זיהום אויר בתל אביב - תביעה ייצוגית

פסק דין 1. תביעה זו הוגשה על פי חוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), תשנ"ב-1992 (להלן - החוק). התובעת, על פי הצהרתה, היא עמותה שמטרתה העיקרית היא הגנה על איכות הסביבה, אשר חברים בה תושבי תל אביב, הנפגעים, או העלולים להיפגע, ממפגעי זיהום אויר בעיר. התביעה הוגשה כתובענה ייצוגית בהתאם לסעיף 10 לחוק. עם חקיקת חוק תובענות ייצוגיות, תשס"ו - 2006, וכדי להבדיל בין תובענה ייצוגית על פי אותו חוק ובין תובענה לפי סעיף 10 לחוק שונתה הגדרתה של תובענה זו לתובענה קבוצתית, וכך אתיחס אליה להלן. 2. התובעת טוענת בתביעתה, כי זיהום האויר בעיר תל-אביב חורג מהריכוזים המירביים שנקבעו לענין זה בחוקים ובתקנים הרלבנטים, כי הגורם העיקרי לכך הם כלי רכב בעלי מנוע דיזל (אוטובוסים ומשאיות, בעיקר) הנוסעים בתחומי העיר, וכי הנתבעים אינם מפעילים את סמכויות הפיקוח והאכיפה הנתונות להם, או שאינם מפעילים אותן בצורה מספקת. בשל כך עתרה התובעת לשורה ארוכה של סעדים, מקצתם הצהרתיים ומקצתם צווי עשה ולא תעשה, וכן לפסיקת פיצוי לניזוקים מאותו זיהום. 3. הנתבעים חלקו על הנחותיה ומסקנותיה של התובעת באשר לגורם הזיהום ומידתו, ויותר מכך הם תקפו את דרכי הטיפול והמניעה שהתובעת עתרה להם, ובד-בבד פירטו הנתבעים את הדרכים שכבר נקטו ועדיין הם נוקטים בהן ואלה המתוכננות. נדבך מרכזי בטענות הנתבעים תפסה הטענה, כי טיפול יעיל ונכון בצמצומו או במניעתו של זיהום האויר אינו יכול להתיחס לגבולותיה המוניציפאליים של העיר תל-אביב, ולשם כך נדרש שיתוף פעולה עם רשויות גובלות אחרות, וכן נדרשת הפעלת סמכויות מקבילה ומשולבת של משרדי ממשלה נוספים (המשרד לאיכות הסביבה, משרדי הפנים, המשטרה, התשתיות ועוד) ורשויות ציבוריות נוספות (נתיבי איילון, מע"ץ ועוד). (בהקשר זה יצוין, כי התובעת מחקה ביוזמתה את המשרד לאיכות הסביבה מרשימת הנתבעים המקורית). 4. היועץ המשפטי לממשלה (להלן- היועמ"ש) ביקש להצטרף לבירורה של תביעה זו והציג את עמדתו וטיעוניו. המרכיב המרכזי בעמדתו של היועמ"ש, כמו גם בעמדת הנתבעים עצמם, היתה הטענה, כי הנתבעים אינם יכולים להחשב כ"גורם המפגע" על פי החוק. מובן, כי אם תתקבל טענה זו, יתייתר הדיון בשאר המחלוקות שבין הצדדים, ועל כן אתחיל בבירורה של שאלה זו. 5. האם ניתן לראות בנתבעים "גורם המפגע" כהגדתו בחוק? להלן בתמצית המתבקשת עמדות הצדדים בשאלה זו. עמדת היועמ"ש והנתבעים: כוונת המחוקק ולשון החוק אינם מתיישבים עם ההנחה, כי החוק נועד לטפל באופן בו מפעילה הרשות את סמכויות האכיפה, הפיקוח וההסדרה (רגולציה) שלה ואת שיקול דעתה לצורך סילוק מפגעים. מטרת החוק היא להגביר את אכיפת דיני איכות הסביבה על ידי הוספת נדבך אזרחי למנגנוני האכיפה הציבוריים הקיימים, באופן שהאזרח הנפגע מפעולות הגורם המזהם יוכל לפנות בעצמו לבית המשפט כדי שיצווה על סילוק המפגע, מבלי להמתין לפעולות הרשות בנדון, כאשר היא איננה מסוגלת או איננה