פסק דין השופטת י' שיצר: כללי 1. איגוד ערים אזור איילון (ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה) (להלן: "המשיב") הינו תאגיד סטטוטורי מכוח צו בדבר איגוד ערים אזור איילון לענייני ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה (תיקון) תשל"ד - 1974 (להלן: "צו ההקמה"). בכתב האישום שהגישה המדינה נגד המשיב נטען שהוא המחזיק ו/ או בעל זכות השימוש של הקרקע הנמצאת מתחת לגשר כביש הכניסה לאחיסמך, ולא קיים בימים 20.09.01, 16.10.01 ו-12.11.01 את הדרישות שפורטו בהוראות המנהל, באשר לנקיטת אמצעים למניעת מפגעי יתושים בנחל גזר (להלן: "הנחל"), כפי שנמסרו לידיו ביום 13.09.01. לפיכך, הואשם המשיב בעבירות כדלקמן: א. אי קיום הוראות המנהל, בניגוד לסעיפים 47 ו-74א' לפקודת בריאות העם, 1940 (להלן: "פקודת בריאות העם"); ב. אי נקטת אמצעי זהירות למניעת גידול יתושים, בניגוד לסעיפים 43 (1) ו-71א' לפקודת בריאות העם. בית המשפט השלום ברמלה (כב' השופט ש' ברוך, ס"נ) זיכה את המשיב מן העבירות שיוחסו לו בכתב האישום. על כך מערערת המדינה בפנינו. ממצאי בית משפט קמא 2. בית משפט קמא קבע כי המשיב אמנם לא פעל ביעילות לסילוק מפגע היתושים, שניתן היה להפחיתו משמעותית, אולם בקביעה זו כשלעצמה אין כדי להביא להרשעתו. זאת מן הטעם שלא הוכח כי המשיב הוא המחזיק, או הבעלים של המקרקעין, דרכם עובר הנחל. בית משפט קמא התייחס לצו ההקמה (נ/5) ומצא כי הוא אינו הופך את המשיב ל"מחזיק". עוד נקבע כי המים המצויים בערוץ הנחל הם מים שהינם בבעלות המדינה, ושהקרקע הינה בבעלות המדינה. כמו כן, קבע בית משפט קמא כי המשיב אינו עונה על הגדרת "בעלים" ו"מחזיק" לפי סעיף 1 לפקודת בריאות העם, ולכן אין לחייבו בדין. בית משפט קמא לא קיבל את עמדת המערערת שהפנה לפרשנות המילים "מחזיק" או "החזקה" בחוק העונשין, תשל"ז - 1977, בנמקו שעסקינן בפקודת בריאות העם שהיא חקיקה ספציפית. כמו כן, נדחתה טענת המערערת כי אף אם הרשויות המקומיות המרכיבות את האיגוד אחראיות למחדלי המשיב, אין בכך כדי לגרוע מאחריותו שלו. הערעור 3. לטענת המערערת פסק הדין איננו יכול להשאר על כנו, שכן משמעותו היא כי אין בידי המערערת דרך לאכוף את החוק על איגודי הערים, חרף העובדה שהחוק מעניק לאיגוד את החובה והסמכות לפעול. מצב כזה בו לאיגוד חסינות מפני האחריות הפלילית, ולרשות המקומית הגנה בכך שנקטה באמצעים הסבירים בהקימה את האיגוד, יביא לקיומם של מפגעים חמורים, ובכללם מפגעי יתושים, תוך פגיעה בבריאות הציבור ובאיכות חייו. לטענת המערערת, שגה בית משפט קמא באלה: א. בקביעתו כי לא מוטלת כל אחריות פלילית על המשיב, וזאת על אף שנקבע כי הסמכות, החובה והאחריות אכן חלים על האיגוד. פרשנות זו היא בלתי סבירה ומנוגדת למשמעות המילולית, התכליתית וההגיונית של הפקודה; ב. באי פירוש פקודת בריאות העם על רקע תכליתה הבסיסית, שהיא הטלת האחריות הישירה, הציבורית והפלילית על הגוף שמסוגל להוציא אל הפועל את הפעולות הדרושות לשם מניעת מפגעי יתושים לציבור; ג. לא ניתן למושג "מחזיק" בפקודת בריאות העם, פרשנות תוך הקש למושגי חקיקה קרובים ולתכלית החקיקה , שהינה ביעור היתושים על ידי הגוף האחראי והמופקד על הנושא, שבידיו הסמכויות והאמצעים לעשות כן; ד. לא ראה להסתייע בהגדרת "החזקה" בחוק העונשין, שעה שעסקינן בהטלת אחריות פלילית שדיני העונשין ועקרונותיהם חלים לגביה, בהעדר הגדרה מיוחדת לענין זה בפקודת בריאות העם; ה. לא קבע כי המבחן הקובע הוא "מבחן השליטה" במקום, הלכה למעשה, כאשר החזקה יכולה להיות משותפת לגופים אחדים; ו. לא קבע כי לענין ביעור היתושים, האיגוד הוא בעל הבית, הוא המחזיק והוא בעל זכות השימוש, מבחינת כל הנוגעים בדבר, לרבות מבחינת המדינה והרשויות המקומיות