פסק דין השופטת מ' נאור: העתירה ועמדות הצדדים 1. עניינה של עתירה זו הוא חוקיותה ובטיחותה של דרך העוקפת את מושב גבעת ח"ן. מושב גבעת ח"ן נמצא מדרום לצדה המזרחי של העיר רעננה. יש בו כביש מרכזי העובר בין בתי המושב. חלקו הצפוני של כביש זה מגיע לרעננה. על חוקיותו של הכביש המרכזי - אין עוררין. ממזרח לכביש המרכזי היתה קיימת שנים רבות דרך עוקפת, שהיתה דרך לא סלולה. דרך בלתי סלולה זו עברה בין החלקות החקלאיות של המושב, וחלקה הצפוני התחבר אף הוא לרעננה. מדובר בדרך שמסלולה מפותל, והתנועה בה היא דו-כיוונית. היא נמצאת בין כביש גהה לבין הכביש המרכזי של המושב. דרך עוקפת זו הינה נשוא העתירה שלפנינו. 2. לפני הגשת העתירה, וככל הנראה בסוף 1998 - נסללה הדרך. עיריית רעננה, העותרת בעתירה זו, טוענת כי סלילתה של הדרך העוקפת יצרה תמריץ לנהגים רבים לעבור בה, כדי להימנע מנסיעה בדרכים ראשיות ועמוסות כמו כביש גהה. לטענתה, כתוצאה מהסלילה מוזרם נפח גדול של תנועה לתוך העיר. הדבר יוצר, לטענתה, מיטרד לתושבי העיר, ובמיוחד לתושבי רחוב קזן שבתחומה. נפחי התנועה המתנקזים מהדרך העוקפת לרחוב קזן, יוצרים מפגעי רעש חמורים ומפגעי זיהום אויר, ומסכנים ילדים העוברים ברחובות רעננה. עיריית רעננה פנתה לגורמים רבים כדי לפתור את בעיית המיטרד הקשה שנוצר, לטענתה, אך ללא הועיל. על כן פנתה בעתירה לבית משפט זה. טענתה, בקליפת אגוז, היא, כי הדרך אינה תואמת את תכנית בנין העיר החלה במקום, כך שאסור היה לסלול אותה. עוד טוענת היא כי הדרך מהווה מוקד לסכנות בטיחותיות לא רק לתושבי רעננה אלא גם לנוסעים בה. מדובר, לטענת העיריה, ביצירת "כביש פיראטי" בו גם הוצבו תמרורים באופן פיראטי. בקשת עיריית רעננה היא שתיאסר תנועת כלי רכב בדרך העוקפת, למעט מה שהיא מכנה "כלים חקלאיים" העוברים בין החלקות החקלאיות שבמקום. עוד עותרת עיריית רעננה לכך שמשטרת ישראל תאתר את מי שסללו את הדרך ללא היתר, ותעמידם לדין. 3. עיריית רעננה ציינה כמשיבים בעתירתה, הן גורמים של השלטון המקומי והן גורמים של השלטון המרכזי. גורמי השלטון המקומי הם מושב גבעת ח"ן (המשיב 7), ראש המועצה המקומית דרום השרון ויו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון (המשיב 3), הועדה המקומית לתכנון ולבניה דרום השרון (המשיבה 4) והמועצה האזורית דרום השרון (המשיבה 5). גורמי השלטון המרכזי הם המפקחת על התעבורה במחוז (המשיבה 1), משטרת ישראל (המשיבה 2) והועדה המחוזית לתכנון ולבניה (המשיבה 6). 4. עמדת גורמי השלטון המקומי היא שהדרך העוקפת הקיימת, לטענתם, כבר כ35- שנה, תואמת את תכנית בנין העיר החלה במקום. הם מסכימים שסלילת הדרך היתה טעונה היתר, אולם טוענים הם כי ענין זה בא על פתרונו במהלך בירורה של העתירה. הועדה המקומית, (אשר, לפי הטענה שהדרך תואמת את תכנית בנין העיר, הינה הגורם המוסמך להוציא היתר בניה), הוציאה, בדיעבד, את ההיתר הנדרש. אשר להיבט הבטיחותי, טוענים המשיבים כי הדרך העוקפת אינה מסוכנת: מה עוד, שבמהלך בירורה של העתירה ניתנו על ידי המפקחת על התעבורה הוראות שונות שבוצעו הלכה למעשה, בענין תמרורים, פסי האטה והפחתת מהירות. עוד מצביעים המשיבים על כך שגם לפני סלילת הדרך העוקפת היו לתושבי רעננה, לרבות לתושבי רחוב קזן, טענות בענין מיטרד שנוצר עקב נפח התנועה העובר בה. התקיימו בענין הליכים משפטיים בבית משפט השלום בכפר-סבא. בסיום הליכים אלו הוסכם, על דעת עיריית רעננה, על פתרון תעבורתי. עיקרו - סלילת כיכר בנקודת החיבור של הדרך העוקפת עם רחוב קזן. כך, לטענתם, עיריית רעננה לא רק הסכימה לחיבור הדרך העוקפת לרחוב קזן, אלא עזרה לבצע את החיבור. המשיבים טוענים עוד כי העתירה נגועה באי נקיון כפיים, בכך שעיריית רעננה לא גילתה לבית משפט את ההליכים הקודמים ואת סיומם המוסכם. זאת אף זאת: לטענת המשיבים, לא הדרך העוקפת היא היוצרת נפח תנועה גדול ברחובות רעננה, אלא כביש אחר, פרדס משותף שמו, המתחבר, כמו הדרך העוקפת, אל הכיכר, והמזרים תנועה ממזרח למערב (מהרצליה לרעננה) אל תוך רחוב קזן. ואחרון אחרון: נטען כי אם, כדרישת עיריית רעננה, תוגבר התנועה בדרך העוקפת, לא יועיל הדבר לתושבי רעננה כלל ועיקר. במקום לעבור דרך הדרך העוקפת, יסעו כלי הרכב בכביש המרכזי של המושב. הדבר יביא, לטענת המשיבים, למיטרד ולסיכון תעבורתי בתוך המושב עצמו. בסופו של דבר, בקצה הצפוני של המושב המתחבר לעיר רעננה, עדיין תתנקז התנועה לדרום מזרח רעננה ובפרט לרחוב קזן. יווצר איפוא מצב שזה (המושב) חסר, כיוון שהתנועה תזרום ברחובו הראשי, ואלה (תושבי רעננה) - אינם נהנים. לפי הטענה, העתירה הינה, על כן, חסרת תכלית מעשית. 5. עמדת רשויות השלטון המרכזי, המיוצגות כולן על ידי פרקליטות המדינה, מורכבת יותר. "השורה התחתונה", היא זו: בשאלה התעבורתית נטען כי הדרך העוקפת אינה יוצרת סכנה בטיחותית (לאחר הצעדים בהם נקטה המפקחת על התעבורה), ולכן אין מקום להתערבותו של בית משפט זה בשיקוליה המקצועיים של המפקחת. בכביש העוקף לא אירעו תאונות דרכים - כך שאין עילה למנוע מן הציבור נסיעה בו. עם זאת, הבהירה הפרקליטות כי אין, כמובן, בהחלטות המפקחת על התעבורה כדי להתיר שימוש בדרך העוקפת אם שימוש כזה אסור על פי דיני התכנון והבניה. בשאלה התכנונית - השאלה אם מדובר בדרך חוקית או בדרך "פיראטית" - דומה שאין בפי הפרקליטות תשובה נחרצת. עו"ד בלס, בא-כוחם של משיבים אלו, הזכיר בדיון את מכתבה של אדריכלית המחוז אל המפקחת על התעבורה (נספח מש9/ להודעה משלימה (מס' 2) מטעם פרקליטות המדינה), בו נאמר: "יש להכין תב"ע לדרך, היות והמצב הסטטוטורי לא ברור. מסומן תוואי בתכנית המתאר, עם סימון רוזטה, אך התוואי צבוע בייעוד חקלאי. אם הכוונה לשנות את ייעוד הדרך מדרך חקלאית, כפי שהיא כיום, לדרך מקומית - יש להגיש תב"ע לועדה המחוזית. במהלך הדיון והטיפול - יועלו כל הסוגיות הרלוונטיות". עו"ד בלס טוען כי על עיריית רעננה היה להפנות את טענותיה בענינים התכנוניים לבית המשפט לענינים מינהליים, ולא לבית המשפט הגבוה לצדק. בדומה: אם בפי עיריית רעננה טענה כי נגרם מיטרד לתושבי רעננה כתוצאה משימוש לא חוקי במקרקעין, פתוחה הדרך לפנות בתובענה אזרחית לבית המשפט המוסמך. אשר להיתר הבניה שהוצא במהלך שמיעת העתירה - אם חפצה עיריית רעננה לתקוף את חוקיותו - היא רשאית לעשות כן על דרך של פניה לוועדת הערר, בהתאם לסעיף 12ב(א)(2) לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-. ולבסוף: בכל הנוגע לעתירה נגד המשטרה - המשטרה איננה נוהגת לחקור עבירות בניה, שכן אכיפת חוק התכנון ובניה מצויה בידי רשויות התכנון. 6. אדון, תחילה, בשאלות הנוגעות לדיני התכנון והבניה ולשיקוליה של המפקחת על התעבורה. לא נעלמה ממני טענת הסעד החלופי שהועלתה בענין השאלה התכנונית. במהלך בירורה של העתירה לא הופנו המשיבים לסעד חלופי, ואציע לחברי בנסיבות הענין, שלא להפנותה בשלב זה, לסעד חלופי בשאלות התכנוניות העומדות על הפרק. יהיה זה נוח יותר להסביר את נושא הסעד החלופי לאחר שתהיה בפני הקורא מלוא התמונה. על כן אתייחס לסוגיית הסעד החלופי רק לאחר הדיון בשאלה התכנונית ובשאלה התעבורתית. השאלה התכנונית: דרך פיראטית, דרך סטטוטורית, או "דרך חקלאית" 7. העותרת טוענת, כזכור, כי הדרך העוקפת הינה "דרך פיראטית". עם זאת, מסכימה היא, כפי שנראה, שבדרך זו, אותה מגדירה היא כ"דרך חקלאית", מותר שיעברו "כלים חקלאיים". הביטויים "דרך חקלאית" ו"כלים חקלאיים" - נקדים כאן ונעיר - אינם ביטויים סטטוטוריים. המשיבים 5-3 ו7- טוענים, לעומתה, שמדובר ב"דרך סטטוטורית" המעוגנת בתכנית בנין העיר החלה. התכנית החלה היא תכנית שינוי מיתאר שד3/90/, שהיא שינוי לתכנית מיתאר שד1000/. יזם התכנית שד3/90/ הוא מושב גבעת ח"ן. לעתירה ולתשובות השונות צורפו תקנון התכנית ועותקים שונים של תשריטה. זו טוענת איפוא שלפנינו "דרך חקלאית" שהפכוה ל"דרך פיראטית", ואלה משיבים שמדובר בדרך חוקית לכל דבר וענין. מנין נובעת המחלוקת בין הצדדים? כדי להבין את המחלוקת, יש צורך לתאר באופן מילולי את שרואה העין בתשריט של התכנית. 