הסכם קיבוצי - העסקת עובדים

פסק דין השופט שמואל צור 1. ביום 4/1/05 נתנו פסק דין, בלא נימוקים, בו התקבל הערעור שהגישה עיריית באר-שבע (להלן - העיריה) ובוטל פסק דינו של בית הדין האזורי בבאר-שבע (השופט אילן סופר ונציגי ציבור גד אהוד ובלה מאיר; תיק 1071/04). בפסק דיננו קבענו כי העיריה רשאית להשלים את הליכי מכרז מס' 39/2004- "טיאוט ידני בניקוי שכונות ברחבי העיר" (להלן - המכרז) ולהתקשר במסגרתו עם קבלן חיצוני. ואלה נימוקינו לפסק דין זה. 2. העיריה מעסיקה עובדים במיגוון של מקצועות ותפקידים. מדובר בעובדים - קבועים, זמניים או בחוזה מיוחד - אשר בינם לבין העיריה מתקיימים יחסים של עובד ומעביד (להלן - עובדי העיריה). בצידם של עובדי העיריה מעסיקה העיריה גם עובדים של חברות כח אדם. לפי נתונים שנמסרו לנו העסיקה העיריה בקיץ 2004 כ-550 עובדי כח אדם, מהם כ-400 נקלטו מאז כעובדי העיריה או שנמצאים בהליכי קליטה. מבין 150 עובדי חברות כח אדם שלא נקלטו כעובדי עיריה נמצאת קבוצה של כ-100 עובדים שהועסקו כעובדי נקיון. הערעור שבפנינו נוגע לקבוצה זו. 3. כמו רשויות מקומיות רבות, גם העיריה נמצאת בקשיים תקציביים. על רקע מציאות זו גיבשה העיריה תכנית הבראה ובמסגרתה נחתם ביום 15.7.04 הסכם קיבוצי מיוחד בין העיריה לבין הסתדרות המעו"ף (היא המשיבה מס' 1 בפנינו) ובו הוראות מהוראות שונות בדבר הפחתת שכר, פרישה מרצון, הורדת היקפי משרות ועוד (להלן - ההסכם הקיבוצי). תקופת ההסכם הקיבוצי נקבעה לשנתיים ימים, מיום 1.7.04 ועד 1.7.06 (סעיף 2(ב) להסכם). 4. סעיף 9 להסכם הקיבוצי מתייחס לעניין העסקתם של עובדים חיצוניים על ידי העיריה שאינם עובדי העיריה. להלן נוסחו המלא של סעיף 9 להסכם הקיבוצי: "9. העיריה מתחייבת לפעול בתקופת הסכם זה על פי הכללים הבאים: 9.1 היקף העסקת עובדים על ידי ובאמצעות חברות חיצוניות ו/או כל גוף אחר המספק שירותים לעירייה לא יורחב מעבר לקיים היום, אך לעירייה תישמר הזכות להעביר כל היקף הקיים היום לידי קבלן זה או אחר. נושא הפרטת הביוב והמים עפ"י חוק יבוצע ולעובדים תינתן האפשרות לפרוש או לעבור לחברה החדשה או ינוידו לתפקיד אחר בעירייה, וזאת מבלי לפגוע במעמדם, זכויותיהם ובשכרם. עוד מוסכם שהעיריה תמשיך לתת שירותי רכש ואפסניה לתאגיד המים והביוב. בנוסף, מוסכם בין הצדדים כי מינהלת קליטה, אגף הצעירים, הקונסרבטוריון, מח' תרבות והמוזיאון יועברו לתפעול החברה למפעלי חינוך וכן תפקיד מנהל מח' הספורט. עובדי יח' הספורט ימשיכו להיות עובדי עירייה. 9.2 לא יורחב היקף עבודת הקבלנים השונים בשפ"ע או בכל אגף אחר. העיריה מוכנה לבדוק בעתיד, אפשרות העברת מטלות מקבלן ניקיון באגף שפ"ע לעובדי העיריה במידה ותשוכנע, כי יש בכך כדי לחסוך בעלויות ולשפר השירות. 