הפקעת קרקע לצורכי ציבור לשם סלילת כביש


פסק דין

השופט י' אנגלרד:


1. ערעור זה נוגע לזכויותיו ולמעמדו של בעל זכויות בקרקע שנפגעה כתוצאה מהפקעת חלק ממנה לצורכי ציבור לשם סלילת כביש. במרכז הערעור עומדת שאלת היחס בין שתי הוראות המצויות בחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה1965-, והן סעיפים 197(א) ו190-(א)(1) לחוק. אקדים ואומר כי הסוגיה של הפקעת קרקעות כולה עוברת שינויים מהותיים, בין היתר, כתוצאה מחקיקת חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, אשר העניק בסעיף 3 שבו הגנה חוקתית לקניינו של אדם. אזכיר בהקשר זה את פסק דינו של בית משפט זה בפרשת ע"א 5546/97, 6417 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה קריית אתא ואח' נ' הולצמן ואח' (טרם פורסם), אשר ביטל לאחרונה את ההלכה שנפסקה בפרשת ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רמת-גן, פ"ד לה(3) 645. יתרה מזו, כפי שיעלה גם מן הדיון בסוגיה שלפניי, קיים חוסר תיאום בין הוראות החוק השונות, העוסקות בתכניות בנייה ובהפקעות, המכביד על החלה עניינית של הדינים. מן הראוי כי גורמי החקיקה יתנו את דעתם על הסדרה אחידה ועקבית של הסוגיה כולה, וזאת על רקע ההלכות שהתפתחו בפסיקה ועל רקע הביקורת שנמתחה עליהן ועל החקיקה גם יחד.


2. לפני שאדון בעובדות המוחשיות של מקרה זה, מן הראוי לעמוד תחילה על המסגרת הנורמטיבית אשר יצרה את הבעיות המשפטיות הדורשות הכרעה. נקודת המוצא היא הוראת סעיף 197(א) לחוק התכנון והבנייה, אשר זו לשונה:
נפגעו על ידי תכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התכנית או גובלים עמה, מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל מקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.


יושם אל לב, כי הוראה זו (שדמתה להוראה הקודמת בפקודת בניין ערים, 1936, סעיף 34(1)), שוללת, לפי לשונה, את זכות הפיצויים מכוחה, אם המקרקעין נפגעו על ידי תכנית בדרך הפקעה. (בנוסח המקורי התנאי הוא כי הנזק נגרם “otherwise than by expropriation ...”); והנה, במהרה התברר כי הוראה זו יצרה קושי גדול לגבי בעל זכויות בקרקע, שתכנית המתאר ייעדה להפקעה עתידית. אין ספק, כי עצם פירסומה של התכנית, יש בה משום השלכה מיידית שלילית על השימוש בקרקע זו ובכך, כמובן, גם על ערכה בשוק. כאשר הבעלים של קרקע, שיועדה להפקעה, פנה לרשויות התכנון לשם קבלת פיצויים על נזק זה, הוא נתקל בתשובה כי ההוראה אינה מעניקה לו זכות פיצויים, משום שהפגיעה במקרקעיו היא תוצאה של ההפקעה העתידית, ולכן הפגיעה באה לו ”by expropriation” . כשהעניין הגיע לבית משפט זה בפרשת בג"צ 62/61 זקס ועליאש נ' הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון עיר ירושלים, פ"ד ט"ו 1516, הוא נחלץ לעזרתו של בעל הזכויות בקרקע באמצעות הבחנה מקורית בין פגיעה על ידי התכנית לבין פגיעה על ידי ההפקעה.


3. וכך אומר שם בית משפט זה, מפי השופט מ' זילברג (בעמ' 1521-1520):


באת-כוח המשיבה מגלה פנים שלא כהלכה בדברי הסעיף הנ"ל. פירושו של הסעיף הוא, כי הנזק שבגינו תובעים הבעלים פיצויים חייב להיות נזק שהוא מחוץ לעובדת ההפקעה העתידה, ותנאי זה נתקיים גם במקרה שלפנינו. המבקשים תובעים פיצויי נזק בשל כך שהחלקה שלהם נועדה לשמש שטח פתוח או דרך ציבורית. זהו הגורם השולל כל ערך מסחרי מאת החלקה הנדונה. אף אילו לא הופקעה ולא נועדה להפקעה כלל, הרי עצם איסור הבנייה עליה שולל ממנה כל ערך ממשי – ונזק זה יכולים הם לתבוע מכוח הסעיף הנ"ל ..... אמור מעתה, כי כל מה שהמחוקק רצה לקבוע כאן הוא, שאין לתבוע נזיקים בשל עובדת ההפקעה לחוד, אבל מותר לתבוע פיצויים בשל שלילת זכות הבנייה, אפילו אם שלילה זו צמודה אל, או מלווה את, הפקעתו של הרכוש.


אין להכחיש כי ההבחנה בין פגיעה שהיא תוצאה של תכנית "הצמודה אל או מלווה את הפקעתו של רכוש" לבין פגיעה שהיא תוצאה מן ההפקעה עצמה - הבחנה זו נראית מלאכותית למדי. יתרה מזו, אין זה קל ליישבה עם פשט לשונה של ההוראה בחוק. כי כיצד ניתן לומר - בלשונו של סעיף 197(א) לחוק התכנון והבנייה - כי "המקרקעין נפגעו על ידי תכנית שלא בדרך הפקעה", שעה שהנזק העכשווי הוא תוצאה ישירה של ההפקעה העתידית?! נראה כי מן הראוי היה שהמחוקק יסדיר במישרין ובמפורש את מעמדו של בעל זכויות בקרקע, העומדת להיות מופקעת בעתיד, אך השלכותיה על ערך הקרקע מורגשות כבר בשלב זה.


4. עם כל זאת, ההבחנה השתרשה בפסיקתו של בית משפט זה, וזאת מתוך דאגה לזכויותיו של בעל הקרקע שעשוי היה להישאר ללא פיצוי מתאים לו היו שוללים ממנו פיצויים בשלב המוקדם במסגרת הוראת סעיף 197(א) לחוק. ראה את פסקי הדין בפרשות ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי ואח', פ"ד מא(3) 370; ע"א 511/88 מנדלבאום נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ראשל"צ, פ"ד מד(3) 522; בג"צ 174/88 אמיתי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, המרכז ואח', פ"ד מב(4) 89; ע"א 5735/93 חברת החשמל לישראל נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, חיפה (לא פורסם) (להלן: "פרשת חברת החשמל"). לגבי החשש לפגיעה בזכויות של בעל המקרקעין ראה ד' לוינסון-זמיר, פגיעות במקרקעין על ידי רשויות התכנון (תשנ"ה) 256-253; ד' לוינסון-זמיר "על מותה של ההגנה מפני פגיעה חמורה עקב הפקעה חלקית" משפטים ל (תש"ס) 377, 385-384. לפי תפיסתו של בית משפט זה, הפגיעה בבעל מקרקעין בעקבות מתן תוקף לתכנית חדשה, המייעדת את המקרקעין להפקעה, היא דו-שלבית: פעם אחת הוא נפגע מעצם שינוי הייעוד של הקרקע על-פי התכנית החדשה, ופעם נוספת הוא נפגע כאשר מבוצעת ההפקעה בפועל. ראה סעיף 5 לפסק הדין בפרשת חברת החשמל, מפי חברתי השופטת ד' ביניש, תוך הסתמכות על דבריו של הנשיא מ' שמגר בפרשת חממי, בעמ' 380. במילים אחרות, בשלב הראשון זכאי בעל הקרקע לפיצויים על ירידת ערך הקרקע בשל התכנית הקובעת את שינוי הייעוד; בשלב השני, מגיעים לו פיצויים על עצם שלילת הבעלות שבאה כתוצאה מביצוע ההפקעה בפועל. לטעמי, כאמור, מן הראוי היה כי תפיסה זו תימצא ביטוי מפורש בחקיקה.