שהקימו את האיגוד; ז. לא נתן משקל לעובדה שבפועל המשיב ראה עצמו אחראי, ואכן פעל לביעור היתושים (אם כי באופן בלתי יעיל ובלתי אחראי) והשתתף בהדרכות שונות מטעם משרד איכות הסביבה. הדבר מעיד כי היה מודע לכך שתחום זה חוסה תחת אחריותו; ח. לא התחשב בכך שהאפשרות להטיל אחריות גם על גוף נוסף, אינה גורעת מאחריותו הפלילית של המשיב. טענות המשיב 4. המשיב, בכתב התשובה לערעור, לא הכחיש כי מכוח צו ההקמה עולה כי בין סמכויותיו נמנה גם נושא ביעור היתושים, וכי ערוץ נחל גזר נכלל בתחום שטח שיפוטן של הרשויות החברות באיגוד. לטענתו, לאיגוד ולרשויות המקומיות הכלולות בו, אמנם סמכויות מקבילות וחופפות בתחום הדברת היתושים, אולם, אין בצו ההקמה קביעה לפיה המשיב הינו הבעלים, או המחזיק של הקרקעות שבתחומו. המדינה היא הבעלים של הקרקע, והיא מפרה את הוראות החוק בהן היא מאשימה את המשיב. בנסיבות אלה היה על בית משפט קמא לבטל את כתב האישום מחמת הצדק. המשיב מוסיף כי עובדת הפעלת סמכויות על ידי האיגוד וביצוע פעולות הדברה בפועל, לא יכולה להוביל למסקנה כי האיגוד הוא בעל המקום, או השולט והמחזיק במקום. גם אילו היתה בצו ההקמה אמירה מפורשת , המתיימרת לשנות את הגדרות פקודת בריאות העם, (ואין כזו) לא היה לה כל תוקף חוקי, שכן מעמדו של צו הינו מעמד של חקיקת משנה, אשר אין בכוחה לשנות פקודה. מכל אלה, מסיק המשיב כי צו ההקמה שלו והפרוצדורה הקבועה בפקודת בריאות העם מקנות לו סמכות לפעול ולבצע ביעור יתושים, אך עובדה זו כשלעצמה, אין די בה כדי להטיל על המשיב אחריות פלילית. דיון 5. המשיב הואשם, כאמור, בשתי עבירות על פי פקודת בריאות העם. פקודה זו דנה בהסדרת הנושאים הקשורים לבריאות, והיא כוללת, בין היתר, הוראות לענין השירות הסניטרי ברשויות המקומיות, הוראות בדבר המלחמה במלריה, ועוד. העבירה הראשונה בה הואשם הינה "אי נקיטת אמצעי זהירות למניעת גידול יתושים", בניגוד לסעיף 43 (1) לפקודת בריאות העם, שכותרתו: "על דיירים ומחזיקים לנקוט באמצעי זהירות כנגד גידול יתושים". זו לשון הסעיף: "כל דייר או מחזיק או, בהעדרם, כל בעל מקום, חייב לנקוט בכל אמצעי הזהירות הדרושים בהתאם לפקודה זו ולכל תקנות שהותקנו על פיה ע"י המנהל, כדי למנוע את גידול היתושים". העבירה השניה היא: "אי קיום הוראות המנהל", בניגוד לסעיף 47 לפקודת בריאות העם, שכותרתו: "יש להחזיק את הנחלים ואמות המים במצב טוב", וזה לשונו: "רשאי המנהל לדרוש מאת המחזיק או הבעל של קרקע שדרכה עוברים נחלים או אמות מים, או מאת כל אדם שיש לו זכות שימוש באותם נחלים או אמות מים, להחזיק את הנחלים או אמת המים במצב כזה שלא יאפשר גידול יתושים. לצורך זה רשאי המנהל לדרוש מאותו מחזיק או בעל או האדם האחר למלא אחרי התקנות הקבועות ואחרי כל הוראות שיוציא בהתאם לכך בכל מקרה מסויים". ההגדרה שבחוק העונשין 6. המדינה בערעור מנסה לחלוק על פרשנותו של בית משפט קמא: היא מנסה להרחיב את ההגדרות של "מחזיק" ו"בעלים", כפי שהן מופיעות בסעיף ההגדרות של פקודת בריאות העם, ולהגיע לפרשנות שתשרת את האינטרס של הדברה יעילה של יתושים. לשם כך המדינה מציעה להחיל את סעיף ההגדרות של חוק העונשין, המתבסס על "מבחן השליטה". נראה לי כי לכך אין מקום. במקרה דנן עסקינן בחוק ספציפי, אותו יש לפרש מתוכו. מקובל עלי שאין לשאוב את הפרשנות להגדרות "בעלים" ו"מחזיק" ממקורות אחרים: "דיבור שבחיקוק הוא יצור החי בסביבתו. הוא מקבל צביונו מהקשר הדברים, ומכאן שיש לפרשו לפי המטרה שאותו חיקוק - הוא ולא אחר - בא לשרת" (בג"ץ 58/68 שליט נ' שר הפנים, פ"ד כג (2) 477, 513). היקש מהגדרות בדברי חקיקה אחרים יעשה במקרים בהם החוק הספציפי סובל מחסר, או אינו מתייחס לסוגיה הרלוונטית. משבחר המחוקק להביע עמדתו בחיקוק