישו את הבקשה לסעד זמני כדי למנוע כל שינוי בשכרם. הבקשה הוגשה לאחר שקיבלו את פירוט שכרם החדש וגובה ההחזר שאז התברר להם כי הם חולקים על פרשנות הממונה על השכר לאותה חלופה. 3. בטרם אדון בטענות הצדדים בערעור זה אביא בקצרה את הרקע לחתימתו של ההסכם הקיבוצי מיום 3.3.99 וכן מהו החוזר בעניין העסקת עובדים בכירים. החוזר בעניין העסקת העובדים הבכירים אין לנו אלא לחזור על דבריו של בית הדין האזורי בפסק דינו כי לאור הגירעונות שהצטברו ברשויות המקומיות ונגרמו, בין היתר, בעקבות חריגות השכר של העובדים, הופץ ביום 23.3.93 חוזר משותף למנהל משרד הפנים והממונה על השכר ובו הצעה לחוזה עבודה אישי מיוחד להעסקת עובדים בכירים ברשויות המקומיות ומי שחתום על חוזה הבכירים מוצא מתחולת ההסכם הקיבוצי. תנאי נוסף הוא שיש להביא את החוזים לאישור מועצת הרשות ויש לדווח לממונה על השכר על רשימת העובדים הבכירים שחתמו על החוזה. אין חולק כי העובדים לא חתמו על חוזה הבכירים וההסכם עימם לא הובא לאישור המועצה ולאישור הממונה על השכר. ההסכם הקיבוצי - מיום 3.3.99 על הרקע והסיבות לחתימת ההסכם הקיבוצי העיד מר שמואל נחמני בתצהיר עדות ראשית מטעם הממונה על השכר, עליו לא נחקר בבית הדין האזורי. מתצהירו זה עולה כי ההסכם הקיבוצי נחתם בעקבות ניסיונו של הממונה על השכר להאבק בחריגות השכר בשלטון המקומי, אשר נבעו, בין היתר מתופעת "ההסכם המקומיים" הבלתי מאושרים. כאשר החל הממונה על השכר לטפל בביטול אותם "הסכמים מקומיים" עובדי הרשויות הגיבו בשביתות. המרכז לשלטון מקומי והיועץ המשפטי לממשלה פנו לבית הדין הארצי בבקשה להוציא צווי מניעה כנגד השובתים ובית הדין הארצי דחה את הבקשה ואיפשר לעובדים לשבות. בעקבות פסק הדין החל משא ומתן ארוך אשר הסתיים בחתימת ההסכם הקיבוצי ביום 3.3.99. מטרתו של ההסכם הקיבוצי היתה להסדיר את המידה בה יופעלו סמכויות הממונה על השכר כלפי תנאי השכר הבלתי מאושרים וליצור מעין "קו פרשת מים" שלאחריו ניתן יהיה להעסיק את העובדים רק בהתאם להסכמים הארציים, שאושרו על ידי הממונה על השכר. 4. תמצית טענות באי כוח הצדדים א. המערערת טוענת כי יש לפרש את הוראת סעיף 4.1 להסכם הקיבוצי באופן שהאישור לשכר החריג ניתן אך ורק לשכר ששולם במשכורת פברואר 1999, אולם מאותו מועד יש להחיל על העובדים את מנגנוני השכר המתאימים לדרגתם ותפקידם תוך הצבת שלוש חלופות. ב. ואילו באות כוח העובדים טוענות כי ההסכם הקיבוצי אישר את ההסכמים המקומיים שנחתמו עם העובדים כולל אישור מנגנון העדכון של אותם הסכומים במשך השנים הבאות. 5. דיון והכרעה א. בית הדין האזורי קבע כי הפרשנות הנכונה לסעיף 4.1 להסכם הקיבוצי היא: "אם שכרם של התובעים הוצמד לשכר הבכירים (אבל אינם עדיין נחשבים שכר גבוה - כלומר למעלה מ-82.5% משכר הבכירים) ימשיך שכרם להיות מוצמד לשכר הבכירים, ללא הקפאה של מצב זה וקביעת הסדר חדש כפי שהציע הממונה לתובעים. לא לחינם נרשם במפורש בסעיף 4.1 להסכם כי ההסכמים ימשיכו לחול על עובדים ותיקים ולצורך ההסכם יחשבו כמאושרים לפי סעיף 29(א) לחוק. מסקנתו זו של בית הדין האזורי נסמכת על לשונם של סעיפים 4.1 ו-5.1 להסכם