5. ההבחנה הדו-שלבית שנערכה במסגרת הוראת סעיף 197(א) לחוק התכנון והבנייה השפיעה על תחולתה של הוראה אחרת בחוק, הלוא היא הוראת סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק. לפי הוראה זו:

לא יופקע חלק ממגרש, בתשלום או ללא תשלום, אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של יתרת המגרש.


הוראה זו, שרקעה לא נתברר די צורכה, משום שהוכנסה במהלך הדיונים בכנסת, נראית על פני הדברים משונה למדי. מדוע תימנע הפקעה של חלק ממגרש בשל העובדה בלבד ששוויה של יתרת המגרש יפחת? לכאורה, הכוונה היא כי רשויות התכנון ייאלצו במקרה כזה להפקיע את כל המגרש, במקום את חלקו בלבד. כלומר, השאלה היא, מדוע הפחתה כלשהי בשווי יתרת המגרש תחייב את הרשויות להפקיע את כל המגרש? חיוב הפקעה מעין זה עשוי להיות בלתי יעיל מבחינה כלכלית, וכל זאת על חשבון קופת הציבור. יש להניח כי רשויות התכנון, שייאלצו להפקיע שטח בלתי נחוץ מבחינת הייעוד הציבורי, ינסו לאחר מכן למכור את החלקה המיותרת לפי ערך השוק שלה. כי סוף סוף הפחתת ערך אין פירושה היעדר ערך! מדוע לא יאפשרו לרשויות התכנון לבחור בתשלום פיצויים על הפחתת הערך של יתרת הקרקע במקום הטלת איסור על ההפקעה החלקית? אמנם ייתכנו מקרים, שבהם מן הראוי לחייב את הרשויות לרכוש את החלקה כולה. ראה ד' לוינסון-זמיר "על מותה של ההגנה מפני פגיעה חמורה עקב הפקעה חלקית" שם, בעמ' 388, ובמיוחד הערה 33. אך מה הטעם להטיל חיוב מעין זה כאשר ההפחתה בשווי היתרה היא מזערית, או כאשר היא ניתנת לפיצוי סביר? אין פלא אפוא כי בתי המשפט עשו מאמצים כדי לצמצם עד למינימום את פגיעתה הרעה של הוראה חריגה זו.


6. והנה, הפרשנות שהייתה מכוונת להושיע את בעל הקרקע מפגיעתה הרעה של הוראת סעיף 197(א) לחוק, שימשה בסופו של עניין כדי לחלץ את רשויות התכנון מהוראת סעיף 190(א)(1) לחוק, שמטרתה דווקא להגן על בעל הקרקע. נקודת המוצא לענייננו מצויה בפסק דינו של בית משפט זה בפרשת בג"צ 189/83 סלים בילדינגס בע"מ נ' עיריית ירושלים - הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד לז(3) 215, מפי השופט א' גולדברג. בפרשה זו המדובר היה בהפקעת חלק ממגרש בהתאם לתכנית להתווית כביש חדש במרכז ירושלים. בעליו של המגרש טען כי הכביש עשוי להזיק לפרוייקט שהוא תיכנן להקים במגרש, וזאת בשני אופנים: האחד, הכביש יהווה צוואר בקבוק מבחינה תחבורתית; האחר, בשל הכביש יהיה צורך להרחיב את הגישה לפרוייקט מכיוון אחר על-ידי הריסת בית מסחר הבנוי במגרש. על רקע נזקים אלה, נטען כי אף על פי שהשטח המופקע אינו עולה על 40 אחוז מכלל שטח המגרש, הרי שכתוצאה מן ההפקעה פחת שוויה של יתרת המגרש ולפיכך לא הייתה הוועדה המקומית רשאית להפקיע את השטח שהופקע, וזאת מכוח הוראת סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבנייה.


7. בית משפט זה דחה את תחולתה של הוראת סעיף 190(א)(1) לחוק. תחילה הוא קבע כי כוונת ההוראה בעניין הפחתת השווי של היתרה היא ליחס בין השווי של השטח הזה לפני ההפקעה לבין שוויו לאחר מכן. כלומר, אין דרישה כי שוויה של יתרת השטח לאחר ההפקעה יהיה כשוויו של השטח כולו לפני ההפקעה. לגבי בעיות המתעוררות בהקשר זה על רקע אחוזי הבנייה ותכניות פיתוח ראה ר' אלתרמן "הפקעות קרקע לצורכי ציבור ללא תמורה לפי חוק התכנון והבנייה - לקראת הערכה מחדש" משפטים טו (תשמ"ה) 179 (להלן: "אלתרמן") בעמ' 213-210.


8. באשר לתחולת ההוראה בנסיבות העניין, בית משפט זה גרס כי שני סוגי הנזק הנטענים אינם נכללים בהוראה; וכך הוא אומר:
אשר להתהוות "צואר בקבוק מבחינת תחבורתית" אין לעובדה זו דבר עם שווי יתרת המגרש. ואם כוונת השמאי הייתה לכך, כי עקב התנועה הסואנת יופחת שוויים של הדירות או של המשרדים שייבנו, הרי כבר נאמר בבג"צ 43/79 (המ' 384/79) [גולדנברג ואח' נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה מרחב תל-אביב, פ"ד לג(3) 122], בעמ' 123, כי הפחתה שכזאת לא תבוא "כתוצאה מן ההפקעה של מקצת המגרש, אלא כתוצאה מן הרעש וההמולה של כלי הרכב שעתידים לעשות שם את דרכם או חניתם". הוא הדין בנימוק השני שהעלה השמאי. ייתכן, כדבריו, כי ההוצאה לבניית הפרוייקט המתוכנן תעלה עקב ההפקעה, כשיהיה על העותרת להרוס מבנים קיימים. אולם לא ההוצאה הנוספת, שתיגרם לעותרת עקב ההפקעה, היא שעומדת לדיון, אלא שאלת שוויה של יתרת המגרש. ייתכן כי בידי העותרת לתבוע מהוועדה המקומית פיצויים על אותם נזקים שהיא טוענת להם עקב התכנית, על-פי סעיף 197(א) לחוק, אולם, כאמור, אין עניין זה נוגע לתוקפה של ההפקעה. (שם, בעמ' 224(.