ספיציפי, ולתת הגדרות בגוף החיקוק ,אין להזקק להגדרות שבדבר חקיקה אחר. אילו העדיף המחוקק את הגדרות של חוק העונשין, חזקה עליו שהיה מתקן את ההגדרה הקיימת בפקודה, או מפנה ישירות לחוק העונשין. זאת ועוד, המחוקק יודע היטב מתי בכוונתו להשתמש במבחן השליטה, וברצותו הוא עושה זאת באופן מפורש. כך בחוק למניעת מפגעים, התשנ"א - 1961, בסעיף 14 הוא משתמש במפורש במבחן השליטה, ומטיל אחריות לפיו : "כל מקום בחוק שמדובר בו על גרימת מעשה פלוני, רואים אדם כאילו גרם לאותו מעשה גם אם הוא נעשה במקום הנתון לשליטתו או לפיקוחו, או על ידי מי שנתון לשליטתו או לפיקוחו, והוא לא נקט כל האמצעים הסבירים למניעתו". הגדרת "מחזיק" בפקודת בריאות העם 7. עיון בסעיף ההגדרות בפקודת בריאות העם מלמד כי "מחזיק" הינו: "מחזיק" לגבי בנין או חלק מבנין פירושו המחזיק בהם, או ממונה או משגיח עליהם או מנהלם, אם לחשבונו הוא ואם בתור מורשה של אדם אחר, ואילו לגבי אניה פירושו רב החובל או אדם אחר הממונה באותה שעה עליה; הגדרת ה"מחזיק", מתייחסת איפא לבנין או לאניה. על כן, צדק בית משפט קמא משקבע כי אינה חלה בענייננו, שהרי מדובר בנחל. הגדרת "בעלים" בפקודת בריאות העם 8. "בעלים" ע"פ ההגדרה הינו: "בעלים" פירושו האדם המקבל באותה שעה את שכר הדירה או דמי החכירה או הרווחים של המקום אשר אליו מתייחסת מלה זו, אם לחשבונו הוא ואם בתור מורשה של אדם אחר או בשמו או אשר היה מקבל את השכר הנ"ל אילו היה המקום מושכר; הגדרה זו, כמו גם הגדרת ה"מחזיק" מבוססת על מבחן, או עקרונות קנייניים כלכליים. המחוקק התכוון להטיל אחריות פלילית על בעל הנכסים, או מי שזכאי לגבות את פירות הנכסים. המשיב הוקם לצורך מטרות מסוימות. תפקידיו פורטו בסעיף 4 לצו ההקמה. הוא מופקד אך על הטיפול בענייני ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה. למטרות אלה בלבד, הוקם, מבלי שהוענקה לו סמכות מפורשת לגבות דמי שכירות, אילו היו משולמים. יתרה מזאת, מסעיף 42 לצו ההקמה ניתן ללמוד כי המשיב מקבל תשלומי כספים מן הרשויות המקומיות על מנת שיוכל לבצע את תפקידיו. בענייננו, מאחר והוכח כי המדינה היא הבעלים על הנחל לפי חוות דעת המומחה (נ/13) ונסח הרישום שצורף אליו (נספח א/1), ולאור ההגדרות שבפקודת בריאות העם, היה על המערערת הנטל להראות האם וכיצד המדינה העבירה זכויותיה לגבות דמי שכירות, או חכירה בגין השימוש בנחל, אל הרשות המקומית וממנה אל המשיב. המערערת לא הרימה נטל זה. לפיכך, המשיב אינו עונה על סעיף ההגדרות בכל הנוגע להיותו "בעלים", ובכך צדק בית משפט קמא. 9. ומכאן חזרה לאישומים. אשר לאישום בסעיף 43 לפקודת בריאות העם, צדק בית משפט קמא משזיכה את המשיב מן העבירה שיוחסה לו, שכן הוא אינו עונה על ההגדרות אליהן מתייחס הסעיף, דהיינו, מחזיק או בעלים. 10. אשר לאישום לפי סעיף 47 לפקודת בריאות העם, אני סבורה כי שגה בית משפט קמא בזכותו את המשיב. לדעתי, טעותו של בית משפט קמא היתה בפרשנות סעיף 47 לפקודת בריאות העם גופו. אמנם, שני סעיפי האישום מתייחסים ל"מחזיק" או ל"בעלים" של הקרקע, אך סעיף 47 רחב יותר ומתייחס לא רק אליהם. בית משפט קמא התעלם מצדדים נוספים המאוזכרים בסעיף זה. דהיינו, לא נתן דעתו לתיבה "כל אדם שיש לו זכות שימוש באותם נחלים". הסטוריה חקיקתית 11. לצורך הבנת הסעיף וההקשר הכולל של היחסים בין המדינה, השלטון המקומי והמשיב, יש מקום להפנות גם להסטוריה החקיקתית. פקודת בריאות העם היא פקודה מנדטורית. היא נחקקה כאשר הנציב העליון היה מופקד על השלטון ועל קיום סדרי החיים התקינים במדינה. לשם כך התקין פקודות שונות, וביניהן פקודת בריאות העם ופקודת העיריות, 1934, ופקודת המועצות המקומיות, 1940, כאשר המטרה היתה לאפשר מערכת שלטון מקומי אוטונומי. כתוצאה מהתפתחויות הסטוריות אלה: "מבנה השלטון המקומי בישראל נבע ומושפע מהמסגרת שהתגבשה במהלך השלטון הבריטי בארץ ישראל. הוא התבסס בראש ובראשונה על מסגרות מקומיות קיימות, ואלו התגבשו למסגרות שמצאו את ביטויין בפקודת העיריות, 1934, ולאחר מכן בפקודת המועצות המקומיות, 1940..." (ראה: א' וינוגרד, "דיני רשויות מקומיות" (כרך א') מהדורה חמישית - 1998, עמ' 3) ובהמשך, באותו עמוד, נאמר: "...