פסק דין השופט שמואל צור 1. מי רשאי להשתתף במכרז פנימי ברשות מקומית מאוחדת: האם זכות ההשתתפות במכרז פנימי כאמור נתונה לכל עובד של הרשות המקומית המאוחדת או רק לעובד הרשות שהתמנה למשרתו כדין, כלומר - בעקבות קיום מכרז פומבי. שאלה זו, כמו גם שאלה בדבר תנאי הסף למינוי למשרת מבקר פנים ברשות מקומית מאוחדת, הן העומדות לדין בערעור שבפנינו. הרקע החקיקתי 2. בחודש אוגוסט 2003 פורסם חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשכת הכספים 2003 ו-2004) (מס' 2) התשס"ג-2003 (להלן - "החוק"). אחד מן היעדים שנקבעו בחוק היה איחודן של מספר רשויות מקומיות לרשות מקומית אחת. בעניין זה נקבע בסעיף 9(א) לחוק לאמור: "איחוד רשויות מקומיות הרשויות המקומיות והישובים המפורטים בטור א' בתוספת יאוחדו לרשות מקומית אחת, שמעמדה המשפטי יהיה כמפורט בטור ב' לצידם (בפרק זה - הרשות המאוחדת), החל בבחירות לרשות המאוחדת שיתקיימו לפי הוראות סעיף 10". מכוח הוראה זו אוחדו המועצות המקומיות מג'דל כרום, דיר אל אסד ובענה לרשות מקומית אחת בשם אלשאג'ור, היא המשיבה מס' 2 בפנינו. לפי סעיף 11(א) לחוק, על הרשות המאוחדת יחולו הוראות כל דין החלות על רשות מקומית. 3. אשר למעמדם של עובדי הרשויות המקומיות המאוחדות, נקבע בסעיף 15 לחוק לאמור: "הוראות מעבר לעניין נכסים תביעות ועובדים 15. בתום תקופת המעבר תחדל כל אחת מהרשויות המקומיות שאוחדו לרשות מאוחדת להיות אישיות משפטית כאמור בסעיף 12(א) והחל באותו מועד יחולו הוראות אלה: (1)... (2)... (3)(א) מי שהיה עובד אחת הרשויות המקומיות שאוחדו לרשות המאוחדת, ערב תום תקופת המעבר, יהיה עובד הרשות המאוחדת בתום תקופת המעבר. (ב) על אף האמור בכל דין ובכפוף להוראות פסקת משנה (ג), לא יהיה עובד אחת הרשויות המקומיות שאוחד ולרשות המאוחדת, שנהיה לעובד הרשות המאוחדת, זכאי להטבת פרישה בשל המעבר לרשות המאוחדת. (ג) הזכויות שהיו לעובד אחת הרשויות המקומיות אוחדו לרשות המאוחדת, ערב תום תקופת המעבר, ושנהיה לעובד הרשות המאוחדת, יישמרו לו ויראו אותן כזכויות הנובעות מעבודתו ברשות המאוחדת. (ד)...". 4. בסעיף 20 לחוק הוסמך שר הפנים להתקין תקנות ולקבוע הוראות לביצועו של החוק בעניינים שונים ובכלל זה לקבוע הוראות להכנת תכנית האיחוד וביצועה לרבות פרטים שייכללו בה ומועדי ביצועה (סעיף 20(א)(2)). כמו כן הוסמך שר הפנים לקבוע הוראות לעניין המועד האחרון למינויים של נושאי משרה מסויימים ברשות המאוחדת (סעיף 20(א)(4)) וכן לקבוע "תנאים ודרכים למינויים של עובדים לרשות המאוחדת..." (סעיף 20(א)(5) המתייחסים לכלל עובדי הרשות. 5. מכח סמכויותיו האמורות התקין שר הפנים את תקנות התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004)(מס' 2) (איחוד רשויות מקומיות) (הוראת שעה) התשס"ד-2004 (להלן - "התקנות"). פרק ג' לתקנות עוסק בעובדי הרשות המאוחדת ותקנה 10 שבו קובעת לאמור: "דרכי מינוי עובדים ברשות המאוחדת 10.