9. מן האמור עולה, כי בית משפט זה צימצם מאד את מושג הפחתת השווי במסגרת ההוראה הנדונה: ראשית, מבחינה סיבתית, הפחתת השווי חייבת להיות תוצאה ישירה של ההפקעה עצמה, ולא תוצאה של השימוש שייעשה בשטח המופקע, כגון השפעתו של רעש התחבורה מן השטח המופקע על שוויה של יתרת השטח. שנית, מבחינה המושא של הנזק, הפחתת השווי צריכה לגעת במישרין לערכה של יתרת השטח ולא לעלות של פרוייקט כלשהי שתוכנן על ידי בעל הקרקע בשטח זה. נמצא, כי תחולת ההוראה צומצמה בעיקרה לפגיעה באפשרויות הפיסיות של ניצול יתרת השטח. ברוח זו סוכמה ההלכה על ידי א' קמר, דיני הפקעת מקרקעין (מהדורה שישית, תל-אביב, תשס"א2001-, להלן: "קמר") בעמ' 143-142:
הפחתה כזו יכולה להיות באחד משני מצבים:
(א) כאשר מחמת ההפקעה מאבדת יתרת המגרש פוטנציאל בנייה ...
(ב) כאשר מחמת ההפקעה חל שינוי בצורת יתרת המגרש, באופן שלא ניתן לנצלו במלואו או בחלקו.


ברוח דומה ראה את הדברים של לוינסון-זמיר בספרה, שם, בעמ' 225-224:
שווי היתרה נפגע אם ההפקעה מותירה יתרה בעלת צורה או גודל שאינם מאפשרים פיתוח כלל, כגון מגרש קטן מהגודל המינימלי לבנייה הקבוע בתוכנית. באופן דומה, ההפקעה עלולה להותיר יתרה הניתנת רק לפיתוח פחות רווחי, כגון שטח המתאים רק לבנייה למגורים בצפיפות נמוכה ולא למסחר, או כביש העובר בתוך קרקע חקלאית ומקשה על העיבוד או יוצר שטחים ללא אפשרות גישה נוחה. כמו כן, ייתכן שההפקעה גורמת לאובדן זכויות בנייה מיוחדות שינתנו כתוספת למגרשים בעלי גודל מסויים.


10. והנה, דוגמה מוחשית למקרה שבו זכה בעל מקרקעין להגנת סעיף 190(א)(1) לחוק על-פי המבחנים הנזכרים מצויה בה"פ 402/95 (י-ם) הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' נבולסי (לא פורסם). כאן הורה בית המשפט המחוזי בירושלים לרשויות התכנון להימנע מלהפקיע חלק ממגרש, אם יתברר כי ההפקעה תביא לאובדן פוטנציאל הבנייה על יתר המגרש; כלומר, בנסיבות כאלה על הרשויות להפקיע את המגרש בשלמותו. יצוין כי בע"א 6320/98 נאבולסי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נג(5) 733, אושר פסק הדין של בית המשפט המחוזי, אם כי השאלה הנדונה כלל לא עלתה בערעור.


11. לטעמי , מנקודת ראות כלכלית, ההבחנות שנתגבשו בפסיקה לגבי הוראת סעיף 190(א)(1) לחוק בין סוגי הנזק השונים, הנגרמים כתוצאה מן ההפקעה - הבחנות אלה הן מאד מלאכותיות וספק בעיניי אם הן מוצדקות מבחינה עניינית. ואמנם, בספרות נמתחה עליהן ביקורת רבה: ראה אלתרמן, שם, בעמ' 213; ד' לוינסון-זמיר, פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון, שם, בעמ' 227-225; ד' לוינסון-זמיר "על מותה של ההגנה מפני פגיעה חמורה עקב הפקעה חלקית", שם, בעמ' 380.


12. צעד נוסף נעשה בפרשת חברת החשמל, מפי חברתי השופטת ד' ביניש. כאן הופקע, בהתאם לתכנית, שטח לצורך כביש, וההפקעה הביאה ליצירת שני מגרשים משולשים משני צידי הדרך. חברת החשמל, בעלת השטח, טענה כי שוויה היחסי של היתרה נפגע בעקבות חלוקת המגרש לשני שטחים משולשים, ולכן על הרשות לרכוש את כל יתרת החלקה מכוח הוראת סעיף 190(א)(1) לחוק. בית המשפט המחוזי קיבל את הטענה בדבר הפחתת השווי, אך דחה את תחולתה של ההוראה הנזכרת, בנימוק כי ירידת הערך נגרמה כתוצאה מן התכנית שקבעה את תוואי הכביש והיא זו שביתרה את החלקה לשני משולשים. ההפקעה שבאה לאחר מכן רק מימשה את הייעוד שנקבע בתוכנית, ולכן לא הוסיפה דבר על הנזק. בית משפט זה דחה את ערעורה של חברת החשמל, באמצו את ההבחנה בין פגיעה "עקב הפקעה" לבין פגיעה "עקב תכנית", לפיה הוראת סעיף 190(א)(1) חלה רק על פגיעה מן הסוג הראשון. וכך אומר שם בית משפט זה:
האבחנה בין פגיעה כתוצאה מתכנית לבין פגיעה כתוצאה מהפקעה הוכרה בשורה ארוכה של פסקי דין, ואף כי רובם דנים בשאלת הפיצוי הניתן לבעל המקרקעין, הרי אין בכך כדי להצדיק פירוש שונה.


לאחר סקירת הפסיקה בעניין ההבחנה הנדונה ממשיך בית משפט זה באומרו:
דברים אלה נאמרו אמנם לענין זכות הפיצוי בשל פגיעתה של תכנית לפי סעיף 197(א) לחוק, אך ההלכה המבחינה בבירור בין שלב התכנית ושלב ההפקעה השתרשה והיתה לנדבך מנדבכי היסוד לבחינת תוצאותיה של תכנית הפוגעת במקרקעין. בעקבות ההלכה האמורה, ראה בית המשפט להחיל אותה אבחנה, כמובנת מאליה, גם לענין סעיף 190(א)(1) סיפא, מבלי שנזקק לבחון לענין זה את השוני שבין הסעיף האמור לסעיף 197 לחוק. (ראה: בג"צ 189/83 סלים בילדינג בע"מ נ' עירית ירושלים - הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים, פ"ד לז(3) 215, 224ד-ה).
ב"כ המערערת לא חלק על תקפותה של ההלכה האמורה, אולם טען כי עניינה בפיצויים בלבד, וכי אין להחילה מקום שהחוק אינו דן בפיצוי, אלא אוסר על הפקעת "חלק ממגרש" אם כתוצאה מההפקעה יפחת שוויה של היתרה שאינה מופקעת.