עם הקמת המדינה דאג המחוקק לרציפותו של השלטון המקומי וקבע כי העיריות, המועצות המקומות ושאר הרשויות המקומיות יוסיפו לפעול תוך תחומי שיפוטן ובמסגרת סמכותן". (ראה סעיף 4 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, התש"ח - 1948). עם הקמת המדינה, כל הסמכויות השלטון הועברו לממשלה (ראה סעיף 14 לפקודת סדרי השלטון והמשפט), לרבות הסמכויות אשר בפקודת העיריות והמועצות המקומיות אשר הוענקו במקורן לנציב העליון. המדינה אימצה את ההסדרים הקיימים. בפקודת העיריות [נוסח חדש] ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958, האצילה סמכויותיה והסמיכה את הרשויות המקומיות להכנס בנעליה, כך שבתוך תחום השיפוט של הרשויות המקומיות, או האזוריות, מועברות להן סמכויות הממשל המרכזי, בנושאים שנקבעו בצורה מפורשת באותם חיקוקים. האצלת זכות המדינה 12. על רקע זה יש להבין את ההוראות השונות, הנוגעות לרשויות המקומיות. כך, שהמחוקק האציל את זכות המדינה, והעניק לרשויות המקומיות את זכות השימוש בנחלים באמצעות צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958. סעיף 63 (ג) לצו זה קובע: "המועצה רשאית להיכנס בכל זמן סביר למקומות ציבוריים ופרטיים, על ידי עובדיה המורשים לכך ופועלים הנלווים אליהם, כדי לערוך בהם חקירות, בדיקות ומדידות לשם מניעתם או גילויים וסילוקם של מפגעים ותקלות, ולשם מניעתן או גילויין של עבירות על צו זה או על חוקי העזר של המועצה או על החלטותיה, או לשם עשיית כל מעשה שהמועצה רשאית לעשותו". הנה כי כן, המחוקק שהיה מעוניין בהטלת האחריות על המועצות המקומיות העניק להן זכות כניסה שאף היא בגדר שימוש במקרקעין. זכות זו נועדה, בין היתר, למטרות של גילוי וסילוק מפגעים ו"עשיית כל מעשה שהוא שהמועצה רשאית לעשותו". סמכות זו של המועצות המקומיות הועברה למשיב מכוח צו ההקמה, אשר סעיף 5 שלו קובע, כדלקמן: "לשם ביצוע תפקידו יהיו לאיגוד כל הסמכויות הנתונות לרשות המקומית על פי כל חיקוק, ולצורך זה כל מקום בחיקוק שמדובר בו ב"עיריה", ב"מועצה מקומית", או ב"רשות מקומית", יראו כאילו מדובר ב"איגוד". אי לכך, המשיב בא בנעלי הרשות המקומית, ורשאי להכנס למקום בו עליו לבצע את ביעור היתושים, כפי שהמועצה המקומית היתה רשאית בהתאם לסעיף 63(ג), לשם מילוי תפקידיה. בכך הועברה לו זכות שימוש מטעם המדינה כבעלים. אי לכך, אני מוצאת כי יש להרשיע את המשיב בעבירה לפי סעיף 47 לפקודת בריאות העם. אציע לחברי לקבל את הערעור, ככל שהוא נוגע לעבירה לפי סעיף 47 לפקודת בריאות העם, להרשיע את המשיב בעבירה זו, ולהחזיר את התיק לבית משפט קמא, לצורך שמיעת טיעונים לעונש וגזירת הדין . י' שיצר, שופטת השופט ז' המר: העבירה לפי סעיף 43 1. אני מסכים למסקנתה של חברתי, השופטת שיצר, לפיה יש לדחות את הערעור על זיכוי המשיב מן העבירה שיוחסה לו לפי סעיף 43 לפקודת בריאות העם; אני מסכים למסקנה, כי המשיב אינו עונה על יסוד מיסודות העבירה על-פי סעיף 43 הנ"ל, באשר אינו "מחזיק" ואינו "בעלים" לענין עבירה זו. 2. יחד עם זאת, לגבי הנמקת המסקנה דעתי שונה מזו של השופטת שיצר, שסברה שאין מקום לפנות לפרשנות הדין הכללי של העונשין, משום שיש לפרש את המושגים הללו מתוך פקודת בריאות העם בלבד. 3. אני סבור שההגדרה של "מחזיק" בפקודת הבריאות, על-פי לשונה וניסוחה, איננה הגדרה ממצה. כאמור בה, היא מגדירה את המחזיק רק "לגבי בניין או חלק מבנין", או לגבי "אניה". אין היא מתייחסת כלל למחזיק קרקע לא בנויה, בין אם קרקע פנויה, ובין אם קרקע שיש עליה, למשל, גידולים חקלאיים כלשהם. אין להניח שהמחוקק לא היה ער לכך שהצורך בטיפול במניעת מלריה (שזה נושא הפרק בו מצוי סעיף 43) יחייב נקיטת אמצעי זהירות "כדי למנוע את גידול היתושים" גם על קרקע פנויה או חקלאית. 4. דרך מקובלת היא על המחוקק, לעתים, בחוקים ספציפיים, להוסיף על ההגדרה של הדין הכללי, בין לרבות ובין למעט, והכל באופן חלקי (שלא כמו באמירה "לענין חוק זה", שאזי מבקש המחוקק לקבוע הגדרה פרטנית ומיוחדת לענין אותו חוק). מכאן, שלא כמו השופטת שיצר, אני סבור שעלינו לפנות להגדרה של הדין הכללי, או של דיני העונשין, למשמעותו של "מחזיק". 5. בסעיף 2 לחוק העונשין, התשל"ז-1977 (להלן: חוק העונשין), מצויה הגדרה של "החזקה", שמכוח הוראת סעיף 34כג חלה גם על העבירה לפי פקודת בריאות העם. יסוד מרכזי בהגדרה זו הינו יסוד "השליטה". 6. באופן מפורש מופיע הביטוי "מחזיק במקום" בסעיף 447 לחוק העונשין, הקובע עבירה של הסגת גבול. בספרו של י' קדמי, על הדין בפלילים, חלק ראשון (מהדורת 1994), עמ' 498, נאמר כי "הגדרת המושג "החזקה" הקבוע בסעיף 2 לחוק העונשין היא ההגדרה המחייבת לעניינה של הסגת גבול". בפסיקה נקבע, כי "היסוד המשותף בכל צורות ההחזקה כנ"ל הוא פיקוח. אין אדם מחזיק בנכס אלא אם אותה שעה יש לו פיקוח עליו, כלומר שהזכות והרשות בידו לקבוע איזה שימוש יעשה בנכס ושהוא זכאי למנוע ממישהו אחר מלהשתמש בנכס או מלהתערב שלא כדין בשימושו" (ע"פ 151/52 שפירא נ' שמואל קיפניס, פ"ד ח 1034). לענין זה אין הכרח בהחזקה פיסית, ממשית, אך יסוד הפיקוח והשליטה, היינו: הזכות לעשות, לקבוע איזה שימוש ייעשה בנכס ולמנוע מאחרים את השימוש או התערבות בנכס - צריך להתקיים (שם). 7. צו ההקמה הוצא מכוחו של חוק איגוד ערים, התשט"ו-1955. סעיף 10 לחוק קובע כי לאיגוד ערים יהיו הסמכויות והתפקידים של הרשויות המקומיות שבתחומו, בעניינים הקשורים למטרתו של איגוד הערים - אך אין סעיף זה מקנה את "ההחזקה" בקרקע נשוא הערעור, או בכלל, במובן השליטה והפיקוח כפי שפורט לעיל. לאיגוד אין את הסמכות לקבוע את השימוש בקרקע או למנוע מאחרים את השימוש בו, שלא על-פי הסכמתו. 8. התוצאה הסופית היא, כי המשיב אכן אינו מחזיק לענין סעיף 43 לפקודת בריאות העם, כפי שקבעה השופטת שיצר. אין מחלוקת שהמשיב אינו בעלים. העבירה לפי סעיף 47 9. השופטת שיצר סבורה שהמשיב נכלל בגדר "כל אדם שיש לו זכות שימוש באותם נחלים", כמופיע בסעיף 47 לפקודת בריאות העם. זאת היא מסיקה מסעיף 63(ג) לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), תשי"ח-1958, לפיו רשאית מועצה (שאיגוד ערים בא בנעליה) "להיכנס בכל זמן סביר למקומות ציבוריים ופרטיים, על ידי עובדיה המורשים לכך ... כדי לערוך בהם חקירות, בדיקות ומדידות לשם מניעתם או גילויים וסילוקם של מפגעים ותקלות, ולשם מניעתן או גילויין של עבירות על צו זה ... או לשם עשיית כל מעשה שהמועצה רשאית לעשות". לדעתה, זכות כניסה זו "אף היא בגדר שימוש במקרעין". 10. עלי לחלוק על מסקנה זו. זכות כניסה, המוקנית לעובדי ציבור לביצוע תפקיד ספציפי ומוגדר המוטל עליהם בחוק, אינו יכול בשום פנים ואופן להחשב כ"זכות שימוש", כנדרש בסעיף 47. למורשי כניסה אלה אין שום זכות להשתמש בקרקע, אליו הם מורשים להיכנס אך ורק לצורך עריכת חקירה, או בדיקה, או לגילוי עבירה וכדומה (על זכות השימוש בלי זכות החזקה, ראה למשל סעיף 31 לחוק השכירות והשאילה, התשל"א-1971). 11. בסעיף 257 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, הוקנתה סמכות הכניסה למקרקעין, כדי "לסקור, למדוד ולבדוק אותם ולעשות בהם כל פעולה הדרושה לביצוע חוק זה...". היתכן לטעון כי זכות כניסה זו - הדומה מאוד לזכות הכניסה המצוטטת על-ידי השופטת שיצר בסעיף 63(ג) לצו המועצות המקומיות - מקנה למורשי הכניסה הללו זכות שימוש במקרקעין? זכויות כניסה מוגדרות למטרה מצומצמת של ביצוע חוק מסוים או פיקוח עליו, הוענקו בחוקים שונים. ראה למשל, רק כדוגמא: סעיף 7(א) לחוק הפיקוח על מעונות, התשכ"ה-1965; סעיף 7(א) לחוק הפיקוח על מוסדות לטיפול במשתמשים בסמים, התשנ"ג-1993; סעיף 13 לחוק הפיקוח על המטבע, התשל"ח-1978; סעיף 28(א) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968; ועוד. אין בכך הקניית זכות שימוש, אפילו מוגבלת או מזערית. 12. אשר על כן, דעתי היא כי המשיב אינו "מחזיק" או "בעל" וגם לא בעל "זכות שימוש", כנדרש בסעיף 47 לפקודת בריאות העם. העובדה כי למשיב סמכויות ותפקידים, שהמדינה טוענת כי לא מילא אותם כנדרש, אינה מטילה עליו בהכרח אחריות פלילית. קראתי את חוות הדעת של חברתי, כב' השופטת ברלינר, שסבורה כי "קביעה כי הוא (הכוונה למשיב-איגוד ערים) אינו אחראי לביעור היתושים - מרוקנת למעשה מתוכן את עצם הקמתו". אני חולק עליה בנקודה זו. העובדה שאין להטיל על המשיב אחריות פלילית אינה מרוקנת אותו כלל מסמכויותיו ותפקידיו. ניתן לכפות אותם באמצעות המשפט המינהלי, למשל, ובאמצעות ביקורת ציבורית, לרבות מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור. כפי שאמרה כב' השופטת דורנר בדעת הרוב, בפסק הדין בענין המועצה האזורית לב השרון (המצוטט על-ידי חברתי): "אין לנקוט בצעד זה (הכוונה להטלת אחריות פלילית, הערה שלי - ז' ה') ללא עיגון מפורט בחוק". 13. סיכומו של דבר, אני סבור שיש לדחות את הערעור גם על הזיכוי מן העבירה לפי סעיף 47. ----ז' המר, שופט השופטת ד' ברלינר, סג"נ - אב"ד: א. אני חולקת על חבריי, ולו דעתי היתה נשמעת היה הערעור מתקבל במלואו. סלע המחלוקת נסוב סביב פרשנותם של המושגים "מחזיק" או "בעלים" בפקודת בריאות העם, 1940 (להלן: הפקודה). חבריי סברו, כל אחד מנימוקיו, כי המשיב אינו המחזיק או הבעלים לענין סעיף 43(1) לפקודה. חברתי, השופטת שיצר, סברה כמו בית משפט קמא, כי אין מקום להרחיב את הגדרת המושגים הנ"ל מעבר להגדרות המצויות בפקודה, כיוון "שבחוק ספציפי עסקינן...". על-פי ההגדרות בפקודה - המשיב אינו מחזיק או בעלים, ומשום כך אין להטיל עליו אחריות בפלילים. חברי השופט המר סבר, כי יש מקום לחרוג מד' אמותיה של הפקודה, ולפנות גם להגדרת ההחזקה בחוק העונשין, אלא שלשיטתו בהעדר רכיב הפיקוח והשליטה לא ניתן לראות במשיב מחזיק או בעלים, גם תוך שימוש בהגדרה זו. לשיטתי יש לראות במשיב מחזיק, מן הטעמים שיפורטו להלן. נקודת המוצא שלי, כמו של חברי, היא ההגדרה שבסעיף 1 לפקודה. רק לשם הנוחות יובא הסעיף פעם נוספת: "מחזיק - לגבי בנין או חלק מבנין פירושו המחזיק בהם או ממונה או משגיח עליהם או מנהלם אם לחשבונו הוא ואם בתור מורשה של אדם אחר ואילו לגבי אניה פירושו רב חובל או אדם אחר הממונה באותה שעלה עליה. בעלים - פירושו האדם המקבל באותה שעה את שכר הדירה...". ההגדרה בעליל היא הגדרה קזואיסטית המתייחסת להחזקה או בעלות בהקשרים "טריטוריאליים" מסוימים, הא ותו לא: בנין, חלק מבנין, אוניה. היא אינה מתייחסת למקרקעין על כל הווריאציות שיכולות להיות למקרקעין, לרבות ערוצי נחלים. זאת למרות שהפקודה, בהבדל מההגדרה, עוסקת במקרקעין אחרים, וראה למשל סעיף 47 הרלוונטי, שעניינו נחלים ואמות מים. כיוון שסתמה הפקודה ולא פירשה מיהם הבעלים או המחזיק לעניינם של אותם המקרקעין האחרים, נפרצה הדלת באשר להגדרת זהותם של אלה. במילים אחרות: גם אם ככלל צודקת חברתי השופטת שיצר כי את הפרשנות למונחים שבחוק מסוים יש לשאוב מן ההגדרות שבאותו חוק, הרי במקרה הנוכחי אין למעשה הגדרה ומשכך ניתן להיעזר בכל כלי פרשני קיים לרבות הפניה להגדרות בחיקוקים אחרים, כפי שעשה חברי השופט המר, שפנה אל חוק העונשין. ב. הגישה הבסיסית שצריכה להכתיב את הפרשנות היא הרצון לתת "משמעות הגיונית וטבעית ללשון החוק ... לשם הגשמת מטרתו הבסיסית של החוק" (דברי הנשיא ברק בע"פ 787/79 מזרחי נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(4) 425) המטרה של סעיפים 43, 47 לפקודה, ברורה לחלוטין והיא מניעת גידולם של יתושים. מיהותם של המחזיק והבעלים, היא נגזרת של אותה מטרה. וכיוון שכך - מי שאחראי מכוח חיקוק (לעייננו, מכוח צו ההקמה שהוצא מכוחו של חוק איגוד ערים, התשט"ו-1965), לטיפול בנושא ביעור יתושים, צריך להחשב כמחזיק או בעלים, לצורך הסעיפים הרלוונטיים. המשיב, כפי שמעיד עליו שמו, הוקם לצורך "ביוב, ביעור יתושים וסילוק אשפה". קביעה כי הוא אינו אחראי לביעור היתושים - מרוקנת למעשה מתוכן את עצם הקמתו. היא עומדת גם בסתירה לכך שהמשיב ביצע בפועל את העבודה, אם כי לא על הצד הטוב ביותר. ג. הפניה לחוק העונשין כדי ליבא מתוכו את הגדרת הבעלים או המחזיק היא נכונה ורלוונטית, אלא שלא צריך להעצר בה. ניתן לפנות גם לפרשנות כללית שאינה שעונה על מילותיו של חיקוק זה או אחר, וגם, כמובן, לחיקוקים אחרים. אולם, עד שאני מגיעה אל אלו - אני חולקת על דעתו של חברי השופט המר כי לא נתקיים במקרה זה מבחן השליטה. כיוון שנמנו הרשויות המקומיות שהקימו את המשיב, וגמרו כי המשיב הוא הגוף שיטפל בנגע זה, ממילא העניקו לו בכך את הפיקוח והשליטה בנחלים לצורך זה בלבד. לא שמענו כי המשיב צריך היה ליטול רשות מאי מי כל אימת שהוא נוקט בפעולה כזו או אחרת לצורך ביעור היתושים, גם כאשר הפעולה נעשית בתוך אתר מסוים לרבות האתר שמדובר בו. התוכנית, ובה פירוט הפעולות שנועדו לביעור היתושים, הוכנה אף היא באופן עצמאי על דעת אנשי המשיב בלבד. היכולת לתכנן ולבצע את התכנון באתר, היא שליטה לצורך הענין, ודי בכך. בפועל, כפי שציין גם בית משפט קמא, התבטאה השליטה גם בדברים נוספים, למשל גביית כספים עבור שימוש בשופכין שברשותו, וראה לענין זה ת/13, ע"ש 103/01 (חי') נציב המים איגוד ערים אילון, דינים מחוזי לב(9) 23, עמ' 4). ד. לענין הפיקוח והשליטה מתקשר גם האמור ברע"פ 5389/01 המועצה האזורית לב השרון נ' מדינת ישראל, פ"ד נז(4) 354). באותו ענין הואשמה המועצה האזורית לב השרון בעבירה על-פי התקנות למניעת מפגעים (מניעת זיהום אויר וריח בלתי סבירים מאתרים לסילוק פסולת), תש"ן-1990, וזאת מכוח החזקה המצויה בסעיף 14 לחוק למניעת מפגעים, על פיה רואים אדם כאילו גרם למפגע, אם המפגע נגרם במקום הנתון לשליטתו ופיקוחו. הסוגיה של הפרק היתה האם האחראית למפגע היא המועצה האזורית שבתחום שיפוטה המפגע, או הוועד המקומי של הישוב המטפל בכך. בבית המשפט העליון נחלקו הדעות בשאלה האם על מנת שתופעל החזקה שבסעיף 14, קרי, כי יוכר בכך שמקום פלוני נמצא בשליטתו ופיקוחו של אלמוני, צריכה להיות לפלוני זיקה ישירה לאותו מקום. כב' השופטת דורנר שאליה הצטרף כב' המשנה לנשיא השופט ש' לוין, סברה כי חייבת להיות זיקה שכזו. עובדתית הזיקה לא הוכחה ובהעדרה אין להרשיע את המועצה האזורית. כב' השופט חשין, בדעת מיעוט, סבר כי זיקה שכזו קיימת, למרות שבפועל הועד המקומי הוא שהפעיל את האתר, משום שאין מדובר רק בסמכויות פיקוח כלליות. במערך העובדתי שבפנינו - דומני כי המחלוקת לא היתה מתעוררת משום שהן על-פי הקריטריונים שבדעת הרוב והן על-פי אלו שבדעת המיעוט יש זיקה ישירה המקימה את חזקת הפיקוח והשליטה. בניגוד למצב שם - בענייננו אין גוף אחר שמטפל בהדברת