הקיבוצי. ב. סעיף 4.1 להסכם הקיבוצי קובע בזו הלשון: "כל ההסכמים המקומיים שנחתמו, שהוסכמו, שנקבעו או שהונהגו מיום 1.4.82 ועד למועד הקובע אשר לא אושרו על ידי הממונה וכפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכמים, ימשיכו לחול על עובדים ותיקים ככל שאין בהם כדי לגרום לשכרו של עובד ותיק להיות בשכר גבוה כהגדרתו בהסכם זה אלא אם תוקנו או בוטלו על ידי הוראה מהוראות הסכם זה ויהיו מאושרים לפי סעיף 29(א) לחוק כמפורט באישור הממונה על השכר כמפורט להסכם זה". ג. אין חולק כי העובדים עונים על הגדרת "עובדים ותיקים" וכי עבדו במועד הקובע על פי הסכם מקומי שנעשה עימם, הסכם שבזמנו לא קיבל את אישור הממונה. ד. ומן הכלל אל הפרט: א. העובדים הועסקו בתפקידים שונים בעיריה שאינם תפקידים סטטוטוריים שלגביהם בלבד קיים אישור להעסקה ב"חוזה בכירים" על פי החוזר המשותף של הממונה על השכר ומנכ"ל משרד הפנים מיום 23.9.93. עד סוף שנת 1997 העובדים הועסקו על פי דירוג ודרגה המתאימים לתפקידם על פי הוראת ההסכמים הקיבוציים החלים על עובדי העירייה. החל מסוף שנת 1997 ועד חודש אוקטובר 1998 העיריה שלחה לעובדים מכתבים המשנים את שכרם באופן משמעותי; בדרך של הצמדה באחוזים שונים לשכר הבכירים וזאת מבלי שחתמו על חוזה בכירים ובכך נשארו זכאים גם לזכויות הקבועות בהסכם הקיבוצי, שלא כמו הבכירים שחתמו על חוזה אישי והוצאו מתחולתם של ההסכמים הקיבוציים. כל העובדים קיבלו את אותו נוסח של מכתב המעלה את שכרם ולכן אביא דוגמא אחת מאותו המכתב, כלשונו: "בהמשך לשיחות שקיימנו עמך, הריני להודיעך כי שכרך ישולם לפי 60% משכר הבכירים בהתאם לתנאים ולכללים שנקבעו על ידי משרד הפנים. כמו כן ישולמו לכם מכסת אחזקת רכב של 1000 ק"מ. 400 שיחות טלפון, דמי כלכלה, החל ממועד הסבת הדרוג יבוטלו כל רכיבי השכר הנוגעים לדרוג המנהלי ששולמו לך עד כה כאמור לעיל מיום 1.4.98. ...". כתוצאה מן השינוי שכרם של העובדים הועלה בעשרות אחוזים ולהלן אפרט: המשיבה מס' 1 - מ-7,832 ש"ח ל- 12,866 ש"ח; המשיב מס' 2 - מ-9,375 ש"ח ל- 15,725 ש"ח; המשיב מס' 3 - מ-10,052 ש"ח ל- 17,155 ש"ח; המשיב מס' 4 - מ - 10,118 ש"ח ל - 17,727 ש"ח; המשיב מס' 5 - מ-7,422 ש"ח ל- 12,866 ש"ח; המשיב מס' 6 - מ-7,933 ש"ח - ל-18,584 ש"; המשיב מס' 7 - מ-6,901 ש"ח עד ל-17,727 ש"ח. הממונה על השכר פנה אל העובדים בתאריך 14.1.01 וביקש עמדתם לגבי העסקתם לפי תנאי בכירים מבלי שחתמו על חוזה בכירים. בתאריך 26.2.01 השיבה באת כחם כי ההסכם הקיבוצי מיום 3.3.99 מעניק להסכמים אלה תוקף חוקי. הממונה על השכר לא קיבל עמדה זו והציע להם כי עליהם לבחור מבין שלוש חלופות לתשלום שכרם, החל ממשכורת חודש מאי 2001 והן: (1) תשלום שכר בהתאם לדרוג ודרגה ערב המעבר לשכר הבכירים או בהתאם לתפקידם היום במסגרת מה שנקבע בהסכם הקיבוצי בעניין קידום נוסף. או (2) חתימה על חוזה אישי על פי המתכונת הקבועה בחוזה הבכירים מיום 23.3.93, כשהחתימה תהיה רטרואקטיבית ממועד המעבר לשכר הבכירים. או (3) השכר ישאר כפי שהיה ערב ההסכם מיום 3.3.99 אך לא יתעדכן בעתיד אלא אם השכר יעלה על פי דרוג ודרגה על השכר המשולם לעובד בפועל. כמו כן, העירייה התבקשה לתבוע את ההפרש בין השכר של כל עובד לפי האפשרות שבחר לבין השכר שקיבל בפועל החל מיום 1.3.99. באת כוח העובדים הודיעה כי היא מסכימה לחלופה השלישית אולם כשהשינוי עמד להתבצע גילתה כי הם חלוקים לגבי פרשנות החלופה השלישית כשהמחלוקת היא - גובה השכר הבסיסי. האם כפי שהיה נכון ליום 3.3.99 מועד חתימת ההסכם הקיבוצי או כפי שהיה נכון למועד ההחלטה של הממונה על השכר.