לאחר בחינה נוספת של השאלה, לא ראינו אף אנו לשנות מגישתה של הפסיקה ואף לא סברנו כי ההבדל בין שני הסעיפים מבחינת התוצאה מצדיק ביטולה של האבחנה בין שלב התכנון לשלב ההפקעה לענין מניעת ההפקעה לפי סעיף 190(א)(1). החוק מבחין בין התכנון הכולל את יעוד המקרקעין להפקעה לבין ההפקעה עצמה. כיוון שניתן להפריד בין הפגיעה במקרקעין בשלבים השונים של הפעילות השלטונית לענין הפיצוי, הרי ניתן לעשות כן גם לענין בחינת הפחתת שווי יתרת המגרש כתוצאה מההפקעה. בעוד אשר בגין הפגיעה הנגרמת כתוצאה מהתכנון יפוצה בעל המקרקעין, הרי פגיעה שיש בה הפחתת שווי יתרת המגרש כתוצאה מההפקעה תביא לביטול ההפקעה. הוראת הסעיף נותנת לבעל המקרקעין בנסיבות מתאימות הגנה רחבה ביותר לרכושו באשר אין הגנה זו מאפשרת לפצותו בגין הפחתת שווי יתרת המגרש, יהא אשר יהא שיעור ההפחתה.
נכון הדבר כי מספר המקרים בהם תמנע ההפקעה ותינתן הגנה רחבה כזו בשל הפחתת שווי המגרש כתוצאה מההפקעה עצמה להבדיל מהתכנית, עשוי להיות מצומצם. הפגיעה נוצרת במקרים רבים כבר בשלב התכנית שיש בה כדי לפגוע במקרקעין ואז קמה הזכות לפיצוי. סעיף 190(א)(1), יחול באותם מקרים שבהם עצם נטילת הקרקע המופקעת מבעליה, להבדיל מייעודה להפקעה, תותיר בידיו חלקה אשר פחת שווייה היחסי.
שוכנענו איפוא, כי האבחנה האמורה אינה מיתרת את הוראת סעיף 190(א)(1) מכל וכל כנטען, אלא היא עולה בקנה אחד ובאופן עקבי עם פירושן של הוראות החוק הנוגעות להפקעה על פי חוק התכנון ולמטרותיו.


בעניננו קבע בית המשפט קמא על יסוד הראיות שהיו בפניו, כי ערך המקרקעין הושפע מהתכנית, אך לא פחת כתוצאה מההפקעה. מאחר ולא ראינו להתערב בממצאים שנקבעו על ידי השופט קמא, הרי שלא חלה הסיפא של סעיף 190(א)(1) לחוק.


13. אקדים ואעיר כי העברת ההבחנה בין "פגיעה עקב תכנית" לבין "פגיעה עקב הפקעה" מסוגיית הפיצויים שבהוראת סעיף 197 לחוק, אל הסוגיה של מניעת הפקעה חלקית שבהוראת סעיף 190(א)(1) לחוק, היא בבחינת חידוש מסוים שנערך בפרשת חברת החשמל. כפי שעולה מן המובאות מתוך פסק הדין בפרשת סלים בילדינגס הנזכרת, המבחנים ששימשו את בית המשפט הזה לתחולת ההוראה לא התבססו על ההבחנה הנדונה. יש לי ספקות רבים לגבי נכונות הבחנה זו בהקשר הנדון של מניעת הפקעה חלקית. ההבחנה נראית שרירותית למדי מבחינת המטרה של הגנה על בעל הקרקע. כי מדוע יהיה דינה של הפחתת שווי בשל תכנית ההפקעה שונה מדינה של הפחתת שווי מן ההפקעה עצמה!? קשה לראות היגיון ענייני בהבחנה זו, מלבד הרצון לצמצם עד מינימום את תחולת ההוראה כולה בשל בעייתיותה האמורה.


14. ואמנם, על ההלכה שנפסקה בפרשת חברת החשמל נמתחה ביקורת נוקבת על-ידי ד' לוינסון-זמיר "על מותה של ההגנה מפני פגיעה חמורה עקב הפקעה חלקית, שם. הביקורת מתבססת על שני נימוקים מרכזיים; האחד הוא, כי ההלכה שנפסקה בפרשה זו רוקנה למעשה מתוכן את ההגנה של סעיף 190(א)(1) לחוק; כלומר, קבוצת המקרים בהם עצם נטילת החלק המופקע גורמת לנזק עצמאי ומיוחד, שאינו נובע מייעוד הקרקע להפקעה, היא קבוצה ריקה. שכן, לא ניתן להפקיע מקרקעין על-פי חוק התכנון והבנייה, אלא אם הם יועדו קודם לכן להפקעה בתוכנית. המחברת גורסת בהקשר זה כי "פרשנות המובילה לריקונה של הגנה נחוצה וחשובה על זכויות הפרט מכל תוכן איננה פרשנות סבירה" (שם, בעמ' 383). הנימוק האחר שביסוד הביקורת נוגע לשימוש שנעשה בהבחנה שנוצרה במסגרת סעיף 197 לחוק. לדעת המחברת, אין יסוד להקיש מפרשנותה של הוראת סעיף 197 לחוק לפירושה של ההגנה על ערך יתרת המגרש שבסעיף 190(א)(1) לחוק. הלכת הפיצוי הדו-שלבי נועדה לאפשר לאנשים לקבל את מלוא הפיצוי המגיע להם בגין פגיעתה של התכנית, לכן ננקטה הדרך של פיצול התביעה לשני שלבים. במקרה של הגנה על ערכה של יתרת החלקה, אין כל טעם ענייני להבחין בין השלב שבו אושרה התוכנית שהכשירה את הקרקע להפקעה העתידית לבין השלב שבו מומשה ההפקעה בפועל. הפגיעה היא אחת ואינה ניתנת לחלוקה או להפרדה. נמצא כי הפסיקה בנושא הפיצוי הדו-שלבי אינה רלבנטית להגנה על שווי יתרת המגרש (שם, בעמ' 386).


15. המחברת מודעת לבעייתיות של הוראת סעיף 190(א)(1) לחוק ולכן היא מציעה פרשנות אחרת להוראה, העשויה להשיג את מטרתה של הגנה על בעל הקרקע מבלי לפגוע יתר על המידה באינטרס הציבורי. לדעתה, יש "לקבוע שההגנה חלה עקרונית על כל סוגי הנזקים והנסיבות הגורמים לפיחות בשווי היתרה, אולם היא מוגבלת, על-פי מטרתה, לפגיעות חמורות המצדיקות איסור על הפקעה חלקית (שם, בעמ' 387). כאשר נותרה אפשרות ניצול סבירה, ניתן להסתפק בפיצוי כספי על הפגיעה ביתרת המגרש (שם, בעמ' 388). לדעתי, יש טעם רב בגישה פרשנית זו, באשר היא תואמת הן את תכליתה של ההגנה על בעל הזכויות בקרקע על רקע חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו והן את המטרה של שמירת האינטרס הציבורי בתחימת החיוב להפקיע שטחים שאינם נחוצים לצורכי הציבור. על רקע דברים אלה מן הראוי לעיין מחדש בהבחנות ובמבחנים שנתקבלו בפסיקה של בית משפט זה. כן מן הראוי כי גורמי החקיקה יתנו את דעתם על רפורמה מקיפה של דיני ההפקעה בשל קשיי ההחלה ובשל חוסר התיאום בין ההסדרים השונים.