יתושים, המועצות המקומיות שהקימו אותו אינן מטפלות בנושא זה אלא רק המשיב - ולכן למשיב זיקה ישירה. אותה זיקה ישירה מקימה את חזקת השליטה והפיקוח לענין החוק למניעת מפגעים - די בה כדי שהמשיב יחשב כבעל השליטה והפיקוח גם לענין הפקודה. ה. גם להיבט הכספי - משמעות. הרשויות המקומיות שהקימו את המשיב אמורות להעביר למשיב גם את המימון לצורך הטיפול בביעור היתושים. היכולת הכספית להחזיק את "הפרויקט" (של ביעור היתושים), היתה אך ורק בידי המשיב. החזקת "הארנק" במקרה זה גם היא היבט של שליטה ופיקוח גם על המקרקעין שבהם אמור הפרויקט להתבצע, קרי: ערוץ הנחל. ברע"פ 5389/01 הנ"ל אמר כב' השופט חשין: "...הכוח והיכולת להחזיק אתר מעין זה נתון היה למועצה האזורית בשיתוף עם כפר הס. נוכח כל אלה נעמוד אנו ונשאל: הנקבל כי אחריות פלילית הנסובה על עבירות בתחומו של אתר לאיסוף אשפה חקלאית תיפול רק על הועדה המקומי כפר הס ולא על המועצה האזורית?" אתמהה. סימן השאלה שהוצג שם - יכול להכפיל עצמו בענייננו, כאשר רק המשיב הוא האחראי, בידיו התקציב הרשויות המקומיות - אינן מבצעות את ביעור היתושים. ו. ומענין לענין באותו ענין: הקמת המשיב על-ידי מספר רשויות מקומיות, מתבססת על כך שביעור יתושים אינו יכול להעצר בנקודה הגיאוגרפית שבה מסתיים שטח השיפוט שלמועצה א' ומתחיל שטח השיפוט של מועצה ב'. לכן, וכדי להגיע לתוצאה יעילה, חברו הרשויות יחד להקמת המשיב. לא יתכן כי הכוח יוענק לגוף המאגד בתוכו מספר רשויות מקומיות, ואילו לצורך האחריות, יעשה מאמץ למצוא אחראי ספציפי, קרי: הרשות המקומית שבה נמצא השטח שמדובר בו. בניגוד לטענת הסניגורים, העובדה שפרשנות זו תותיר את הציבור למעשה בפני שוקת שבורה שכן לא יהיה למעשה גוף אחרי - היא רכיב רלוונטי לענין הפרשנות התכליתית המכתיבה את זהותו של המחזיק או הבעלים. ועל כל אלה - אפילו הייתי מקבלת כי האחריות מוטלת גם על הרשויות המקומיות שבתחומן נמצא השטח הרלוונטי, אין בכך כדי להפקיע את אחריות המשיב לצדן, וביחד עמן. ז. לא יכולה להיות מחלוקת על כך כי המשיב נכנס בנעליה של הרשות המקומית וזאת מכוח סעיף 5 לצו ההקמה, הקובע כי: "לשם ביצוע תפקידו יהיו לאיגוד כל הסמכויות הנתונות לרשות מקומית על-פי כל חיקוק". כיוון שכך, הפניה לפקודת העיריות לענין הגדרת מחזיק, מתבקשת מאליה. בפקודת העיריות [נוסח חדש] מוגדר מחזיק כ"אדם המחזיק למעשה בנכס כבעל או כשוכר או בכל אופן אחר". המילה "למעשה" מכניסה מימד של גמישות, והתאמה ספציפית לנתונים, לתוך ההגדרה. לענייננו: נראה לי כי המשיב יכול להחשב כמי שמחזיק "למעשה" (לפחות) בערוץ הנחל, ולו רק מתוקף תפקידו כאחראי לביעור היתושים בו. ח. סוף דבר: חוקי איכות הסביבה ראויים לאכיפה, ולאכיפה יעילה ואפקטיבית. נראה לי כי הוצאת תאגיד שהוקם למען מטרה ממטרות איכות הסביבה ואך ורק למטרה זו, מתחום האכיפה הפלילית, פוגעת קשה במטרה זו. מקובלים עלי דבריה של כב' השופטת דורנר ברע"פ 5389/01 הנ"ל, ולפיהם "אין לנקוט בצעד זה ללא עיגון מפורש בחוק". אלא שאת פרשנות החוק יש לעשות כך שתהלום את צרכי הציבור המתבטאים בכך שגוף, כמו איגוד ערים, המטפל בעניינים של ביוב, ביעור יתושים ואיסוף אשפה - יחשב כמחזיק באותו שטח שבו הוא אמור לפעול. על כן אני מציעה לקבל את הערעור במלואו. ד' ברלינר, שופטת - סג"נ אב"ד לפיכך הוחלט כדלקמן: א. לדחות ברוב דעות השופטים המר ושיצר, כנגד דעתה החולקת של השופטת ברלינר - את הערעור לגבי הזיכוי מן העבירה על-פי סעיף 43 לפקודת בריאות העם. ב. לקבל ברוב דעות השופטים ברלינר ושיצר, כנגד דעתו החולקת של השופט המר, את הערעור על הזיכוי מן העבירה לפי סעיף 47 לפקודת בריאות העם. ג. הדיון יוחזר לבית משפט קמא לטיעונים לעונש ולמתן גזר דין. רפואהיתושיםבריאות העם