(א) על מינוי עובדים ונושאי משרה שהם עובדים ברשות המאוחדת יחולו בתקופת המעבר דיני קבלת עובדים ברשויות המקומיות, לפי עניין, בשינויים אלה: (1) תנאי הכשירות ודרישות משרה יהיו כפי שיקבע השר, למעט לעניין עובדים ונושאי משרה שכשירותם נקבעה בדין; (2) ראש הרשות המאוחדת יפרסם על המשרה מכרז פנימי, לאחר שקיבל לכך את אישורו של ראש מינהל השרות; (3) לא נמצא מועמד מתאים במכרז הפנימי, יפורסם לגבי המשרה מכרז פומבי. (ב) על אף הוראות תקנת משנה (א)(2) ו-(3), לא תחול חובת מכרז פנימי או פומבי על סוגי משרות הפטורות ממכרז לפי דיני קבלת עובדים ברשויות מקומיות. (ג) בתקנה זו "מכרז פנימי" - מכרז שאליו יכולים לגשת עובדי הרשויות המקומיות שאוחדו לרשות המאוחדת או עובדי הרשות המאוחדת". אין חולק כי דיני קבלת עובדים ברשויות המקומיות מצויים, בעיקר, בפקודת העיריות, תקנות העיריות (מכרז לקבלת עובדים) תש"ם-1979, צו המועדים המקומיות (א) התש"א-1950, צו המועצות המקומיות (ב) התש"ג-1953, צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) התש"ח-1958, צו המועצות המקומיות (שירות עובדים) תשכ"ב-1962 ובצו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה) תשל"ז-1977. 6. סמוך לאחר התקנת התקנות פרסם שר הפנים (ביום 12.1.04) מסמך עבודה ובו הנחיות והבהרות באשר לביצוע הוראות התקנות. נספח א' למסמך העבודה עוסק בנושא כח אדם ברשות המאוחדת ופרק 4 שבו עוסק בנושא מכרזים, ובהם המכרז הפנימי. סעיף 3 להוראות העוסקות במכרז הפנימי נוגע לענייננו, ונאמר בו כך: "3. כל עובד מהרשויות המרכיבות את הרשות המאוחדת שהתקבל כדין רשאי לגשת למכרז הפנימי, כולל למשרות הסטטוטוריות, ובתנאי שעונים על דרישות המשרה כפי שאושרו בבקשה לאישור נחיצות המשרה, וכפי שפורסמו". הוראה זו של שר הפנים המתנה את זכותו של עובד להגיש את מועמדתו למכרז פנימי למשרה ברשות מאוחדת בכך שהתקבל כדין לעבודתו ברשות (המאוחדת או זו שקדמה לה) - היא העומדת ביסוד הדין שהתקיים בבית הדיון האזורי וביסוד הערעור בפנינו. רקע עובדתי 7. המועצה המקומית המאוחדת אלשאג'ור (להלן - המועצה) פרסמה מכרזים למשרות של מהנדס המועצה, מבקר המועצה, מנהל מחלקת החינוך והיועץ המשפטי. למכרזים אלה הגישו מועמדותם המשיבים 1א' - ו' אך מועמדותם לא התקבלה. לגבי מקצת מן המשיבים הודיעה המועצה כי אין הם עונים על דרישות הכשירות שנקבעו (כגון השכלה) ולגבי כולם הודיעה המועצה כי מועמדתם למכרז לא התקבלה בשל כך שלא התקבלו כדין לעבודה. מועמדותו של המשיב 1ג' למשרת מבקר פנים לא התקבלה גם בשל כך שלא המציא אסמכתא לניסיון בעבודת ביקורת. 8. על רקע זה הגישו המשיבים 1א' - ו' לבית הדין האזורי בחיפה בקשות נפרדות למתן סעדים זמניים האוסרים על קיום המכרזים למשרות השונות בלא השתתפותם. בקשות אלה נדונו במאוחד. החלטת בית הדין האזורי 9. בית הדין האזורי בחיפה (השופט מיכאל שפיצר ונציגי ציבור יעקב מנין ויוסף הלפרין; תיק בש"א 1163/04) פירט את עניינו של כל אחד מן המשיבים והתייחס לנימוקים שהביאו את המועצה שלא לקבל את מועמדותם בכל אחד מן המכרזים. בית הדין האזורי התייחס, בנפרד, לשתי סוגיות שעמדו