16. לאחר הסקירה של התשתית הנורמטיבית, על בעיות הפרשנות שלה, אתאר כעת את נסיבות המקרה הנדון. המדובר בפינויו של שטח קרקע ששימש כאזור תעשייה, והופקע לצרכי ציבור לשם סלילת דרך. השטח המופקע הוא חלק ממגרש הידוע כחלקות מס' 19, 20, 21 ו22- בגוש 10901 באזור התעשייה חוף שמן חיפה (להלן: "המגרש"). שטחו הכולל של המגרש הוא 4,503 מ"ר. המגרש גובל ברח' גזאל מצפון וברח' המלאכה מדרום ולכל אחת מארבע החלקות הייתה דרך גישה מרח' גזאל. המגרש הוא בבעלות רשות הפיתוח והוא הוחכר בשנת 1985 לקואופרטיב "עשת". בשנת 1986 הועברו זכויות החכירה של "עשת" למערערים 4-1 (להלן: "החוכרים") בחלקים שווים, כך שכיום בידיהם זכויות חכירה לדורות במגרש עד שנת 2029.


17. במגרש, אשר ייעודו המקורי היה אזור תעשייה, פעלו שני עסקים. עסק אחד, הממוקם בחלקות 19 ו20-, הוא מפעל לטיהור שפכים תעשייתיים, אותו מפעילה במקום משנת 1992 חברת חץ אקולוגיה בע"מ, המערערת 5 לפנינו (להלן: "חץ אקולוגיה"). חץ אקולוגיה פועלת במבנה תעשייתי ששטחו כ600- מ"ר, ובו מחסן, אולם מלאכה ומשרדים. לאורך המבנה סככה מקורה ששטחה כ400- מ"ר. המבנה נמצא בסמוך לצד הדרומי של החלקות, הפונה לרח' המלאכה, במרחק של כ2- מטרים מקו המגרש. בנוסף עומדים לרשות חץ אקולוגיה קרוואן המשמש מעבדה כימית ומבנה בטון המשמש חדר אוכל. בחצר יש מתקנים שונים המשמשים בתהליך טיהור השפכים. יצויין כי על-פי הסכם השכירות בין חץ אקולוגיה לבין עשת (שניהלה את המגרש עבור החוכרים), שכרה חץ אקולוגיה את המבנה התעשייתי ואת הסככה החל בינואר 1994 למשך שנה, עם אופציה להאריך את תקופת השכירות עד תום שנת 1999.


18. חלקות 21 ו22- הושכרו לחברת ס.מ.א בע"מ, אשר הפעילה במקום מוסך וחניון למשאיות ולרכב כבד. המוסך פעל בתוך מבנה שגודלו 312 מ"ר ובחזיתו סככה בת 216 מ"ר. המבנה הוא המשכו של המבנה התעשייתי בחלקות 19 ו20- וגם הוא נמצא בסמוך לחלק הדרומי של המגרש. התברר כי בין ס.מ.א לבין הוועדה המקומית הושג הסדר בדבר פינויה של ס.מ.א מהמגרש והיא אינה צד להליכים הנדונים.


19. בתכנית "חפ /1970א - גשר חירם" (להלן: "התכנית") שונה ייעודו של חלק מהמגרש מאזור תעשייה לדרך ושטח ציבורי פתוח. חלק זה, ששטחו כ1337- מ"ר והוא מהווה כ30%- מהמגרש, יועד מעתה להפקעה. שטח זה נמצא בחלקו הצפוני של המגרש, בצד הפונה לדרך גזאל, ואין עליו מבנים כלשהם. השטח מיועד להרחבת דרך גזאל והפיכתה לדרך פרברית מהירה וכן לסלילת צומת, בה יסתעף כביש מדרך גזאל לכיוון דרום. צורת ההפקעה המתוכננת יוצרת חזית קשתית בצד הפונה לדרך גזאל, כאשר ההפקעה הולכת ומעמיקה ממערב למזרח; ההפקעה הקטנה ביותר היא מחלקה 19 והגדולה ביותר מחלקה 22. הפקעת השטח היא במסגרת פרוייקט התויית דרך הקישון מן העיר חיפה אל נתיבי הקישון, דרך מהירה אשר תחבר בין העיר חיפה לבין הקריות ותעבור על פני גשר חירם. על פי התכנית יהפוך, כאמור, רח' גזאל לדרך פרברית מהירה, תוואי הכביש יהיה מוגבה ולא תהיה גישה אל המגרש מדרך גזאל, אלא אך ורק מרח' המלאכה. המערערים לא התנגדו לתכנית ולא תקפו אותה בהליכים משפטיים כלשהם.


20. התכנית פורסמה למתן תוקף ביום 9.7.98 ונכנסה לתוקף ביום 24.7.98. ביום 18.1.99 פורסמו הודעות על הפקעת המקרקעין, לפי סעיפים 5 ו7- לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: "פקודת הקרקעות"). הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה (להלן: "הוועדה המקומית") הודיעה כי שטח המקרקעין שיועד להפקעה דרוש לה באופן דחוף לצרכי ציבור, כי הוא מופקע וכי היא מתכוונת לקנות בו מיד חזקה. חרף ההודעות סירבו המערערים למסור את החזקה בשטח המופקע.


21. בחלוף כשנה פתחו המערערים בהליכים בדרישה לפיצויים בשל הפגיעה במגרש על ידי התכנית. ביום 1.12.99 הם הגישו לועדה המקומית תביעה לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה; המערערים צרפו לתביעתם חוות דעת של שמאי מקרקעין בדבר היקף הפיצויים המגיעים לחוכרים בגין שינוי היעוד של השטח מאזור מלאכה לדרך. השמאי הציע שתי חלופות לחישוב הפיצויים. בחלופה האחת הוא הניח כי העסקים במגרש ימשיכו להתקיים, דבר שיחייב הכנת גישה למגרש מרח' המלאכה ושינוי מיקום המבנים. השמאי העריך כי הפיצויים במקרה כזה הם בסך של כ3- מיליון דולר. בחלופה השנייה הוא הניח שהמקרקעין יפונו לצמיתות ושני העסקים במקום ייסגרו. הפיצויים במקרה כזה, להערכת השמאי, מגיעים לכדי 7.2 מיליון דולר.


22. הוועדה המקומית הודיעה למערערים ביום 11.6.00 כי החליטה לפצות את המערערים בגין ההפקעות מחלקות 21 ו22- בסך של כ130,000- דולר. לגבי חלקות 19 ו20- סברה הוועדה כי קיים פטור מתשלום פיצויים מכוח סעיף 200 לחוק התכנון והבנייה. כן הוחלט כי אין מקום לפיצויים בגין הפגיעה הנטענת בעסקה של חץ אקולוגיה. המערערים פנו בערר לועדת ערר מחוזית וזו החליטה ביום 23.11.00 על מינוי שמאי מכריע, בהתאם לסעיף 198(ו) לחוק התכנון והבנייה.


23. בינתיים סרבו המערערים, כאמור, לפנות את השטח המופקע. לפיכך, עם התקדמות עבודות הסלילה באזור, נאלצה הוועדה המקומית ביום 4.9.00 לפנות בהמרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי בחיפה, בבקשה למתן צו למסירת חזקה בקרקע, מכוח סעיף 8 לפקודת הקרקעות. הוועדה המקומית טענה בהמרצה כי היא זקוקה לשטח באופן דחוף וחיוני לצרכי ציבור, במסגרת פעולותיה לסלילה ולהקמה של נתיבי התחבורה. המערערים טענו בתגובה, כי ההפקעה היא בלתי חוקית ובלתי סבירה, שכן היא שוללת לחלוטין את אפשרות השימוש במגרש. עיקר טיעונם של המערערים התבסס על הוראת סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבנייה.