9.3 כל עובדי כח אדם העובדים כיום עבור העיריה אשר עבודתם לא תופסק עד 1.9.04 יקלטו על ידי העיריה כעובדי העיריה לתקופת ניסיון של 30 חודשים. למען הסר ספק כל יתר עובדי העיריה המועסקים 12 חודשים ויותר יוכרו כקבועים לאחר 24 חודשים מיום תחילת העסתקם. 9.4 העיריה לא תגדיל את מצבת כח אדם בתקופת הסכם זה (למעט האמור בסעף 9.3 לעיל), אולם במקרים חריגים ניתן יהיה לקלוט כח אדם בידיעת נציגות העובדים המקומית. 9.5 במידה ומתפנית משרה ייקלט עובד ויאיישה בהתאם לתקנות המכרזים. פרשנותו של סעיף זה היא שעמדה לדיון בבית הדין האזורי ובפנינו. 5. שאלת פרשנותו של סעיף 9 להסכם הקיבוצי התעוררה בעקבות פרסום של מכרז מטעם העיריה מיום 23.9.04 למתן שרותים של טאטוא ידני של שכונות, הוא "המכרז" הנזכר בסעיף 1 לעיל. אין חולק כי עד פרסום המכרז - ולמעשה עד היום - העסיקה העיריה לצורך עבודות נקיון העיר קבוצה של עובדי עיריה מן המניין ובצידה קבוצה של כ-100 עובדי נקיון שהם עובדי חברת כח אדם. עוד אין חולק כי המכרז מכוון לקבלנים חיצוניים עצמאיים שאמורים להעניק שרותים חיצוניים לעיריה (מיקור חוץ) וכי אין מדובר בהעמדת שרות של כח אדם להפעלה על ידי העיריה כמקודם. 6. עם פרסום המכרז פנו המשיבים לבית הדין האזורי בבקשה להורות על ביטולו ולקבוע כי מהלך זה מהווה הפרה של ההסכם הקיבוצי בין הצדדים. עוד ביקשו המשיבים להורות על הימנעות מביצוע כל פעולה באופן חד-צדדי, בלא קבלת הסכמת המשיבים. 7. בית הדין האזורי קיבל את בקשת המשיבים. בית הדין האזורי עמד על ההבחנה בין מתן שרותים לעיריה על ידי חברות כח אדם, המעמידה עובדים המופעלים על ידי העיריה, לבין קבלן חיצוני המספק לעיריה שרותים במכסה נתונה ומפעיל צורך כך - בעצמו - עובדים משלו (סעיף 26 לפסק הדין). בית הדין האזורי קבע שמעבר בין שיטה אחת לשניה מהווה שינוי מהותי (סעיף 30). בית הדין האזורי סבר שסעיף 9 להסכם הקיבוצי נועד לאפשר לעיריה להמיר שרותים של חברות כח אדם בעובדי כח אדם אחרים אך אין הוא מאפשר להחליף עובדי כח אדם בעובדי קבלן חיצוני (סעיפים 34 - 35 לפסק הדין). בית הדין האזורי קבע כי מדובר בהליך של הפרטה וכי, לפי הוראות ההסכם הקיבוצי, אין אפשרות לבצעו (סעיף 36). לפיכך הורה בית הדין האזורי על ביטול המכרז וקבע כי העיריה רשאית לפרסם מכרז לקבלת הצעות מחברות כח אדם בלבד או לפרסם מכרז אחר אשר יזכה להסכמת המשיבים. 8. בערעור בפנינו טוענת העיריה כי סעיף 9 להסכם הקיבוצי אינו מבחין בין קבלני כח אדם לבין קבלנים המעניקים שרותים לעיריה מבחוץ. העיריה טוענת כי ההסכם קובע מגבלה של אי הרחבת ההיקף הקיים של עבודת כל סוגי הקבלנים וכי פרסום המכרז נעשה במסגרת הגבלה זו. עוד טוענת העיריה כי הפרשנות שהעניק בית הדין האזורי להסכם הקיבוצי פוגעת בפררוגטיבה הניהולית שלה ומונעת ממנה לנקוט צעדי התייעלות וחסכון תקציבי של ממש. המשיבים תומכים בפסק דינו של בית הדין האזורי ובפרשנות סעיף 9 להסכם הקיבוצי כפי שנפסק. עוד טוענים המשיבים כי פרסום המכרז נעשה על ידי העיריה באופן חד-צדדי, בלא שהדבר הובא לידיעתם ובלא שנוהל עימם משא ומתן. המשיבים טוענים כי ההסכם הקיבוצי מיצה את כל דרישות העיריה בנוגע להבראה ולהפרטה וכי פרסום המכרז הוא בבחינת הפרה בוטה של ההסכם. 