בפניו: האחת - שאלת התנאי המוקדם בדבר קבלה לעבודה כדין והשניה - בחינת הכישורים והעמידה בתנאי הסף. אשר לסוגיה הראשונה, קיבל בית הדין האזורי את עמדת המשיבים. בית הדין האזורי קבע כי הדרישה שקבע שר הפנים בדבר קבלה לעבודה כדין כתנאי מוקדם לאפשרות להשתתף במכרז עומדת בניגוד להוראות החוק ולתקנות והיא הוצאה, על פניה, בחוסר סמכות ומשום כך היא בטלה. בית הדין האזורי הסתמך על הוראת סעיף 15 לחוק לפיה מי שהיה עובד רשות מקומית שאוחדה יהיה לעובד הרשות המאוחדת ועל תקנה 10(ג) לפיה כל עובדי הרשות המאוחדת יכולים לגשת למכרז. לדעת בית הדין האזורי בטלותה של הוראת שר הפנים אינה שוללת מן המועצה את הכוח לבחור את כשירות קבלתו לעבודה של כל עובד ואם - לאחד בירור ושימוע - יימצא כי קבלתו לעבודה נעשתה שלא כדין, להסיק את המסקנות הנובעות מכך. אולם לדעת בית הדין האזורי, כל עוד לא נעשה הדבר, אין המועצה מוסמכת למנוע מן העובד להגיש מועמדותו למכרז הפנימי שפורסם (סעיפים 46 - 57 לפסק הדין). אשר למועמדותו של המשיב 1ג' לתפקיד מבקר פנים, קבע בית הדין האזורי כי הוראות סעיף 3 לחוק הביקורת הפנימית תשנ"ב-1992 (להלן - חוק הביקורת) עדיפות על פני הוראות סעיף 145(ב) לצו המועצות המקומיות (א) תשי"א-1950 (להלן - צו המועצות המקומיות), ומשום כך אין לפסול את מועמדותו של המשיב בשל העדר נסיון של שנתיים בעבודת ביקורת אם מתקיימים בו התנאים החילופיים הקבועים בסעיף 3(א)(5) לחוק הביקורת (תנאים שלא קבועים בסעיף 145(ב) לצו המועצות המקומיות (סעיפים 79 - 93 לפסק הדין)). בנוסף ובנפרד, בחן בית הדין האזורי את תנאי הכשירות המקצועית של כל אחד מן המשיבים מס' 1 (סעיפים 58 - 76) אך אנו לא נתייחס לעניינים אלה משום שהערעור בפנינו אינו מתייחס לכך. הערעור 10. הערעור בפנינו הוא של המדינה - משרד הפנים. ערעור זה נסוב על עניין התנאי המוקדם שקבע שר הפנים לצורך השתתפות במכרז פנימי בדבר קבלה לעבודה כדין. המדינה טוענת כי תנאי זה שקבע השר נקבע כדין והוא נובע ממכלול ההוראות הנוגעות לקבלת עובדים ברשויות המקומיות, כמו גם מן הדין הכללי, לפיו מינויים של עובדי הרשות המקומית נעשה בדרך של מכרז פומבי ולפיכך מי שלא התקבל לעבודתו בדרך זו הרי הוא התקבל שלא כדין ואין הוא רשאי לגשת למכרז הפנימי. לטענת המדינה, פסיקת בית הדין האזורי מביאה להעדפת עובדים שלא התקבלו לעבודתם במכרז פומבי ובכך פוגעת בעקרון השיוויון העומד ביסוד המכרז ובעובדים האחרים של הרשות. לטענת המדינה, סעיף 15 לחוק נועד להבטיח את זכויותיהם הכלכליות של העובדים המועברים מרשות מקומית לרשות מאוחדת והוא לא נועד להכשיר, בדיעבד, מינויים או קבלה לעבודה שלא כדין, בבחינת חוטא היוצא נשכר. אשר לתנאי הכשירות הנוגעים למשרת המבקר הפנימי טוענת המדינה כי הוראות סעיף 145(ב) לצו המועצות המקומיות גוברות על הוראות חוק הביקורת, בהיותן דין מיוחד ומאוחר. המדינה מדגישה כי הערעור הוגש מטעמים עקרוניים שכן לפסיקת בית הדין האזורי השפעת רוחב החלה בכל אחת מן הרשויות המקומיות המאוחדות. המשיבים מס' 1 תומכים בפסיקת בית הדין האזורי. המשיבה מס' 2 תומכת בטיעוני המדינה. 