לאור המחלוקת חזרו בהם העובדים מהסכמתם ופנו לבית הדין האזורי. ה. על מנת להכריע במחלוקת הפרשנית, שבין הצדדים, יש לבחון את לשונו של ההסכם הקיבוצי ביחד עם תכליתו וכאשר מפרשים את לשונו יש לבחון את כללם של הסעיפים שבאותו ההסכם על מנת לפרשו בדרך המעניקה פרשנות אחידה לכל סעיפיו. לכאורה, על פי לשונו המילולית של ההסכם הקיבוצי ניתן לפרשו בדרך שנקט בית הדין האזורי באופן שההסכם המקומי שנעשה עם העובדים ימשיך לחול לעולם ועד ותמיד ינהגו בהם כמו העובדים החתומים על הסכם הבכירים תוך שעליהם גם יחולו הוראות ההסכמים הקיבוציים, מה שלא חל על העובדים הבכירים. ולכן תחילה עלינו לבחון מה היה ההסדר המקומי של העובדים ערב חתימת ההסכם. ההסדר היה כלשונו של המכתב שהופנה אליהם, כשבתוכו נכתב כי השכר ישולם בהתאם לתנאים ולכללים שנקבעו על ידי משרד הפנים. ומה נקבע על ידי משרד הפנים באותו חוזר? מובא נוסח של חוזה אישי עליו חייב מי שבחר לעבור למעמד זה לחתום ובכך הוא מוצא מתחולתם של ההסכמים הקיבוציים ואינו יכול ל"הנות משני העולמות". בנוסף צריכה להיות החלטת מועצת הרשות עם אישור מקור תקציבי למימון התוספת ולבסוף יש לדווח לממונה על השכר על רשימת העובדים שחתמו על החוזה האישי. דבר מכל אלה לא נעשה לגבי העובדים. כך שניתן לומר שכל שנעשה הוא העלאת השכר של אותם עובדים אולם החלת הכללים של חוזר משרד הפנים לא בוצע ומכאן ניתן ללמוד שכאשר בוחנים את "ההסכם המקומי" שנעשה עם אותם עובדים ואת ישומו, עובר לחתימת ההסכם הקיבוצי, היישום היחידי הוא העלאת השכר בעשרות אחוזים מבלי להחיל את כל הכללים האחרים שקבע משרד הפנים. בחלק זה של יישום ההסכם המקומי הממונה על השכר לא ביקש לפגוע אלא כל שהוא ביקש לקבוע את מנגנון עדכון השכר בעתיד. הממונה הציע את שלושת החלופות ויש לציין כי אחת מן החלופות שהוצעה היתה זו שמחייבת חתימה על חוזה הבכירים ולחלופה זו העובדים, משום מה, לא הסכימו. למקרא הוראות ההסכם הקיבוצי, סעיף 4.1 ביחד עם סעיפים 5.1 וסעיף 6 עולה כי הכוונה היתה להקפיא מצב קיים, עובר לחתימת ההסכם הקיבוצי ומאותו מועד ואילך הכללים הם בהתאם להסכמים הקיבוציים. כך למשל - סעיף 6 מתיר עדכון ההסכם הקיבוצי פעם אחת בלבד עקב קידום בתפקיד או מעבר לתפקיד אחר. גם סעיף 5.1(ד) נוקט בלשון של חלק מן ההסכם המקומי כפי שהיה מיושם ערב ההסכם, כמשמעותו בסעיף 4.1 ולא ההסכם המקומי כולו כולל עדכונו בעתיד. כך שגם על פי לשונו המילולית של ההסכם הקיבוצי ביחד עם יישום ההסכם המקומי על העובדים, עובר לחתימת ההסכם, יש לקבל את פרשנות הממונה על השכר להסכם הקיבוצי באופן שמה שיושם לגבי העובדים - המשיבים - הוא גובה השכר ששולם להם באותה עת, אך לא הובטח להם באותה עת המשך הצמדתו לשכר הבכירים, מבלי שמילאו אחר הוראת משרד הפנים בחוזה, באופן שיהנו גם מן הטוב בחוזה הבכירים וגם מן הטוב שבהסכם הקיבוצי. פרשנות זו תואמת גם את תכליתו של ההסכם הקיבוצי שלא רצה להנציח חריגות שכר מן הסוג שניתן לעובדים לעולם ועד, אלא רצה לצלם "תמונת מצב" ברגע מסויים ומאותו רגע לתקן את חריגות השכר הרבות שהיו נהוגות ברשות המקומית. 