8. המתבונן בתכנית החלה - יתקשה להבין היכן הדרך העוקפת. אלמלא סומן התוואי על ידי בא-כוח גבעת ח"ן, לנוחותנו, בעותק התשריט (נספח ג' שצורף לתשובת משיבה זו) - קשה היה לאתרו. כל שטח התכנית זרוע בתוואים דומים. מתוך עיון בתשריט האמור מצטיירת התמונה הבאה: מחוץ לשטח התכנית (וממזרחה) מצוי תוואי, מתוואי זה ישנה פניה שמאלה (מכוון מזרח למערב) לתוואי המסומן בקווים מקבילים שבשטח התכנית. תוואי זה נפגש, בשטח התכנית, בתוואי שני, שכוונו הכללי הוא מדרום לצפון. שני התוואים שבשטח התכנית ניצבים זה לזה בנקודת המפגש. נקרא לשניהם יחד להלן - התוואי. כך נוצרת האפשרות לעבור מהעיר רעננה לכיוון דרום ובחזרה, בנתיב המצוי בחלק המזרחי של התשריט, העובר דרך שטח חקלאי. נתיב זה מצוי (בקווים כלליים) בין כביש גהה לכביש המרכזי של המושב. 9. במיקרא התכנית מצויינת "דרך קיימת" על ידי פסים מקבילים אשר הרווח ביניהם צבוע בחום. "דרך מוצעת" מצויינת על ידי פסים מקבילים אשר הרווח ביניהם צבוע באדום. "דרך מבוטלת" מצויינת על ידי פסים מקבילים אשר הרווח ביניהם מסומן בקווים חוצים אדומים אלכסוניים. הכביש המרכזי של המושב - צבוע בחום. התוואי השנוי במחלוקת, אותו כינינו לעיל "הדרך העוקפת", אינו צבוע לא באדום ולא בחום. ביטויו של תוואי זה בתשריט הוא קווים מקבילים, ללא חום, אדום, או קווים חוצים אדומים אלכסוניים. התוואי, על שני חלקיו, עובר ב"שטח חקלאי". שטח חקלאי מסומן בתשריט בפסים ירוקים אלכסוניים. הפסים האלכסוניים עוברים גם בתוואי נשוא ענייננו. התכנית זרועה כולה תוואים המסומנים בפסים מקבילים בתוך שטחים חקלאיים, כמו התוואי נשוא ענייננו. נתון נוסף שטרם הזכרנו הוא, שעל גבי כל התוואים המסומנים באמצעות קווים מקבילים - החומים, האדומים, ואלה העוברים בשטחים החקלאיים - מצויים עיגולים ובתוכם ספרות. הצדדים כינו עיגולים אלה "רוזטות". תארנו את שרואה העין בתכנית. נחזור לטענות הצדדים. 10. טוענת עיריית רעננה: התוואי האמור אינו צבוע לא באדום, ולא בחום, ומכאן שאינו דרך. משיבים לעומתה המשיבים (או אחדים מהם) ואומרים: על התוואי מצויות "רוזטות", ו"רוזטות" הינן, בהכרח, סימון לדרך. הביטוי "רוזטות" (או "רוזיטות") הוא כנראה ביטוי שגור בעגת העוסקים בתכנון. ביטוי זה נזכר לעתים גם בפסיקה (ראו למשל: ע"א 3213/97, 3375/97 נקר ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה ואח', פ"ד נג (4) 625, 633 ו645-; ע"א (ת"א) 1469/96 חסידים ואח' נ' בן-שפר ואח' (לא פורסם)). מה שכונה בפי הצדדים "רוזטה" קרוי בלשון הדין "עיגול". הביטוי הסטטוטורי "עיגול" לקוח מתקנות אותן לא הזכירו הצדדים: תקנות בנין ערים (מחוז המרכז) (הכנת תשריטים) התשכ"ג1963-, ק"ת 1010 (להלן - תקנות תשכ"ג). לפי תקנות תשכ"ג, יש לציין את מספר הדרך בסיפרה שחורה, ברבע העליון של עיגול; את קו הבנין, בספרות אדומות, ברבעים הימני והשמאלי של עיגול; ואת רוחב הדרך - בסיפרה שחורה, ברבע התחתון של עיגול. בשנת 1989 הותקנו תקנות התכנון והבניה (סימון בתשריטים) התשמ"ט1989-, ק"ת 1165 (להלן - תקנות תשמ"ט). נראה שהתשריט שלפנינו סומן לפי תקנות תשכ"ג. הצבעים השונים שבו מתאימים לתקנות אלה ולא לתקנות תשמ"ט. בתקנות תשמ"ט אין סימון של עיגולים. מהתאריכים המצויינים בצד ימין של התכנית עולה שהכנתה החלה לפני תקנות תשמ"ט. 11. נחזור אל התוואי שבמחלוקת ואל התשריט. על גבי התוואי שבמחלוקת, שהינו, כאמור, חיבור של שני קטעי תוואי הניצבים זה לזה, מופיעים שני עיגולים, כל אחד על קטע תוואי אחר. על העיגולים מסומנים מספרי הדרכים ורוחבן. עיגולים מאותו הסוג (עם ציון של קווי בנין, שאינם רלבנטיים לדרכים העוברות בשטח חקלאי) מופיעים גם על הדרכים ה"קיימות" וה"מוצעות" בתכנית. כאמור, התוואי שבמחלוקת איננו התוואי היחיד המופיע באותו האופן בתחומי התשריט. ישנם תוואים נוספים המסומנים אף הם בעיגולים, העוברים ב"שטחים חקלאיים". במיקרא של התשריט שבפנינו, כמו בתקנות תשכ"ג, מופיעות תחילה דרכים קיימות, מוצעות ומבוטלות, ואחריהן מופיע סימון של עיגול ובו מספרים. לכל רבע בעיגול שבמיקרא, יש חץ עם הסבר לגבי המספר שבו: "מספר הדרך", "קווי הבנין בצד הדרך" ו"רוחב הדרך". 12. כזכור, טוענת עיריית רעננה כי העובדה שהתוואי אינו צבוע בתשריט באדום או בחום, יש בה כדי ללמדנו שאין המדובר לא ב"דרך קיימת" ולא ב"דרך מוצעת". בקיצור: כי אין זו דרך סטטוטורית. על כך משיבים המשיבים שקיומם של העיגולים והספרות שבתוכם מצביעים על כך שהתוואי שבמחלוקת אף הוא בבחינת "דרך". עיגול כזה, כך אומרים הם, אינו מוצב אלא על דרך. להשקפתם, האדריכל ששרטט את התשריט - לא השחית שרטוטיו לריק. לכל שרטוט, כך טענתם, חייבת להיות משמעות תכנונית. המשמעות התכנונית הנובעת מעיגולים המופיעים על התוואי היא, לטענתם, שמדובר "בדרך". 13. גם ביסוד טענתה של עיריית רעננה עומדת כנראה ההנחה, כי יש ליתן משמעות למה ששרטט המשרטט. על כן, נותנת היא לנו הסבר משלה לסימון התוואי ועליו העיגולים. הסברה הוא זה: מדובר בתוואי המופיע בשטח חקלאי, על כן, כוונת המשרטט היא למה שהיא מכנה "דרך חקלאית". ב"דרך חקלאית", כך מוסיפה היא וטוענת, זכאים לנוע רק "כלים חקלאיים". כפועל יוצא מכך - כך טענתה, יש להגביל את אפשרות השימוש בתוואי האמור ל"כלים חקלאיים", כדוגמת טרקטור או קומביין. אין להתיר את מה שמתרחש היום: תנועה מסיבית של כלי רכב פרטיים ומשאיות. חלק ניכר מכלי הרכב הנוסעים בדרך שבמחלוקת אינם נעצרים כלל ועיקר בשטחים החקלאיים ובמפעלים שבתוכם (כגון: בתי אריזה וחממות); הם משתמשים בתוואי שבמחלוקת כדי להגיע לאזור רעננה וממנו. התוואי שנסלל משמש להם אמצעי לעקוף את כביש גהה, או כבישים אחרים העמוסים מאד בשעות מסויימות של היום. השקפתה של עיריית רעננה לגבי משמעות הדרך שבמחלוקת באה לידי ביטוי בניסוחו של הצו על-תנאי שהוצא, לבקשתה. בצו על-תנאי, שניתן בנוסח המבוקש, הורינו למשיבים להתייצב וליתן טעם: "1. מדוע לא תיאסר תנועת כלי רכב, למעט כלים חקלאיים, בכביש נשוא העתירה (להלן: כביש עוקף גבעת ח"ן) [הדרך העוקפת] שנסלל ללא היתר ושלא כדין. 2. מדוע לא יאסרו וימנעו המשיבים תנועת כלי רכב בכביש עוקף גבעת ח"ן למעט כלים חקלאיים העוברים בין החלקות החקלאיות שבמקום, על ידי קביעת הסדר תנועה שיבטיח זאת. 3. מדוע לא תאתר המשיבה 2 [משטרת ישראל] ותעמיד לדין את אלה שסללו את כביש עוקף גבעת ח"ן ללא היתר, בניגוד לתכנית בניין עיר החלה במקום וללא אישור הרשויות המוסמכות". 14. מהאמור עד כה עולה שלשיטת עיריית רעננה משמעות התוואי שבמחלוקת היא "דרך חקלאית"; לשיטת המשיבים 5-3 ו7-, משמעותו של התוואי היא "דרך" לכל דבר וענין, בה זכאי לנוע כל החפץ בכך. לשיטה אחרונה זו, גם לא היתה כל מניעה שהוועדה המקומית תיתן, בדיעבד, היתר לסלול את הדרך. נכון הוא שהיתר כזה היה צריך להתבקש מראש, אך משניתן, בדיעבד, תוך כדי ההליכים התלויים ועומדים בפנינו, והוא תואם את התכנית - הוסר הפגם. אין עוד, לשיטת משיבים אלו, מבחינה תכנונית, שום סיבה לאסור על השימוש שנעשה בדרך בפועל. 