11. במסגרת טיעוני המדינה בפנינו הובהר שלאחר שהוצאו הנחיות שר הפנים בעניין עובדי הרשויות המקומיות המאוחדות, התקיים משא ומתן בין המרכז לשלטון מקומי לבין ההסתדרות, בהשתתפות משרד הפנים, בעניין הסדרת זכויותיהם של העובדים ברשויות המקומיות המאוחדות ובכלל זה בסוגיה של התנאי של קבלה לעבודה שלא כדין כתנאי מוקדם להשתתפות במכרז פנימי. במסגרת זו - ואף שטרם הושג הסכם קיבוצי כולל - הגיעו הצדדים להסכמה בסוגיית המכרזים הפנימיים ברשויות המאוחדות, לפיה הנחיית משרד הפנים הנוגעת לענייננו תחול רק על עובדים חדשים שהחלו עבודתם ברשות המקומית בחודש ינואר 1999 ואילך. במהלך הדיון בפנינו הוברר לנו שההסכמה האמורה בדבר תחולת הנחיית משרד הפנים על עובדים חדשים בלבד מייתרת את הדיון לגבי כל המשיבים מס' 1, למעט המשיב 1ה' (עו"ד נעמה חליל). עם זאת אין חולק כי המחלוקת שבין הצדדים נותרת בעינה גם - ובעצם בעיקר - במישור העקרוני, בשל השפעות הרוחב שלה כאמור. אשר לשאלת תנאי הכשירות למשרת מבקר הפנים, עניין זה נוגע למשיב מס' 1ג' בלבד (מר יחיא חוסין) והמחלוקת בין הצדדים בשאלה זו נותרה בעינה. דיון והכרעה 12. לאחר שנתנו דעתנו לטענות הצדדים מוצאים אנו שדין ערעור המדינה להתקבל, הן בסוגיית התנאי המוקדם בדבר קבלה לעבודה כדין והן בסוגיית תנאי הכשירות למשרת מבקר פנים. 13. מכח החוק אוחדו מספר רשויות מקומיות לרשות מקומית אחת. מדובר בגופים משפטיים שהוקמו על פי דין. מספר אישויות משפטיות נפרדות שכאלה נעלמו מן העולם המשפטי והפכו לאישיות משפטית אחת, נפרדת ושונה. עניין לנו בתהליך של מעבר מרשות שלטונית אחת לרשות שלטונית אחרת. לצורך ביצוע תקין של מעבר שכזה יש צורך להסדיר את עניין הרציפות בין הרשות המתבטלת לבין הרשות החדשה. לצורך כך חוקק סעיף 15 לחוק הקובע הוראות מעבר בנוגע לנכסים, לתביעות תלויות ועומדות ובנוגע לעובדים. כפי שראינו, קובע סעיף 15(ד)(א) כי "מי שהיה עובד אחת הרשויות המקומיות שאוחדו לרשות המאוחדת, ערב תום תקופת המעבר, יהיה עובד הרשות המאוחדת בתום תקופת המעבר". הוראה זו נועדה לקבוע רציפות במעמדם של עובדי הרשויות המקומיות הקודמות שבוטלו כעובדי הרשות המאוחדת. למעשה, הוראה זו יוצרת רציפות סטטוטורית בכל הנוגע לקיומם של יחסי עובד ומעביד. בלא הוראה זו היו עובדי הרשויות שבוטלו מוצאים עצמם בלא מעסיק ובחזקת מפוטרים. זאת בא החוק למנוע. החוק הקובע רצף לעניין יחסי עובד ומעביד בין הרשות המקומית שבוטלה לבין זו החדשה. מן היום הקובע, עובדי הרשות המקומית שבוטלה הופכים - מכח החוק - לעובדי הרשות המאוחדת, תוך שמירת מעמדם וכל זכויותיהם. ואמנם, נקבע בסעיף 15(3)(ג) לחוק, כי "הזכויות שהיו לעובד אחת הרשויות המקומיות שאוחדו לרשות המאוחדת... יישמרו לו ויראו אותן כזכויות הנובעות מעבודתו ברשות המאוחדת". אכן, הוראת הרציפות נועדה לשמור על המצב הקיים. היא נועדה ליצור רצף בזכויות. הוראת הרציפות לא נועדה לשנות מן המצב הקיים, לא לרע ולא לטוב. 