פסק דין שימוש חורג, במהותו, נועד לשמש כפתרון זמני, ולא להסדיר מצב ארוך טווח. הדבר עולה אף מהוראתו של סעיף 148 לפיה "היתר לשימוש חורג יינתן לתקופה מוגבלת מראש". שימוש חורג, כלשונו, מהווה חריגה מהתכנית שחלה על הקרקע, ומהאינטרסים התכנוניים העומדים מאחוריה, ואינו עולה בקנה אחד עם הצורך לקיים סדר תקין בתכנון ובניה, שהוא חיוני לאיכות החיים והסביבה. להלן פסק דין בנושא: השופטת ט' שטרסברג-כהן: פתח דבר 1. השאלה העומדת בפנינו היא המשך פעילותה של מחצבות כנרת (להלן: המערערת) במחצבת "ערב אל הייב" (להלן: המחצבה). בענין זה הוגשו שתי עתירות נפרדות לבית המשפט המחוזי. האחת, שנסבה על מתן היתר לשימוש חורג בגדרו תוכל המערערת להמשיך ולהפעיל את המחצבה, שנדחתה. והאחרת, שנסבה על מתן רשיון כרייה וחציבה זמני ורשיון להובלה ושימוש בחומרי נפץ הדרושים לעבודת המחצבה, נדחתה אף היא. העובדות 2. המערערת, שותפות מוגבלת בבעלות קיבוץ כנרת, מפעילה, בין השאר, מאז שנת 1982, את המחצבה, הסמוכה לנצרת עלית. על שטח המחצבה חלה, החל משנת 1984, תכנית המתאר המחוזית, מחוז צפון, מס' ת/מ/מ 2 (להלן: תמ"מ 2). באמצע שנת 1995, עבר אזור המחצבה מתחום שיפוט המועצה האזורית יזרעאל (להלן: המועצה) לתחום שיפוט עיריית נצרת עילית (להלן: העירייה). מבחינה תכנונית, לפי תמ"מ 2, קיום המחצבה במקום בו היא מצויה אינו בין השימושים המותרים שם. לפיכך, הוסדר ניהולה של המחצבה על ידי מתן היתרים שנתיים לשימוש חורג לפי פרק ה' לחוק התכנון והבנייה התשכ"ה1965- (להלן: החוק). אישורים כאלה ניתנו מידי שנה על ידי הועדה לתכנון ולבניה הפועלת בתחומי המועצה, עד 1995. משהועברה המחצבה לתחום שיפוט העירייה, ניתן למערערת היתר שנתי נוסף על ידי הועדה המקומית לתכנון ובניה נצרת עלית (להלן: הועדה המקומית). משפג תוקף היתר זה, סירבה הועדה המקומית ליתן היתר נוסף. המערערת הגישה ערר על החלטה זו לועדת הערר המחוזית (להלן: ועדת הערר). ועדת הערר החליטה להחזיר את הענין לטיפול מחדש בפני הועדה המקומית, לשם קיום ההליכים הקבועים בסעיף 149 לחוק. הועדה המקומית, לאחר שקיימה הליכים אלה, דחתה שוב את בקשת המערערת למתן היתר לשימוש חורג. המערערת הגישה ערר נוסף לועדת הערר. הערר נדחה. בהיעדר היתר מתאים, לא ניתן למערערת רשיון חציבה על ידי משרד התשתיות וכתוצאה מכך לא ניתן לה רשיון לשימוש בחומרי נפץ הדרושים לעבודת החציבה על ידי משרד העבודה. לאחר שנדחתה בקשת המערערת לקבלת היתר לשימוש חורג, ניתן, לבקשת הועדה המקומית, צו הפסקת עבודה שיפוטי נגד המערערת על ידי בית משפט השלום בנצרת. בית המשפט דחה בקשה לביטול החלטתו זו. המערערת הגישה ערעור על החלטה זו לבית המשפט המחוזי וערעורה נדחה. בקשת רשות ערעור שהוגשה לבית משפט זה באותו ענין נדחתה אף היא, כך שצו הפסקת העבודה נותר בתוקפו. בשל השתלשלות עובדתית זו, עתרה המערערת לבית המשפט המחוזי בנצרת לביטול החלטת הועדה המקומית לדחות את בקשתה לשימוש חורג ולביטול החלטת ועדת הערר לדחות את הערר. כן עתרה היא למתן היתר לשימוש חורג אשר בגדרו תוכל להמשיך ולתפעל את המחצבה. בעתירה נפרדת עתרה המערערת לבית המשפט המחוזי בחיפה למתן צו שיורה לרשויות הנוגעות בדבר להרשות לה הובלה ושימוש של חומרי נפץ הדרושים לעבודות כריה וחציבה וכן למתן רשיון כריה וחציבה זמני. שתי עתירותיה אלה של המערערת נדחו, ומכאן שני הערעורים. תחילה אדרש לערעורה של המערערת הנסב על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בנצרת שאישר את החלטות הועדה המקומית וועדת הערר שלא להעניק למערערת היתר