15. לעומת זאת, לשיטתה של עיריית רעננה, וכיוון שאין המדובר ב"דרך" לכל דבר וענין אלא רק ב"דרך חקלאית", לא היתה הוועדה המקומית מוסמכת לתת היתר לסלול את התוואי. התוויתה של הדרך וסלילתה טעונות היתר, והיתר יכול להינתן רק בהתאם לתכנית, ולא בניגוד לה (סעיף 145 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-). כדי להכשיר את הסלילה, היה צורך בתיקון תכנית המתאר, הליך המצוי, לטענת העותרת, בסמכות הוועדה המחוזית, ולא בסמכות הוועדה המקומית. דא עקא, שהתכנית החלה - לא תוקנה. יצויין שבמהלך הדיון בעתירה, הוועדה המקומית יזמה שינוי של התכנית, שיאפשר לה גם להרחיב את הדרך. בלשכת התכנון במשרד הפנים קבעו שהשינוי המוצע הוא שינוי שבסמכות הוועדה המחוזית. ככל הידוע, ונכון למועד האחרון בו נשמעה העתירה, ההצעה לשינוי התכנית "נעצרה". לכך עוד אשוב. 16. עיריית רעננה טוענת איפוא שמדובר ב"דרך חקלאית". המשיבים 5-3 ו7- טוענים שמדובר ב"דרך" לכל דבר וענין. ומה עמדת גורמי השלטון המרכזי? כפי שראינו - ונוסיף ונראה עוד להלן, לאחר הגשת העתירה ניסתה המפקחת על התעבורה להגביל, באמצעות תימרור, את התנועה בדרך שבמחלוקת באופן שתיאסר, באופן חלקי, התנועה בה - איסור פרט ל"כלי רכב למטרות חקלאיות". נסיון זה לא עלה יפה. משטרת ישראל נתקלה בקשיים באכיפת הוראה בלתי ברורה זו. 17. ניתן היה, לכאורה, לצפות כי הוועדה המחוזית לתכנון ובניה תהיה האורים והתומים, והיא שתאיר את עינינו בשאלת המשמעות התכנונית של התוואי שבמחלוקת. ואולם, לא אוכל לומר ששמענו מפי הוועדה המחוזית דברים ברורים בסוגייה זו. ביום 12.7.2000 התקיים דיון בעתירה, ובסיומו נדחה המשך הדיון, כדי לאפשר למפקחת על התעבורה לגבש את עמדתה בענין נשוא העתירה. נקבע גם שהצדדים יוכלו לטעון את טענותיהם בפניה. בעקבות החלטה זו, שלחה המפקחת על התעבורה מכתב לצדדים השונים לדיון, ובהם יושב ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה. המפקחת על התעבורה ביקשה במכתבה לשמוע את עמדות הצדדים. אחד המכתבים שקיבלה בתגובה, הוא מכתב של אדריכלית המחוז מיום 12.7.00, (נספח מש9/ להודעה משלימה (מס' 2) מטעם פרקליטות המדינה מיום 31.8.2000). וכך, בין השאר, כותבת אדריכלית המחוז: "יש להכין תב"ע לדרך, היות והמצב הסטטוטורי לא ברור. מסומן תוואי בתכנית המתאר, עם סימון רוזטה, אך התוואי צבוע בייעוד חקלאי. אם הכוונה לשנות את ייעוד הדרך מדרך חקלאית, כפי שהיא כיום, לדרך מקומית - יש להגיש תב"ע לועדה המחוזית. במהלך הדיון והטיפול - יועלו כל הסוגיות הרלוונטיות". ממכתב זה אנו למדים, מחד, שהמצב הסטטוטורי "לא ברור"; בד בבד עם קביעה זו, מובעת כאן ההשקפה לפיה כיום מדובר ב"דרך חקלאית". סתמה אדריכלית המחוז ולא פרשה "דרך חקלאית" מהי. 18. בכתב התשובה של המשיבים 2-1 ו6- מיום 20.2.2001, שהוגש לאחר הוצאת הצו-על-תנאי, ביקשו משיבים אלה, תחילה, להפנות את עיריית רעננה בענינים התכנוניים לסעד חלופי - בית המשפט לענינים מינהליים. אחרי בקשה זו ציינו: "... אכן הדרך סומנה כ'תוואי דרך' על גבי שטח חקלאי, ולא כדרך קיימת או מוצעת כפי שנעשה לגבי דרכים אחרות בשטח התוכנית. דומה כי התכלית העיקרית של הדרך נועדה לשמש את הצרכים החקלאיים של האזור. יחד עם זאת, אין לפרש את התכנית כאוסרת לחלוטין כל תנועה בדרך לצורך שאינו חקלאי, כל עוד אין בכך משום איון מטרתה העיקרית של הדרך. כך למשל, האם מי שביקש לטייל במקום להנאתו בטרם סלילת הכביש לא היה רשאי לנסוע בדרך? האם תושב גבעת ח"ן שביקש לנסוע על הדרך החקלאית בכדי להגיע לרעננה או תושב רעננה שביקש לנסוע בדרך לגבעת ח"ן לא היה רשאי לעשות כן בעת שדרך זו היתה דרך עפר ולא היה בה כל תמרור? האם תושב גבעת ח"ן, שביקש להגיע ברכבו הפרטי לחלקתו החקלאית לא היה רשאי לעשות כן?" (סעיף 31 לכתב התשובה - ההדגשה אינה במקור). 19. תשובה זו של הפרקליטות היא יותר בגדר הצגת קושיות מאשר הצעת פתרונות. המשיבים שואלים שאלות רטוריות, אך אין הם משיבים עליהן. האם מותר לנסוע על הדרך כדי לנסוע לרעננה או ממנה? המשיבים שאלו - אך לא השיבו. על כך בדיוק קובלת עיריית רעננה. קובלנתה המרכזית היא, שאנשים עושים שימוש בדרך העוקפת גם כשאין להם שום כוונה לעצור בתוואי, לא לתכלית "חקלאית" ולא לתכלית אחרת, כאשר תכליתם היא לנוע בין רעננה או ישובים אחרים, כמו הרצליה, לבין כבישים ראשיים. 20. פרשנותה של עיריית רעננה, הנתמכת במידה מסויימת ומסוייגת בעמדת הוועדה המחוזית, לפיה מדובר ב"דרך חקלאית", מעוררת קשיים. ידענו מהי "דרך" בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965- (כיום: "'דרך' - תוואי למעבר רכב, הולכי רגל או בעלי חיים, לרבות מסילת ברזל, מבני דרך. . . ולרבות מתקני דרך"; בעת הכנת התכנית היתה הגדרת "דרך" שונה, לפי הניסוח המקורי של חוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-: "'דרך' - לרבות שפיות, תעלות וחפירים למי-גשמים וכיוצא באלה . . . ואין נפקא מינה אם הדרך היא רשות היחיד או רשות הרבים, אם היא קיימת או מוצעת בתכנית, ואם אין לה מוצא אלא לדרך אחרת אחת כאמור או ליותר"). עוד ידענו, לפחות על דרך הריבוי, מהי "דרך" בפקודת התעבורה ("דרך" - לרבות כל מסילה, דרך, רחוב, סמטה, ככר, מעבר, גשר או מקום פתוח שיש לציבור זכות לעבור בהם"). "דרך חקלאית" מהי? יגענו ולא מצאנו. לא מצאנו "דרך חקלאית" לא בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-; לא בתקנות שעל פיו; לא במיקרא התכנית או בתקנונה; וגם לא בדיני התעבורה השונים. גם עיריית רעננה אינה מפנה להגדרה של "דרך חקלאית". כעקרון, דיני התעבורה מאפשרים להגביל את השימוש בכביש, בשביל או בנתיב, לסוג מסויים של כלי רכב, ואז חל איסור לנהגי רכב מסוג אחר להשתמש בו (תקנה 34(א) לתקנות התעבורה, התשכ"א1961-). כאמור, לאחר הגשת העתירה, הורתה המפקחת על התעבורה, בתחילה, על הצבת תמרור "אין כניסה" ובצדו תמרור בו כתוב "למעט רכב למטרות חקלאיות". המשטרה ניסתה לאכוף תימרור בלתי ברור זה ולא עלה בידה. 21. לעמדתה של אדריכלית המחוז, במכתבה מיום 12.7.00, עליה חזר עו"ד בלס בדיון בעל-פה - עמדה לפיה "המצב הסטטוטורי לא ברור" - אין לי אלא להסכים. מושב גבעת ח"ן מבקש שנלמד, מכך שהתוואי שבמחלוקת מסומן בעיגולים - שלפנינו תוואי אותו יעדה התכנית ל"דרך". אכן "עיגול" נקשר, לכאורה, ל"דרך" לפי תקנות תשכ"ג ולפי מקרא התשריט. אולם - אם נדקדק בלשון תקנות תשכ"ג ובמיקרא התכנית שלפנינו, נלמד כי "העיגול" מפנה למספר "הדרך", לרוחב "הדרך", ולקווי הבנין בצד "הדרך". העיגול מופיע בתקנות ובתשריט אחרי המקרא המתאים ל"דרך קיימת", "דרך מוצעת" ו"דרך מבוטלת". התקנות ומיקרא התכנית מתייחסים ל"דרך קיימת", "דרך מוצעת" ו"דרך מבוטלת" בלי הא הידיעה. האם אין ללמוד מכך שיש לשרטט עיגול (ולציין בו את הפרטים הנדרשים) רק לגבי מה שכבר הוגדר כדרך (קיימת, מוצעת או מבוטלת)? בלשון אחרת: האם נכון היה בכלל להצמיד עגול למה שאיננו "דרך קיימת" או "מוצעת"? אם נניח ששרטוט עיגול כשלעצמו אכן נועד לסמן דרך, יתעורר, מניה וביה, קושי: האם יתכן, מבחינה לוגית, שהתכנית קבעה - בעצם סימונו של עיגול - דרך שאינה "קיימת" (או "מוצעת")? 22. אם הכוונה אכן היתה ליצור בתכנית סוג נוסף של דרך - "דרך חקלאית", נכון היה לסמן במיקרא "דרך חקלאית" בצבע משלה, כגון: חום-ירוק ל"דרך חקלאית" קיימת ואדום-ירוק ל"דרך חקלאית" מוצעת. הסימון של קווים אלכסוניים ירוקים על רקע לבן יוחד בתכנית ל"שטח חקלאי" ולא ל"דרך חקלאית". ועוד: אם הכוונה היתה ליצור סוג נוסף של דרך - "דרך חקלאית", צריך היה לקבוע בתקנון התכנית את תחומי המותר והאסור בדרך כזו. בתקנון שלפנינו אין שום אזכור ל"דרך חקלאית". עם זאת, עיון בעמדות הצדדים מעלה כי יש ביניהם מכנה משותף מינימלי. כולם מסכימים כי מדובר (למיצער) ב"דרך חקלאית". אמנם נראה כי התכנית מציינת ברקע דרך הקיימת דה פקטו, אך העמדה, לפיה התכנית קובעת "דרך חקלאית" - קשה היא בעיני. עם זאת, כך אבהיר מעתה, על פי הכלל הנקוט בידינו, לפיו בעל דין לא יקבל סעד אותו לא תבע, או למעלה ממה שתבע (ע"א 624/69 פילוסוף נ' דוידזון פ"ד כד (2) 378), לא אציע לחברי להכריע בחוקיות שימוש התוואי לצרכים מעבר לשימוש ככביש גישה אל רעננה וממנה, כגון שימוש לצורכי חקלאות בלבד. לכך אשוב. בהיות המצב הסטטוטורי "לא ברור" כלשון אדריכלית המחוז, המסקנה הבלתי נמנעת הינה, לדעתי, שהטוענים שלפנינו "דרך" מאושרת על פי תכנית בנין עיר - דרך שיכולים לנוע בה כל כלי הרכב - לא עמדו בנטל להראות שאכן כך הוא. תכנית היא חיקוק (ראה ענין נקר). בסופו של יום, אחרי שהפכנו בה, והפכנו בה, עלינו לתת לה פירוש "נכון" אחד (השוו לדברי חברי השופט ברק: ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד השומה רחובות, פ"ד לט (2) 70). הנחתי חייבת להיות - כיוון שאין לו