רוצה לפעול לשם כך בעצמה. במצב דברים זה, לא ניתן לטעון, כי הכח אשר הוענק לאזרח לצד סמכויות הרשות, ובמטרה לחבור עימה להגשמת מטרה משותפת נועד הלכה למעשה לשם ביקורת ובחינת פעולות הרשות השלטונית ושיקול דעתה. עמדת התובעת: אי-מימוש הסמכויות הנתונות לנתבעים מביא לכך שהם יהיו "גורם המפגע". התובעת מסתמכת על החוק למניעת מפגעים, תשכ"א-1961 (להלן - החוק למניעת מפגעים), החל גם על רשות מקומית בתחום סמכויותיה, כפי שנקבע בפסק הדין שניתן ב-רע"פ 7861/03 מדינת ישראל נ' המועצה האזורית גליל תחתון (8.5.06). חוק זה, טוענת התובעת, קובע כסטנדרט התנהגותי את החובה להפעיל את מלוא הסמכויות - ­רגולטוריות ואופרטיביות - כדי למנוע מפגעים ולסלקם. המעשה האסור הינו הימנעות מהפעלה מירבית של סמכויות אלו. קל וחומר שסטנדרט זה יחול גם בתביעה אזרחית מכח החוק (הנדון כאן). 6. הבאתי את עמדות הצדדים בשאלה המתבקשת בקצרה, כיוון שהדברים כבר לובנו בינתיים בפסק דינו המפורט והמנומק היטב של כב' השופט לבנוני ב-ת.א. (שלום חיפה) 8218/03 העמותה למען איכות הסביבה והחיים בנהריה נ' איתנית מוצרי בניה בע"מ (2005) ובפסק הדין בערעור עליו, ע"א (מחוזי חיפה) 1933/05 העמותה למען איכות הסביבה והחיים בנהריה נ' איתנית מוצרי בניה בע"מ (2007). פסק הדין של בית המשפט המחוזי (מפי כב' השופט עמית ובהסכמת השופטים ברלינר וסוקול) מהווה, כידוע, גם הלכה מנחה כלפי בית משפט זה (סעיף 20(א) לחוק יסוד: השפיטה). 7. פסקי הדין הנזכרים תומכים בצורה מלאה וחד משמעית בעמדתם של היועמ"ש ושל הנתבעים. בית המשפט המחוזי דן בשאלה האמורה, תוך ניתוח לשון החוק ועשיית היקש לחוקים דומים אחרים, בוחן את תכלית החוק, מלבן את התפרים שבין האחריות הפלילית, האחריות הנזיקית והאחריות המינהלית, ומגיע למסקנה, "שאין לראות את המדינה או את הרשויות המקומיות כ"גורם המפגע" כמשמעותו בחוק למניעת מפגעים סביבתיים". 8. לא אחזור כאן על כל הנימוקים שהובאו בפסקי הדין האמורים, אלא אציין את הנימוק המרכזי בעיניי, שמכוחו אין הנתבעים יכולים להחשב כ"גורם המפגע" כהגדרתו בחוק. כל מטרתו ותכליתו של החוק הינן לתת כלים בידי האזרח (או הגוף) הפרטי הנפגע או העלול להיפגע מקיומו של מפגע סביבתי (כהגדרתו בחוק) למלא את מקומה של הרשות בסילוקו/מניעתו/ צמצומו של המפגע, מקום שזו נמנעת או מתרפה מלפעול כך. כך עולה מסעיף 5 לחוק המחייב את התובע בהודעה מקדימה לרשות, בטרם הגשת התביעה, שבעקבותיה ניתנת הזדמנות לרשות לפעול בעצמה להשגת המטרה הרצויה. כך עולה מדברי ההסבר להצעת החוק (הצעת חוק 2106, הצעות חוק התשנ"ב, עמ' 179): "החוק המוצע מעמיד לרשות אזרחים כלי אכיפה ומקל את השימוש בו, כדי שבנוסף לרשויות המדינה המופקדות על הנושא, אשר סובלות ממחסור במשאבים יוכלו אזרחים ליצור הליכים משפטיים נגד מזהמים ובכך להגן על סביבתם מפני זיהום בלתי סביר ובלתי חוקי". יוזם החוק, חבר הכנסת (לשעבר) דוד צוקר, הסביר את הצעתו (דברי הכנסת השתים עשרה, מושב