לשימוש חורג. ע"א 2617/00 פסק דינו של בית המשפט המחוזי 3. בית המשפט דחה את עתירתה של המערערת, באשר אין בנימוקיה ובטענותיה כלפי הועדה המחוזית וכלפי ועדת הערר "כדי לגלות כל פגם, חריגה או טעות אשר יניעו את בית המשפט הנוכחי להתערב בהחלטת אותן הרשויות או לשנותן". בית המשפט ציין כי מתן היתר לשימוש חורג לפי ס' 148 לחוק, מהווה פתרון זמני, ואילו המערערת נהנתה מהיתר כזה במשך כ- 16 שנים, כאשר פניה להמשיך ולקיים את המחצבה ללא הגבלת זמן. זאת ועוד, בהעברת אזור המחצבה מאזור שיפוט המועצה לאזור שיפוט העירייה, גלום שינוי בתפיסת הרשות המוסמכת, כאשר תפיסתה של העירייה נועדה לאפשר פיתוח והרחבה של מפעלי תעשייה מתקדמים ומתוחכמים במקום, וזו אינה בלתי סבירה ובודאי שאינה בלתי חוקית. בית המשפט המחוזי קיבל את דעתה של ועדת הערר לפיה, בהיות האזור מיועד לתעשייה לפי תמ"מ 2, לא ניתן היה להיעתר לבקשת המערערת למתן היתר לשימוש חורג, וההיתרים השנתיים שניתנו למערערת עד לשנת 1996 לוקים באי חוקיות. משכך, לא היו מוסמכות הועדה המקומית וועדת הערר להעניק למערערת היתר לשימוש חורג, זאת מהנימוקים הבאים: ראשית, לא ניתן אישור המועצה הארצית לתכנון ולבניה להיתר, אישור הנדרש לפי סעיף 149(א)(4) לחוק. שנית, על פי תנאיה של תכנית המתאר הארצית לאתרי כריה וחציבה ת/מ/א 14 (להלן: תמ"א 14), אשר אינה מונה את המחצבה בין אתרי הכרייה והחציבה באזור הצפון, אין לאשר הקמת אתר אלא על פי תכנית מפורטת - תנאי אשר אינו מתקיים כאן. שלישית, מתן ההיתר המבוקש חורג מגדר "שימוש חורג" ויביא ל"סטייה ניכרת" (לפי תקנה 1(2) לתקנות התכנון והבנייה (סטייה ניכרת מתכנית), התשכ"ז1967-), ועל כן אין להעניקו לפי סעיף 151(א) לחוק. רביעית, מקרקעי המחצבה הוכרזו כ"קרקע חקלאית" על ידי הועדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן: הולק"ח) ולכן, לפי סעיפים 6 ו7- לתוספת הראשונה לחוק, יש לקבל את אישור הולק"ח - שלא ניתן כאן. חמישית, בקשתה של המערערת חסרה את אחד מתנאי היסוד לקבלתו של היתר על פי תקנה 2 לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) התש"ל1970-, שהוא חתימתו של בעל הנכס על הבקשה להיתר. בענייננו בעל הנכס, הוא מינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל), לא זו בלבד שלא חתם על בקשתה של המערערת, אלא הוא מתנגד להמשך פעילותה של מחצבה במקום. מכל הטעמים הנ"ל קבע בית המשפט המחוזי כי אין למצוא פגם בהחלטותיהן של הועדה המקומית וועדת הערר, ודחה את עתירתה של המערערת. תמצית טענות המערערת: 4. המערערת מעלה שלל טענות התוקפות את החלטתו של בית המשפט המחוזי. בין השאר, טוענת היא, כי ועדת הערר לא דנה במכלול טענותיה, ולפיכך יש לבטל החלטתה; כי בית המשפט טעה בקובעו כי טענותיה של המערערת בענין הפגיעה בזכותה החוקתית לפי חוק יסוד: חופש העיסוק אינן רלוונטיות למחלוקת נשוא העתירה; כי נסיבות המקרה מצדיקות מתן היתר לשימוש חורג וכי ההחלטות שלא ליתן היתר כזה נגועות בחוסר סבירות קיצוני. המערערת תומכת טענתה זו בכך שראשית, המחצבה פועלת למעלה מ17- שנים, על פי היתרים של כל הרשויות כדין; שנית, במחצבה מצויים מחצבים נדירים בהיקף נרחב; שלישית, בעבר היתה יוזמה של המינהל ליתן למחצבה תוקף של מחצבת קבע, תוך שילובה בתמ"א 14; רביעית, פרנסתו של קיבוץ כנרת נשענת על הכנסותיו מהמחצבה. חמישית, בית המשפט המחוזי טעה בהימנעו מלדון בשיקול הזר שהיווה רכיב בהחלטות הועדות - המחלוקת בין המערערת לעיריה לגבי גובה תשלומי הארנונה לרשות. כמו כן, לטענתה, טעה בית המשפט בקובעו כי