פסק דין השופטת ד' דורנר: העובדות, ההליכים והטענות 1. המועצה האזורית לב-השרון (להלן: המועצה), כוללת בתחומה 19 יישובים חקלאיים, המנוהלים על-ידי ועדים מקומיים, ובכללם כפר הס (להלן: הכפר). את האשפה הביתית ביישובים שבתחומה מפנה תאגיד שהקימה המועצה, ואילו הפסולת החקלאית נאספת באתרי-סילוק, המוחזקים על-ידי היישובים החקלאיים. בכפר, משמש כאתר לסילוק פסולת בור בעומק שמונה מטרים, שלצדו רצועת- מגן משופעת, המנקזת את האשפה (להלן: האתר). הבור גלש על גדותיו, עד כי הפסולת הגיעה לנחל פולג וזיהמה את הסביבה. פקח הסיירת הארצית של המשרד לאיכות הסביבה, שביקר באתר מספר פעמים בין השנים 1995-1993, הגיש דו"חות מצב, שנמסרו למזכירת הכפר. בעקבות דו"חות אלה, הקים ועד הכפר סוללה סביב האתר, הצר את הכניסה אליו והציב שלטים. נשקלו אף גידור הבור וסגירת הגדר בשער, אולם, מתוך חשש כי האשפה עשויה להיות מושלכת מחוץ לאזור האתר, נמנע ועד הכפר מלעשות כן. צעדים אלה לא מנעו את זיהום הסביבה ובאין תקציב לפתרון ראוי פנה הכפר בכתב למועצה "לסייע בידיו להגיע לפתרון מהיר בכפוף לדרישות המשרד לאיכות הסביבה". בדיון, שהתקיים בין אנשי המועצה לאנשי הכפר, דרש ועד הכפר מן המועצה לממן את החזקת האתר, בטענה שהארנונה הנגבית על-ידיו בגין שירותי תברואה מועברת למועצה. המועצה, מצדה, טענה, כי הטיפול בפסולת נחלק בין המועצה לבין הוועדים המקומיים, וכאמור, בעוד המועצה אחראית לפינוי האשפה הביתית, הרי הוועדים המקומיים מטפלים באתרי הפסולת החקלאית. 2. ביני לביני, לא ננקטו הצעדים הדרושים לחיסול המפגע ולאחר חקירה שנפתחה, בגדרה נחקרו ראש-המועצה האזורית יצחק ישועה (להלן: ישועה) וסגנו, וכן מזכירת הכפר דפנה כהן (להלן: כהן), הוגש נגד המועצה ונגד ישועה כתב-אישום בבית-משפט השלום בנתניה. הם הואשמו בעבירות על-פי תקנות 7-3 ו-9 לתקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אויר וריח בלתי-סבירים מאתרים לסילוק פסולת), תש"ן-1990 (להלן: תקנות למניעת מפגעים), וכן בזיהום האוויר, על-פי סעיפים 20ב(א), 20כא ו-20כב לחוק המים, תשי"ט-1959 (להלן: חוק המים). במשפט, העידה כהן מטעם התביעה, כי הכפר תיחזק את האתר ללא תקציב, כיוון שאת המסים שגבה, העביר ועד הכפר למועצה לצורך קבלת שירותי תברואה. ואילו ישועה וסגנו יאיר מידר חזרו על עמדת המועצה בדיונים, כי המועצה אחראית אך על פינוי האשפה הביתית. הם הוסיפו, כי המועצה נדרשה לסייע לכפר במימון האתר על-ידי השגת כספים מהממשלה. 3. בית-משפט השלום בנתניה (השופטת אביבה טלמור) מצא, כי אמנם המועצה לא הייתה מפעילת האתר, אך האתר היה בפיקוחה ובשליטתה מכוח סעיף 63 לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 (להלן: צו המועצות המקומיות) - המסמיך מועצה לסלק מפגעים ומתיר לה, לצורך כך, להיכנס למקומות ציבוריים ופרטיים - וכי ישועה אחראי למחדלי המועצה מכוח תפקידו. בית-משפט השלום הוסיף וקבע, כי סעיף 132 לצו המועצות המקומיות, המעניק סמכויות דומות לוועדים מקומיים, אינו משחרר את המועצה ואת העומד בראשה מחובת הפיקוח. משכך, סבר בית-משפט השלום, כי המועצה וישועה אחראים בפלילים בעבירות על התקנות. זאת, מכוח החזקה הקבועה בסעיף 14 לחוק למניעת מפגעים, תשכ"א-1961 (להלן: חוק למניעת מפגעים), על-פיו רואים אדם כאילו גרם למפגע אם המפגע נגרם במקום הנתון לשליטתו ולפיקוחו. לנוכח הסמכות המוענקת למועצה קבע בית-משפט השלום, כי המועצה אחראית גם לזיהום המים. המועצה חויבה, איפוא, בתשלום קנס בסך 30,000 ש"ח ומתן התחייבות בסך 60,000 ש"ח להימנע מלעבור עבירות זהות בתוך שלוש שנים. ואילו ראש המועצה חויב בתשלום קנס בסך 3,000 ש"ח ומתן התחייבות כספית דומה, בסך 5,000 ש"ח. 4. ערעור שהוגש על פסק-דין זה לבית-המשפט המחוזי בתל-אביב-יפו התקבל בחלקו. בית-המשפט המחוזי קבע, כי לא המבקשים הם אלו שהקימו את האתר, הפעילו וניהלו אותו, ולכן אין לומר, כי עשו פעולה כלשהי שזיהמה או עלולה הייתה לזהם מים; וכי בהיעדר חזקה בחוק המים, דוגמת זו הקבועה בחוק למניעת מפגעים, לא ניתן להטיל עליהם אחריות פלילית ועל-כן יש לבטל את ההרשעה בעבירות על-פי חוק המים. ואילו הערעור על ההרשעה בעבירות על-פי התקנות למניעת מפגעים נדחה, מנימוקיו של בית-משפט השלום. בית-המשפט המחוזי הוסיף, כי סמכות הוועד המקומי היא סמכות-כפופה, כי הוועד אינו רשאי להשתמש בה אלא במידה שהמועצה אינה משתמשת בסמכות זו, וכי אחריותו הפלילית של ראש המועצה נובעת משילוב הוראת סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים עם הוראת סעיף 3 לצו המועצות המקומיות, הקובעת, כי "[ה]מועצה תפעל באמצעות ראש המועצה", וכי "ראש המועצה אחראי לכך שהתפקידים שהוטלו על המועצה בצו זה או בכל דין יבוצעו כראוי". 5. ניתנה רשות לערער על פסק-דין זה. בערעורם טענו המבקשים, כי מטרת החוק למניעת מפגעים אינה להפוך מחדל באי-הפעלת סמכויות מנהליות לעבירה פלילית, כי אם להשית אחריות פלילית ואזרחית על האחראים להיווצרות המפגעים עצמם; וכי סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים מטרתו למנוע מצב, שבו בעלים של שטח או בעל זכות החזקה או השימוש בו, אשר לו זיקה ממשית למפגע, יבקש להתחמק מאחריותו למעשיו, בטענה שלא הוא זה שגרם למפגע. המבקשים הוסיפו וטענו, כי אתר הפסולת הוקם על-ידי הכפר, במסגרת שטחו המוניציפאלי ולשימושם הבלעדי של תושביו; כי למועצה אין כל זיקה לאתר, היא לא הקימה אותו ואינה מפעילה אותו, ואף אין הוא מצוי במקרקעין שבבעלותה או בהחזקתה; וכי סמכותה המנהלית של המועצה אינה בבחינת "שליטה" ו"פיקוח", הנדרשים בסעיף 14 לחוק למניעת מפגעים, שכן המועצה חולשת על 19 יישובים שונים, הפרושים על-פני שטח גדול מאוד, וכל יישוב מתנהל על-ידי ועד מקומי, שלו כל הסמכויות הנתונות למועצה האזורית. לבסוף טענו המבקשים, כי פרשנותו של בית-המשפט המחוזי בעניין סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים, לפיה קיומה של סמכות מנהלית עונה על דרישת השליטה והפיקוח, פוגעת פגיעה חמורה בעקרון החוקיות ולפיו אין עונשין אלא על-פי חוק; וכי על-פי אותו הגיון ואותה הנמקה משפטית ניתן להאשים בעבירה על התקנות למניעת מפגעים גם את משרדי הממשלה, פקידיה ואף את שריה, האחראים על הרשויות המקומיות ועל מניעתם של מפגעים. מנגד טענה המדינה, כי על-פי סעיף 63 לצו המועצות המקומיות חייבת המועצה לטפל בכל עניין הנוגע לציבור בתחום המועצה, ואף ניתנו לה הסמכויות הדרושות לביצוע חובה זו; כי המועצה האזורית היא זו, השולטת והמפקחת על הוועדים המקומיים, הכפופים לה והמחויבים לבצע את הוראותיה; וכי החובה לספק לוועד המקומי אתר לסילוק פסולת כדין מוטלת באופן ישיר ובלעדי על הרשות האזורית. עוד נטען, כי אחריותה של המועצה האזורית נובעת מעצם היות האתר בשטח שיפוטה, מעצם היותה שולטת ומפקחת על הוועד המקומי, ובהיותה מחזיקה ומנהלת האתר ביחד עם המושב עצמו, ולמצער, בהיותה מפקחת על תפעול האתר, הן על-פי התקנות למניעת מפגעים והן על-פי החזקה שבסעיף 14 לחוק למניעת מפגעים. לבסוף טענה המדינה, כי החוק למניעת מפגעים הוחל באופן מפורש על המדינה ועל כל הגופים השולטים והמפקחים, ומכאן שהמחוקק בחר להרחיב את גדרי האחריות ואת גדרי האחראים, כך שניתן יהיה לחייב את אותם גופים לפעול, בין היתר, באמצעות הסנקציה הפלילית; כי צמצום תחולת החוק רק לגבי מי שיש לו קשר ישיר להשלכת הפסולת באתר יסכל את מטרת החוק, שהינה להסדיר את פעילותם של האתרים לסילוק פסולת ולהבטיח את תפעולם הראוי; כי המשפט הישראלי לא העמיד לרשות המדינה והאזרחים אמצעים מנהליים, אזרחיים ונזיקיים הולמים, שיבטיחו אכיפה ראויה של דיני איכות הסביבה, ומבחינות אלו אין תחליף למשפט הפלילי; וכי ההליך הפלילי הוא אף ההליך המתאים נוכח חומרתם של המעשים ושל תוצאותיהם האפשריות. דיון 6. התקנות למניעת מפגעים, אשר בהפרתן נמצאו המבקשים אשמים, מטילות על מפעילו של אתר לסילוק פסולת שורת חובות שוטפות יומיומיות. כך נקבע, כי המפעיל יתחזק את האתר ויפעילו באופן שימנע מפגעים (תקנה 3), כי לא יבעיר פסולת באתר (תקנה 4), וכי אם אירעה בעירה - ידאג לכיבויה (תקנה 5). כן נדרש הוא לדאוג לכיסוי יומיומי של כל הפסולת (תקנה 6) ולציוד מכני מתאים וזמין בכל עת (תקנה 7). לבסוף, נדרש המפעיל להתקין שער בכניסה לאתר, להסדיר את פתיחתו מידי יום ונעילתו בסיום כל יום עבודה, לגדר את האתר ולהתקין בו שלטים (תקנה 9). כפי שניתן ללמוד מלשונן, תקנות אלו קובעות הוראות מפורטות בנוגע להפעלתם התקינה של אתרים לסילוק פסולת, המופנות כלפי מפעילי האתר. תקנה 1 לתקנות למניעת מפגעים מגדירה "מפעיל" ככל אחד מאלה "בעל אתר לסילוק פסולת; מחזיק אתר לסילוק פסולת; ומנהל אתר לסילוק פסולת או מי שמפקח על תפעולו". ואילו סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים מטיל אחריות פלילית על השולט והמפקח. וכך נקבע בו: כל מקום בחוק זה שמדובר בו על גרימת מעשה פלוני, רואים אדם כאילו גרם לאותו מעשה, גם אם הוא נעשה במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו, או על-ידי מי שנתון לשליטתו או לפיקוחו, והוא לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו. הטוען כי נקט אמצעים כאמור - עליו הראיה. היקף החזקה 7. על-רקע נורמטיבי זה, השאלה המתעוררת בפנינו היא, מהו היקפה של החזקה הקבועה בסעיף 14 לחוק למניעת מפגעים - האם חלה היא על מי שהאתר או שמבצע המפגע נתון לשליטתו ולפיקוחו הישיר, או שמא מתפרשת היא על מעגל פונקציונאלי רחב יותר, קרי, על כל מי שהוענקו לו סמכויות פיקוח כלליות מכוח כל דין בתחום הנדון. בדומה להוראות, המטילות אחריות פלילית על נושאי משרה בתאגיד, הנושאים בחובות פיקוח, הרציונאל העומד ביסוד סעיף 14 לחוק למניעת מפגעים הוא הטלת חובה על כל מי שבידיו הכוח למנוע את ביצוע העבירה, במטרה להמריץ אותו לנקוט באמצעי הזהירות הדרושים. בעניין זה כתב השופט אהרן ברק: בהטלת אחריות פלילית כעין שילוחית בגין עבירת נושא משרה קודמו המטרות החברתיות שהחוק בו מצויה עבירת נושא המשרה בא להגשים. הטלת אחריות פלילית כעין שילוחית על נושאי המשרה נועדה להמריץ אותם לנקוט אמצעים נאותים ולהבטיח כי אמצעי זהירות יקויימו על מנת למנוע ביצוע עבירות במסגרת התאגיד. [ע"פ 3027/90 חברת מודיעים בינוי ופיתוח בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מה(4) 364, בע' 387]. ראו והשוו גם אליעזר לדרמן, "אחריות פלילית של אורגנים ושל נושאי-משרה בכירים אחרים בתאגיד", פלילים ה (תשנ"ו), 101 בע' 138-137. בעבירות אלה, שכאמור החובה המוטלת לגביהן נובעת מן הכוח, שיש בידי נושאי משרה למנוע ביצוע עבירות במסגרת התאגיד, מפרט המחוקק את בעלי התפקידים המסוימים, העשויים להיות אחראים בפלילים. כך, למשל, בסעיף 11ג לחוק למניעת מפגעים מנויים בעלי התפקידים המסוימים, שאם נעברה עבירה על-ידי התאגיד, חזקה עליהם, כי הפרו חובתם לפקח ולמנוע עבירות. ראו גם, למשל, סעיף 48 לחוק ההגבלים העסקיים, תשמ"ח-1988, סעיף 105 לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, תשמ"א-1981 וסעיף 50 לחוק הבנקאות (רישוי), תשמ"א-1981. המאפיין את בעלי התפקידים, הנושאים באחריות, היא החובה המוטלת עליהם מכוח תפקיד מסוים בתחום שבו בוצעה העבירה. ומסביר פרופסור ש"ז פלר, כי יש לפרש תחיקה, המטילה אחריות על נושאי תפקידים, באופן מצמצם, כך שיכללו בהם רק אותם בעלי התפקידים, הקשורים בתחום שבו בוצעה העבירה, גם אם על-פי לשון ההוראה ניתן לחייב באחריות נושאי תפקידים, שעל-פי המתכונת ההיררכית של הארגון לא היו אמורים לטפל בתחום שבו בוצעה העבירה על-ידי התאגיד. וכך כתב: העושה הפיזי שביצע את העבירה - האורגן - כבר זוהה ומכוח זאת מתחייב בעבירה גם התאגיד. מה הטעם לחלק ביד רחבה עונשים גם לאחרים, אם ההנחה היא כי לא הם ביצעו את העבירה או השתתפו בביצוע? העובדה שמאפשרים להם להתגונן בסייע של 'חוסר רשלנות' אינה משנה את התמונה, שכן עדיין חובת ההוכחה מוטלת עליהם במידה המטה את כפות המאזניים של הראיות לעברם; וזהו נטל שלא תמיד קל לעמוד בו. [שניאור זלמן פלר, יסודות בדיני העונשין (כרך א' תשמ"ד), בע' 714]. להבדיל מעבירות נושאי משרה, שעם רכיביהן העובדתיים נמנה, כאמור, קיומם של בעלי התפקידים המסוימים, הנושאים באחריות שילוחית פלילית, לא ניתן ללמוד מסעיף 14 לחוק למניעת מפגעים על מיהות המפקחים והשולטים, הנושאים באחריות פלילית על-פיו. משכך, יש לפרש הוראה זו על-פי תכלית החוק ולאור העקרונות המשפטיים הכלליים, ובדגש על-כך שמדובר באחריות פלילית. תכלית החוק 8. כאמור, החוק למניעת מפגעים אינו מסתפק באיסור גורף על יצירת מפגע, אלא קובע בתקנותיו חובות ספציפיות, שהפרתן היא עבירה פלילית. חובות אלה מוטלות, ראשית, על המפעיל, אך גם על המפקח הישיר עליו. לאמור, כי לצורך השגת תכלית החוק, שהיא נקיטת האמצעים הנקובים בו, חייבת להיות זיקה יומיומית, צמודה וישירה בין האתר לבין המפקח. זיקה כזאת מתקיימת כאשר היא מתחייבת על-פי חלוקת התפקידים בארגון. ברי, כי על-פי הגיונם של דברים, מוטלת אחריות על הגורם המפקח, אשר על-פי ההיררכיה של הארגון מוטל עליו להפעיל פיקוח שוטף, הדרוש לקיום החובות הקבועות בתקנות למניעת מפגעים. על-פי עקרון זה, למועצה מקומית זיקת-פיקוח ישירה על האתרים לסילוק פסולת שבתחומה. הוא הדין בוועדים מקומיים של יישובים, הכלולים במועצה האזורית, שסעיף 132(א) לצו המועצות המקומיות מקנה להם את אותן הסמכויות שיש למועצה האזורית. אכן, סמכויות הוועד כפופות לסמכות המועצה האזורית, במובן זה, שאין הוא רשאי להפעילן אם המועצה עושה כן. כדברי השופט אלפרד ויתקון: "הוועד פועל בתחום שהותירה לו המועצה" (בג"ץ 265/77 ועד מקומי סביון נ' שר הפנים ואח', פ"ד לב(1) 566, בע' 571). מכאן, מקום שהמועצה האזורית לא נטלה על עצמה את סמכות הפיקוח על אתרים לסילוק פסולת חקלאית, שעל-פי התקנות כרוכה בפיקוח יומיומי, נותר על-פני הדברים כוח הפיקוח בידי הוועד המקומי. עקרון החוקיות 9. דרישת הזיקה הישירה מתחייבת גם מעקרון החוקיות במשפט הפלילי, עקרון אשר זכה לעיגון חקיקתי עם חקיקת חוק העונשין (תיקון מס' 39) (חלק מקדמי וחלק כללי), תשנ"ד-1994. עקרון החוקיות מחייב הגדרת היסוד העובדתי בעבירה באופן ברור, כך שניתן יהיה לדעת את תחומי האסור והמותר. יפים לכאן דברי השופט חיים כהן בע"פ 205/73 רוס נ' מדינת ישראל, פ"ד כז(2) 365, בע' 372: כלל גדול הוא בדיני העונשין: "אין עונשין מן הדין" (סנהדרין נ"ד, ע"א, ועוד) - לא מקל וחומר, ולא מגזירה שווה, ולא מכל היקש או אנאלוגיה, אלא מן החוק הכתוב והחקוק בלבד. החוק הוא אשר יכול לעשות מעשה פלוני, על מרכיביו המוגדרים, לעבירה פלילית; ומה שלא עשה החוק בלשון ברורה ומפורשת, אין שום פרשנות ואנאלוגיה והגיון יכולים לעשות. מעקרון זה נגזר גם, לדעתי, כלל הפרשנות בסעיף 34כא לחוק העונשין, שבו נקבע, כי אם ניתן דין לפירושים סבירים אחדים לפי תכליתו, יוכרע העניין לפי הפירוש המקל עם מי שאמור לשאת באחריות פלילית לפי אותו דין. מן הכלל אל הפרט 10. בענייננו, המועצה נטלה לעצמה את הסמכות לפקח על אתרים לסילוק פסולת ביתית והותירה בידי הוועדים המקומיים את סמכות הפיקוח על האתרים לסילוק פסולת חקלאית. בנסיבות אלה, הסמכויות המנהליות של המועצה - הנעדרת זיקה ישירה לאתרי פסולת המוחזקים על-ידי היישובים שבתחומה - אינן מספיקות לביסוס אשם פלילי בגין מחדל במילוי החובות הקבועות בתקנות, באתר שהוקם על-ידי הכפר והופעל על-ידיו. שכן, כאמור, לא ניתן לתלות בסמכויות המנהליות אחריות פלילית בשל אי-ביצוע חובות שוטפות ויומיומיות בכל אתרי הפסולת המוחזקים ב-19 היישובים בתחומי המועצה, והמנוהלים על-ידי וועדים מקומיים, שלהם סמכויות דומות לסמכויות המועצה, מכוח סעיף 132 לצו המועצות המקומיות. כטענת המבקשים, על-פי הגיונה של טענת המדינה, ניתן מכוח החזקה, הקבועה בסעיף 14 לחוק למניעת מפגעים, להעמיד לדין פלילי אף את משרדי הממשלה, ובפרט את המשרד לאיכות הסביבה, את משרד הפנים ואת העומדים בראשם, כמי שאחראים על הרשויות המקומיות, ואשר בידיהם סמכויות אכיפה נרחבות בתחום איכות הסביבה. ברי, כי לא לכך כיוון המחוקק, וכי אין זו תוצאה הגיונית או ראויה. אכן, בפועל, המועצה לא נדרשה על-ידי הכפר לקיים את החובות על-פי התקנות שבהפרתן הואשמה, אלא אך לממן החזקה ראויה של האתר, שהופעל על-ידי הכפר. זאת, בטענה, כי הכפר מעביר מסי ארנונה, שהוא גובה, למועצה. ואילו המועצה, שדאגה אך לפינוי האשפה הביתית, לא מצאה בסולם העדיפות שקבעה לעצמה לשימוש בתקציבה את המימון הדרוש, אך בכך לדעתי, אין כדי לחייבה באחריות פלילית. משהגעתי למסקנה זו, שוב איני רואה צורך לדון באחריותו האישית של ראש המועצה, שספק בעיני אם ללא הוראת דין מפורשת, ניתן להסיק כי נושא הוא באחריות אישית אך מעצם אחריותו לביצוע ראוי של תפקידי המועצה, כאמור בסעיף 3 לצו המועצות המקומיות. זאת, בפרט נוכח פסיקת בית-משפט זה, בגדרה פורשה סמכותו של ראש המועצה המקומית מכוח סעיף 3 האמור כסמכות מינהלית שיורית, המטילה על ראש המועצה אחריות רחבה במיוחד, ועלולה - לו התקבלה עמדת המשיבה - לחייב ראשי רשויות מקומיות בפלילים באופן תדיר. ראו בג"ץ 754/86 וחידי ואח' נ' שר החינוך ואח', פ"ד מ(4) 799, בע' 801. מדיניות משפטית המדינה טוענת, כי ההליך הפלילי הוא האמצעי האפקטיבי ביותר לשמירה על איכות הסביבה, ואפשר, כי כך הדבר. אף-על-פי-כן, אין לנקוט בצעד זה ללא עיגון מפורש בחוק. אוסיף, כי אף ספק בעיני אם ראוי להטיל על גוף, המרוחק מן הפיקוח היומיומי על אתרי פסולת, אחריות פלילית. תפקידו של גוף זה הוא, בעיקרו, לספק מימון, וכאמור, מדובר בקביעת סולם עדיפויות. בעיני עדיף, בנסיבות אלה, לא לעשות שימוש בהליך הפלילי הסטיגמטי, החייב להיות המוצא האחרון שבו נוקטת החברה, אלא לאכוף את הוראות החוק למניעת מפגעים על מועצה אזורית באמצעות הליכים מנהליים. על-כל-פנים, במצב המשפטי הקיים, הרשעת המבקשים אינה יכולה לעמוד. אשר-על-כן, אני מציעה לקבל את הערעור ולזכות את המועצה ואת ישועה מן העבירות שיוחסו להם. ש ו פ ט ת המשנה-לנשיא (בדימ.) ש' לוין: אני מסכים. המשנה-לנשיא (בדימ.) השופט מ' חשין: לצערי לא אוכל לצרף דעתי לדעתה של חברתי, השופטת דורנר, אלא במיקצת. בהמשך דבריי שלהלן אפרש מדוע ולמה, ומהו אותו מיקצת. עיקרי העובדות שלעניין יימצאו בחוות-דעתה של חברתי, ובכפיפות להסתייגויות אחדות שאפרש להלן - והן בליבת הסיכסוך - אעשה את דברי חברתי תשתית לחוות-דעתי. 2. חוק למניעת מפגעים, תשכ"א-1961 (החוק או החוק למניעת מפגעים), כשמו-כן-הוא: אוסר הוא על יצירת מיפגעים - מיפגעי רעש, מיפגעי ריח ומיפגעי זיהום אוויר - ומצייד הוא את רשויות השילטון בסמכויות אלו ואחרות לאכיפת איסורים שבו על יצירת מיפגעים. בענייננו-שלנו מדברים אנו על אכיפת הוראותיו של החוק בדין העונשין. 3. החבות העיקרית הקבועה בחוק מוטלת על העושה בפועל מעשים שהחוק אוסר עליהם: על הגורם לרעש בלתי סביר, על הגורם לריח בלתי סביר ועל הגורם לזיהום אוויר בלתי סביר. ובלשון החוק: "לא יגרום אדם לרעש חזק או בלתי סביר" (סעיף 2 לחוק); "לא יגרום אדם לריח חזק או בלתי סביר" (סעיף 3 לחוק); "לא יגרום אדם לזיהום חזק או בלתי סביר של האוויר" (סעיף 4 לחוק). כך דובר אלינו החוק וכך דוברות אלינו התקנות שהותקנו מכוחו; ובענייננו: תקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אויר וריח מאתרים לסילוק פסולת), תש"ן-1990 (התקנות). 4. אלא שהחוק אינו מספק עצמו בהטלת אחריות על העושה בפועל מעשה אסור - על malfeasance או על misfeasance - ורואה הוא לנכון להטיל אחריות גם על החדל - על non-feasance. הרחבת אחריות זו קבועה בהוראת סעיף 14 לחוק, הקובעת וזו לשונה: 14. כל מקום בחוק שמדובר בו על גרימת מעשה פלוני, רואים אדם כאילו גרם לאותו מעשה גם אם הוא נעשה במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו, או על ידי מי שנתון לשליטתו או לפיקוחו, והוא לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו; הטוען כי נקט אמצעים כאמור - עליו הראיה. גרם מעשה רואים אפוא אדם כמי שגרם לרעש חזק או בלתי סביר; לריח חזק או בלתי סביר; או לזיהום חזק או בלתי סביר של האוויר; אף אם לא גרם בפועל למיפגעים אלה, והוא, אם המקום שממנו בקעו הרעש, הריח או זיהום האוויר נתון לשליטתו או לפיקוחו, או אם הרעש הריח או זיהום האוויר נגרמו על-ידי מי שנתון לשליטתו או לפיקוחו; והכל - אם אותו אדם לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו של המיפגע. השאלה הניצבת לפנינו עתה היא, האם המועצה האזורית לב-השרון (המועצה או המועצה האזורית) נלכדה, בענייננו, ברשת אחריות זו הקבועה בסעיף 14 לחוק. חברתי השופטת דורנר משיבה על שאלה זו בשלילה. דעתי-שלי אחרת היא. 5. הכל מסכימים כי המועצה האזורית נושאת באחריות מינהלית - אחריות-של-שילטון - לנושאי התברואה שבתחומיה, ובכלל אלה להחזקתם של אתרי פסולת. וכדברן של הוראות סעיף 63(א)(8) ו- 63(ב) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958 (צו המועצות), המורות אותנו וזו לשונן: סמכויות המועצה -63. (א) המועצה מוסמכת, בשים לב להוראות השר ובמידה שאין בכך משום סתירה לכל דין, לטפל ולפעול בכל ענין הנוגע לציבור בתחום המועצה, בכלל זה יהיו לה הסמכויות הבאות: (1) ........................................ ....................................... (8) לקבוע סדרים, להטיל איסורים והגבלות, לאחוז באמצעים ולחייב תושבים, בעלים ומחזיקים שהם יאחזו באמצעים - כדי להבטיח את בריאות הציבור, את הסדר ואת הבטחון; למנוע הופעתם והתפשטותם של מחלות ונגעים, לרבות מחלות ונגעים של בעלי-חיים וצמחים, ולבערם; להשמיד מזיקים או בעלי-חיים שאין להם בעלים, למנוע דליקות ולכבותן, לסלק מפגעים ולמנוע תקלות, לרבות הריסת בנינים מסוכנים או מזיקים לבריאות; (ג) המועצה רשאית להיכנס בכל זמן סביר למקומות ציבוריים ופרטיים, על ידי עובדיה המורשים לכך ופועלים הנלווים אליהם, כדי לערוך בהם חקירות, בדיקות ומדידות לשם מניעתם או גילויים וסילוקם של מפגעים ותקלות, ולשם מניעתן או גילויין של עבירות על צו זה או על חוקי העזר של המועצה או על החלטותיה, או לשם עשיית כל מעשה שהמועצה רשאית לעשותו. הנה-כי-כן, המועצה האזורית מחזיקה בסמכויות מינהל - וממילא נושאת היא בנטל ובאחריות שמתחום המשפט הציבורי - באשר למיפגעי תברואה שבתחומיה. השאלה אינה אלא אם סמכות ואחריות אלו מטילות על שיכמה של המועצה האזורית חובות בתחום דין העונשין אף-הוא. חברתי משיבה על שאלה זו בשלילה נמרצת. 6. פיקוח שילטוני ומינהלי, כך קובעת חברתי, אין לתרגמו לפיקוח כהוראתו בסעיף 14 לחוק, ומכאן שהוראות סעיף 63(א)(8) ו- 63(ג) אין בהן כדי להטיל על המועצה האזורית אחריות בתחום דין העונשין. וכך מציגה חברתי את השאלה שלעניין (בפיסקה 7 לחוות-דעתה): "... השאלה המתעוררת היא מהו היקפה של החזקה הקבועה בסעיף 14 לחוק למניעת מפגעים. האם חלה היא רק על אלה שהאתר או שמבצעי המפגע נתונים לשליטתם ולפיקוחם הישיר, או שמא מתפרשת היא על מעגל רחב יותר, כלומר, על כל אלה שהוענקו להם סמכויות פיקוח כלליות מכוח כל דין בתחום הנדון." והתשובה לשאלה (בפיסקה 8 לחוות-דעתה של חברתי): "חובות אלה [שבחוק למניעת מיפגעים] מוטלות בראש וראשונה על המפעילים, אך הן משתרעות גם על המפקחים הישירים עליהם. לצורך השגת תכלית החוק חייבת להתקיים זיקה יומיומית, צמודה וישירה בין האתר לבין המפקח. זיקה כזאת מתקיימת כאשר היא מתחייבת על-פי חלוקת התפקידים בארגון. מכאן, שאחריות מוטלת על הגורם המפקח, שעל-פי ההיררכיה של הארגון מוטל עליו להפעיל פיקוח שוטף הדרוש לקיום החובות הקבועות בתקנות למניעת מפגעים." לענייננו-שלנו, כך מוסיפה חברתי וקובעת (בפיסקה 10 לחוות-דעתה): "... המועצה נטלה לעצמה את הסמכות לפקח על אתרים לסילוק פסולת ביתית, והותירה בידי הוועדים המקומיים את סמכות הפיקוח על האתרים לסילוק פסולת חקלאית. בנסיבות אלה, הסמכויות המינהליות של המועצה - הנעדרת זיקה ישירה לאתרי פסולת המוחזקים על-ידי היישובים שבתחומה - אינן מספיקות לביסוס אחריות פלילית בגין מחדל במילוי חובות בקשר לאתר שהוקם על-ידי הכפר והופעל על-ידיו." משהסיקה מסקנות אלו שהסיקה, החליטה חברתי לזכות את המועצה האזורית מחיובה בדין, וזיכוי זה גרר אחריו, מעצמו, את זיכויו בדין של ראש המועצה. 7. לא אחווה דעתי בסוגיה המשפטית העקרונית שחברתי ראתה להכריע בה, קרא: בשאלה אם אחריותה של המועצה לנעשה בתחומה - אחריות של שילטון ואחריות למינהל, באשר הן - אחריות היא הניתנת לתירגום לאחריות בדין העונשין. טעם הדבר הוא, שלדעתי היתה-גם-היתה זיקת פיקוח בין המועצה לבין אתר הפסולת, זיקה ישירה וקרובה שמעבר לסמכויות פיקוח כלליות כמתואר בחוות-דעתה של חברתי; זיקה קרובה וישירה שדי בה וראויה היא כי תחייב את המועצה באחריות פלילית. משל למה הדבר דומה, לאבן המוטלת אל מי אגם שוקטים. משפוגעת היא במים יוצרת האבן במקום הפגיעה שקע, ומאותו מרכז נוצרות אדווֹת-מים מעגליות מתרחבות והולכות, הולכות ומתרחבות, עד היעלמן. הפגיעה במים היא המשל והגורם המיידי למיפגע הוא הנמשל; האדווֹת המתרחקות והולכות הן המשל והשליטה והפיקוח שבסעיף 14 לחוק הם הנמשל. מעגלי אדווֹת "קרובים" שקולים כנגד שליטה ופיקוח העשויים לחייב בדין העונשין כהוראת סעיף 14 לחוק, ואילו מעגלי אדווֹת "רחוקים" יצאו מגידרי שליטה ופיקוח לעניין דין העונשין. לענייננו שלנו אומַר, שמעגל אדוַות המועצה האזורית היה מעגל אדווה קרוב למדי, דהיינו: כי ה"שליטה" וה"פיקוח" שהמועצה האזורית החזיקה בהם היו בעלי עוצמה כזו שראוי ונכון לפרשם כשליטה וכפיקוח בגידרי סעיף 14 לחוק. 8. שאלת עוצמתם של הפיקוח והשליטה שהיו למועצה האזורית באתר הפסולת, שאלה-שבעובדה היא, ולעניין זה לא מן המותר יהא אם נזכור כי רשות הערעור שניתנה למבקשים קבעה ש"הטיעון כולו הוא משפטי-נורמטיבי על יסוד העובדות שנקבעו בהליכים הקודמים". הואיל ועניינם של המבקשים נדון לפני בית-משפט השלום כערכאה ראשונה, חשיבות ממעלה ראשונה נודעת לקביעות שקבע בית-משפט זה בעניינם של המבקשים. 9. השאלה שלעניין היא אפוא זו: מה היתה זיקתה של המועצה האזורית לאתר הפסולת, והאם עוצמתה של אותה זיקה היתה שקולה כנגד עוצמת שליטה ופיקוח המצדיקה הטלת אחריות בדין העונשין כהוראות סעיף 14 לחוק? שאלת הזיקה שאלה-שבעובדה היא, ועל-כן ראוי כי נפנה לקביעות שקבע בית-משפט השלום בהכרעת הדין. 10. ראשית לכל נעיר, כי בית-משפט השלום האמין לעדויות עדי התביעה - אשר העידו כי נתקיימה זיקה עובדתית קרובה בין המועצה האזורית לבין אתר הפסולת - ובה-בעת לא האמין לעדויות עדי ההגנה - אשר שללו זיקה זו. ובלשונו: עלי לציין כי מהימנה עלי ללא כל סייג עדותם של עדי התביעה. עדותם היתה כנה, רצינית, אחראית ומדוייקת. נחה דעתי כי זכורים היו לעדי התביעה כל פרטי השתלשלות האירועים וניתן לסמוך על גרסתם. לא כך באשר לעדויות ההגנה. עדויות אלה היו בלתי כנות, חמקניות, נתגלו אי דיוקים בין עדויות עדי ההגנה והתרשמותי מעדותם היתה שלילית. חשוב לזכור דברים אלה, שכן על תשתית זו בנה בית-המשפט את דבריו לעת שניפנָה לקבוע קביעות שבעובדה. 11. במשפטם כפרו המבקשים באחריותם לעבירות שנעברו בתחום אתר הפסולת. טענתם היתה, כי אתר זה לא היה כלל בתחום אחריותה של המועצה האזורית, ובעדותו טען המבקש 2 - ראש המועצה - כי מעורבותה של המועצה בעניינו של אתר הפסולת לא נסתכמה אלא במתן סיוע כספי למושב כפר הס. על דברים אלה העיר בית-המשפט כי עומדים הם בסתירה להודעה שמסר ראש המועצה במשרדי הסיירת לאיכות הסביבה, הודעה שלפיה נשאה המועצה באחריות לאתר. ובלשון בית-המשפט: דבריו אלו של נאשם 2 כפי שציינם בביהמ"ש [על היעדר אחריותה של המועצה האזורית] עומדים בסתירה לאמור בהודעתו כפי שנמסרה במשרדי הסיירת לאיכות הסביבה ביום 7.2.95 (מוצג ת/23). מעיון במוצג ת/23 עולה כי בחקירתו במשרדי הסיירת לאיכות הסביבה ציין נאשם 2 את נושא פינוי האשפה כמצוי בתחומו אחריותה של הנאשמת 1 [המועצה האזורית], כאשר הטיפול באתרי אשפה נעשה בשיתוף עם היישוב בתחומי מצוי אתר הפסולת, וכדבריו: "ש: הסבר בקצרה מהם הפעולות והשרותים שאותם נותנת המועצה לישובים האלו? ת: חינוך, קשישים, נוער, ספורט, רווחה, פינוי אשפה וכו'. ש: מי אחראי לתברואה ולפינוי האשפה ואיזה סוגי פינוי מתבצעים ע"י המועצה? ת. לתברואה ולפינוי האשפה המועצה אחראית במסגרת תאגיד אזורי. אשפה ביתית כמובן[.] ואתרי אשפה בשיתוף עם היישוב והמועצה אחראית[.] הפעולה מתבצעת לבקשת היישוב ובתיאום עם המועצה." (עמ' 4 להכרעת הדין). בחקירתו הנגדית הסתייג ראש המועצה מהודעתו במשרדי הסיירת לאיכות הסביבה, אך בסכמו את חומר הראיות קבע בית-משפט השלום כי "מעדות [ראש המועצה] עצמו ומהודעתו ת/23 עולה כי [ראש המועצה] ידע והכיר באחריותה של [המועצה האזורית] לטיפול במפגע נשוא הדיון, ואין לקבל טענת [המבקשים], כפי שהובאה בסיכומיהם, כי נושא זה מצוי בתחום אחריותו הבלעדית של מושב כפר הס." (עמ' 6 להכרעת-הדין) אשר לעדויות התביעה, מוצאים אנו את בית-משפט השלום קובע, כמסקנה, כי המועצה האזורית קיימה זיקת-אחריות גם לאתר הפסולת. 12. על רקע קביעות אלו של בית-משפט השלום, אתקשה לקבל את דברי חברתי (בפיסקה 10 לחוות-דעתה) כי: "המועצה נטלה לעצמה את הסמכות לפקח על אתרים לסילוק פסולת ביתית, והותירה בידי הוועדים המקומיים את סמכות הפיקוח על האתרים לסילוק פסולת חקלאית." כך הוא אף באשר לאמירת חברתי (בפיסקה 1 לחוות-דעתה) כי "את האשפה הביתית ביישובים שבתחום המועצה מפנה תאגיד שהמועצה הקימה, ואילו הפסולת החקלאית נאספת באתרי סילוק המוחזקים על-ידי היישובים". לא כי; האחריות לפסולת החקלאית וההחזקה של פסולת זו היו אחריות והחזקה משותפות למועצה האזורית ולכפר הס. 13. בבתי-משפט קמא, וכמותם בחוות דעתה של חברתי, נתעוררה שאלה מה אחריות מוטלת על המועצה האזורית אך באשר תמכה בתקציב, או נתבקשה לתמוך בתקציב, להפעלתו של האתר. חברתי כותבת כי תמיכה בתקציב באשר היא, אין בה כדי להטיל כל חבות על המועצה האזורית ומכאן שנושא התמיכה אין בו כדי להעלות או להוריד. וכך כותבת חברתי בנושא זה (בפיסקה 10 לחוות-דעתה): אכן, בפועל, המועצה לא נדרשה על-ידי הכפר לקיים את החובות על-פי התקנות שבהפרתן הואשמה, אלא אך לממן החזקה ראויה של האתר, שהופעל על-ידי הכפר. זאת בטענה שהכפר מעביר את הארנונה שהוא גובה למועצה. ואילו המועצה, שדאגה אך לפינוי האשפה הביתית, לא מצאה בסולם העדיפות שקבעה לעצמה לשימוש בתקציבה את המימון הדרוש. אך בכך, לדעתי, אין כדי להטיל עליה אחריות פלילית. אני מתקשה לקבל דברים אלה. 14. מעשה הקמתו והחזקתו של אתר לצבירת פסולת, מעשה יקר ומורכב הוא; דורש הוא תכנון ראוי, ניהול קפדני, השקעת ממון סדירה בתשתיות, בהחזקה, ברכישת חומרי כיסוי וציוד הנדסי והחזקת כוח-אדם שידאג לביקורת ולפיקוח יומיומיים על הנעשה באתר. "הפעלת" אתר פסולת אינה מורכבת אך מפיקוח יומיומי, צמוד וישיר על אתר הפסולת, אלא גם מהשגת מימון להפעלת האתר, רכישת מלאי וציוד, וכיו"ב. ראו עוד החובות הספציפיות והרבות המוטלות בתקנות על ניהולו ועל הפעלתו של אתר לסילוק פסולת. קיומן של כל חובות אלו מחייב מעצמו מימון כבד, ובסדר הדברים הרגיל הנוהג במועצות אזוריות אין ביכולתו של ועד מקומי במועצה אזורית לספק אותו מימון. אם כך על דרך הכלל, לא-כל-שכן שאתר איסוף האשפה שבענייננו עושים בו שימוש הרבים - לא כפר הס לבדו - וכלשונו של ראש המועצה בעדותו: "... []אחוז גבוה מאשפה אינו של מושב כ. הס ואף לא של אחד מישובי המועצה". אכן, ארנונה בתחומיה של מועצה אזורית, דהיינו: מס מקומי שנועד לממן בין השאר נושאי תברואה כלליים, משתלמת למועצה - לא לוועדים המקומיים - והנחה מובנית היא בחלוקת המשאבים שבין מועצה אזורית לבין ועדים מקומיים בתחומיה, כי בהוצאות החזקתו של אתר הפסולת תישא המועצה האזורית. הנה-כי-כן, לחיסולו של האתר נדרשה הוצאה של כ-100,000, ש"ח וסכום זה סיפקה המועצה ולא הוועד המקומי של כפר הס. ועד מקומי אינו מסוגל כלל לדרוש מחברי המושב לשלם סכומי כסף כה גבוהים. אמנם כן: מועצה אזורית מופקדת על הספקת שירותים שוועדים מקומיים קטנים הם מכדי שיוכלו לספקם, ובכלל שירותים אלה תבוא החזקת אתר לסילוק פסולת חקלאית. על תלותו הכמעט-מוחלטת של ועד כפר הס במועצה יעידו דבריה של הגב' דפנה כהן-קפלן, מי שהיתה בעת הרלוונטית מזכירת מושב כפר הס ומרכזת משק וגזברים: פנינו לראש המ.א. לב השרון כיוון ששרותי התברואה הם באחריות הרשות המוניציפלית מ.א. לב השרון וברור שכל הפתרון כרוך בתקציב ומכיוון שמושב כפר הס מעביר את מיסיו, הארנונה, למ.א. לב השרון, אחד השרותים שצריך לקבל חזרה זה שרותי תברואה. בית-משפט השלום הסתמך על עדות זו בקובעו קביעות שקבע. ואמנם, המועצה היתה מעורבת בהפעלתו של אתר הפסולת. המועצה מימנה את הפעלת הציוד המכני באתר, ועובדיה היו מעורבים בנסיונות לפתור את הבעיה שנוצרה. וכעדותה של גב' כהן-קפלן (כמצוטט בעמ' 3 להכרעת-הדין של בית-משפט השלום): סיפרתי לפקח על פגישות בנושא איכות הסביבה שהיו לי עם גורמים שונים, עם תברואנית המועצה האזורית לב השרון וגם עם יושב ראש המועצה לב השרון שהוא יצחק ישועה. הפגישות היו בנושא פתרון למזבלה בכפר הס. בפגישות בנושאים האלה דובר באופן כללי על כך שהאחריות המוניציפלית לשרותי התברואה במושב כפר הס בכלל ובמזבלה בפרט הם באחריות המועצה האזורית לב השרון. עד כמה שזכור לי זו היתה הסכמה של פגישות אלו בין הגורמים שציינתי לעיל. בנושא מימון שרותי התברואה ובכללם המזבלה דובר על כך שעד כמה שזכור לי צויין שלמושב כפר הס אין מימון כספי לפתרון המזבלה ומאחר והאחריות המוניציפלית היא על המועצה האזורית לב השרון הרי המימון הכספי יחול על מ.א. לב השרון וכל זה למיטב זכרוני כפי שאני מציינת. זאת ועוד: היתה זו המועצה - היא ולא ועד כפר הס - שזכתה בתקציבים שניתנו בידי המשרד לאיכות הסביבה להקמת סוללת עפר סביב האתר, והיא אף שמימנה, כאמור לעיל, את פינוי האתר, משימה שהיתה מעבר ליכולתו הכספית של כפר הס. יתר-על-כן: ראש המועצה וסגנו העידו כי הוועד המקומי לא יכול היה כלל לפנות לרשויות המדינה בבקשת סיוע, שכן תקציבי מדינה הועברו אך למועצה. פירוש הדברים אינו אלא זה, שלא זו בלבד שוועד כפר הס לא יכול היה, מבחינה כספית, להפעיל ולקיים את אתר הפסולת, אלא שהיכולת לסייע לו היתה אך בידי המועצה. 15. בתיתנו דעתנו למיבנה הסמכויות ולחלוקת המשאבים בתוככי המועצה האזורית; ובשים-לב ליחסי המועצה והוועדים המקומיים ביניהם לבין עצמם; מן הראיות שהובאו לפני בית-משפט השלום, נהיר וברור כי הוועד המקומי כפר הס לא היה בכוחו להפעיל ולהחזיק בעצמו אתר לאיסוף אשפה חקלאית כאתר נושא הדיון; וכי הכוח והיכולת להחזיק אתר מעין זה נתון היה למועצה האזורית בשיתוף כפר הס. נוכח כל אלה נעמוד אנו ונשאל: הנקבל כי אחריות פלילית הנסבה על עבירות בתחומו של אתר לאיסוף אשפה חקלאית תיפול רק על הוועד המקומי כפר הס ולא על המועצה האזורית? אתמהה. 16. נצרף עתה אחד לאחד וידענו, למיטב הבנתי, כי אתר צבירת הפסולת שבענייננו היה בפיקוחה של המועצה האזורית - כהוראת מושג הפיקוח בסעיף 14 לחוק - כשם שהיה בפיקוחו של ועד כפר הס. פיקוחו - או שליטתו - של האחד לא שללו את פיקוחו - או את שליטתו - של האחר, והרי השניים היו מפקחים או שולטים באתר. לו נשמעה דעתי אפוא, ראוי לדחות את ערעורה של המועצה האזורית. 17. אם זה דינה של המועצה האזורית, לא כן הוא דינו של ראש המועצה, המבקש 2. סמכויות השילטון והמינהל שהדין מעניק לראש מועצה, אין די בהן, לדעתי, כדי להטיל עליו חבות בפלילים, ואני מסכים כי יש לזכות את המבקש בדינו. בשולי הדברים אעיר כי תיקון תשנ"ז-1997 שלחוק (תיקון שבא בחוק איכות הסביבה (דרכי ענישה) (תיקוני חקיקה), תשנ"ז-1997) - ומכוון אני בעיקר להוראת סעיף 11ג לחוק כפי שהוסף - אפשר יש בו כדי להטיל אחריות פלילית גם על ראש מועצה אזורית. אלא ששאלה זו לא נתעוררה לפנינו וממילא לא אביע בה דעה. 18. סוף דבר: לו נשמעה דעתי כי אז דחינו את ערעור המועצה וקיבלנו את ערעור ראש המועצה. ש ו פ ט הוחלט ברוב-דעות כאמור בפסק-דינה של השופטת דורנר. זיהום מיםפסולתנחלים