9. ההסכם הקיבוצי בו מדובר הינו חלק מתכנית הבראה לעיריה. טיבו של הסכם שכזה הוא ששני הצדדים - המעסיק והעובדים - מטים שכם ומשתפים פעולה להבראת העיריה. זהו מהלך המשרת את עניינו של כל אחד מן הצדדים להסכם: העיריה מפיקה תועלת מן ההסכם המאפשר לה להשתחרר ממועקות מצבה הכלכלי ולצאת אל המרחב והעובדים מפיקים תועלת מכך שנשמר מקום עבודתם ומובטחות זכויותיהם. אך טבעי הוא שהסכם קיבוצי שכזה ממצה את הדרישות ההדדיות של הצדדים וביטוי לכך אנו מוצאים בסעיף 11 להסכם הקובע: "11. מוסכם על הצדדים כי תוכנית הבראה זו, ממצה את כל דרישות הצדדים בנושאי הבראה והפרטה בכל אגפיה השונים של העיריה. כמו כן באה במקום כל הסכם והסדר הקודמים להסכם זה ולא יהיו כל דרישות מצד העיריה לנציגות העובדים לתכנית הבראה נוספת או הורדת מישרות, וזאת עד ליום 01.01.07. החלטה שלטונית על קיצוץ נוסף תחייב הערכות נוספת". בענייננו העיריה אינה מתכחשת לסעיף זה. לדידה, פרסום המכרז עולה בקנה אחד עם הוראות סעיף 11 להסכם שהרי, לטענתה, היא פועלת במסגרת סעיף 9 להסכם. לעומתה טוענים המשיבים שפרסום המכרז מהווה הפרה של אותו סעיף 9 ולפיכך מהווה הפרה גם של סעיף 11 להסכם. 10. בבואנו לפרש את ההסכם הקיבוצי, יש לתת את הדעת לתכלית ההבראה העומדת בבסיסו. תכלית ההבראה מושגת בראש ובראשונה על ידי מהלכי התייעלות וחסכון. החסכון מושג הן על ידי תרומת העובדים בהפחתת שכר, בהקטנת משרות (סעיף 3), וביציאה לפנסיה (סעיף 7) והן על ידי צעדי התייעלות אחרים שתנקוט העיריה (סעיף 4). 11. סעיף 9 להסכם עוסק בצעדי התייעלות הכרוכים בהעסקת עובדים באמצעות גופים חיצוניים. סעיף 9.1 קובע כי "היקף העסקת עובדים על ידי ובאמצעות חברות חיצוניות ו/או כל גוף אחר המספק שרותים לעיריה לא יורחב מעבר לקיים היום…". מצד אחד זוהי הוראה בדבר הקפאת המצב הקיים בכל הקשור להיקף העסקת עובדים באמצעות גופים חיצוניים ומצד שני ההתייחסות אינה מוגבלת לעובדי כח אדם דווקא. אדרבה, המשך סעיף 9.1 קובע "…אך לעיריה תשמר הזכות להעביר כל היקף הקיים היום לידי קבלן זה או אחר". הדגש והעיקר הוא ההיקף ובמסגרת ההיקף הנתון, היינו - היקף ההעסקה שהיה במועד חתימת ההסכם, ניתן לנייד שרותים מכל קבלן לכל קבלן אחר, ובכלל זה מקבלן כח אדם לקבלן חיצוני. לשון ההסכם מאפשרת מהלך שכזה והדבר עולה בקנה אחד גם עם תכלית ההסכם - להביא לצעדי התייעלות וחסכון. 