למערערת אין הסכם עם המינהל. בין המערערת למינהל קיימים יחסים חוזיים, ומן העובדה שהמינהל ממשיך לגבות כספי תמלוגים עבור החציבה המתבצעת במחצבה ניתן ללמוד על הסכמה בהתנהגות לכך שהמערערת הינה בעלת זכות חכירה כדין במקרקעין. עוד טוענת המערערת כי המחצבה פעלה לפני כניסת תמ"מ 2 לתוקף, ולכן קנתה זכות להמשיך ולפעול מכוח ס' 29 לתמ"מ 2. תמצית טענות המשיבים 5. בסיכומי התשובה, טוענים הועדה המקומית, ועדת הערר והמינהל כי טענותיה של המערערת נטענו שוב ושוב על ידה בפני בתי המשפט השונים, בהליכים השונים שנקטה ונדחו; כי טענותיה של המערערת לענין שיקוליה של ועדת הערר - אינן מנומקות; כי ההיתרים שניתנו למחצבה משך 17 שנים, ניתנו שלא על פי חוק - כך על פי קביעתו של בית משפט קמא, וכי מתן היתרים זמניים חוזרים ונשנים לאורך השנים אינו מצב ראוי וחוקיותו מוטלת בספק; כי הפעלת המחצבה גורמת לנזקים כלכליים למדינה יותר משהיא תורמת לה, באשר היא שוללת מתושבי נצרת עילית מקורות תעסוקה ופרנסה בהבריחה מפעלים מהאזור; כי הטענה בדבר שיקולים זרים לא הוכחה; כי המערערת לא הציגה מסמך תקף המאשש את הטענה כי למחצבה ישנו הסכם עם המינהל. הרשאת החציבה האחרונה מהמינהל פגה ב1998-. בקשתה של המערערת לשימוש חורג אינה נתמכת על ידי המינהל כנדרש על פי החוק. יתרה מזו, המינהל אף הגיש תביעה לפינוייה של המערערת מן המקרקעין; כי המערערת לא יכולה להיתמך בסעיף 29 לתמ"מ 2, שעניינו שמירת זכות שהיתה קיימת טרם כניסתה לתוקף של תמ"מ 2, באשר לא הוכיחה כי עובר לכניסת התמ"מ פעלה המחצבה כדין; כי לטיעונים בדבר חשיבות תפקוד המחצבה משיקולים לאומיים וכלכליים לא הונחה תשתית עובדתית בפני בית משפט קמא. דיון 6. בית המשפט המחוזי דן בעתירה כעתירה מנהלית ולפיכך נתונות לו סמכויות בית משפט זה, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק (סעיף 8 לחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס2000-). בעיקרו של דבר, אין בית המשפט ממיר את שיקול דעת הרשות התכנונית שהחלטתה עומדת למבחן בשיקול דעתו. היקף הביקורת שעל בית המשפט להפעיל מתמצה בבדיקה האם החלטת מוסד התכנון נתקבלה ללא משוא פנים, בלא הפליה, תוך שקילת השיקולים הרלוונטיים בתום לב וללא שיקולים זרים והאם מצויה היא בתחום הסבירות (ראה ע"א 8366/99 עפרת ואח' נ' שר הפנים ואח' (טרם פורסם); בג"ץ 1135,465/93 טריידט נ' הועדה המקומית ואח', פ"ד מח(2) 622; בג"ץ 2324/91 התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' המועצה הארצית לתכנון ולבניה, משרד הפנים, פ"ד מה(3) 678). בית המשפט המחוזי נתן דעתו להיקף הביקורת הראוי על החלטות מוסדות התכנון כפי שזו הותוותה בדין ובהלכה. בחינת פסק דינו מעלה כי הוא הפעיל כראוי את ביקורתו על החלטותיהן של הועדה המקומית וועדת הערר, עליהן נסבה עתירתה של המערערת. במה דברים אמורים? 7. על האזור בו מצויה המחצבה חלה תכנית המתאר המחוזית, מחוז צפון, תמ"מ 2, שנכנסה לתוקף ב1984-. לפי תכנית זו מיועד האזור בו נמצאת המחצבה לתעשייה. סעיף 25(א) לתמ"מ 2 קובע כי "לא יאושרו עבודות חיצוב או כריה אלא על פי תכניות מתאר מקומיות או מפורטות והסכמת המפקח על המכרות...". על הקרקע בה מצויה המחצבה לא חלה תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת המתירה עבודות כריה או חציבה במקום. הפועל היוצא הוא כי פעולת המחצבה חורגת מהוראותיה של תמ"מ 2. המערערת טוענת כי היא נכנסת בגדרו של סעיף 29 לתמ"מ 2, שעניינו שמירת זכות השימוש למי שהיתה בידו זכות כזו עובר לתחילתה של תמ"מ 2, אף אם שימוש זה עומד בסתירה להוראותיה. לפי הטענה, מאחר והמערערת מפעילה את המחצבה מאז 1982, קודם להיכנסה לתוקף של תמ"מ 2, נשמרת לה הזכות להמשיך ולהפעיל את המחצבה, גם אם תמ"מ 2 אינה מאפשרת עוד שימוש כזה. על כך יש להשיב כי אין בהוראותיו של סעיף זה כדי לסייע למערערת, באשר לא מתקיימים בעניינה כל התנאים לתחולתו של סעיף 29, מהטעמים הבאים: ראשית, לא מתקיים תנאי היסוד לתחולתו של סעיף 29, הקבוע בס"ק (א), לפיו "השתמשו בפועל וכדין בקרקע...