רביעי, עמ' 2785): "מטרת החוק היא פשוטה: הגברת אכיפת דיני איכות הסביבה בארץ בשלושה סוגי זיהום... זאת, בעצם על ידי הוספת נדבך אזרחי למנגנון האכיפה הציבורי הקיים עד עכשיו. במילים אחרות: הכוונה היא לכך, שנוסף על הסמכויות של הממשלה למניעת זיהומים ולפיצוי בגין זיהומים, תהיה סמכות לקבוצת אזרחים, על ידי תובענות קבוצתיות... הרעיון שאוב מהנסיון האמריקני שמסר לאזרחים חלק גדול מתפקידי הפיקוח, לא במקום הממשלה אלא נוסף על הממשלה..." יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, חבר הכנסת (לשעבר) אוריאל לין היה ישיר יותר (שם, עמ' 3820): "מדוע אנחנו צריכים חוק זה? משום שרשויות המדינה אינן מבצעות את תפקידן כמו שצריך, משום שרשויות המדינה מגלות אוזלת יד, משום שהן בירוקרטיות, משום שהן חוששות מגורמים בעלי השפעה, משום שהן אינן מסוגלות לפעול ולעשות את המעט שצריך לעשות כדי להגן על תושבי המדינה ואזרחיה מפני מפגעים סביבתיים העולים בבריאות, ולפעמים גם בתמותה של אנשים, מהסיבה הזו יש הכרח להעביר את הכוח לאלה שנפגעים בעצמם ולאפשר הגשת תביעה ייצוגית". 9. בצורה פשוטה ניתן לומר, כי החוק נועד "להוציא מהמשחק" את הרשות, שלא השכילה מלכתחילה וגם לאחר שניתנה לה ההזדמנות (על פי סעיף 5 הנ"ל) למנוע את המפגע, ו"להכניס למשחק" במקומה את האזרח או הגוף הנפגע. ודאי, שהחוק לא התכוון "להחזיר למשחק" את הרשות בכובע חדש של "גורם המפגע", משום שנכשלה בתפקידה. 10. ודאי, שאין במסקנה זו כדי לפטור את הרשות מאחריות פלילית ו/או נזיקית ו/או מינהלית הנגזרת ממעשיה או ממחדליה באי מניעת המפגע, הימנעותה מלפעול על ידי סמכויות הפיקוח וההסדרה שלה וכיו"ב. כל שנקבע הוא, שבירור אחריות כזו, אין מקומו להעשות על פי החוק הנדון כאן, שנועד לתכלית אחרת לחלוטין: סילוק/מניעת/צמצום המפגע ביוזמתו של האזרח או הגוף הפרטי, אלא על פי החוקים האחרים, שבאמצעותם התבררה אחריות כזו עוד לפני חקיקתו של חוק זה (פקודת הנזיקין, פקודת העיריות, החוק למניעת מפגעים ועוד), בדרכים שהתבררה אחריות כזו (עתירה מינהלית, תביעה נזיקית או כספית, אישום פלילי) ובפני הערכאות המתאימות לכל חוק ולכל דרך. 11. הגיונה של ההלכה שנפסקה בפסקי הדין דלעיל בענין איתנית תקפה אף יותר בעניננו. שם, נתבעו גם גורמי המפגע הישירים עצמם (חברה שיצרה מוצרי אסבסט, מנהליה ובעליה) והתביעה נשאה אופי ספציפי וממוקד. כאן, גורמי המפגע הישירים (כלי הרכב הממונעים בדיזל, בעיקר) לא מוגדרים, בלתי מזוהים ומתחלפים מידי יום ומידי שעה. התביעה איננה ספציפית, אלא כללית, ועיקרה קביעת מדיניות, התקנת תקנות ומתן צווים כלליים. במובן זה, התביעה נושאת אופי מינהלי מובהק, ומסופקני אם גם בית המשפט לענינים מינהליים היה ראוי לבירורם של סעדים אלה, ושמא רק בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק יצלח לכך (ראו: סעיף 5(1) סיפא וסעיף 6 לחוק בתי המשפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000). 