14. כפועל יוצא מעקרון זה, הוסיפו התקנות בענייננו רובד משלהן. כך, תקנה 10 לתקנות העוסקת במינוי עובדים ברשות המאוחדת, קובעת כי דיני קבלת עובדים ברשויות המקומיות יחולו על מינויים של עובדי הרשות המאוחדת. יש כאן זיקה מובהקת לדינים הכלליים הנוהגים לגבי כלל עובדי הרשויות המקומיות ובהתאם להסדרים הללו נקבע בתקנה 10(א)(2) כי ראש הרשות המאוחדת יפרסם מכרז פנימי לאיוש משרות ואם לא יימצא עובד במכרז פנימי - יערך מכרז פומבי (תקנה 10(א)(3)). 15. אכן, אין בהוראות החוק והתקנות כל הוראה מיוחדת הנוגעת לתנאי הכשירות להגשת מועמדות במכרז פנימי, לא בכלל ולא לעניין הזכות להשתתף במכרז פנימי השמורה לעובד שהתקבל כדין בלבד. יחד עם זה קיימת הוראה כללית בסעיף 11(א) לחוק לפיה על רשות מאוחדת יחולו הוראות כל דין החלות על רשות מקומית. מכוח הוראה זו, נעלה מספק שחלות גם בענייננו ההוראות הכלליות הנוגעות לעובדי כלל הרשויות המקומיות, והדין הכללי הנוהג בעניין זה. 16. דרך המלך לקבלת עובד לשרות הציבור היא המכרז הפומבי. דבר זה נובע, לדוגמה, מהוראות סעיף 19 לחוק שירות המדינה (מינויים) תשי"ט-1959 ובתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים) תש"ם-1979. משעה שמועמד לשרות עבר את משוכת המכרז הרי הוא עובד מן המניין. המכרז הפנימי הוא נדבך נוסף על המכרז הפומבי. מקורו של המכרז הפנימי הוא בהסדרים קיבוציים או בחיקוק מיוחד, דוגמת צו המועצות המקומיות (נוהל קבלת עובדים לעבודה) תשל"ז-1977) והוא נועד להעניק יתרון לציבור העובדים מן המניין אצל אותו מעסיק, בבחינת - "עניי עירך קודמים". 17. מוסד זה של המכרז הפנימי מעוגן ומושרש היטב ברחבי השרות הציבורי וכלליו ברורים וידועים. מעצם טיבו של המכרז הפנימי, הוא נועד לעובדים הקבועים שהתקבלו כדין, לאמור - במכרז פומבי. הנחיה ברוח זו קיימת בשרות המדינה (הודעת נציב שרות המדינה מס' סד/23 והיא מעוגנת אף בתקש"ר (פיסקה 11.411). למעשה אין חולק על קיומה של נורמה זו לא בכלל ולא ברשויות המקומיות. אף שאין בחוק או בתקנות כל הוראה מפורשת לעניין זכות ההשתתפות במכרז פנימי השמורה רק לעובד מן המניין שהתקבל כדין ובמכרז פומבי, נורמה זו קיימת ונובעת מעצם מהותו וטיבו של המכרז הפנימי החל על עובדים שהתקבלו כדין וניתן אף לאמר שהדבר מצוי אף בידיעת הדיינים. בבג"צ 1086/94 צוקר נגד עיריית תל-אביב, פ"ד מט(1) 139, התעוררה שאלת כשירותה של עובדת שהועסקה בחוזה מיוחד להשתתף במכרז פנימי. לעניין זה נאמר בפסק הדין כך: "פקודת העיריות ותקנות המכרזים אינן עוסקות במכרז פנימי, שבו משתתפים עובדי העירייה בלבד, אלא רק במכרז פומבי, הפתוח לפני כול. אולם ברור כי סעיף 170 לפקודת העיריות אינו שולל מכרז פנימי. להפך. סעיף זה אינו מטיל את חובת המכרז הפומבי אלא לצורך מינוי אדם שעדיין אינו עובד העירייה. שהרי סעיף 170(ב) קובע כי 'לא יתמנה אדם לעובד עיריה' למשרה מסוימת אלא אם הוכרז על המשרה בפומבי. משמע, אם מדובר באיוש משרה מסוימת על ידי אדם המשמש כבר עובד העירייה, אין חובה, מכוח סעיף זה, לקיים