הלנת שכר עירייה

פסק דין השופטת נילי ארד 1. המערערת, שהיא רשות מקומית (להלן: העיריה), נקלעה לקשיים כלכליים חמורים שתוצאתם, בין היתר, הייתה הלנת שכר מתמשכת של עובדיה. בנסיבות אלה עומדת להכרעתנו השאלה בדבר שיעור פיצויי ההלנה אותו יש להשית על העיריה, בשים לב להיותה מעסיק ציבורי. ההליך בבית הדין האזורי 2. העובדות הצריכות לענייננו תוארו בהרחבה בפסק דינו של בית הדין האזורי בתל-אביב (השופטת הראשית ורדה וירט - ליבנה ונציגת הציבור גב' פדן; עב 2916/04) ועיקרן באלה: תחילתו של ההליך בתביעת המשיבים (להלן: העובדים) לתשלום משכורותיהם לחודשים יולי, אוקטובר - דצמבר 2003. במהלך הדיון בבית הדין קמא שילמה העיריה לעובדים חלק מן החוב בגין השכר שלא שולם. ביום 17.02.04 ניתן פסק דין חלקי בו הורה בית הדין האזורי לעיריה כך: לשלם לעובדים את שכרם באורח שוטף ולשלם להם באורח מיידי את משכורות העבר שטרם שולמו לחודשים אוקטובר ודצמבר 2003 ולחודש ינואר 2004; אשר לתביעה לתשלום פיצויי הלנה, הוחלט כי יקוים דיון נפרד, לאחריו יושלם פסק הדין. משהגיעה שעתו של הדיון בשאלת פיצויי ההלנה התברר כי העיריה לא מילאה אחר פסק הדין החלקי, ועל כן אף הוגש הליך של בזיון בית הדין. 3. לאחר שנתן דעתו לטענות הצדדים ולכלל הראיות שהובאו מטעמם, קבע בית הדין האזורי כך: "אין כל ספק כי מצבה הכלכלי של הנתבעת (המערערת דכאן) קשה מאוד. גרעונה עומד על כ-200,000,000 ש"ח, מצבה הסוציו-אקונומי של אוכלוסיית העיר קשה, דבר המכביד על גביית המיסים. חובות הנתבעת למוסדות חיצוניים כגון ביטוח לאומי, מקורות ומס הכנסה נאמדים במיליוני שקלים, הוגשו כנגדה תביעות רבות בשל חובות לספקים, בנק אוצר השלטון המקומי חילט כ-20,000,000 ש"ח מאשראי העירייה, וכן קוצצו מענקים חיצוניים ממשרדי הממשלה המהווים חלק בלתי נפרד מתקציב העירייה. מקובל עלינו, כי מצבה הקשה של הנתבעת נובע בחלקו מנסיבות חיצוניות שאינן בשליטתה. בהן, המצב הכלכלי במשק, קיצוץ תקציב משרדי הממשלה המיועדים לרשויות המקומיות ותביעות ועיקולים התלויים כנגדה. אולם, בחלקו נובע המצב גם מהתנהלותה של העירייה עצמה. מדו"ח הביקורת על פעילות העירייה לשנת 2002... עולה כי העירייה פעלה בחוסר יעילות ובמקרים אחדים גם בבזבזנות, כשחלק ניכר מהליקויים לא תוקנו על ידה". הוסיף בית הדין וקבע, כי ביחס לתשלום לספקים וגורמים אחרים שהיו בעלי חוב של העירייה, לא עמד תשלום השכר לעובדים בראש סדר העדיפויות של העירייה וכי "קביעת סדר העדיפויות היא בוודאי אינה נסיבה שלמעביד אין שליטה עליה". וכן ציין כי "מצבה הכלכלי של הנתבעת לא היה בבחינת הפתעה בלתי צפויה שלא ניתן היה להיערך אליה מבעוד מועד. הנתבעת אף 'הגדילה' עשות, ולמרות המצב קלטה עובדים חדשים". על רקע זה בחן בית הדין את השאלה האם בנסיבות העניין ניתן לפטור את העיריה מתשלום מלוא פיצויי הלנת שכר. זאת, מכוח החריג שבסעיף 18 לחוק הגנת השכר, התשי"ח - 1958 (להלן: חוק הגנת השכר או החוק), לפיו ניתן להפחית את שיעור פיצויי הלנת שכר או לבטלם גם "בגלל נסיבה שלמעביד לא הייתה שליטה עליה". במסגרת שיקוליו לקביעת שיעורם של פיצויי ההלנה, נתן בית הדין האזורי דעתו למצבה הכלכלי של העיריה בכלל ועל "המעמסה הכלכלית הכבדה שבהטלת פיצויי הלנה מלאים והחשש לקריסת העירייה ושיתוק פעילותה בשל כך" בפרט. מנגד, עמדה לנגד עיני בית הדין תוצאתה הכבדה של הלנת השכר על העובדים והחומרה שבהלנת השכר במגזר הציבורי. במיוחד כן, כאשר "רשויות השלטון בנוסף על היותן מעסיק לכל דבר חייבות בנאמנות לציבור