לדיין אלא מה שעיניו רואות - שהצדדים הניחו בפנינו את כל התכניות הרלבנטיות, וכי לא נמצא (למשל) בתכניות קודמות או במקורות אחרים (כגון נוהג) הסבר לאי הבהירות. עמדתי היא שהמסקנה מכך שהמצב "אינו ברור" היא שעלינו לקבוע, בסופו של יום, שאין לפנינו "דרך". זאת - לאור ההשלכות הנובעות מתכנית בלתי ברורה. לאי הבהירות השלכות בשלושה מישורים: היא פוגעת בזכות ההתנגדות; היא פוגעת במי שהסתמכו על התכנית שפורסמה ואושרה; והיא מעמידה בספק את השאלה אם חברי מוסדות התכנון שאישרו את התכנית אכן התכוונו ליצור "דרך". אבאר: "מצב סטטוטורי לא ברור" - פגיעה בזכות ההתנגדות 23. התכנית מדברת אלינו בלשונה. בתכנית לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-, תקנון התכנית מדבר אלינו באופן מילולי, ואילו התשריט מדבר אלינו בשפה משלו - שפת הסימנים המוסכמים. סימנים מוסכמים אלה מצויים בדין (לענייננו - תקנות תשכ"ג) ובמקרא הספציפי של התכנית. שני חלקי התכנית - התקנון והתשריט יחד - אמורים להשלים זה את זה. "המושג תכנית שתי אונות לו: האונה המילולית ואונת התשריט, ושתי האונות היו כתאומות סיאם שליבן לב אחד הוא", כביטויו הציורי של השופט חשין בענין נקר. 24. תכנית שבה, כלשון אדריכלית המחוז, "המצב הסטטוטורי לא ברור", הינה תכנית שכשלה ב"לשונה". בכך נפגעה זכות ההתנגדות של הציבור להתנגד, בעת אישור התכנית, למה שצד זה או אחר יבקש, לימים, לקרוא לתוך התשריט. בשל זאת הקפיד בית משפט זה על שפת הפרסום בענין הפקדת תכנית להתנגדויות. כשחלה חובת הפרסום בשפה הערבית והדבר לא נעשה, ראה בית משפט זה באי הפרסום "פגם היורד לשורש הענין", שהביא לביטולה של התכנית: בג"צ 527/74 ח'לף ואח' נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז הצפון ואח', פ"ד כט (2) 319. הוא הדין, לדעתי, במקום ש"לשון" התכנית אינה בהירה, בכל הנוגע לאותו חלק שאינו ברור. 25. בבג"צ 288/00 אדם טבע ודין ואח' נ' שר הפנים ואח' (לא פורסם) עמד לאחרונה השופט חשין על חשיבותה של זכות ההתנגדות, וכך אמר: "דין התיכנון והבניה בונה עצמו (בין השאר) על שני עקרונות-תשתית האחוזים-וקשורים זה-בזה לבלי-הפרד: עקרון השקיפות ועקרון שיתופו של הציבור בהליכי אישורן של תוכניות. עקרון השקיפות נקבע (בין השאר) בהוראת סעיף 89(א) לחוק, ולפיה הודעה על הפקדת כל תוכנית תפורסם ברשומות, בעיתון, במשרדי רשויות מקומיות ועוד. ראו עוד הוראות הסעיפים 1א (פירסום בעיתון - מהו) ו90- ואילך לחוק. הפירסום על דבר ההפקדה מביא לידיעת הציבור את דבר התוכנית המיועדת; המעוניינים רשאים לעיין בתוכנית (סעיף 96 לחוק); ואם רואים הם את עצמם נפגעים, קונים הם זכות להגיש התנגדותם לתוכנית ולטעון טענותיהם (סעיפים 100 ואילך לחוק). זכות זו להתנגדות שואבת כוחה מחובת ההגינות המוטלת על הרשות, ומבטאת היא עקרון-יסוד ולפיו אין פוגעים בזכות או באינטרס לגיטימי של אדם בלא לשמוע אותו תחילה; ממקדת היא את תשומת הלב בנושאים אלה ואחרים שהמתנגדים מעוניינים בהם; ולמותר לומר ששקיפות ההליך מבטיחה באורח מירבי את תקינות פעולתה של הרשות. ראו: ע"פ 768/80 ש. שפירא ושות' חברה קבלנית בע"מ נ' מדינת ישראל פ"ד לו(1) 337, 364 (מפי השופט ברק); ע"א 296/97 ועד אמנים - חוכרים ביפו העתיקה נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, תל-אביב, פ"ד נב(2) 362, 379-378; יצחק זמיר, הסמכות המינהלית (נבו, תשנ"ו1996-, כרך ב) 800, 834 (זמיר). נוסיף עוד זאת, כי שיתוף הציבור בקבלתן של החלטות מהווה שלוחה לעיקרון הדימוקרטי המקובל, בייחוד כך בנושאי תיכנון, בניה ואיכות הסביבה המשפיעים במישרין על היחיד ועל הכלל. גם חובת הפירסום לרבים גם זכות ההתנגדות המוענקת ליחיד, גם-זו גם-זו ההלכה רואה בהן תנאים מוקדמים לשימוש בסמכות, ופגיעה בזו או בזו הביאה לא-אחת לביטולו של הליך. ראו, למשל: פרשת שפירא, שם; בג"צ 527/74 ח'לף נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, מחוז הצפון ואח' פ"ד כט(2) 319; בג"צ 701/81 מלאך נ' יושב-ראש הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה, ירושלים פ"ד לו(3) 1, 10; זמיר, שם, 940 ואילך. נדע אפוא, כי הפירסום ברבים על-אודות כוונה ליתן תוקף לתוכנית מוצעת, ועימו הקניית זכות ההתנגדות, הוכרו ומוכרים בהלכה כיסודות חיוניים לקיומו של הליך תיכנון תקין וחוקי. להשלמת התמונה נוסיף ונזכיר את השימוש החורג ואת ההקלה, שגם הם נדרשים לפירסום וגם בהם זכאים הנפגעים להתנגדות (סעיפים 146 ואילך לחוק)". 26. בעניינה של "דרך" (מסוג אחר) עמד בית משפט זה על חשיבותן של הגדרות ברורות בתכנית החלה: בג"צ 5145/91 מימון ואח' נ' ראש המועצה המקומית אבן-יהודה ואח', פ"ד מח (1) 457, 467. באותו ענין, דרך מסויימת נסללה בפועל כ"רחוב משולב" בלי שהיה לדבר ביטוי בתכניות. "רחוב משולב" משמעותו רחוב המרוצף כולו אבנים המשתלבות זו בזו מקצה התוואי אל קצהו, כך שאין הבדל של גובה בין הכביש למדרכה. על התושבים הוטל היטל המושפע מעלות הסלילה. העותרים שם טענו, בין השאר, כי היתרי הבניה ניתנו שלא כדין, כיוון שבתכנית בנין העיר צוין התוואי כ"דרך" סתם ולא כ"דרך משולבת". המשיבים השיבו כי ציון "דרך" בתכנית - אף "דרך משולבת במשמע". אמר על כך השופט גולדברג: "השאלה המתעוררת בענייננו היא אם נפגעה הזכות העומדת לכל מי שרואה עצמו נפגע מהתכניות, להתנגד להן טרם אישורן. על שאלה זו יש להשיב, לדעתי, בחיוב. שאם לא פורט בתכניות בנין עיר כי הדרך תיסלל כ'דרך משולבת', שהיא חריג למקובל בסלילת דרכים, הכיצד יידע האזרח אם להתנגד לתכנית אם לאו? שהרי מבחינתם של התושבים הגרים באותו רחוב אין למעט מהחשיבות, ואף מהחשיבות הרבה, שיש לאופי הדרך. עניין יש להם לדעת אם ברחובם לא יהיו מדרכות להולכי רגל; אם יהיו בו מגבלות תעבורתיות עקב אופייה המיוחד של 'דרך משולבת', ואם יהיו בו מכשולים כלשהם (כגון ערוגות או עציצים שמקבול להעמידם ב"דרך משולבת"). סלילת 'דרך משולבת' בלי שקדם לה ציון מפורש בתכנית, אם בתכנית מיתאר מקומית ואם בתכנית מפורטת, מקפחת, על-כן, את הזכות להתנגד לתכנית, ומעמידה את המתנגד הפוטנציאלי בפני מציאות שלא היה מסכים לה אילו ידע עליה מראש. רואה הייתי, על כן, לקבל את טענת העותרים כי משלא צוין אף לא באחת מן התכניות כי הרחובות ייסללו כ'רחובות משולבים', מחייב הדבר את שינוין של התכניות המפורטות, כדי לאפשר הגשת התנגדויות כחוק ודיון בהן" (ההדגשות אינן במקור). באותו ענין נדחתה העתירה בסופו של דבר, בשל שיהוי. כוחם של דברים אלה יפה לדרך הקיימת בפועל, שלפי התכנית אינה דרך "מוצעת" ואינה דרך "קיימת" ויש הטוענים כי היא "דרך חקלאית". מצב סטטוטורי לא ברור - פוגע במי שהסתמך על התכנית שפורסמה ואושרה 27. תוכנית בלתי ברורה, יש בה כדי להכשיל את מי שמבקש להסתמך עליה. טול אדם שביקש לרכוש דירה ברחוב קזן, לאחר אישורה של התכנית. רחוב קזן מצוי בחלק הדרום מזרחי של רעננה. קונה זהיר המבקש לרכוש דירה יבדוק, בין השאר, את התכניות בשטח הגובל, שטחו של מושב גבעת ח"ן. כיצד ילמד רוכש פוטנציאלי זה לדעת שמדרום תפתח הרעה, ואותם תוואים רבים שמסומנים בעיגולים בשטחים חקלאיים עשויים להיסלל באחד הימים, ללא הליך התנגדות נוסף, ולנקז לרחוב קזן תנועה מסיבית של כלי רכב? כפי שהסביר השופט חשין בענין נקר, בעמ' 648: "... נורמות שיש בהן כדי להשפיע על הכלל או על זכויות יחידים, חייבות להתפרסם ברבים כדי שהכול יוכלו לדעת מה קובע הדין. נורמות אלו חייבות אף להיות נגישות לפרט ולכלל, שהמבקש לדעת מה הדין יוכל אמנם לדעת אותו. בה-בעת, ומאותם טעמים עצמם, הדין המתפרסם ברבים הוא הדין המחייב, הוא ולא מסמכים שהיחידים והכלל, כולם או מקצתם, אף אינם יודעים על קיומם. כך, למשל, אם יבקש פלוני לקנות כיברת קרקע פלונית באזור שעליו חלה תוכנית, כיצד ידע מה מעמדה ומה שווייה של אותה קרקע? אף אתה אמור: פלוני יעיין (בין השאר) בתוכנית - בתקנון ובתשריט - ומאלה ילמד וידע מהו הסטטוס של הקרקע ומה זכויות עומד הוא לרכוש. הזכויות באותה קרקע פלונית תיקבענה על-פי הפרסומים המחייבים, ולא על-פי מסמכים עלומים שבתיקי הרשויות, מסמכים שלא באו לידי ביטוי בתוכנית כפי שפורסמה. לו אחרת אמרנו, כי-אז השמטנו במו-ידנו את ערכו של הפירסום כמכשיר במשטר פתוח כשלנו, משטר המחייב שקיפות של מעשי הרשות" (ההדגשה לא במקור). 