24. לדברי המערערים, בשל מיקום המבנה התעשייתי לא ניתן לפתוח גישה אל המגרש מרח' המלאכה ולכן - עם חסימת הגישה מדרך גזאל - לא תהיה אפשרות כניסה של רכב כבד למגרש. כדי לאפשר כניסת רכב כבד יהיה צורך להרוס את המבנה התעשייתי ולהקימו מחדש במיקום אחר ובממדים קטנים יותר. כן יהיה הכרח להקטין את החצר התפעולית. המערערים טענו כי הדבר ישבית את הפעילות במגרש לתקופה ממושכת ואף יגרום לירידה יחסית בערך המגרש והמבנים. גם אם לא ייהרס המבנה, תהפוך כמעט כל יתרת המגרש לדרך מעבר, על חשבון שטחי העבודה הקיימים. המערערים הוסיפו וטענו כי אין לבצע כל פעולת הפקעה עד אשר ישולם להם מלוא הפיצוי בגין ערך המגרש. לחיזוק עמדתם הגישו המערערים לבית המשפט את חוות דעתו של השמאי, שהוגשה בזמנו לועדה המקומית במסגרת התביעה לפי סעיף 197 לחוק.


25. בית המשפט המחוזי בחיפה - מפי השופט ש' ברלינר - קיבל את בקשת הוועדה המקומית והורה למערערים למסור לועדה המקומית את החזקה בשטח תוך חודשיים. לאחר עיון בתצלום אויר שהוצג בדיון קבע בית המשפט, כי המבנה התעשייתי אינו נפגע כלל מן ההפקעה. כן התברר מתצלום האויר כי הגדרות של המגרש נמצאות במרחק גדול מכביש גזאל הקיים. הגדרות ממוקמות פחות או יותר בתוואי ההפקעה, ועיקר השטח המופקע מצוי מחוץ לגדרות. וכך סיכם בית המשפט את מימצאיו לאור הנתונים העובדתיים שהוצגו בפניו:

הנתונים מראים, שאין למעשה פגיעה של ממש, כך לכאורה, ביתרת השטח המופקע ובשוויו, ואין מקום לטענה, במקרה דנן, שמוצדק להפקיע את כל הנכס כטענת [המערערים].


26. באשר להוראת סעיף 190(א)(1) לחוק, עליה הסתמכו המערערים בהתנגדותם לבקשת הוועדה המקומית, אומר בית המשפט את הדברים הבאים:
נראות לי מסקנותיה של המחברת דפנה לוינסון-זמיר במאמרה "על מותה של ההגנה מפני פגיעה חמורה עקב הפקעה חלקית", משפטים ל(2) עמ' 377. היא מבקרת את החלטת ביהמ"ש העליון ב[פרשת חברת החשמל], וסבורה שאמנם "ההגנה (שבסעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבנייה - ש.ב.) חלה עקרונית על כל סוגי הנזקים והנסיבות הגורמים לפיחות בשווי היתרה, אולם היא מוגבלת, על פי מטרתה, לפגיעות חמורות המצדיקות איסור על הפקעה חלקית". (שם, בעמ' 387). כמו כן היא כותבת כי "הפרטים יוכלו לכפות על הרשות לרכוש את חלקותיהם רק אם יצליחו לשכנע את בית המשפט שנזקם כה חמור, ושסעד כספי הוא כה בלתי מספק, עד שפעולת הרשות לוקה בחוסר סבירות מנהלי או שפגיעתה בקניין עולה על הנדרש ועל כן סותרת את הוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו".
המקרה שבפנינו אינו מקרה קיצוני כזה. חוות דעתו של השמאי פרמינגר לא שיכנעה אותי שקיימת פגיעה אנושה או מהותית שלא ניתן לפצות בגינה בכסף, בגין יתרת החלקה ושוויה. לטענות [המערערים] היה מקום, לו היה מדובר בהפקעת הקטע של החלקות המכיל את הבנין. במציאות, השטח המופקע מן החלקות הוא השטח הפחות חשוב ופחות תיפעולי משטחה העיקרי של החלקה. אין כל השוואה בין הפגיעה באינטרסים של [המערערים] לבין הפגיעה באינטרס הציבורי שבהשלמת התוכנית וביצועה ובסלילת הדרכים המותווים על פי התוכנית.


27. מדברים אלה עולה כי בית המשפט המחוזי אימץ את המבחן שהוצע על ידי ד' לוינסון-זמיר במאמר הביקורת שלה על פסק הדין בפרשת חברת חשמל. על כך באים המערערים בערעור שלפנינו בטרוניה: לטענתם, לו בית המשפט המחוזי היה בוחן את נסיבות המקרה לפי ההלכה שנפסקה בפרשת חברת חשמל, התוצאה הייתה שונה, משום שעל פי הלכה זו הם זכאים להגנה הקבועה בהוראת סעיף 190(א)(1) לחוק. לעומתם, טוענת הוועדה המשיבה, כי גם לפי המבחן של הפסיקה הנזכרת, הנזק הנטען על-ידי המערערים בא "עקב התכנית" ולא "עקב ההפקעה". ואמנם, מן הראוי לבחון תחילה את נסיבות המקרה הנדון לפי המבחנים שנקבעו בפסיקתו של בית משפט זה. והנה, לפי המבחנים שהוחלו בפרשת סלים בילדינגס, נראה כי נזקי המערערים אינם באים במסגרת ההוראה הנדונה. חסימת הכניסות לרכב כבד אל תוך שטחם של המערערים היא תוצאה של הגבהת הכביש החדש והפיכתו לדרך פרברית מהירה ומשום כך אין היא נחשבת תוצאה של ההפקעה עצמה. לפי המינוח של פרשת סלים בילדינגס, הנזק ליתרת השטח הוא תוצאה של השימוש שנעשה בשטח המופקע, ולא תוצאה של ההפקעה גופה. כמו כן, ההכרח של שינוי המבנים הקיימים ביתרת השטח לשם המשך הפעילות העסקית הקיימת, כטענת המערערים, הוא - לפי תפיסתו של בית המשפט בפרשה ההיא - תוצאה עקיפה ולא ישירה של ההפקעה. יתרה מזו, כפי שציין בא-כוח הוועדה המקומית, שלילת דרכי הגישה למגרש הייתה נעשית גם אלמלא הפקעת השטח. בנסיבות דומות נפסק בע"א 439/72 מיכקשווילי ואח' נגד מדינת ישראל ואח', פ"ד כח(1) 533, 537, כי "הנזק שנגרם ליתרת אדמות המערערים בשל ניתוקן מהכביש איננו לא תוצאה ישירה ואף לא תוצאה עקיפה של ההפקעה והרחבת הכביש כשלעצמן". אמנם הדברים נאמרו בקשר לפיצויים על-פי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943, אך נראה כי הם יפים גם לעניננו.