ועליהן לשמש דוגמה ומופת". בסיכומו של דבר הייתה זו פסיקתו של בית הדין: "הנתבעת תישא בתשלום פיצויי הלנת שכר בשיעור 60% מפיצויי ההלנה הקבועים בחוק הגנת השכר. ומכאן שלחוב שנפסק בגין אי תשלום המשכורות יווספו פיצויי הלנת שכר בשיעור 60% מיום בו הייתה צריכה להשתלם המשכורת ועד ליום 17.02.04, ופיצויי הלנה מלאים מיום 17.02.04 ועד למועד התשלום בפועל". טענות הצדדים בערעור וההליך בפנינו 4. העיריה בערעורה טענה, בעיקרו של דבר, כי שיעור פיצויי ההלנה שהושת עליה עלול להביא לקריסתה ולפגיעה אנושה ביכולתה למלא אחר התחייבויותיה לנושים, עליהם נמנים גם עובדיה. הוסיפה העיריה וטענה: בית הדין האזורי לא ייחס חשיבות מספקת לסירובה של נציגות העובדים לשתף פעולה במאמץ לגבש תוכנית הבראה; אי תשלום השכר אינו בבחינת מנגנון ליצירת לחץ על העובדים להסכין עם תוכנית ההבראה אותה מציעה העיריה, כי אם תוצאה של העדר תוכנית הבראה הגוררת בעקבותיה העדר תקציב; אף אם נפלו טעויות בניהול ענייניה, פיצויי ההלנה אינם הכלי להביא כשלים אלו על תיקונם; אין המדובר ב"העדפת נושים", אלא במתן עדיפות לתשלום עבור שירותים חיוניים אותם עליה לספק לציבור. העובדים מצידם, ביקשו לדחות מכל וכל את טענותיה של העיריה וסמכו טענותיהם על פסק דינו של בית הדין האזורי, אותו ביקשו להותיר על כנו, שאם לא כן "יצא חוטא נשכר". 5. במהלך הדיון בערעור, באו הצדדים בדברים בניסיון להגיע לפתרון כולל של המצב הקשה אליו נקלעו. במסגרת זאת, נחתם ביום 14.07.04 בין העיריה ובין הסתדרות המעו"ף וועד עובדי עיריית לוד הסכם קיבוצי מיוחד המהווה תוכנית הבראה, שתוקפו עד ליום 31.12.06 (להלן: ההסכם הקיבוצי). בד בבד הוסיפה העיריה והודיעה לבית דין זה כי בדעתה למסד הליך של עדכון והתייעצות עם נציגות העובדים בכל הנוגע לנושא תשלום השכר. הליך זה התייתר לטעמם של העובדים, נוכח התחייבות העיריה בהסכם הקיבוצי לתשלום שכרם באורח שוטף. 6. שאלת פיצויי ההלנה לא נפתרה בהסכם הקיבוצי, בין היתר, מן הטעם שהמדובר היה בחוב העבר, בעוד שההסכם צופה פני עתיד. משעמדו העובדים על דרישתם לביצוע פסק דינו של בית הדין האזורי במלואו, הוסיפה העיריה והמציאה לנו סיכום דיון מיום 4.8.04 שהתקיים בלשכת המנהל הכללי של משרד הפנים, לפיו ניתן אישור עקרוני לתוכנית ההבראה הכוללת שהגישה העיריה (להלן: סיכום הדיון). בסעיף ג' לאותו סיכום נאמר כך: " במסגרת הסכם ההבראה, הרשות מתחייבת להגיע לסיכום עם העובדים באשר להלנות שכר, על פיו הרשות תשלם לעובדים ריבית מקסימלית עד לגובה הריבית הבנקאית בלבד. אם יפסקו פיצויי הלנה גבוהים, יביא הדבר לקריסת תוכנית ההבראה ולפניה להסדר נושים בחסות בית המשפט". בהשלמת טיעונים מטעמה, הוסיפה העיריה כי "משרד הפנים התנה את אישור התכנית בוויתור על פיצוי ההלנה ובהמרתו בפיצוי כספי לפי שיעורי הריבית הבנקאית החריגה". עוד הודיעה שהחל מחודש יולי 2004 משולמות משכורות העובדים כסדרן. עם זאת טרם שולם חוב שכר בגין "ארבע וחצי" משכורות שהיו אמורות להשתלם לעובדים בעבר "והמקור לתשלומם הינו בעיקר מתוך כספי המענק וההלוואות שתעביר המדינה בהסדר תוכנית הבראה". 7. בהודעת עדכון מטעמם הודיעו העובדים, כי "משכורות לעובדים (שש משכורות) לא שולמו. לא בגין חוב העבר ולא תשלום שוטף. בוודאי שלא שולם דבר בגין פיצויי הלנה". עוד ביקשו להדגיש, כי מסיכום הדיון ניתן ללמוד על כך שבמסגרת הסדר ההבראה נתן משרד הפנים אישורו לתשלום 26 מליון ש"ח עבור "הוצאות תלויות להלנות שכר". למרות זאת, טוענים העובדים, דורשת מהם העיריה לוותר על תביעתם לתשלום פיצויי ההלנה שנפסקו להם כתנאי לתשלום שכרם באורח שוטף, כמו גם חוב העבר ולו הנומינאלי. כל זאת, כך נטען, לפי דרישת משרד הפנים שאינו מעביר לעיריה את התקציב שהובטח לה במסגרת תכנית ההבראה. דיון והכרעה 8. בראשית הימים נאמר במקורותינו: "לֹא-תַעֲשׂק אֶת-רעך ולֹא תִגְזֹל לֹא-תָלִין פְּעלַּת שׂכִיר אִתְּךָ עַד-בֹּקֶר" (ויקרא, פרק יט פסוק יג). לא נס ליחה של זכות יסודית זו של העובד לתשלום שכרו במועדו ובמלואו, בהיותה נמנית על זכויות היסוד המוגנות במשפט העבודה. בחוק הגנת השכר ניתן ביטוי מובהק לחובת תשלום שכרו של העובד תוך קביעת פיצוי הלנת שכר, כאמצעי להבטחתו. בסעיף 17 לחוק נקבעה הסנקציה החמורה של שיעורי הפיצוי שישולמו, ולצידה בסעיף 18 לחוק הנסיבות המצדיקות הפחתת הפיצוי. עמד על כך בהרחבה סטפן אדלר, במאמרו "על פיצוי הלנה: חוק ופסיקה" (שנתון משפט העבודה ו' 1996, עמ' 5). זה אך לאחרונה, עמד בית דין זה על התופעה המדאיגה של הלנת שכר מתמשכת לעובדים במגזר הציבורי, תופעה שהפכה ל"מכת מדינה" וכך אמרנו בפרשת מרכז השלטון המקומי: "לפנינו פרשו הצדדים ונציגיהם מחדל לאומי שתוצאתו פשיטת רגל של השלטון המקומי במדינת ישראל תוך חריגות ניכרות מתקציב המדינה. על רקע זה נוצרה רעה חולה של הלנת שכר מתמשכת של אלפי עובדים ברשויות המקומיות, אותה יש לעקור מן השורש. אכן נוכחנו לדעת שכל הגורמים לעניין מסכימים שאין להעניש את העובדים בגין מחדלים אלה. אולם, הלכה למעשה, בסופו של יום, העובדים הם בלבד אלה הנושאים על כתפיהם הדלות, תרתי משמע, את מחירו של המחדל" (סק 1013/04 מרכז השלטון המקומי בישראל - הסתדרות העובדים החדשה ואח', ניתן ביום 2.9.04). 9. תופעה מצערת זו נגולה לפני בית הדין האזורי ולפנינו גם בפרשה זו. עם זאת, ומשנמצא האור בקצה המנהרה, בתכנית ההבראה שהתגבשה ובהסכם הקיבוצי לו שותפים העיריה והעובדים, רואים אנו לנכון לסייע בידם של הצדדים להגשימה הלכה ולמעשה. משכך, ולאחר שנתנו דעתנו לכלל נסיבות העניין, מורים אנו על הפחתת שיעור פיצויי הלנת השכר בתשלומם חויבה העיריה לעובדיה, בפסיקתו של בית הדין האזורי. תחת זאת, תשלם העיריה לעובדים פיצויי הלנה בשיעור שנתי כולל של 25% בלבד, על השכר שלא שולם במועדו. בקביעת שיעור פיצוי ההלנה כאמור, הבאנו בחשבון את הריבית החריגה מעבר למסגרת המאושרת, בגין משיכת יתר המוטלת על לקוחות שכירים בחשבונות עובר ושב שהם מנהלים בבנק, בתוספת פיצוי בגין הלנת השכר המתמשכת לעובדים. נתנו דעתנו לכך, שבגין הלנת שכרם נפגעו העובדים פגיעה כלכלית ניכרת וידעו, למרבה הצער, גם פגיעה בכבוד האדם שלהם ובכבודם כעובדים. על כך לא נוכל לפצותם. עם זאת, הראו העובדים רצון להטות שכם וביחד עם מעסיקתם לעשות כל הניתן כדי להוציא את העיריה מן הבוץ בו היא שקועה כיום. אין ספק בלבנו, כי אף רשויות המדינה הנוגעות לעניין יתרמו את חלקן בהבראתה של עירית לוד, ויעשו כל הנדרש כדי שלא תיקלע עוד למצב הבלתי נסבל של הלנת שכר עובדיה ושתופעה חמורה זו לא תישנה עוד. 10. סוף דבר: עירית לוד תשלום לעובדיה את שכרם השוטף במלואו ובמועדו ולא תלין עוד את תשלום שכרם. עד לפרוס השנה החדשה ולא יאוחר מיום 14.9.04 תשלם עירית לוד לעובדים פיצויי הלנת שכר בשיעור שנתי כולל של 25% בלבד על השכר שלא שולם להם במועדו. זאת, בנוסף לתשלום הקרן על השכר שלא שולם עד כה. לא ישולמו הסכומים האמורים עד למועד שנקבע לעיל, יעמוד פסק דינו של בית הדין האזורי בעינו, למן המועד בו ניתן ועד לתשלום המלא בפועל. הלנת שכרעירייה