12. יש לזכור כי בסעיף 9.3 להסכם הקיבוצי נשמרה הזכות לעיריה לפטר עובדי כח אדם המועסקים אצלה עד ליום 1.9.04. נקבע שם כי כל עובד כח אדם שעבודתו לא תופסק עד התאריך האמור ייקלט כעובד העיריה לתקופת נסיון. אין כל הגבלה בסעיף זה על היקף צמצום העבודה של עובדי כח אדם וכפועל יוצא מכך על מספר הנקלטים כעובדי עיריה זמניים. בעניין זה נשמר לעיריה שיקול הדעת לפעול כדי להשיג את תכלית החסכון ההתייעלות וההבראה. הנה כך, הוראת סעיף 9.3 תומכת בפרשנות המאפשרת לעיריה להמיר עובדי כח אדם לא רק בעובדי כח אדם אחרים, אלא גם בשרותי קבלן חיצוני (בכפוף לעניין ה"היקף" ונזכר בסעיף 9.1). 13. שאלת ה"היקף" טעונה הבהרה: שמירת ההיקף הקיים יכולה להעשות במונחים של מספר עובדים או במונחים ;של עלות כספית ואין האחד דומה לשני. סעיף 9.1 להסכם הקיבוצי מדבר במפורש על "היקף העסקת עובדים" וסעיף 9.2 מדבר על כך ש"לא יורחב היקף עבודת הקבלנים השונים בשפ"ע (שיפור פני העיר - ש.צ.) או בכל אגף אחר…" הדעת נותנת שכוונת ההסכם היא לשמירת המצב הקיים במונחים של מספר עובדים. משמעות הדבר היא שהעיריה יכולה להעסיק עובדי קבלן חיצוני בתנאי שמספר העובדים שיעסיק אותו קבלן לא יעלה על מספר עובדי חברת כח האדם שלא נקלטו בעיריה לפי סעיף 9.3 להסכם. 14. העיריה טוענת שהעסקת קבלן חיצוני במתן שירותי נקיון על פי המכרז, תביא לחסכון של מליון וחצי ש"ח לשנה. המשיבים מכחישים אומנם נתון זה, אך הם לא הציעו כל נתון או תחשיב חילופי ולנו אין כל יסוד לפקפק בנתון שהציגה העיריה. אכן, מדובר בחסכון כספי של ממש ובנסיבות העניין ועל פי הפרשנות הנראית לנו, אין מניעה לכך בהסכם הקיבוצי. 15. בקשר לכך טוענים המשיבים כי המכרז הנעשה במסגרת של תהליך הפרטה, פוגע במעמדם של עובדי העיריה וחושף אותם לפיטורים עתידיים. לחשש זה אין בסיס: ראשית - העסקת קבלן חיצוני במסגרת המכרז לא נועדה לבוא על חשבון עובדי העיריה, בין אלה הותיקים ובין אלה שנקלטו זה מכבר מחברות כח האדם לפי סעיף 9.3 להסכם. העסקת קבלן חיצוני נעשית במקום אותם 100 עובדי כח אדם שלא נקלטו על ידי העיריה ושאינם מיוצגים על ידי ארגון עובדי העיריה, לא בעבר ולא כיום. מהלך שכזה אינו סותר את פסיקת בית הדין הארצי בסוגיה זו (השווה דב"ע 92/97-41 ארגון עובדי עיריית תל-אביב - עיריית תל-אביב לא פורסם). שנית - במהלך הדיון בפנינו הצהירו נציגי העיריה כי העסקת קבלן חיצוני לא תעשה במקום תפקידי פיקוח על העבודה המבוצעים כיום - ויבוצעו בעתיד - באמצעות המפקחים עובדי העיריה. הצהרה זו מחייבת ואנו סמוכים ובטוחים שהיא תקויים על ידי העיריה כלשונה וכרוחה. 16. אחת הנקודות השנויות במחלוקת בערעור בפנינו היתה האם הביאה העיריה לידיעת המשיבים את דבר פרסומו של המכרז והאם באה עימה בדברים בקשר אליו. המשיבים טענו כי פרסום המכרז לא הובא לידיעתם וכי הדבר נודע להם במקרה. העיריה טענה שדבר פרסום המכרז היה בידיעת המשיבים, ובמיוחד בידיעתם של חברי הנהלת ארגון עובדי העיריה. בקשר לכך הוגשו לנו תצהירים של שני הצדדים. עיון בתצהירים הללו מעלה שמצד אחד פרסום המכרז לא נעשה במסתרים או מתוך כוונה להסתירו מעיני המשיבים. אדרבה, יש תימוכין לכך שהכוונה לפרסם את המכרז היתה בידיעיתם של מיקצת מחברי ארגון העובדים, בתוקף תפקידם כעובדי העיריה. מצד שני, סבורים אנו שפרסום המכרז לא הובא לידיעת המשיבים בצורה מובנית ומסודרת, כראוי לשותפים ליחסי עבודה בכלל וכשותפים להסכם קיבוצי שנועד למטרות הבראה בפרט. 17. הצדדים מקיימים יחסים קיבוציים מזה שנים. יחסי עבודה קיבוציים יוצרים קירבה מיוחדת המחייבת את שני הצדדים - הן במישור המשפטי והן במישור יחסי העבודה - לנהוג האחד כלפי משנהו בדרך מקובלת ובתום לב. חובה זו מחייבת כל צד לנהוג כלפי זולתו בפתיחות, בהגינות ובגילוי לב. במסגרת זו חובה על צד ליחסים קיבוצים להביא לידיעת הצד השני כל מידע על צעדים שהוא מתכנן אשר עלולים להשפיע על זכויות הצד האחר או, למיצער, אשר יש חשיבות שיהיו בידיעתו. יחסים קיבוציים אינם יחסים של יריבות. יחסים קיבוצים הם יחסים של שיתוף פעולה להשגת מטרה המשותפת לשני הצדדים. שיתוף פעולה הוא מנשמת אפו של קשר קיבוצי ומסירת מידע על תכניות וצעדים כאלה ואחרים של אחד מן הצדדים ליחסים קיבוציים, הוא פועל יוצא מעקרון השיתוף. 18. מעבר לכך, בענייננו קיים הסכם קיבוצי שנערך לתכלית הבראה. הסכם זה יצר התחייבויות מפורשות של שני הצדדים זה כלפי זה. הסכם זה רקם בין הצדדים יחסי קירבה מיוחדים לעניין ההבראה. הסכם ההבראה עוסק במיוחד בענייני כח אדם ובענייני חברות כח אדם וקבלת שרותים מקבלנים חיצוניים.לא מתקבל על הדעת שיישומו של הסכם קיבוצי שכזה יעשה על ידי אחד הצדדים באופן חד-צדדי, אף אם סבור אותו צד ששמורה לו הזכות לפעול באופן חד-צדדי. בענייננו, היתה מוטלת חובה על העיריה, מכח הדין הכללי בדבר הצורך לנהוג בדרך מקובלת ובתום לב, להביא את דבר פרסום המכרז לידיעת המשיבים בצורה מסודרת וממוסדת. אין די בשמועות על כך שאולי יצא מכרז ואין די בישיבות בהן מתבקשים עובדי העיריה - אשר במקרה חלק מהם ממלאים תפקידים בארגון העובדים - לספק נתונים כאלה ואחרים לצורך המכרז. ההגינות מחייבת שהעיריה תביא את דבר כוונתה לפרסם מכרז בעניין הנוגע לתכנית ההבראה - לה שותפים העובדים - לידיעת השותפים ותשמע את עמדתם. חובה זו מוטלת על העיריה לא רק מכח העקרונות הכלליים אלא גם - ובמיוחד - מכח ההסכם הקיבוצי עצמו, הקובע הוראות כלליות בעניין זה לאמור: "4. לצורך בדיקת החסכון תגלה העיריה שקיפות מלאה ותמציא לארגון העובדים כל מסמך שיידרש לצורך הבדיקה, תוך שמירה על צנעת הפרט. 5. התקדמות תכנית ההתייעלות הכוללת של העיריה תוצג בפני הנהלת ועד העובדים אחת לחצי שנה". אף שאין בדברים אלה משום הטלת חובה ספציפית על העיריה להודיע לארגון העובדים על דבר פרסומו של מכרז, הרי משקפים הדברים עקרון של גילוי, שקיפות ושיתוף פעולה לצורך קיום הסכם ההבראה. צעדים אלה מתבקשים ביחסים הקיבוציים שבין הצדדים ואם היתה פועלת העיריה על פיהם, אפשר שהיו נמנעים ההליכים המשפטיים. בנסיבות העניין - ועל רקע ההידברות המאוחרת שקיימו הצדדים בהתאם להחלטתנו - סבורים אנו שהפגם שדבק בהתנהגות העיריה בכך שלא הביאה לידיעת המשיבים את דבר פרסום המכרז, אין בו כדי להצדיק ביטול המכרז כליל. 19. במהלך הדיון בפנינו עוררנו מיוזמתנו את השאלה האם אין תחולה בענייננו לסעיף 8 להסכם הקיבוצי הקובע לאמור: "כל מחלוקת הנוגעת ליישומו של הסכם זה תובא להכרעות נציג מרכז השלטון המקומי ונציג מרכז ההסתדרות הפקידים. החלטת השניים תהיה סופית ותחייב את הצדדים. לא יגיעו לידי הכרעה יועברו חילוקי הדעות לבוררות על פי חוקת העבודה". אין חולק כי סעיף זה לא הופעל ועל רקע זה הורינו לצדדים, בהחלטתנו מיום 22.11.04, להקפיא את המכרז לפרק זמן של 14 ימים על מנת לאפשר לצדדים למצות את הליך יישוב חילוקי הדעות שבסעיף 8 האמור. ואמנם, בהתאם להחלטתנו, התקיימה הדברות בין הצדדים, ואף כונסה הועדה הפריטטית. מן הדיווח שנמסר לנו עולה כי, על אף ההידברות, לא הושגה כל הבנה או הסכמה בין הצדדים. 20. במהלך הדיון המסכם בפנינו התייחסו הצדדים גם לשאלת הצורך למצות את האמור בסעיף 8 להסכם הקיבוצי ולקיים בוררות בנושא המחלוקת. לאחר שנתנו דעתנו לטענות הצדדים בעניין זה סבורים אנו שבנסיבות העניין אין הצדקה לכך: ראשית - לדעת המשיבים פרסום המכרז היווה הפרה של ההסכם הקיבוצי. הם פנו לבית הדין האזורי בלא לבקש להפעיל את המנגנון הקבוע בסעיף 8. אם הגורם הנפגע נמנע מלנקוט צעד אפשרי העומד לרשותו ונוקט תחתיו צעד אחר, אין זה מן המידה שאנו נחזיר את הגלגל לאחור או שנפסול את פעולת העיריה כליל מן הטעם שלא מוצו ההליכים על פי ההסכם. שנית - וזה העיקר - גוף המחלוקת בין הצדדים הוא פירושן של הוראות בהסכם קיבוצי. עניין זה - מעצם טיבו - יכול וראוי שיתברר בערכאת שיפוט, כפי שנעשה. אנו, בשלב הערעור, דנים בעניין שבפנינו ולא נחזיר מהלך שננקט למסלול אפשרי אחר. 21. סוף דבר - מוצאים אנו שהפרשנות הנכונה של ההסכם הקיבוצי מאפשרת לעיריה לפרסם את המכרז לקבלת שרותי נקיון מקבלן חיצוני. כפי שצויין בסעיף 18 לעיל, בנסיבות העניין - ועל רקע ההידברות המאוחרת שקיימו הצדדים בהתאם להחלטתנו - סבורים אנו שהפגם שדבק בהתנהגות העיריה בכך שלא הביאה לידיעת המשיבים את דבר פרסום המכרז, אין בו כדי להצדיק ביטול המכרז כליל. משום כך החלטנו ביום 4.1.05 לקבל את הערעור ולהתיר לעיריה להשלים את הליכי המכרז. נחזור ונציין כי פרסום המכרז כפוף לאמור בסעיף 13 לעיל בעניין ה"היקף". מאחר ומדובר בערעור במסגרת סכסוך קיבוצי, אין אנו עושים צו להוצאות. חוזההסכם קיבוצי