28. לעקרון "השקיפות" של התכנית, הן בשלב ההפקדה והן בשלב שלאחר האישור, יש קווי דמיון לעקרון השקיפות בעניני דוחות כספים ותשקיפים בדיני ניירות ערך. הנגישות לתכנית המאושרת נועדה, בין השאר, להבטיח קבלת החלטות מושכלות בעניני המקרקעין שבתכנית ובסביבתה. "גילוי נאות" בתכנית מעניק תשתית של מידע המאפשר קבלת החלטות מושכלות (ראו והשוו לדברי חברי הנשיא ברק בענין רמת חובת הגילוי הנדרשת בעניני ניירות ערך - ע"א 218/96 ישקר בע"מ נ' חברת השקעות דיסקונט בע"מ (לא פורסם), פסקאות 24-20). התכנית שבענייננו כללה מה שניתן לכנות - שוב, באנלוגיה לדיני ניירות ערך - "פרט מטעה". אין המדובר בפרט שרק הדיוט יתקשה לפרשו. מדובר בפרט שאדריכלית המחוז בכבודה ובעצמה מעידה עליו שהוא "לא ברור". על כן המליצה, כאמור, להכין תכנית בנין עיר חדשה. המלצתה זו - ועל כך אעמוד בהמשך הדברים - מקובלת עלי. "מצב סטטוטורי לא ברור" - הכשלת חברי ועדות התיכנון 29. "מצב סטטוטורי לא ברור" מכשיל לא רק את המתנגד הפוטנציאלי והמסתמך הפוטנציאלי; הוא עשוי להכשיל גם את חברי מוסדות התכנון שאישרו את התכנית. האם אכן כוונת מוסדות התכנון שאישרו את התכנית בענייננו היתה, שאחדים מהתוואים העוברים בשטח חקלאי ומסומנים בעגולים, יהפכו באחד הימים לדרך סלולה ובה תנועה סואנת, שתאפשר מעבר בין כביש גהה לבין רעננה? כשקיימת אי בהירות בסימנים המוסכמים, (או אלה שאמורים להיות מוסכמים), מתעורר ספק אם אכן הוגשמה כוונתם של חברי ועדות התיכנון (השווה לפסק דינו של השופט ביין - ה"פ (ח"י) 102/96 קריסטל נ' הועדה המחוזית לתכנון ולבניה, מחוז חיפה ואח', פד"מ תשנ"ו-תשנ"ז (א) 485, 510). התוצאה האופרטיבית 30. התכנית לא השכילה, לשיטתי, להבהיר שהתוואי השנוי במחלוקת הוא "דרך" שהכל רשאים לנוע בה (כטענת חלק מהמשיבים), "דרך" היכולה להוות תחליף לנסיעה לכוון רעננה וממנה בכביש גהה או בכביש המרכזי של גבעת ח"ן. מה הפתרון? הפתרון הוא שתוכן תכנית מתקנת שתעסוק בתוואי האמור. הצדדים יוכלו להביע עמדותיהם - ומוסדות התכנון יחליטו (השוו: דברי השופט גולדברג שצוטטו לעיל בענין מימון). במהלך הדיון בעתירה זו הוחל, כאמור, בועדה המקומית, מהלך תכנוני שכלל גם את הרחבת הדרך העוקפת, ואולם, לאור העמדה כי המהלך שהוצע נמצא בסמכות הועדה המחוזית - לא היה לכך המשך. על פתרון זה - הכנת תכנית מתקנת - המליצו אדריכלית המחוז (מש9/) וגם המפקחת על התעבורה. לדעתי, זהו אכן, הפתרון הראוי לאי הבהירות שבתכנית. 31. טוענת עיריית רעננה כי לא בכדי לא אושר המהלך, וכי אין סיכוי שהוא יאושר. לטענתה, חלקה הצפוני של הדרך העוקפת, הקרוב לרעננה, מצוי על גבי תוואי המיועד לדרך מס' 531: הרצליה-רעננה, על פי צו שהוצא בשנת 1997 לפי פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח). כפי שהוסבר בדיון, בדרך 531 אמורה לעבור, בעתיד, רכבת פרברים. במאמר מוסגר יוער כאן כי גם הכביש המרכזי של גבעת ח"ן עובר, בחלקו הצפוני, על גבי התוואי המתוכנן לדרך 531. השאלה אם יש לתכנית כזו או אחרת סיכוי אם לאו איננה צריכה להטרידנו. בבג"צ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקח על הביטוח (לא פורסם), הביא השופט זמיר את הדוגמה של הכנת תכנית מיתאר לעיר, ובכלל זה קביעת תוואי לדרך, כדוגמה לבעיה "רב-קודקודית": בעיה הדורשת איזון בין מספר רב של גורמים. בענין בעיות רב-קודקודיות, אשר מלאכת האיזון בהן מוטלת על הרשות המינהלית, אמר השופט זמיר: "... אין פירושו של דבר שבית המשפט ימשוך ידו מכל טיפול בבעיה רב-קודקודית. הוא מוסמך לטפל בבעיות כאלה, כגון בתכנית מתאר או בתוואי לדרך, ובפועל הוא מטפל בהן מעשה שגרה. אך הוא מגביל עצמו בדרך הטיפול. מצד אחד, הוא אינו מוכן לשים עצמו במקום הרשות המינהלית ולמלא את התפקיד שהוטל עליה, כגון, להכין תכנית מתאר או לקבוע תוואי לדרך, או להורות לה מה תהיה התכנית או מה יהיה התוואי. מצד שני, הוא מוכן, במקרה של מחדל שלא כדין, לצוות על הרשות המינהלית להפעיל את סמכותה, כגון להכין תכנית מתאר לפי שיקול דעתה. כמו כן, לאחר שהרשות המינהלית הפעילה את סמכותה, הוא מוכן לבקר את חוקיות הפעולה, כגון, את חוקיות התכנית כולה או חלקה...." (פיסקה 19 לפסק הדין - ההדגשה אינה במקור). השאלה אם לקבוע "דרך" בשטח התכנית אם לאו, ואם כן באיזה תוואי, מסורה לוועדה המחוזית. לא לנו לקבוע מראש מהו הפתרון הרצוי. תפקידנו לבקר את חוקיות התכנית. כאמור, על יסוד הנתונים שהובאו בפנינו, לא שוכנעתי כי אכן כוונת התכנית היא להתוות "דרך" בתוואי שנסלל. 32. האם נכריז כי מיום מתן פסק דיננו זה אסור השימוש בתוואי ככביש מעבר, ונורה למפקחת על התעבורה להציב גם תמרורים בהתאם? על כך משיבה אני בשלילה. לדעתי, יש לאפשר תקופת מעבר סבירה. אין לפנינו הפרה בוטה ומכוונת של הדין, אלא מחלוקת לגיטימית שמקורה ב"מצב סטטוטורי לא ברור". משך תקופה לא קצרה עברו בתוואי, עוד טרם סלילתו, משאיות רבות שאינן בגדר "כלים חקלאיים" כהגדרת עיריית רעננה. נלמד גם לדעת, כשנדון בשאלה התעבורתית, שהפסקת התנועה בתוואי שבמחלוקת לא תביא, כנראה, להקלה של ממש לתושבי דרום רעננה, וזאת בשל קיומה של אלטרנטיבה - נסיעה דרך הכביש המרכזי של מושב גבעת ח"ן, המוביל אף הוא לרחוב קזן ברעננה. אם תישמע דעתי, נקבע כי התנועה בדרך ככביש מעבר תיאסר, רק לאחר תקופת מעבר של תשעה חודשים, במהלכה ניתן יהיה להציג ולאשר תכנית מתקנת (השווה לענין אדם טבע ודין הנזכר, ובג"צ 551/99 שקם בע"מ נ' מנהל המכס ומע"מ ואח', פ"ד נד (1) 112, 120 והאסמכתאות שבו). כאמור, העותרת מכירה בדרך העוקפת כ"דרך חקלאית". נראה לי, כי גם אם לא תתקבל תכנית עד תום תקופת המעבר, ניתן יהיה לגרום באמצעות תימרור לכך שהתוואי שבמחלוקת לא יהפוך, הלכה למעשה וללא עיגון בתכנית, לדרך בין-עירונית, מבלי להכריע בשאלת המשך השימוש "החקלאי" בו. לכך אפנה עתה. 33. עמדתי לעיל על כך שיש בין הצדדים שהופיעו בפנינו מכנה משותף מינימלי - שמדובר ב"דרך חקלאית" - אף שאין הם מבהירים לנו "דרך חקלאית" מהי, וגם בדין לא מצאנו דרך כזו. נוכח ההסכמה האמורה מקיר לקיר, או אולי מסיבות אחרות - לא פרשו הצדדים לפנינו תמונה בענין הדרכים החקלאיות הרבות בהן נפגש כל מי שנוסע ברחבי הארץ: בקיבוצים, במושבים ובישובים אחרים. אם היו משמיעים לנו שבכל רחבי הארץ נהוג לסמן "דרכים חקלאיות" בתכניות בנין עיר באופן בו סומן התוואי שבמחלוקת בתכנית שלפנינו, יתכן והייתי מגיעה למסקנה שהנוהג מעיד על כך לפנינו "דרך חקלאית", על אף שביטוי זה אינו מוגדר. אולם, אף אחד מהצדדים לא טען שסימון תוואים ועיגולים על גבי שטח חקלאי הוא הנוהג המקובל לסימון "דרכים חקלאיות". האם כל הדרכים שכבשו חקלאים ברחבי הארץ אי שם בעבר הרחוק או הקרוב, כדי ליצור גישה לשדותיהם, מסומנות כדבעי בתכניות בנין עיר? זאת לא נדע. השומע את הביטוי "דרך חקלאית", ביטוי השגור בפי הצדדים אך אינו מוגדר בדין, יראה בדמיונו שביל פנימי לא סלול בישוב חקלאי, המהווה דרך גישה לשדות. האם השימוש השגור בביטוי "דרך חקלאית", והכל - בלי הגדרה סטטוטורית הולמת, מצביע על כך שבצד דרכים המוגדרות ומסומנות כיאות בתכניות, מגמישות הרשויות עמדתן לגבי "דרכים חקלאיות"? הנושא לא התברר בפנינו, וראוי שיתברר בפני רשויות התכנון ובמידת הצורך יוסדר על ידן. נוכח חזית המריבה בתיק שלפנינו, אין הכרח להכריע מה דינן של "דרכים חקלאיות" שלא נקבע להן במפורש סטטוס של דרכים חקלאיות, שלא סומנו כדבעי בתכנית בנין עיר. עיריית רעננה איננה מבקשת, כאמור, לשלול מבעלי החלקות את השימוש בדרך כב"דרך חקלאית". היא מבקשת למנוע שהדרך שיועדה מעיקרה למטרות מוגבלות, דרך שנוצרה, כנראה, לפני