מכרז פומבי. במקרה כזה ניתן להסתפק במכרז פנימי. (שם עמוד 154). ובהמשך: "דומה שלפי התקשי"ר המשיבה 8 לא הייתה רשאית להשתתף במכרז הפנימי. לפי סעיף 11.411(ה)(1) לתקשי"ר, עובד המועסק במשרה חולפת על פי חוזה מיוחד רשאי להשתתף במכרז פנימי רק 'אם נמצא כשיר למשרתו במכרז פומבי'. טעמו של דבר הוא, שאחרת, העסקה בחוזה מיוחד, ללא מכרז, תוכל לשמש דרך לעקוף את חובת המכרז הפומבי". (שם בעמוד 155). למעשה אף המשיבים אינם חולקים על כך. אף שהדברים לא נאמרו במפורש, הרי גם הם ערים לכך שאם לא היה איחוד רשויות והם היו ממשיכים בעבודתם ברשות המקומית הקודמת, לא היתה להם זכות להגיש מועמדות במכרז פנימי שכן לא התקבלו לעבודתם ברשות בדרך המכרז הפומבי. אלא שלפי טענתם, זכות זו עומדת להם כיום מכוח הוראות המעבר שבסעיף 15 לחוק. גישה זו, אותה אימץ בית הדין האזורי, מוטעית. הוראות החוק בענייננו לא נועדו לשנות מן המצב הבסיסי העולה מן הדין הקיים. הוראת הרציפות שבסעיף 15 לחוק נועדה, כאמור, בה וכעולה ממנה, לשמור על המצב הקיים. הוראת החוק לא נועדה להעניק יתרון לעובד שלא התקבל כדין. עובד כזה לא יכול היה לגשת למכרז פנימי במקום עבודתו הקודם ואין זה מן הראוי שיוכל לגשת למכרז פנימי במקום עבודתו הנוכחי אליו הועבר מכח החוק. 18. הנחיית שר הפנים בדבר הזכות לגשת למכרזים פנימיים לעובדים שהתקבלו כדין בלבד, תואמת איפוא את הדין הכללי החל ברשויות המקומיות. הוראת שר הפנים נועדה - לפי לשון החוק ורוחו - לשמור על המצב הקיים. הוראת שר הפנים לא נועדה לגרוע מזכויותיהם של עובדים ומועברים, או להעניק להם העדפה או זכות יתר על פני מה שהיה קיים להם במעמדם הקודם כעובדי הרשות שבוטלה. הוראת שר הפנים קובעת - ברוח החוק - כי כל עובד ברשות מקומית שבוטלה ימשיך לעבוד ברשות המאוחדת כשהוא נושא עימו את מכלול הזכויות שצבר במהלך שרותו. המעבר לא נועד לגרוע מזכויותיו, כשם שלא נועד להעניק לו יתרון. 19. המסקנה אליה הגיע בית הדין האזורי מביאה לכך שעובד של רשות מקומית שלא היה רשאי להשתתף במכרז פנימי ברשות הקודמת יהיה רשאי להשתתף במכרז כזה ברשות המאוחדת. זוהי תוצאה שהחוק לא התכוון לה. זוהי גם תוצאה המעניקה יתרון לעובד שהתקבל שלא כדין על פני חברו שהתקבל כדין והיא אינה מוצדקת. אין לייחס למחוקק כוונה להכשיר מינויים פסולים או להגיע לתוצאה של אפליה או העדפת עובד על פני רעהו. הוראת שר הפנים נועדה אך ורק להבהיר את הברור מאליו והיא משקפת למעשה את המצב הקיים, ברוח הוראות החוק. הוראת שר הפנים אינה נוגדת את הוראות החוק אלא עולה בקנה אחד עימהן. מבקר פנים 20. המשיב 1ג' הגיש מועמדות למשרת מבקר פנים. מועמדותו של משיב זה נפסלה גם מן הטעם שלא התקיימו בו תנאי הכשירות הקבועים למשרה זו. בעניין זה קיימת אי התאמה בין הוראות סעיף 145(ב) לצו המועצות המקומיות לבין הוראות חוק הביקורת הפנימית. לפי שני החיקוקים הללו קיימות הוראות זהות לגבי רוב הכישורים הדרושים להתמנות למשרת מבקר פנים, כגון - העדר הרשעה בעבירה שיש עימה קלון, דרישות השכלה אקדמית ועוד. לעומת זאת קיימת אי התאמה לעניין דרישת הניסיון. צו המועצות המקומיות דורש ניסיון של שנתיים בעבודת ביקורת (סעיף 145ב'(א)(5)). גם חוק הביקורת הפנימית קובע דרישה שכזו אלא שלפי אותו חוק קיימת חלופה לדרישת הניסיון בדמותה של השתלמות מקצועית שאישרה ועדה לענייני השתלמויות בהרכב הקבוע בחוק (סעיף 3(א) סיפא). 21. בית הדין האזורי קבע, כזכור, שהוראות חוק הביקורת הפנימית גוברות על הוראות צו המועצות המקומיות, הואיל ומדובר בחוק הגובר על הוראות של חקיקת משנה. סבורים אנו שמסקנת בית הדין האזורי מוטעית גם בנקודה זו. הוראות חוק הביקורת הפנימית חלות על "גוף ציבורי" כמוגדר בסעיף 1 לחוק. מדובר בתחולה רחבה המשתרעת על גופים ומגזרים רבים ומגוונים. הדעת נותנת שהוראות החוק חלות מקום שאין הסדרים חקיקתיים מיוחדים לעניין מסויים או לציבור מסויים. במתח שבין הוראות חוק כלליות להוראות מיוחדות, עדיפות תמיד ההוראות המיוחדות, המתייחסות למצבים מסוימים או - כמו בענייננו - לציבור מסויים של עובדי הרשויות המקומיות. יש לזכור כי הוראת סעיף 145ב' לצו המועצות המקומיות הוספה בשנת תשנ"ז, מספר שנים לאחר חקיקת חוק הביקורת הפנימית. מקובל לראות חוק מאוחר כעדיף על פני חוק מוקדם. זאת ועוד, צו המועצות המקומיות מתייחס במפורש לחוק הביקורת הפנימית בנוגע לכישוריו של מבקר פנים (סעיף 145ב'(ד)(1)), כך שלא ניתן לטעון שמדובר באי התאמה מקרית או שהוראות הצו חורגות מהוראות החוק מחמת היסח הדעת. 22. אשר לדרישת הניסיון, גם בצו המועצות המקומיות קיים הסדר חלופי לדרישת הניסיון של שנתיים ימים וזאת בדרך של אישור הממונה על המחוז, אם עבר המועמד השתלמות מקצועית שאישר השר (סעיף 145ב'(ד)(2)). כאשר קיים לנו בצו המועצות המקומיות הסדר חקיקתי הקובע תחליף לדרישת הניסיון בת שנתיים ימים, יש להעדיף הסדר זה על פני ההסדר החליף הכללי הקבוע בחוק הביקורת הפנימית. 23. אכן, עניין לנו בהוראות חוק העומד אל מול הוראות צו. אלא שיש לזכור כי אין מדובר בצו שניתן מכח אותו חוק שהוראותיו כפופות להוראות החוק. למעשה קיימים לנו שני הסדרים חקיקתיים ראשוניים העומדים כל אחד בפני עצמו וביניהם קיים חוסר התאמה כלשהו. במקרה הנדון, ראוי הוא להעדיף את הוראות צו המועצות המקומיות בהיותו מיוחד לציבור מסוים, בהיותו מאוחר לחוק הביקורת הפנימית ובשל כך שהוא כולל הסדר חילופי לדרישת הנסיון, בדומה - אף כי לא באופן זהה - להסדר הקיים בחוק הביקורת הפנימית. 24. סוף דבר - אנו מקבלים את ערעור המדינה וקובעים: 1. הוראת שר הפנים כי עובד של רשות מקומית מאוחדת רשאי לגשת למכרז פנימי רק אם התקבל כדין לשרות - שרירה וקיימת והיא תואמת את הוראות החוק. 2. לעניין דרישת הניסיון בעבודת ביקורת של מועמדים למשרה של מבקר פנים ברשות מקומית מאוחדת יש עדיפות להוראות סעיף 145ב' לצו המועצות המקומיות על פני סעיף 3 לחוק הביקורת הפנימית. 3. הואיל ומדובר בעניין עקרוני אשר הובא לפנינו והנוגע בפועל רק לשניים מן המשיבים, אנו מחליטים שלא לחייב את המשיבים בהוצאות. מכרזרשויות מקומיותמכרז פנימי