בסמוך לפני תחילתה של תכנית זו". המערערת לא הראתה כי הפעילה את המחצבה כדין עובר לתחילתה של תמ"מ 2, באשר חסַר לה אישורה של הולק"ח, אישור הנדרש לפי סעיף 156(א) לחוק וסעיפים 6 ו7- לתוספת הראשונה לחוק, בשל הכרזתם של מקרקעי המחצבה בשנת 1971 כקרקע חקלאית על ידי הולק"ח מתוקף סמכותה לפי סעיף 5 לתוספת הראשונה לחוק. שנית, גם לו היתה פועלת המחצבה כדין עובר לכניסתה לתוקף של תמ"מ 2 לא יכלה המערערת ליהנות מתחולתו של סעיף 29 על עניינה, באשר לא מתקיים התנאי הקבוע בס"ק (א)(2) לפיו "היה מותר להמשיך בשימוש האמור לולא הוראות תכנית זו". גם לולא הוראותיה של תמ"מ 2 המשך פעולתה של המחצבה לא היה מותר, בשל היעדר אישורה של הולק"ח ובשל כך שלפי תמ"א 14 שנכנסה לתוקף ב1998-, תנאי להפעלתה של מחצבה הוא קיומה של תכנית מפורטת החלה עליה. גם תנאי זה אינו מתקיים בענייננו. ראוי להעיר, כי המערערת טוענת כי ועדת הערר, אשר דחתה את טענתה באשר לתחולתו של סעיף 29 בעניינה, איזכרה בהחלטתה את תכנית ג494/ בעוד שלאמיתו של דבר התכנית שחלה על המחצבה טרם כניסתה של תמ"מ 2 היא תכנית ג194/, תכנית חסרת תוקף סטטוטורי, כך שעל מקרקעי המחצבה לא חלה, באותה עת, תכנית תקפה שמכוחה ניתן היה לבקש היתר. אף בטענה זו אין לסייע למערערת באשר בהיעדרה של תכנית החלה על הקרקע, שהוכרזה כקרקע חקלאית, אין מוסדות התכנון רשאים כלל ליתן היתר לשימוש בקרקע חקלאית למטרה לא חקלאית (ע"א 8328/99 ד"ר חיים קופלמן ואח' נ' יהודית דגני [טרם פורסם]). 8. לאור האמור, אין השימוש שעושה המערערת במקרקעי המחצבה נכנס במסגרתו של סעיף 29 לתמ"מ 2. לפיכך, נותרה למערערת דרך חוקית אחת לילך בה והיא קבלת היתר לשימוש חורג, כפי שאכן התבקש על ידה לאורך השנים. במשך כל תקופה זו לא טענה המערערת לתחולתו של סעיף 29 לתמ"מ 2 עליה, אלא ביקשה היתר לשימוש חורג. בהתנהלות זו של המערערת יש להצביע על כך שהיא לא ראתה עצמה זכאית להיכנס לגדרו של סעיף 29. עד שנת 1996 קיבלה המערערת את ההיתרים. בשנה זו סורבה בקשתה של המערערת, כאמור, על ידי הועדה המקומית וועדת הערר. בית המשפט המחוזי קבע כי לא מצא פגם בהחלטות אלה, קביעתו מקובלת עלי, ועיקר טעמי הם כדלקמן. 9. סעיף 146 לחוק קובע כי הועדה המקומית רשאית לתת אישור לשימוש חורג. משמע, לועדה המקומית נתון שיקול דעת אם לאשר שימוש חורג אם לאו. בהפעלת שיקול דעתה, מוטלת על הועדה המקומית, ככל רשות מינהלית, חובה לנהוג בסבירות. לפיכך, יש לבדוק האם עומדות החלטותיהן של הועדה המקומית וועדת הערר במבחן הסבירות. שימוש חורג, במהותו, נועד לשמש כפתרון זמני, ולא להסדיר מצב ארוך טווח. הדבר עולה אף מהוראתו של סעיף 148 לפיה "היתר לשימוש חורג יינתן לתקופה מוגבלת מראש". שימוש חורג, כלשונו, מהווה חריגה מהתכנית שחלה על הקרקע, ומהאינטרסים התכנוניים העומדים מאחוריה, ואינו עולה בקנה אחד עם הצורך לקיים סדר תקין בתכנון ובניה, שהוא חיוני לאיכות החיים והסביבה (בג"ץ 235/76 בניני קדמת לוד (1973) בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ואח' פ"ד לא (1) 579). לפיכך, מובנת קביעת המחוקק כי שימוש חורג יינתן לתקופה מוגדרת מראש, ולא לטווח בלתי מוגבל. המערערת נהנתה מהיתרים זמניים שנתיים לשימוש חורג במשך 16 שנה, אולם אין בכך להעניק לה זכויות מעבר למה שמגולם בהיתרים הזמניים (השוו: בג"ץ 6268/00 קיבוץ החותרים ואח' נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח' (לא פורסם)). זמניותם של ההיתרים עולה לא רק מתוך עצמם, אלא גם מתוך הוראות החוק בענין היתר לשימוש חורג, שנועד לשמש כפתרון זמני. יתרה מזו, ההיתרים השנתיים שניתנו למחצבה, ניתנו שלא כדין, כאשר מעת לעת חסרו אישורים הדרושים לשם מתן היתרים אלה, שהם אישור המועצה הארצית לתכנון ולבניה, אישור הולק"ח וחתימתו של המינהל על הבקשות לשימוש חורג. המערערת טוענת כי ההחלטות אינן סבירות משום שהן מתעלמות מעובדת היות המחצבה מקור הפרנסה העיקרי של קיבוץ כנרת על חבריו, ומשום קיומם של מחצבים יקרי ערך במקום, התומכים בהמשך פעולת המחצבה. כנגד שיקולים אלה עומד השיקול לפיו המשך פעולת המחצבה מהווה גורם מעכב לפיתוח התעשייה באזור, פיתוח הדרוש לשם אספקת מקומות עבודה לאלפי תושבי נצרת עילית. אזור המחצבה מצוי כיום, כאמור, בתחום שיפוטה של עיריית נצרת עילית. העירייה, האמונה על רווחת תושביה, רשאית לקבוע כי האזור, המיועד על פי התכנית לתעשייה, אכן ישמש לתעשייה ולא לייעוד הנוגד את התכנית, וזאת כל עוד הדבר עולה בקנה אחד עם מה שנקבע בתכניות ואינו חורג ממתחם הסבירות. 10. לצורך הפעלת המחצבה כחוק, מאז הכרזתה של הקרקע כחקלאית ב1971- וכניסתן לתוקף של תמ"מ 2 ב1984- ותמ"א 14 החלה על מחצבות ב1998-, צריכים להתמלא התנאים הבאים: קבלת אישור המועצה הארצית לתכנון ולבניה להיתר לשימוש חורג, לפי סעיף 149(א)(4) לחוק; קבלת אישורה של הולק"ח להיתר לפי סעיף 7(ג) לתוספת הראשונה לחוק; חתימתו של בעל הנכס - בענייננו המינהל - הנדרשת על הבקשה להיתר על פי תקנה 2 לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) התש"ל1970-; קיומה של תכנית מפורטת של אתר המחצבה, הנדרשת לפי תמ"א 14. אף לא אחד מתנאים אלה מתקיים בעניינה של המערערת. לטענת המערערת היתה בעבר יוזמה של המינהל להסדיר את מעמדה של המחצבה כמחצבת קבע. גם אם כך, הדבר לא יצא לפועל, ויש לדון בנושא הסירוב לתת היתר לשימוש חורג על פי המצב בפועל. על רקע אלה, נראה לי כי החלטותיהן של הועדה המקומית ושל ועדת הערר שלא לאפשר המשך שימוש חורג במקרקעין, הן החלטות שנתקבלו כדין ומצויות במתחם הסבירות, ואין מקום להתערב בהן. יתרה מכך, לא זו בלבד שההחלטות הן תקינות וסבירות אלא שכל החלטה המאפשרת את המשך הפעלת המחצבה בתנאים הנוכחיים היתה נגועה באי חוקיות. 11. המערערת טוענת, כי המינהל ממשיך לגבות כספי תמלוגים עבור החציבה המתבצעת במקרקעין, ולכן יש בכך ללמד על הסכמתו להמשך פעילותה. אכן ניתנו למערערת הרשאות חציבה שנתיות, כאשר האחרונה שבהן פגה ב1998-, ולא חודשה מאז. משפגה ההרשאה, הוגשה על ידי המינהל תביעת פינוי נגד המערערת. המערערת ממשיכה לבצע עבודות חציבה במחצבה מכוח צווי עיכוב ביצוע פסקי הדין שניתנו נגדה. לפיכך, אין לראות בגביית כספי התמלוגים, שהיא פועל יוצא של המצב בשטח, הסכמה של המינהל להמשך פעולות החציבה של המערערת. 12. ועדת הערר דחתה את עררה של המערערת מטעם נוסף והוא, היות פעילותה של המחצבה במקום בגדר "סטייה ניכרת". תקנה 1(2) לתקנות התכנון והבניה (סטיה ניכרת מתכנית) התשכ"ז1967- קובעת כי סטייה ניכרת היא, בין השאר, "שימוש בבנין או בקרקע שיש בו שינוי מייעוד שנקבע בתכנית והוא משנה את אופייה של הסביבה הקרובה". ברי כי פעילותה של המחצבה מהווה שינוי מהייעוד שנקבע לאזור בתמ"מ 2 שהוא ייעוד תעשייתי, ומטבעה של עבודת החציבה, היא משנה את אופייה של הסביבה הקרובה. לפי סעיף 151(א) לחוק לא יינתן היתר לשימוש חורג אם יש בו סטייה ניכרת. מכאן, שהועדה המחוזית כלל לא היתה מוסמכת להעניק למערערת היתר לשימוש חורג. 13. העולה מן האמור לעיל הוא, כי צדק בית המשפט המחוזי בקבעו, כי מבחינה חוקית, כלל לא ניתן היה להיעתר לבקשת המערערת לשימוש חורג, באשר היא לא עמדה בשורה של תנאים מקדימים, הנזכרים לעיל, בהם היה עליה לעמוד לשם קבלת היתר כאמור. יחד עם זאת, אחת השאלות המרכזיות שהועמדו לדיון בבית המשפט המחוזי, היא חוקיותם של ההיתרים השנתיים שניתנו בעבר למערערת על ידי רשויות התכנון. יש לומר, כי טענותיהם של המשיבים בענין זה, מעוררות אי נחת. המשיבים טוענים, למעשה, כי לאורך השנים פעלו רשויות התכנון באורח הנוגד את עקרונות היסוד של מינהל תקין, בכך שהעניקו למערערת היתרים לשימוש חורג שלא כדין ומבקשים כי התנהגותם זו תשמש לרעת המערערת. יש בהתנהלות זו טעם לפגם, אלא שאין בכך כדי לרפא את אי החוקיות וכדי להביא לכך שיינתן היתר בלתי חוקי, כיום, גם אם ניתן כזה בעבר. גם כיום, כאמור, לא מצויים בידה של המערערת כל האישורים הנדרשים ואין עניינה עומד בכל התנאים הקבועים בחוק, על מנת לתת היתר כאמור. בנסיבות אלה, לא היה מקום לחידוש ההיתר לשימוש חורג שניתן למערערת בעבר כדבר שבשגרה. 14. יש לזכור כי לרשות המנהלית ישנה סמכות כללית לבטל או לשנות החלטות (סעיף 15 לחוק הפרשנות, התשמ"א1981-). שינוי ההחלטה עשוי להידרש לא אחת, משיקולים שונים (ראה י' זמיר, הסמכות המנהלית (תשנ"ו1996-) (להלן: זמיר, הסמכות המנהלית) בעמ' 982) קל וחומר שבענייננו, כאשר ההחלטה להעניק היתר פוקעת מאליה בחלוף המועד שהוקצב בהיתר, ונדרשת החלטה חדשה על מנת להתיר את השימוש, יש לרשויות התכנון שיקול דעת מחודש, בתום ההיתר הקודם, לענין הענקת היתר חדש. הועדה המקומית אכן שקלה מחדש מתן היתר לשימוש חורג למערערת, והחליטה שלא להעניקו. נראה כי שינוי זה בעמדתה של הרשות הוא סביר, משום שיש בו תיקון מצב לא ראוי. במצב הקודם, בו ניתנו היתרים לשימוש חורג, מבלי לקבל את כל האישורים הדרושים ולעמוד בתנאים הקבועים בחוק, היה משום חריגה מסמכות, ואין רשות מנהלית חייבת להמשיך ולדבוק במצב שהוא בלתי חוקי (בג"ץ 17/63 וירצר ושות' בע"מ נ' עירית רמת גן, פ"ד יז(4) 2813). נהפוך הוא, רובצת עליה החובה לתקן את הפגם (בג"ץ 715/89 אהרון ויהודית שריג ואח' נ' שר החינוך (לא פורסם)). תיקון פגם מהווה עילה טובה לשינוי או לביטול של החלטה קודמת, גם אם הפגם נפל באשמת הרשות (זמיר, הסמכות המנהלית, בעמ' 1004; ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ ישראל בע"מ נ' מנהל מס רכוש וקרן פיצויים פ"ד לז(1) 337). בענייננו, אין מדובר בשינוי החלטה קיימת אלא בסירוב לחזור ולתת החלטה פגומה, מה עוד ששינוי עמדתה של הרשות היה מוצדק, מחמת השינוי שחל בנסיבות (זמיר, הסמכות המנהלית, בעמ' 1008). שינוי זה התבטא בשינוי אזור השיפוט של המחצבה, כך שנוספו אינטרסים ציבוריים שלא היו קיימים עד כה, ונוצרה החובה של העירייה להתחשב בהם, כאשר האינטרס המנחה הוא רווחת תושבי נצרת עילית. משכך, מסקנתי היא כי אי חידוש ההיתר לשימוש חורג שניתן למערערת נעשה כדין ועומד במבחן הסבירות, ולו רק מהטעם שהעירייה רשאית היתה לשנות את עמדתה בדבר ייעוד מקרקעי המחצבה. אי החוקיות במתן היתר לשימוש חורג, אם היה ניתן למערערת, מהווה טעם נוסף לכך שבית משפט זה לא יתערב בהחלטותיהן של הועדה המקומית וועדת הערר. 15. על אף טענתה של המערערת כי בית המשפט המחוזי התעלם ולא שקל את רקע היחסים בין המערערת לועדה המקומית, רקע המצביע - לטענת המערערת - על כך ששיקולים זרים הם שהניעו את החלטות הועדה המקומית, הרי שטענה זו לא הוכחה, כפי שקבע בית המשפט המחוזי, ועל כן דינה להידחות. חופש העיסוק 16. בית המשפט המחוזי לא דן בטענת המערערת בדבר הפגיעה החוקתית בה. לטענת המערערת, בסגירת המחצבה ייפגע חופש העיסוק שלה, כאשר לפגיעה זו ישנן השלכות רחבות על כל התלויים בעבודת המחצבה. בעיקר תיפגע פרנסתם של חברי קיבוץ כנרת ועובדי המחצבה. אציין כי בדיון מוקדם שהתקיים בבית המשפט המחוזי הורה בית המשפט למשיבים להגיש כתבי תשובה לעתירה "וזאת פרט לאמור בפרקים ח' וט' לעתירה". פרק ח' לעתירה עניינו, כאמור בכותרתו "הפגיעה העיסוק והפגיעה בפרנסת העותרת והתלויים בה". פרק ט' לעתירה עניינו "המשמעות המעשית בהפסקת עבודות המחצבה היום". המערערת הגישה בקשת רשות ערעור על החלטה זו בפני בית משפט זה. בית המשפט (כב' השופט י' טירקל) דחה את בקשה בציינו כי "צדקת הוראתו של בית המשפט תיבחן בתום המשפט על ידי ערכאת הערעור - אם יהיה צורך בכך - עם שאר ההשגות שיועלו בפניה" (רע"א 6827/98 מחצבות כנרת נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה ואח' [לא פורסם]). לגופן של הטענות שמעלה המערערת לענין הפגיעה בחופש העיסוק לו היא זכאית, הרי שאין בידי לקבלן. אין חולק כי בסגירת המחצבה תיפגע המערערת בעיסוקה, ובכך תיפגע פרנסתו של קיבוץ כנרת ואחרים שפרנסתם תלויה בפעילותה של המחצבה. אלא שחופש העיסוק, ככל זכות, אינה זכות מוחלטת אלא יחסית, והפגיעה בה מתחייבת במקרים מסוימים. היקפו של חופש העיסוק נגזר מן האיזון בינו לבין ערכים אחרים אשר על החברה להגן עליהם (בג"ץ 1452/93 איגלו חברה קבלנית לעבודות צנרת בנין ופיתוח בע"מ נ' שר התעשייה והמסחר ואח', פ"ד מז(5) 610, 615; בג"ץ 1255/94 "בזק", החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מט(3) 661, 682). במקרה דנן, אין החלטותיהן של הועדה המחוזית וועדת הערר מונעות מהמערערת לעסוק בחציבה בכלל, אלא מונעות את קיום המחצבה המסוימת במקום בו היא נמצאת. מכל מקום, אין בפגיעה המסוימת בחופש העיסוק כדי לתת בידי המערערת זכות העומדת בניגוד מפורש לקבוע בחוק. ברי, כי בהוראותיו השונות של חוק התכנון והבניה יש משום הגבלה של חופש העיסוק, אלא שפגיעה זו מתאזנת בחוק אל מול האינטרסים התכנוניים הציבוריים המצויים בבסיסו. בענייננו תכליתה של הפגיעה היא ראויה, באשר היא מונעת המשך קיומו של מצב לא תקין ולא ראוי, וכן פניה לשימוש אזור המחצבה לייעודו על פי תמ"מ 2. בסגירת המחצבה תהא אף פגיעה בחופש העיסוק של עובדיה. אולם כאשר פגיעה זו עומדת אל מול השיקולים של החזרת השימוש באזור המחצבה לייעודו על פי התכניות, ושל אי חוקיות ההיתר לשימוש חורג במצב הדברים הקיים, אזי ההחלטה שלא להעניק היתר היא ראויה. אין להגן על האינטרסים של העובדים באופן שיחייב את רשויות התכנון להעניק היתרים שלא כחוק, או באופן שאינו עולה עם תכניות הפיתוח של העירייה (השווה לבג"ץ 6268/00 הנ"ל, פיסקה 9 לפסק דינה של השופטת דורנר). 