שנים רבות, תהפוך לאחת מ"דרכי המלך" בין כביש גהה לבין רעננה. תכלית זו ניתן להשיג בדרכים שונות, שאין צורך כי נעמוד עליהן. למשל, וזוהי אפשרות בלתי מחייבת, על ידי הצבת תמרור "אין כניסה" בקצה הצפוני של הדרך שבמחלוקת, כך שתאסר כניסה אליה מהצפון. מן הצד האחר של אותו קצה, ניתן להציב תמרור "אין כניסה" נוסף המונע יציאה מן הדרך לכוון רעננה. בקצה הדרומי של הכביש ניתן להציב, בהתאם, תמרור המבהיר מראש שאין יציאה לכוון רעננה. כך יובטח, ככל שתמרורים יכולים להבטיח, שלא ייכנסו לתוואי מי שמבקשים להשתמש בו כמעבר אל רעננה וממנה. מי שייכנס לדרך מדרום חייב יהיה בסופו של דבר גם לצאת ממנה מדרום. באופן זה, יחדל התוואי להיות דרך בין-עירונית, והכל אם לא תאושר תכנית אחרת בתקופת המעבר. לפתרון זה או דומה לו ניתן להגיע בנסיבות הענין, נוכח הסעד המוגבל אשר התבקש. לא ציינתי את הפתרון המוצע כפתרון מחייב, אחד ויחיד, להפסקת השימוש בתוואי ככביש מעבר, אלא כדוגמא אפשרית. העיקר הוא, שאם לא תאושר תכנית עד תום תקופת המעבר, תפעיל המפקחת על התעבורה את סמכויותיה כך שהשימוש בתוואי ככביש מעבר ייפסק. השאלה התעבורתית: עמדת המפקחת על התעבורה 34. בהציעי לחברי לקבוע תקופת מעבר, לא נעלם ממני שעיריית רעננה ביקשה, וחזרה וביקשה לאורך כל ההליך, צו ביניים, ואת בקשתה זו ביססה הן על טענות בתחום התכנון והבניה, לפיהן אין לפנינו "דרך", והן על שיקולים של בטיחות התנועה. אילו סברתי ששיקולי בטיחות התנועה מחייבים שלא לאפשר תנועה בדרך העוקפת, לא הייתי ממליצה לחברי לקבוע תקופת מעבר בה יישמר המצב הקיים. אולם, בחינת הטענות ה"תעבורתיות", כשהן מנותקות משאלות התכנון, מביאה אותי למסקנה שאין להתערב בשיקולים של המפקחת על התעבורה, שלא ראתה לנכון להציב תמרורים האוסרים על הנסיעה בדרך העוקפת. לכך אפנה עתה. בחינת השאלה התעבורתית - כוחה יפה לתקופת המעבר האמורה. כאמור, עמדת המשיבים 1, 2 ו6- היא שהמפקחת על התעבורה אינה יכולה להתיר את מה שתכנית בנין עיר אינה מתירה. עמדנו גם על כך שהגדרת "דרך" בפקודת התעבורה [נוסח חדש], שונה מהגדרת "דרך" בחוק התכנון והבניה (פיסקה 20 לעיל). המפקחת בענייננו הביעה נכונות להפעיל את סמכויותיה בהצבת תמרורים באופן שיסייע לאכיפת הוראות התכנית החלה. אולם, כמבואר, קיימת אי בהירות בתכנית שעל פיה ניסתה המפקחת לפעול. אם תאושר תכנית חדשה, יתבקש שהמפקחת תפעל בהתאם להוראות התכנית ולפתרונות שייקבעו בה. לאחר שאעמוד על ההתפתחויות שחלו במהלך הדיון בעתירה ועל עמדתה של המפקחת, אפרט את עמדתי - כי במנותק מהשאלה אם התכנית החלה מתירה את השימוש שנעשה בפועל בדרך העוקפת - אין מקום להתערבותנו בהחלטת המפקחת, שלא אסרה על השימוש בדרך, אך קבעה הוראות להגברת הבטיחות בה. על כן אין מקום להתערבותנו בהחלטותיה בכל הנוגע לתקופת המעבר. 35. עמדתה של המפקחת עברה שינוי במהלך בירורה של העתירה. לפני הגשת העתירה, פנתה עיריית רעננה אל המפקחת על התעבורה, אך עד הגשת העתירה לא קיבלה תשובה ענינית. לאחר הגשת העתירה, ולאחר שהורינו למשיבים להגיב לעתירה, כינסה המפקחת על התעבורה ישיבה של "ועדת התנועה". "ועדת התנועה" היא פורום המייעץ למפקחת לענין הפעלת סמכותיה כ"רשות תימרור", כאמור בתקנה 17 לתקנות התעבורה, תשכ"א1961-. "ועדת התנועה" קיימה ישיבה, וערכה סיור במקום. בישיבה נטלו חלק נציגי עיריית רעננה, המועצה האזורית דרום השרון, משטרת ישראל וגבעת ח"ן. נבחנו חלופות שונות, ובסופו של דבר המליצה הועדה באותו שלב להציב תמרור "אין כניסה" (ב1/) משני קצוות הדרך העוקפת, יחד עם תמרור שיסייג את האיסור לגבי כלי רכב המשמשים למטרות חקלאיות (א43/). "ועדת התנועה" המליצה לועדה המקומית להכין תכנית תימרור לכל קטע בדרך העוקפת, על מנת שזו תועבר להתייחסות המפקחת על התעבורה. בתגובה הראשונה של הפרקליטות מיום 9.2.2000 הובהר, כי המלצת ועדת התנועה התקבלה על דעת המפקחת, "לפחות בכל הנוגע לשלב הנוכחי, שבו הנסיעה בכביש העוקף [הדרך העוקפת] שנסלל ללא היתר וללא התייעצות עם הגורמים המופקדים על בטיחות התנועה, הינה מסוכנת". עוד ציינה הפרקליטות בתגובתה האמורה, כי אם יוצבו התמרורים, בכוונת המשיבה מס' 2 - משטרת ישראל - לאכוף את הסדרי התנועה שייקבעו, בכפוף למגבלות כוח האדם וסדרי העדיפויות שלה. כן ציינה, כי המושב הגיש בקשה להיתר בניה לגבי הדרך העוקפת, במטרה להכשיר בדיעבד את הבניה שנעשתה, אך הבהירה כי אינה מביעה בשלב זה כל עמדה בנושא זה, או בנושא השלכות שעשויות להיות לו על השימוש בדרך בהמשך. נראה היה, באותו שלב, שהעותרת השיגה, לפחות בערך ובקירוב, את מבוקשה. אולם הדברים התגלגלו אחרת. 36. התמרורים האמורים הוצבו, ואולם, הדברים לא עלו יפה. ביום 9.7.2000, כמה ימים לפני המועד שנקבע לשמיעת העתירה, הגישה הפרקליטות הודעה נוספת. בהודעה זו נמסר כי המשטרה החלה באכיפת התמרורים, תוך רישום דו"חות. אולם למשטרה נוצר קושי באכיפה, בין היתר, בשל כך שנהגים רבים עשו שימוש בדרך העוקפת כדי להגיע לעסקים, כגון לבתי האריזה הנמצאים בצידה, והתעוררה בעיה בהבחנה בין נהגים שלא היתה כוונה למנוע את נסיעתם, לבין נהגים שעליהם האיסור היה אמור לחול. המשטרה הפסיקה את האכיפה, והציעה למפקחת לשקול הסדרי אכיפה אחרים בכביש. 37. עוד התייחסה הפרקליטות בהודעה האמורה להצעת עיריית רעננה כי תיאסר כל תנועה בדרך, למעט תנועת "רכב חקלאי". הפרקליטות הצביעה על כך שאין בתקנות התעבורה הגדרה ל"רכב חקלאי", ולכן הצעת העירייה עלולה לעורר קשיים, הן באכיפה והן למפעלים החקלאיים הנמצאים בצד הדרך. 38. ב12.7.2000- קויים דיון בעתירה בפני הרכב. בהחלטה מאותו יום נדחתה שמיעת העתירה כדי לאפשר למפקחת לגבש עמדתה. נקבע בהחלטה שהצדדים יוכלו לטעון טענותיהם בפניה. 39. לאחר החלטת בית המשפט, פנתה המפקחת על התעבורה בכתובים לקבל את עמדות הצדדים. הצדדים השונים מסרו תגובות רבות בכתב (הכל כמובא בהרחבה ב"הודעה משלימה מס' 2 מטעם פרקליטות המדינה" שהוגשה ב31.8.2000-). עמדתה של המפקחת, שגובשה בעקבות הוראתו של בית המשפט, פורטה בהודעה משלימה זו. המפקחת הגיעה לכלל דעה, לאור הקשיים המעשיים בהם נתקלה המשטרה בבואה לאכוף את התימרור הנועד להגביל את התנועה "למטרות חקלאיות", כי אין מקום לקיים עוד תימרור זה. בכוונתה - כך נמסר - להורות על הסרת התמרורים. המפקחת - כך נאמר - רואה בדרך העוקפת "דרך" כמשמעותה בתקנות התעבורה, התשכ"א1961-, מאחר והציבור משתמש בה בפועל מזה שנים, ועל כן, יש להסדיר את התנועה בה על ידי תימרור, סימון והסדרי תנועה נוספים לפי הצורך, כמו בכל כביש. 40. עוד נמסר בהודעה האמורה כי אין המפקחת רואה הצדקה מקצועית לסגירת הדרך העוקפת לתנועה, שכן אין היא רואה בדרך זו סיכון לבטיחות המצדיק סגירתה. אמנם, המדובר בדרך צרה, שבתוואי הקיים שלה יש מספר עקומות; אך ניתן לשפר את המצב על ידי הסדרים תנועתיים נוספים, כגון פסי האטה לפני עקומות, והוספת תמרורי הגבלת מהירות. נמסר כי בכוונת המפקחת ליזום שוב דיון ב"ועדת התנועה", כדי לקבוע את ההסדרים המשלימים הנדרשים. הערכתה המקצועית של המפקחת היתה, שאם תיסגר הדרך העוקפת, יועבר חלק ניכר מהתנועה לרעננה וממנה העוברת בה כיום, דרך מושב גבעת ח"ן, שבו הולכים אנשים ברגל, חונים כלי רכב וכדומה. כך, להערכתה, יגבר הסיכון הבטיחותי בתחום המושב. לעומת זאת, נראה היה למפקחת כי כמות התנועה ברחוב קזן לא תפחת באופן משמעותי עקב סגירת הדרך העוקפת, היות וחלק ניכר מהתנועה העוברת בה יוסיף להגיע לרחוב קזן דרך הכביש המרכזי של מושב גבעת ח"ן. המפקחת לא קיבלה את הערכת עיריית רעננה, לפיה סגירת הדרך העוקפת תביא להסטת התנועה לכבישים הארציים דוגמת כביש גהה, זאת בשל גודש התנועה בכבישים אלה. בפני המפקחת הביאו הצדדים נתונים של ספירת תנועה. המפקחת קיבלה את ספירת התנועה שנערכה על ידי המועצה האזורית, בהיותה עדכנית יותר. נתונים אלה מצביעים על כך שממילא חלק גדול מן התנועה המגיעה לרחוב קזן, מקורו דווקא ברחוב פרדס משותף שברעננה, ושחלק קטן יותר מן התנועה מגיע לרחוב קזן מן הדרך העוקפת. 