6/03 הסתדרות הפקידים ועובדי המינהל והשירותים - עיריית חיפה ומשרד האוצר - הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר כאשר כל אחד מן הצדדים מפרשו כתומך בעמדתו שלו. הנני סבורה כי בפסק הדין הזה הביע המותב את דעתו באופן התומך בפרשנות הממונה על השכר כך שגם הוא סבור כי מטרתו של סעיף 4.1 להסכם הקיבוצי להקפיא מצב, עובר לחתימת ההסכם הקיבוצי ואין בו כדי להקנות זכויות עתידיות. לכך כמובן יש להוסיף את אשר כבר נאמר על המצב בו העובד נהנה מ"שני העולמות", גם מחוזה הבכירים וגם מן ההסכם הקיבוצי. ויפים דבריו של חברי השופט שמואל צור בעניין זה בע"ע 1431/01 מדינת ישראל, הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר - שלמה כברי ואח' פד"ע לז' 328; "6. דרישתו של המשיב להמשיך ולקבל שכר בכירים בלא לחתום על חוזה אישי כמוה כניסיון לאחוז בחבל משני קצותיו: מצד אחד ליהנות מן השכר המרבי המיועד לבעלי חוזים אישיים ומצד אחר ליהנות ממלוא הזכויות המעוגנות בהסכם הקיבוצי. דרישה זו לא רק שהיא עומדת בסתירה להוראות חוק יסודות התקציב אלא שהיא אינה מתיישבת עם ההסכם הקיבוצי מיום 3.3.1999. בנסיבות אלה אין מקום ליתן צו מניעה זמני". וכאן המקום לשוב ולהדגיש את אשר כבר ציינתי לעיל כי אחת החלופות שהממונה על השכר הציע לעובדים היתה חתימה על חוזה בכירים ובחתימתם זו לוותר על תחולתם של ההסכמים הקיבוציים והעובדים סרבו להצעתו זו. ובטרם סיום - מקובלת עלי טענת באת כוח המדינה כי יש לייחס חשיבות גם לעמדת ההסתדרות במקרה זה ובמה דברים אמורים? בית הדין איפשר להסתדרות להתייצב להליך הערעור והיא בחרה שלא להתייצב בהליך וזאת כאשר מדובר בערעור המעלה שאלת פרשנותו של הסכם קיבוצי כללי. לטעמי, משההסתדרות בוחרת שלא להתייצב להליך כזה שלהכרעה בו יש חשיבות פרשנית להסכם הקיבוצי - 3.3.99, יש לעמדה שבשתיקה משקל נכבד, זאת במיוחד לאור מדיניותה של ההסתדרות כי כאשר יש מקום להתנגד לפרשנות המדינה להסכם קיבוצי כללי, היא מתייצבת ומביעה את עמדתה במפורש. סוף דבר - הוא כי דין הערעור להתקבל ויש לקבל את פרשנות המערערת לסעיף 4.1 להסכם הקיבוצי באופן שסעיף 4.1 להסכם הקיבוצי מכשיר חריגות שכר ששולמו בפועל עובר לחתימת ההסכם הקיבוצי, אך אין בו להכשיר מנגנוני הצמדה עתידיים וזאת כאשר המשיבים לא חתמו על "חוזה הבכירים" ולא מילאו באותה עת את התנאים המקנים את הזכות להצמדה לשכר הבכירים גם בעתיד. המשיבים יודיעו תוך 30 יום מהיום למערערת באיזו חלופה משלוש החלופות שהוצעו להם הם בוחרים. המשיבים ישאו בהוצאות הערעור בסך 3,500 ש"ח שישלמו תוך 30 יום מהיום שאם לא כן סכום זה ישא הפרשי הצמדה וריבית כחוק עד למועד התשלום בפועל. חוזהעירייההסכם קיבוצי