17. המערערת מעלה טענות נוספות שונות שדינן להידחות: בית המשפט המחוזי ציין בפסק דינו כי העברת אזור המחצבה מתחום שיפוט המועצה לזה של העירייה מגלם בתוכו מראש שינוי בתפיסה ובהתייחסות של הרשות המוסמכת מטעם המדינה, הנובע מהשוני שבין מהותה של מועצה אזורית לבין עירייה. אינני רואה פגם בהעלאת דברים אלה, על אף שלא נטענו על ידי המשיבים, באשר הם עולים מהעובדות שהובאו בפני בית המשפט המחוזי, שהיוו רקע לשינוי שאינו שנוי במחלוקת שחל בעמדת הרשויות הנוגעות בדבר. המערערת טוענת כי על בית המשפט המחוזי היה לקבל את גרסתה העובדתית במלואה, באשר לא הוגשו תצהירים מטעם המשיבים לעתירה. דין הטענה להידחות. בית המשפט המחוזי הכריע בעתירתה של המערערת על בסיס ראיות שהוגשו לו וטענות הצדדים, לאחר שבאי כוח הצדדים הודיעו כי הם מוותרים הדדית על חקירת המצהירים ולאחר שבאי כוח ועדת הערר ומינהל מקרקעי ישראל הודיעו כי אין בדעתם להגיש כתבי תשובה ואף לא תצהירים, באשר טיעוניהם כולם הינם במישור המשפטי. מכל מקום, לא היו בפני בית המשפט גרסאות עובדתיות סותרות בצורה מהותית ואין בגרסתה העובדתית של המערערת כדי לשנות מהמסקנה אליה הגיע בית המשפט המחוזי. 18. המערערת טוענת כי ההחלטה שלא להעניק היתר לשימוש חורג לוקה בכך שהיא לא אפשרה לה להיערך כראוי ולהכשיר מחצבה חלופית. ההיתר האחרון שניתן למערערת פג ביוני 1997. החלטת ועדת הערר, שדחתה את ערר המערערת על החלטת הועדה המקומית, ניתנה ביום 2.6.98. עד היום, נהנית המערערת מהחלטות שיפוטיות המעכבות את ביצוע צו הפסקת העבודות השיפוטי שניתן נגדה והיא ממשיכה, הלכה למעשה, לבצע עבודות חציבה במחצבה. משכך, היתה למערערת בפועל תקופה בת למעלה משלוש שנים, במהלכה ידעה כי המשך פעילות המחצבה נאסר עליה, והיה סיפק בידה להיערך כראוי למקרה שערעורה לא יתקבל (ראו בג"ץ 6268/00 הנ"ל). 19. עוד טוענת המערערת כי נכון להיום, כתוצאה מפעולות החציבה לאורך השנים, קיים בשטח המחצבה מכתש עמוק ורחב ממדים. פילוס השטח ושיקומו כרוך בעלות כספית גבוהה ביותר, אשר ניתן לחסכה אם יתאפשר למערערת לבצע "חציבה משקמת" במקרקעין, דהיינו המשך החציבה במשך מספר שנים, עד לניצול מרבי של המשאבים המצויים בקרקע, תוך פילוס ושיקום החלקים בהם אין עוד חומר לחציבה. שיקומה של מחצבה במסגרת תכנית לשיקום מחצבות מוסדרת בפרק י"ג לפקודת המחצבות. הסמכות להודיע על מחצבה כטעונת שיקום מצויה בידי המפקח על המכרות ותנאי מקדמי להודעה כזו הוא הפסקת ניצול המחצבה (סעיף 113 לפקודת המכרות). מכאן, שעם דחיית הערעור והפסקת הפעילות במחצבה, המפקח על המכרות יהא רשאי להודיע כי אתר המחצבה טעון שיקום, על פי שיקול דעתו. במקרה ויגיע למסקנה זו, הרי שלבעל המחצבה - המערערת - נתונה זכות ראשונים לעסוק בשיקום המחצבה (סעיפים 113 ו116- לפקודת המכרות), על פי תכנית שיקום. מכל מקום, אין אנו צריכים להידרש בעת הזו לסוגיית שיקום המחצבה. סוף דבר, אני מציעה לדחות את ערעורה של המערערת בע"א 2617/00. 20. הצדדים בע"א 1805/00 וכן הועדה המקומית התבקשו להתייחס, אם רצונם בכך, לרלוונטיות של פסק הדין בבג"ץ 6268/00 הנ"ל לענייננו. לאחר עיון בתגובותיהם, לא מצאתי כי יש לפסק דין זה רלוונטיות מעבר לאזכוריו דלעיל. 21. אשר לע"א 1805/00, כאמור, נסב ערעור זה על החלטת הרשויות שלא ליתן למערערת רשיון חציבה ורשיון לשימוש בחומרי נפץ בהיעדר היתר לפעילות המחצבה מאת רשויות התכנון. משהגעתי למסקנה כי דין הערעור בע"א 2617/00 להידחות, הרי שממילא אין מקום ליתן למערערת את הרשיונות הדרושים לה להמשך הפעלת המחצבה, ואני מציעה לדחות אף את ערעורה זה. המערערת תשלם לועדה המקומית הוצאות בסך 10,000 ש"ח וכן תשלם הוצאות בסך 10,000 ש"ח לכל המשיבים בשני הערעורים, המיוצגים על ידי פרקליטות המדינה. ש ו פ ט ת השופט י' טירקל: אני מסכים. ש ו פ ט השופט א' ריבלין: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן. שימוש חורג