41. המפקחת הזכירה את ההתדיינות שהיתה בבית משפט השלום בכפר-סבא ואת הסיכום שנעשה בסופה בין עיריית רעננה לבין המועצה האזורית דרום השרון. על פי סיכום זה, נסלל רחוב קזן בקטע הדרומי שלו, וחובר לרחוב פרדס משותף "באופן המאפשר מעבר כלי רכב מרחוב אחד למשנהו ללא הגבלה". במסגרת סיכום זה הוחלט גם על הפיכת רחוב ארלוזורוב שברעננה, המקביל לרחוב קזן, לרחוב חד-סיטרי (מצפון לדרום), עובדה שהגבירה את התנועה ברחוב קזן. עיריית רעננה עצמה הגישה למפקחת עוד ביום 12.11.1998 תכנית לחיבור רחוב קזן לרחוב פרדס משותף, כולל חיבור לדרך העוקפת, שהיתה מסומנת בתכנית זו כדרך עפר. תכנית זו בוצעה בפועל, על פי אישור מיום 15.9.1999. לא רק שעיריית רעננה לא ביקשה אז את חסימת הדרך העוקפת; היא אף הסכימה מפורשות לחיבורה לרחוב קזן. 42. בהתאם להתנגדותה לסגירת הדרך העוקפת, תמכה המפקחת על התעבורה בכך שתקודם התכנית להרחבת תוואי הדרך העוקפת, בהליכים סטטוטוריים לפי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-, וכי במסגרת זו יקויים דיון בועדות התכנון לגבי מימדי הדרך וכדומה. לסיכום עמדתה המקצועית של המפקחת, צוין בהודעה האמורה שבשלב זה, ובכפוף לקביעת הסדרי תנועה משלימים, לא נראה כי יש עילה, בנושא בטיחות או בנושא עומס נסיעה בלתי סביר הנגרם לתושבי רחוב קזן, המצדיקה נקיטת הליכים לסגירת התנועה בדרך העוקפת; ולאחר שהתברר כי אין אפשרות מעשית להגבלת התנועה לרכב חקלאי בלבד, גם אין מקום להורות על הגבלה כזו. 43. המשיבים המיוצגים על ידי הפרקליטות הציעו, בסיום הודעתם זו, לאפשר לקדם הליכי תכנון ובניה בענין הדרך העוקפת ולשמוע, במסגרת הליכים אלו, את עמדות הצדדים השונים בענין אופייה הסופי של הדרך, רוחבה וכדומה. 44. הצדדים השונים לעתירה הגישו תגובות להודעה האמורה של הפרקליטות. בדיון שהתקיים ביום 14.12.00, הסתבר כי הליכי התכנון לא התקדמו, והוצא צו על-תנאי. 45. אחרי הוצאת הצו על-תנאי היו התפתחויות נוספות: ביום 14.1.01 פנתה המפקחת ליו"ר המועצה האזורית וביקשה ממנו לכנס שוב את "ועדת התנועה" לבחינת הסדרי תנועה ובטיחות משלימים לדרך העוקפת. בדיון הובהר על ידי המשטרה שבשנה האחרונה לא היו בדרך העוקפת תאונות דרכים. בסופו של דבר המליצו חברי "ועדת התנועה" על הסדרי תנועה משלימים: התקנת פסי האטה, הגבלת המהירות ל30- קמ"ש ושילוט הזהרה והדרכה. המועצה האזורית הגישה למפקחת תכנית הסדרי תנועה בהתאם להמלצות "ועדה התנועה". ביום 1.2.01 החליטה המפקחת, מכוח סמכותה לפי תקנות 17 ו18- לתקנות התעבורה, התשכ"א1961-, לאשר את הסדרי התנועה האמורים, על רקע ההסדרים הגיאומטריים הקיימים (נספחים מש14/א מש14/ב לתצהיר מטעם המשיבים 1, 2 ו6- מיום 20.2.2001). זוהי החלטתה הסופית של המפקחת. אם תישמע דעתי, תעמוד החלטה זו בעינה לתקופת המעבר של תשעת החודשים הקרובים. כשתאושר תכנית, אם תאושר, יהא על המפקחת, כאמור, לדאוג להסדרי תנועה מתאימים ליישומה. אם לא תאושר תכנית יוגבל השימוש בדרך (פיסקה 33 לעיל). השאלה התעבורתית - אין מקום להתערבות בשיקול דעתה של המפקחת על התעבורה 46. עיריית רעננה תוקפת את החלטתה הסופית האמורה של המפקחת. אחדות מטענותיה נסובות על כך שהמפקחת התיימרה לאפשר את שאוסרת תכנית בנין העיר. על כך כבר עמדנו, ולא נחזור. בחינת השיקולים התעבורתיים כוחם יפה, כמבואר, רק לתקופת המעבר. 47. קיימת מחלוקת עובדתית בין הצדדים, מתי החלו לנוע בשטח כלי רכב פרטיים. עיריית רעננה טוענת כי תנועה זו החלה רק עם סלילת הכביש. לפני כן - כך טענתה - נעו בדרך, שהיתה אז בלתי סלולה, רק משאיות וכלים חקלאיים, כיוון שהדרך הבלתי סלולה לא היתה עבירה לכלי רכב פרטיים. המושב טוען כי כלי רכב פרטיים עושים שימוש בדרך 35 שנים. במחלוקת עובדתית זו אין ביכולתנו להכריע. אין גם צורך בכך. לענייננו, ניתן לקבוע בוודאות כי כבר באמצע שנות התשעים עברו בדרך שבמחלוקת משאיות רבות. על כך נוכל ללמוד ממסמכי התביעה שהתנהלה בבית משפט השלום בכפר סבא (נספח ד' לתגובת המשיבה 7 לעתירה). התובעים בתביעה זו היו 23 תושבי רעננה, שרבים מהם התגוררו ברחוב קזן. לתביעה זו צורפו התכתבויות עם רשויות שלטון שונות, שתחילתן בשנת 1995, בהן קבלו התובעים על מיטרד כבד שיוצרות המשאיות הבאות לבתי האריזה שסביב הדרך העוקפת. המדובר איפוא בדרך חיונית, לפחות מנקודת הראות של המפעלים והגידולים שבצידה. אילו הורתה המפקחת, כבקשת עיריית רעננה, שרק "כלים חקלאיים", כהגדרתה של העותרת, ינועו בדרך העוקפת, היה הדבר משתק לחלוטין את כל הפעילות הקיימת סביבה. במקום קיימים בתי אריזה, חלקות חקלאיות של חברי המושב, לולים, חממות ועוד. אל כל אלה מגיעים, בנוסף למשאיות, טרקטורים וכדומה, כלי רכב פרטיים של עובדים, מדריכים, מפקחים ואחרים. 48. כאמור, המפקחת על התעבורה שמעה, כמצוות בית המשפט, טענות של כל הנוגעים בדבר, לרבות עיריית רעננה והמושב. היא הגיעה לכלל מסקנה שאם תיאסר כליל תנועת כלי רכב בדרך העוקפת, יעבור נפח התנועה בעיקרו לכביש הפנימי של המושב. דבר זה יצור בכביש זה סיכונים בטיחותיים קשים. הדבר גם לא יועיל לתושבי דרום מזרח רעננה, משום שהתנועה תתנקז, בעיקרה, לאותו מקום. עיריית רעננה חולקת על עמדתה של המפקחת. היא סבורה שאם תימנע תנועה בדרך העוקפת, תוסט התנועה דווקא לכבישים מרכזיים, כמו כביש גהה. זוהי נקודת מחלוקת מרכזית בין הצדדים. אני סבורה שמותר היה למפקחת להעריך את אשר העריכה. למעשה - יכולה היא להיתלות באילן גדול - בא-כוח עיריית רעננה עצמו. לפני הגשת העתירה פנה בא-כוח עיריית רעננה לגורמים שונים. במכתבו מיום 25.10.99 למפקחת על התעבורה (ע4/ לעתירה) כתב: "לפני הסלילה 'הפיראטית' הכביש הסטטוטורי (שעובר דרך הישוב גבעת-חן) ניקז אליו תנועת כלי-רכב רבים שהגיעו, בעיקר בשעות הבוקר העמוסות, מכיוון דרום (ממקומות כגון רמות השבים, פתח-תקוה וכו') בדרכם צפונה (לרעננה ודרכה להרצליה והסביבה). נהגים אלה בחרו לנסוע דרך הכביש הסטטוטורי גבעת-חן כדי להימנע מהתנועה העמוסה והפקקים בכביש הראשי מס' 4 (כביש גהה), לנוסעים בבוקר מדרום צפונה, דרך צומת רעננה ש[הוא] צומת [עמוס] על כביש גהה". כמסתבר עקב העומס בכביש גהה עברו נהגים רבים לנסוע בכביש הסטטוטורי דרך הישוב גבעת-חן. ככל הנראה תנועה זו הפריעה לתושבי גבעת-חן. עתה, לאחר הסלילה 'הפיראטית' של הכביש העוקף [הדרך העוקפת], שנע בציר מקביל לכביש הסטטוטורי, מועבר עומס התנועה הזה מהכביש הסטטוטורי אל הכביש העוקף הפיראטי. באופן זה הכביש העוקף [הדרך העוקפת], שעובר בתוואי חקלאי מקומי (כמפורט להלן), הפך לקיצור דרך ולתחליף 'פיראטי' לכביש גהה, ולכביש המנקז תנועה בין חבלי ארץ שונים - תנועה הבאה מכיוון דרום (פתח-תקוה והסביבה) ונוסעת צפונה (עד להרצליה והסביבה). כך, למעשה, הפך כביש פיראטי לכביש/דרך אזורית" (ההדגשות אינן במקור). 49. מהאמור עולה שלפני הגשת העתירה סברה גם עיריית רעננה שנהגים רבים נוסעים דרך מושב גבעת ח"ן כדי להימנע מנסיעה בכבישים ארציים עמוסים. לפני סלילת הדרך העוקפת נסעו נהגים אלה דרך הכביש המרכזי של גבעת ח"ן, ואחרי הסלילה החלו לנסוע בה. המשיבים 5-3 ו7- טוענים, כזכור, שמתן הסעד המבוקש בעתירה לא יועיל לתושבי דרום-מזרח רעננה. מותר היה למפקחת לקבל עמדה זאת במסגרת החלטתה, ובפרט נוכח עמדתה המקורית של עיריית רעננה עצמה. המפקחת היתה צריכה לקבל החלטה שהיא, בעיני, בגדר בחירה בין רעות: המשך הנסיעה בדרך העוקפת (תוך מתן הוראות בענין מהירות, פסי האטה וכו'), או סגירתה. סגירת הדרך העוקפת היתה מביאה, להערכתה, להזרמת התנועה אל תוך הכביש המרכזי של גבעת ח"ן, תוך יצירת סיכונים בטיחותיים, וכל זאת בלי שתושבי רעננה יהנו מכך. אף אחת מהדרכים - הדרך העוקפת והכביש המרכזי של המושב - איננה דרך אידיאלית "לספיגת" נפחי תנועה כאלה; ואולם, במציאות של כבישים ראשיים עמוסים לעייפה, מחפשים להם נהגים רבים דרכים חלופיות. במנותק מהשאלה מה מתירה ומה אוסרת התכנית החלה, הפתרון בו בחרה המפקחת - אי סגירת הדרך העוקפת לתנועה - נמצא במיתחם הסבירות. 50. המפקחת על התעבורה שמעה, כמצוות בית משפט זה, את כל הצדדים הנוגעים בדבר. היא הביאה בחשבון את צרכי המפעלים שבצד הדרך; את הסיכון הבטיחותי שיכול להיווצר בכביש המרכזי של המושב אם תורה על סגירת הדרך העוקפת. היא העריכה, והיה לה יסוד לעשות כן - שסגירת הכביש לא תביא תועלת של ממש לתושבי דרום רעננה. היא נתנה הוראות כדי לצמצם את הסיכונים (הקטנת המהירות, פסי האטה וכו'). החלטתה שלא לסגור את הכביש נמצאת במיתחם הסבירות. אין יסוד להתערב בה, ובודאי לא לגבי תקופת המעבר (לשיקולי המפקח על התעבורה ולמידת ההתערבות בהם, השוו וראו: בג"צ 5016/96 חורב ואח' נ' שר התחבורה ואח', פ"ד נא (4) 1; ובעיקר בעמ' 33, 45-39, 56-55, 72 (מפי הנשיא ברק); 90-89 (מפי השופט אור)). 51. אין לשכוח שהמדובר - אם תישמע דעתי - בתקופת מעבר בלבד, עד להסדרת הפן התכנוני בתכנית חדשה. הפן התכנוני יתברר, כך או כך, במהלך תקופת המעבר, והפן התעבורתי ייגזר ממנו. 52. אם תישמע דעתי, כך נורה: א. משך תשעת החודשים מיום שימוע פסק הדין יישמר הסטטוס קוו הקיים והתימרור הקיים. אין בכך כדי לפגוע בסמכותה של המפקחת על התעבורה לקבוע, גם במהלך תקופה זו, הסדרי תנועה אחרים, אם יתעורר צורך בכך. ב. במשך תשעת החודשים ניתן יהיה להכין תכנית בנין עיר חדשה, שתסדיר את נושא הדרך. אם תאושר כדין תכנית כזו, תקבע המפקחת את הסדרי התנועה המתחייבים ממנה. אם לא תאושר תכנית - יוגבל השימוש, באמצעות תימרור, כך שהתוואי לא ישמש לנסיעה אל רעננה או ממנה. סעד חלופי? 53. כזכור, הציעו לנו המשיבים להפנות את עיריית רעננה, בענייני התכנון, לסעד חלופי - בבית המשפט המחוזי בשבתו לדין כבית משפט לענינים מינהליים, כאמור בחוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס2000-. בעת הגשת העתירה, חוק זה טרם נחקק, אך סמכות בעניני תכנון ובניה היתה מצויה בידי בתי המשפט המחוזיים בשבתם כבתי משפט לענינים מינהליים כאמור בסעיף 255א עד 255ה לחוק התכנון והבניה (תיקון מס' 3), התשנ"ה1995-. הוראות אלה בוטלו על ידי חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס2000-. חוק בתי משפט לענינים מינהליים לא הוחל על תיקים תלויים ועומדים (סעיף 31 לחוק). 54. המשיבים מפנים אותנו לבג"צ 8055/99 קולוג'ני ואח' נ' שר התחבורה ואח', פ"ד נד (1) 289. בענין זה אמר השופט זמיר בעמ' 292-291: "במישור המשפטי נטושה מחלוקת בין בעלי הדין בשאלה אם הדין הקיים מאפשר למשיבים לבצע את העבודות המתוכננות במעבר מסילת הברזל ללא צורך בתכנית בנין עיר מפורטת וללא צורך בהיתר בניה. כל צד מסתמך על מסכת מורכבת של חיקוקים ותכניות מיתאר, היוצרים סבך שקשה לצאת ממנו ללא עיון מעמיק בפרטי החיקוקים, התכניות והעבודות. האם ראוי שניכנס לסבך זה? שמענו את טענות העותרים בשאלה זאת. הגענו למסקנה כי התשובה שלילית. השאלה שבמוקד העתירה לא היתה צריכה להגיע אל בית משפט זה, ולכן אין זה ראוי שבית משפט זה יכריע בה לגוף השאלה. אמנם אפשר להבין לליבם של העותרים המבקשים, כמו עותרים רבים במקרים רבים, לקצר ולפשט את הדרך להכרעה שיפוטית, ולשם כך הם פונים ישר אל בית משפט זה, כאילו אין הוא ערכאה עליונה. אכן בית משפט זה יושב לדין גם כערכאה ראשונה. אך כלל הוא, שאין בית משפט זה נזקק לעתירה כערכאה ראשונה, אלא אם אין בפני העותר דרך חלופית, נכונה וראויה יותר, לקבל סעד. במקרה הנדון יש יותר מדרך אחת שהעותרים היו יכולים ללכת בה כדי לקבל סעד, ולכן בית משפט זה לא יפתח את שעריו בפניהם אלא בסוף הדרך, אם עדיין יהיה צורך בכך". 55. כאמור, הליך זה הוגש לפני שנכנס לתוקף חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס2000-. מבלי להביע דעה לגבי המצב המשפטי שלאחר תחילת תוקפו של החוק האמור, ברור כי הענקת סמכות לבתי משפט לענינים מינהליים במסגרת חוק התכנון והבניה, התשכ"ה1965-, לא שללה סמכות מבית המשפט הגבוה לצדק; אולם כיוון שהסמכות הוענקה גם לבית המשפט המחוזי, נהג בית משפט זה, בהתאם לעקרון הסעד החלופי, להפנות עותרים בענינים כאלה אל בית המשפט המחוזי. עם זאת, לא היה בכך כדי למנוע בעד בית משפט זה לדון בעניני תכנון ובניה לפי סעיפים 255א עד 255ה לחוק התכנון והבניה (אשר בינתיים בוטלו כאמור), כגון ענייננו (ראו: בג"צ 4381/97 מייזליק ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה, פתח תקוה ואח', פ"ד נא (5) 385, 401; ראו גם ענין קולוג'ני לעיל). בנסיבות הענין שלפנינו, לא הופנתה העותרת בתחילת הדרך לסעד חלופי, ולדעתי אין זה מתאים, בנסיבות הענין, להפנותה כעת לבית המשפט לענינים מינהליים. אבאר: 56. בענייננו יש משיבים שונים. הסמכות ליתן הוראות למפקח על התעבורה ולמשטרה מצויה רק בידי בית משפט זה, ולא בידי בית המשפט לענינים מינהליים. ציטטנו לעיל, ונחזור ונצטט, את נוסח הצו על-תנאי המופנה אל המשיבים, כפי שהתבקש וניתן בתיק זה: "1. מדוע לא תיאסר תנועת כלי רכב, למעט כלים חקלאיים, בכביש נשוא העתירה (להלן: כביש עוקף גבעת ח"ן) [הדרך העוקפת] שנסלל ללא היתר ושלא כדין. 2. מדוע לא יאסרו וימנעו המשיבים תנועת כלי רכב בכביש עוקף גבעת ח"ן למעט כלים חקלאיים העוברים בין החלקות החקלאיות שבמקום, על ידי קביעת הסדר תנועה שיבטיח זאת. 3. מדוע לא תאתר המשיבה 2 [משטרת ישראל] ותעמיד לדין את אלה שסללו את כביש עוקף גבעת ח"ן ללא היתר, בניגוד לתכנית בניין עיר החלה במקום וללא אישור הרשויות המוסמכות". הראש הראשון והראש השני של הצו על-תנאי מופנה אמנם, על פי ניסוחו, אל כל המשיבים; ואולם איסור על תנועת כלי רכב וקביעת הסדרי תנועה בענין תנועת כלי רכב, מסורים דווקא לסמכותה של המפקחת על התעבורה, כאשר המשטרה עשויה לסייע באכיפה. המפקחת על התעבורה התבקשה להפעיל את סמכותה בשל שתי סיבות: האחת, תעבורתית "מובהקת" (הסיכון הנטען לנוסעים בכביש והעוברים בו והסיכון לתושבי דרום רעננה); השנייה, אכיפת ההסדרים המתחייבים מתכנית בנין העיר החלה. ההכרעה בנושאים התכנוניים - שאלת האסור והמותר בדרך העוקפת - מתחייבת, איפוא, לצורך ההכרעה בשאלה אם ליתן צווים (או להימנע ממתן צווים) נגד המפקחת על התעבורה. בנסיבות אלה, המפקחת על התעבורה היא המשיב ה"דומיננטי" בעתירה זו (ראה ענין מייזליק הנזכר, בעמ' 397-396). על כן, היתה הצדקה לדון בענין נשוא העתירה בבית משפט זה. 57. אין פירוש הדברים שלא ניתן להורות אחרת: כעקרון, ניתן במצב כמו זה שלפנינו להפנות את העותרים לבית המשפט לענינים מינהליים כדי שזה ייתן הצהרה בענין האסור והמותר בדרך העוקפת על פי דיני התכנון והבניה, ואחר כך, ובמידת הצורך, להכריע בענין התעבורתי בבית משפט זה. שתי דרכי הפעולה הן אפשריות ונתונות לשיקול דעתו של בית משפט זה, על פי נסיבותיו של כל ענין וענין. לענין הנסיבות שלפנינו, ראוי להזכיר גם כי בשלבים שונים של הדיון נראה היה כי הבעיה נשוא העתירה עומדת להתייתר: כזכור, בתחילה אסרה המפקחת על נסיעה בדרך העוקפת "למעט כלים למטרות חקלאיות"; ואחר כך הודיעו הצדדים כי הוגשה תכנית בנין עיר חדשה; הטיפול בתכנית זו הופסק - ובסופו של דבר - נדרשה הכרעתנו. אין זה ראוי, לדעתי, בנסיבות אלה, להפנות עתה את עיריית רעננה לבתי המשפט לענינים מינהליים בשאלה "התכנונית". העתירה נגד המשטרה 58. וענין אחרון: בראש השלישי לצו על תנאי הורינו למשטרה להתייצב וליתן טעם מדוע לא תאתר המשיבה 2 את אלה שסללו את הדרך העוקפת ללא היתר, בניגוד לתכנית בנין עיר החלה במקום וללא אישור הרשויות המוסמכות. 59. בענין אחרון זה, ואם העותרת עומדת עליו, ראוי להפנות את העותרת לסעד החלופי של פניה נוספת למשטרה בענין, ובמידת הצורך להגשת ערר ליועץ המשפטי לממשלה (ראו: ענין קולוג'ני). סוף דבר 60. על יסוד כל האמור, אני מציעה לחברי לנהוג כאמור בפיסקה 52 לפסק דיני זה. ש ו פ ט ת הנשיא א' ברק: אני מסכים. ה נ ש י א השופט א' א' לוי: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופטת מ' נאור. חקלאות