28. הדין לא יהיה שונה אם נחיל את ההבחנה בין פגיעה עקב התכנית לבין פגיעה עקב ההפקעה, כפי שהתגבשה בפרשת חברת חשמל. חסימת הגישה לרכב כבד ליתרת השטח היא תוצאה של התכנית שייעדה את השטח המופקע לכביש פרברי מהיר. ההוכחה הטובה ביותר למצב דברים זה מצויה בהגשת תביעה לפיצויים על ידי המערערים עצמם, שביססוה על הוראת סעיף 197 לחוק, שמטרתה, כאמור, לפצות את בעל הזכויות במגרש על נזקי התכנית, "שלא בדרך הפקעה". נמצא, כי גם לפי המבחנים הקיימים, יש לשלול את תחולתו של סעיף 190(א)(1) לחוק על המקרה הנדון.


29. בשל מסקנה זו, יכולתי לסיים, מבחינה פורמלית, את חוות דעתי בסוגיה זו ולדחות את הערעור לגביה. אך דווקא נסיבות המקרה הנדון יש בהן כדי להצביע על הבעייתיות הרבה שבמבחנים הקיימים והצורך להחליפם במבחן ענייני, כפי שסבר בית המשפט המחוזי. קודם כל, ההבחנה בין פגיעה על ידי התכנית לבין פגיעה על ידי ההפקעה עצמה נראית בנסיבות המקרה הנדון באופן מיוחד מלאכותית. כי הרי אין להכחיש שעד לביצוע ההפקעה עצמה בפועל על ידי תפיסת השטח, המערערים יכלו להשתמש בכניסות לרכב כבד מצד צפון. נמצא כי הטענה שההפקעה בפועל הוסיפה נזק כלשהו על נזקי התכנית אינה משוללת יסוד, גם אם הכל התבצע מכוח התכנית. לכן התחושה היא שהייחוס של כל הנזק לתכנית מאולץ למדי. גם ההבחנה בין נזק שבא משימוש בשטח המופקע, בהבדל מנזק הנגרם מן ההפקעה עצמה, אין בה כוח שיכנוע רב מנקודת ראות עניינית-כלכלית. תחושה דומה מלווה את ההבחנה בין נזק ישיר לנזק עקיף.


30. אך עיקר הבעיה מצויה בנקודה נוספת, שברצוני להמחיש בדוגמה. נניח כי התכנית של בניית כביש, המלווה בהפקעה שולית של שטח בעל הקרקע, מונעת בפועל כל גישה ליתרת השטח. בנסיבות אלה, יש צידוק מלא לחייב את רשויות התכנון להפקיע - במסגרת הוראת סעיף 190(א)(1) לחוק - את מלוא השטח ולא להסתפק בהפקעה חלקית בלבד. לכן, יש לאמץ את המבחן המוצע על ידי פרופ' ד' לוינסון-זמיר בדבר היקף הפגיעה הכלכלית ביתרת השטח. במקרה של פגיעה חמורה, יש לחייב את הרשויות להפקיע את כל השטח.


31. והנה, בהחילו את המבחן הכלכלי-הענייני, הגיע בית המשפט המחוזי למסקנה כי אין לחייב את הרשויות להפקיע את כל יתרת השטח. הוא קבע כמימצא כי לא הוכח שהייתה פגיעה של ממש ביתרת השטח ובשוויו. במסקנה זו איני רואה מקום להתערב, על אף טענותיהם של המערערים. תרופתם של המערערים היא במסגרת תביעת הפיצויים על יסוד הוראת סעיף 197 לחוק. עם זאת, חוזר אני על פנייתי לגורמי החקיקה כי יתנו את דעתם על הסדרה מקיפה ושיטתית של דיני ההפקעה בסוגיות הנזכרות.


32. לבסוף, גם טענת המערערים כי ההפקעה מנוגדת לסעיף 11 לפקודת הקרקעות אינה יכולה להתקבל. סעיף 11 לפקודת הקרקעות קובע בזו הלשון:
שום אדם לא יידרש באיזה זמן שהוא למכור או להעביר לשר האוצר כל זכות או טובת-הנאה בחלק אחד בלבד של כל בית או בנין אחר אם אותו אדם מוכן ויש באפשרותו למכור ולהעביר את כל אותו הבית או הבניין. (ההדגשות אינן במקור).


הסעיף אוסר רק על הפקעה של חלק ממבנה, ואין הוראותיו חלות על הפקעה של חלק מחלקת קרקע (קמר, שם, עמ' 140). בית או בנין אחר, המוזכרים בסעיף, הם מבנה הבנוי על קרקע ולא הקרקע עצמה (לוינסון-זמיר בספרה, שם, בעמ' 228). בעניננו אין מחלוקת, כי כל המבנים במגרש ממוקמים מחוץ לשטח המופקע. במצב דברים זה, אין תחולה לסעיף 11 לפקודת הקרקעות. יתר טענות המערערים, בדבר סבירות התכנית ובחינת אפשרויות חלופיות, אין מקומן במסגרת ערעור על צו פינוי מכוח סעיף 8 לפקודת הקרקעות (ראה ע"א 6320/98 נאבולסי נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד נג(5) 733, 739).


אי לכך, הערעור נדחה. המערערים ישלמו למשיבה שכר-טירחת עורך-דין בסך 20,000.- ש"ח והוצאות משפט על פי תקנה 513 לתקנות סדר הדין האזרחי.


ש ו פ ט



הנשיא א' ברק:


1. העניין שלפנינו נוגע לפרשנותו של סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה1965- (להלן - חוק התכנון והבנייה). אכן, סעיף זה מעורר קשיים פרשניים. בצדק ציינה ד"ר ד' לוינסון זמיר כי "יש לדחות על הסף פירוש לפיו ההגנה [בסעיף זה] דורשת ששווי היתרה עצמה לאחר ההפקעה לא יפחת מהשווי הכולל של החלקה לפני ההפקעה" (ד' לוינסון זמיר פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון (תשנ"ה) 220). חברי, השופט אנגלרד, עמד על הגישות השונות לפרשנותו של הסעיף, כפי שבאו לידי ביטוי בפסיקתו של בית משפט זה (ראו בג"ץ 189/83 סלים בילדינגס בע"מ נ' עיריית ירושלים, פ"ד לז(3) 215; כן ראו ע"א 5735/93 חברת החשמל לישראל בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה (לא פורסם)). גישות אלה, המפורטות בהרחבה בפסק דינו, מעוררות אף הן קשיים עיוניים, ונמתחה עליהם ביקורת (ראו ד' לוינסון זמיר "על מותה של ההגנה מפני פגיעה חמורה עקב הפקעה חלקית" משפטים ל (תש"ס) 377). ביקורת זו הינה ביקורת כבדת משקל. יחד עם זאת, בענייננו אין אנו נדרשים להכריע ביחס אליה. אמנם בית משפט קמא אימץ את עמדתה הפרשנית של ד"ר לוינסון זמיר, אך בה בעת קבע כי "הנתונים מראים, שאין למעשה פגיעה של ממש, כך לכאורה, ביתרת השטח המופקע ובשוויו, ואין מקום לטענה, במקרה דנן, שמוצדק להפקיע את כל הנכס..." (בעמ' 9 לפסק הדין). בית המשפט גם קבע הסדר לפיו תתאפשר כניסת רכב כבד אל החלקות מצדן הצפוני (בעמ' 10 לפסק הדין). משכך, מוליכה ההלכה שיצאה תחת ידיו של בית משפט זה והגישה הפרשנית האלטרנטיבית לה לאותה מסקנה. לדחיית הערעור. לכן, ניתן יהיה להותיר לעת מצוא את ההכרעה בדבר הפרשנות הראויה של סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבנייה.