12. המסקנה האמורה מייתרת את הדיון ביתר המחלוקות, שנפרשו בהרחבה בטיעוני הצדדים, קל וחומר שאין להידרש לגוף התביעה. למעלה מן הצורך, אעיר שתי הערות, בקיצור הנדרש. 13. האחת - עמדת הנתבעים, לפיה פתרונו של המפגע הנדון כאן, אינו יכול להתיחס לגבולותיה המוניציפלים של העיר תל-אביב, נראית מאד בעיני. השאלה איננה, כפי שהיא מוצגת על ידי התובעת, אלו הם האזורים העיקריים הסובלים מהמפגע ומיהם הנפגעים העיקריים מהמפגע, אלא תחום ייצורו של המפגע, ובהתאם לכך גם התחום למניעתו או לצמצומו. תחומיה הצנועים של כל המדינה כולה, ולכל הפחות גוש דן, שתל-אביב מצויה בתחומו, מחייבים צניעות גם ביומרה למציאת פתרונות לוקליים לעיר תל אביב בלבד, אלא אם תימצא הדרך "לעטוף" את העיר מארבע רוחותיה. (הערה דומה הועלתה בפסק הדין הנזכר של בית המשפט המחוזי, סעיף 12(ד) סיפא לפסק הדין, עיינו שם). 14. כמו כן, נראית בעיני טענת הנתבעים (הקשורה לטענה הקודמת), על פיה פתרונו של המפגע איננו יכול להעשות על ידי הנתבעת לבדה, אלא בשיתוף כוחות של כלל הגורמים הממונים על פיקוח, אכיפת והסדרת התקנות, הצווים, הרשיונות וכו' שנועדו למניעתם, סילוקם או צמצומם של מפגעים מסוג זה, ובכללם משרדי הממשלה המופקדים על כך. משכך, אין כל טעם ותועלת בבירורה של תביעה זו בלעדי אותם גופים. 15. ההערה השניה קשורה לטיבם הגורף והבלתי מידתי של הסעדים שהתבקשו, בלא לתת את הדעת על השפעתם על גורמים סמוכים (ערים סמוכות, למשל) ואיזונם אל מול שיקולים חוקתיים רצויים אחרים (חופש הפרט, חופש התנועה, זכות הקנין ועוד). לדוגמא בלבד, הצו שהתבקש "לווסת את מספרם וסוגיהם של רכבי הדיזל הנכנסים לעיר". כיצד עשוי צו זה להשפיע על עומס התנועה בערים הסמוכות? האם בית המשפט רשאי להתעלם מכך? כיוון שחלק ניכר מרכבי הדיזל הם אוטובוסים, האם הדבר אינו עומד בניגוד למגמה לעודד את התחבורה הציבורית? ובאשר למשאיות, כיצד תובל הסחורה הנדרשת לעסקים המצויים בעיר? ועוד. מתן מענה לכל השאלות הכרוכות במתן הסעד המתבקש מחייב עבודת מחקר מקיפה ומעמיקה והכנת פרוגרמה מדוקדקת, דברים שמעבר ליכולתה של התובעת, שאף לא התימרה לעמוד בכך. 16. ואף על פי כן, כוונותיה של התובעת טובות ורצויות. מלבד העלאת הנושא החשוב והרצוי על סדר היום הציבורי, הצליחה התובעת לקבל מהנתבעים מידע מפורט בדבר הצעדים שננקטו על ידם, ושבכוונתם לנקוט (יחד עם גופים נוספים), גם אם אלה אינם מספקים את דעתה. יש להניח, שהשיח הציבורי המתלווה לתביעה מעין זו כבר המריץ ועוד ימריץ את הנתבעים, כמו גם את יתר הגופים הרלבנטים, לפעול ביתר שאת וביתר עוז בנקיטת צעדים ובעשיית פעולות לצמצומו המירבי של המפגע הנדון, שלדאבון לב אכן פוגע ברבים. דברים אלה כוחם יפה גם לחיזוק רוחה של התובעת, גם אם תביעתה נדחית, ובהנחה שמגמה זו רצויה גם בעיני הנתבעים המשרתים את הציבור, יש להם נפקות גם לצורך הימנעות מפסיקת הוצאות. 17. סיכומו של דבר, התביעה נדחית, ללא צו להוצאות. זיהום אווירתביעה ייצוגיתתל אביב