2. לפרשנותו של סעיף 190(א)(1) לחוק התכנון והבנייה קיימות השלכות מעשיות ניכרות. ניסוחו הבלתי מוצלח של הסעיף מותיר עמימות רבה באשר לתוכן שיש לקרוא לתוכו. טוב יעשה המחוקק אם יידרש לנושא ויתקן את הסעיף, כך שתוסר אותה עמימות באשר לתוכנו. קריאה זו מצטרפת לקריאות אחרות, שקרא בית משפט זה למחוקק, להסדיר את תחום ההפקעות והפגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון הסדר מקיף וכולל (ראו למשל בבג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל, פ"ד נה(2) 625, 677, 713, 714, 717, 719, 720).


3. לאור כל אלה אני מצטרף לתוצאה אליה הגיע השופט אנגלרד, לפיה דין הערעור להידחות.

ה נ ש י א



השופט א' ריבלין:


גם אני סבור כי דין הערעור להידחות. הוראת סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה1965- מעוררת קושי. הקושי נובע מן הצורך לאזן בין ההגנה על בעל הקרקע מפני הפקעה בנסיבות המתוארות בהוראת הסעיף לבין ההגנה על אינטרס הציבור שלא לכפות על הרשות הפקעת שטחים שאינם דרושים לצורכי הציבור. כדי לענות על הצורך באיזון זה הוצעו בפסיקה ובכתבי המלומדים מבחנים שונים שאף לא אחד מהם מציע פתרון אופטימלי. כפי שציין חברי השופט י' אנגלרד ניתן להצביע על יתרונות חשובים במבחן המוצע על ידי המלומדת דפנה לוינסון-זמיר ושאותו אימץ בית המשפט המחוזי. אלא שבמקרה זה אין צורך לבחור אחד מהם שכן על פי כל מבחן - התוצאה אליה הגיע בית המשפט המחוזי היא תוצאה ראויה.


ש ו פ ט



הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט אנגלרד.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. חוק הפקעת קרקעות

  2. מטרת ההפקעה

  3. הפקעת יתר

  4. פיצויים בגין הפקעה

  5. צו תפיסה

  6. ביטול הפקעת חלקה

  7. ביטול הפקעה רעננה

  8. שווי של דונם מופקע

  9. הפקעה לצורכי ציבור

  10. ילקוט פרסומים הפקעה

  11. הסכם הפקעה - מיסים

  12. עורך דין הפקעה

  13. הפקעה שלא מומשה

  14. כביש 531 הפקעה

  15. הפקעות כביש 531

  16. ביטול הפקעה בגלל פגמים

  17. הפקעה לצורך הרחבת כביש

  18. הפקעות קרקע ביפו

  19. הפקעה לסלילת כביש

  20. פסקי דין - הפקעות

  21. הפקעת שטחים - פיצויים ?

  22. עשיית עושר הפקעה

  23. הפקעה לצורך חניה

  24. הפקעה לצרכי ציבור

  25. כביש מכבית הפקעה

  26. ביטול הפקעה של כביש בצפת

  27. הפקעה - תכנית שינוי מתאר

  28. הפקעת אדמות ערבים

  29. עתירה לביטול הפקעה

  30. הפקעת מקרקעין ברמת השרון

  31. ביטול הפקעת מקרקעין

  32. הפרשות לצרכי ציבור

  33. השבחת קרקע שהופקעה

  34. הפקעת קרקע בשכירות

  35. הקצאת קרקע חלופית - הפקעה

  36. הפקעת מקרקעין מירושה

  37. פיצוי ריאלי על הפקעת מקרקעין

  38. הפקעה לצורכי ציבור - דוגמא

  39. הצעת חוק הפקעות קרקע

  40. חישוב פיצוי על הפקעה

  41. מה זה הפקעת קרקעות ?

  42. הפקעה - חישוב פיצויים

  43. הפקעת קרקעות - בוררות

  44. חלקה מופקעת – תביעת פיצויים

  45. השפעה של הפקעה על חוזה

  46. הפקעה בניית כביש - פיצויים ?

  47. הפקעה לצורך הרחבת דרך

  48. שכר טרחה - ביטול הפקעה

  49. פיצוי על הפקעה בתל אביב

  50. פיצוי מופחת בגין הפקעה

  51. הפקעות מקרקעין כביש 531

  52. הודעה על הפקעה - פקודת הקרקעות

  53. פיצויים על הפקעה – זכות יורשים

  54. הפקעה לצורך כריית מנהרות הכרמל

  55. הפקעות קרקע בראשון לציון

  56. פיצוי בגין הפקעת 61% משטח חלקה

  57. חוק לתיקון דיני הרכישה - הפקעות

  58. הפקעת קרקע בבעלות משותפת

  59. ביטול הפקעה - אי מימוש במשך שנים

  60. הפקעה ללא פיצוי - פגיעה בקניין ?

  61. הפקעה לצורך הקמת מתקן צבאי

  62. הפקעה לצרכי ציבור פתח תקווה

  63. טופס ערעור על הפקעת מקרקעין

  64. הפקעה - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  65. סעד של פיצוי בקרקע אשר הופקעה

  66. הפקעה לצורך הרחבת נתיב תחבורה

  67. פיצוי על הפקעה – שטח נטו או ברוטו ?

  68. הפקעה שכונת נווה יעקב בירושלים

  69. קביעת פיצוי על הפקעה בבית משפט

  70. פיצויים ממדינת ישראל בגין הפקעת חלקה

  71. פיצויים על הפקעת חלק מהמקרקעין

  72. סירוב למסור מקרקעין לצורך הפקעה

  73. פירוק שיתוף במקרקעין עקב הפקעה

  74. פיצויים על הפקעה של קרקע חקלאית

  75. קרקעות חלופיות - פיצוי על הפקעה

  76. פיצויי הפקעה - הוצאות העברת עסק

  77. הפקעת קרקע לצורכי ציבור לשם סלילת כביש

  78. תביעה לפיצויים בשל הפקעת מקרקעין בירושלים

  79. סעיף 189 חוק התכנון והבניה - הפקעת מקרקעין

  80. טופס הפקעה או רכישה של נכסים מטעם הממשלה

  81. פיצוי בהפקעת מקרקעין לפי המחיר נכון להיום

  82. חישוב פיצויי ההפקעה על בסיס השימוש שנעשה בה בפועל

  83. זכויות חברי מושב לפיצויים בגין הפקעת קרקעות

  84. הפקעה של רשיון - תשלום פיצויים על השקעה במבנה במגרש

  85. תביעה פיצויים הפקעה קרקע - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  86. טופס הפקעה או רכישה מטעם הממשלה של כלי שיט ההולך ונבנה

  87. פיצוי כספי מועצה מקומית נטילת חלק ממקרקעין - לא ע"י הפקעה לצורך הרחבת כביש

  88. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון