תנאי רישיון עסק תחנת הדלק - המשרד לאיכות הסביבה

פסק דין 1. העותרת מבקשת כי יינתן לה רשיון עסק לתחנת הדלק ברח' גיסין בפתח תקוה (להלן - תחנת גיסין). אישורו של המשרד לאיכות הסביבה (להלן- המשיב), נדרש כתנאי למתן רשיון העסק. [סעיף 6 לחוק רישוי עסקים, תשכ"ח-1968 (להלן - חוק רישוי עסקים או החוק)]. המשיב התנה את מתן האישור בהתקנת אמצעי ניטור מסוג "פיאזומטר". אמצעי ניטור זה מזהה דליפות דלק וזיהום סביבתי, בהתאם לתקנות המים (מניעת זיהום מים) (תחנות דלק), תשנ"ז- 1997 (להלן -תקנות המים או התקנות). החלטת המשיב נתונה לביקורתו השיפוטית של בית משפט זה (ס' 7ד' לחוק). הדיון ייסוב אפוא על חוקיות התנאי, בהתייחס לנתוניה הקונקרטיים של תחנת גיסין. בראשית הדברים, נגדיר את המחלוקת ב"קליפת אגוז". המחלוקת מכלי הדלק בתחנת גיסין הינם מכלים ללא "מכול משני" - היינו מכלים בעלי דופן אחת בלבד. לטענת המשיב מחייבות התקנות, במקרה מעין זה, להתקין שני פיאזומטרים. מכאן הדרישה נשוא העתירה. טענת העותרת, לעומת זאת, הינה כי עריכת בדיקת האטימות למיתקן, הקבועה בתקנות, מסורה לשיקול דעתו של המשיב. במסגרת מגעים שהיו בשנים קודמות בין המשיב לחברות הדלק, נעתר המשיב לפניית האחרונות והסכים לשימוש במכשיר ניטור אחר - ATG, חלף מכשיר הפיאזומטר. אישורו של המשיב הינו בבחינת הבטחה מינהלית. בשלב הנוכחי, לאחר שהותקן בתחנות הדלק האמצעי החילופי, המשיב אינו רשאי להתנער מהבטחתו ולדרוש התקנתו של הפיאזומטר. קודם שנזקק להכרעה במחלוקת, נבקש לעמוד בתמצית על התשתית המשפטית והעובדתית הצריכה לעניין, הן בהתייחס לסוגייה בכללותה והן בהתייחס לתחנת הדלק נשוא העתירה. תקנות המים 2. דלק ומוצריו מכילים חומרים הידועים כבעלי פוטנציאל נזק חמור לבריאות האדם ולסביבה (לרבות חומרים הידועים כמסרטנים). על פי נתוני המשיב, מי התהום בארץ מזדהמים בקצב גובר והולך. סקר שנערך בתקופה האחרונה, מלמד כי 11% מקידוחי מי השתיה במחוז תל-אביב נמצאו מזוהמים במרכיבי דלקים. תקנות המים הותקנו על ידי השר לאיכות הסביבה, בתוקף הסמכות הנתונה לו בחוק המים, התשי"ט- 1959 ובחוק רישוי עסקים. התכלית העומדת בסיס התקנות הינה מניעת זיהום מקורות מים כתוצאה מדליפת דלק מתחנות הדלק. תקנות המים מתוות הסדר חקיקתי מפורט אשר קובע את אמצעי הבטיחות והניטור החל משלב התכנון וההקמה, דרך תפעולה השוטף של תחנת הדלק, הבדיקות הנדרשות לגילוי דליפות, והצעדים הנדרשים במקרה של גילוי דליפה, הן במישור הדיווח והן במישור הטיפול באתר המזוהם. הדיון בענייננו יסוב על תקנות 8 ו - 9 לתקנות המים. תקנה 8(ג) לתקנות המים קובעת לאמור: "מכל תת קרקעי שנבנה ללא מכול משני, יתקין בו המפעיל שני פיאזומטרים לפחות בשני הקצוות של אתר הטמנת המיכלים". בתקנה 9 לתקנות המים נקבעה חובת בדיקות אטימות למיתקן. תקנה 9 (ב)(2) קובעת חובת בדיקת אטימות תקופתית "למיתקן - מדי חודש, לגילוי דליפות באמצעי ניטור, לרבות פיאזומטרים". הפיאזומטר מוגדר בסעיף ההגדרות שבתקנות בזו הלשון: "צינור מחורר, המצוי בקידוח צר קוטר, המשמש לניטור דליפות דלק ממיתקן". הפיאזומטר הינו צינור חלול בקוטר מספר סנטימטרים ובאורך של כ-5 מ'. הוא מותקן בסמוך למיכלים ולצנרת שבתחנת הדלק, כאשר קצהו העליון מעל פני הקרקע וקצהו התחתון מתחת למכל הדלק התת קרקעי. האוויר המצוי בפיאזומטר נשאב ונבדקת נוכחות אדי דלקים. גילוי אדי דלק בקרקע מעיד על המצאות דלקים מחוץ לצנרת ולמיכלים התת קרקעיים. במקרה בו מפלס מי התהום גבוה מעמקו המירבי של הפיאזומטר, ניתן אף לשאוב מתוך הפיאזומטר דגימת מים כדי לבחון את נוכחות מרכיבי הדלק במי התהום. באמצעות הפיאזומטר ניתן לקיים אפוא פיקוח ובקרה תקופתית על מצב הזיהום בסביבתם הקרקעית של מתקני התדלוק. רקע עובדתי 3. ביום 8.9.97 פורסמו תקנות המים ברשומות. בתקנה 18 נקבע כי תחילתן תהיה 90 יום מיום פרסומן. בסמוך לאחר הפרסום, פנה המשיב 2, הממונה על מניעת זיהום מים מדלקים (הממונה כהגדרתו בתקנות; להלן - הממונה) לחברות הדלק במכתב מיום 2.11.97. במכתב צויין, בין היתר, כי לפי תקנה 8(ג) ישנה חובת התקנת פיאזומטרים מקום בו המיכל נבנה ללא מכול משני. חברות הדלק נשאלו, במכתב זה, באיזה קצב הינן מתכוונות להתקין את הפיאזומטרים בקירבת המכלים, ובאיזה אמצעים יבוצעו פעולות הדיגום בפיאזומטרים. עמדה דומה הביע הממונה בישיבה משותפת עם נציגי חברות הדלק ביום 27.11.97. חברות הדלק הביעו, כבר בשלב זה, הסתייגות מחובת התקנת הפיאזומטר ובקשו להתקין בתחנות מכשירATG במקום הפיאזומטר. מכשיר זה (Automatic Tank Gauge system) הינו מערכת של מדידים אלקטרוניים המותקנת בתוך מיכלי התדלוק, אשר מאפשרת לחברות הדלק לבצע מעקב ובקרה על מלאי הדלק בתחנותיהן. בצד האמור, מכשיר זה הינו אמצעי מוכר לניטור דליפות (על מידת יעילותו נטושה בין הצדדים מחלוקת עליה נעמוד בהמשך הדברים). בתגובה להסתייגות חברות הדלק הודיע ד"ר ישעיהו בראור, מנהל האגף למים ונחלים במשרד, במכתבו מיום 11.1.98 כי "בבירור שערכתי עם הלשכה המשפטית במשרדנו נמצא כי הדרישה להתקנת פיאזומטרים עומדת בעינה גם בתחנות בהן יותקנו אמצעי ATG." יוער, במאמר מוסגר, כי הדיונים בין המשיב לחברות הדלק השונות לא הוגבלו אך לנושא התקנת הפיאזומטרים. עיקרם של הדיונים נסב על המועד בו יושלמו הדרישות השונות המופיעות בתקנות. עם זאת, מטבע הדברים, נתמקד להלן בחילופי הדברים בנושא אמצעי הניטור נשוא העתירה. ביום 28.9.98 התקיים דיון בראשות מנכ"לית המשרד דאז, גב' נחמה רונן, בהשתתפות נציגי המשרד ונציגי חברות הדלק. בהקשר לאמצעי הניטור הנדונים נקבע, כי הנושא "ילובן במסגרת צוות מצומצם של אנשי המשרד בשיתוף עם נציגי החברות במטרה להגיע להסכמה." אשר ללוחות הזמנים לביצוע התקנות, נקבע כי הנושא ייבדק במשרד ויישקל כנגד ההצעות שהועלו. בהמשך לכך קויים, ביום 28.10.98, דיון בהשתתפות נציגי המשרד ונציגי חברות הדלק. בסיכום הדיון נקבע , בין היתר, כי "המשרד מאשר שהתקנת ATG והפעלתו יבוצעו על ידי חברות הדלק ובפיקוחן", וכי "המשרד דורש התקנת פיזומטרים באותן תחנות המצויות באזורים רגישים. הנושא יחזור וידון בפגישה הבאה." במכתב הממונה מיום 31.12.98, המתייחס לסיכום הדיון, הבהיר הממונה - על מנת למנוע ספקות- כי מכשיר הATG אינו מחליף את הפיאזומטרים וכי "בהעדר הסכמה, שתעוגן בהמשך בתקנה, הדרישה לביצוע של פיאזומטרים בכל התחנות שאין בהם מיכול משני עומדת בתוקף." ביום 7.1.99 התקיים דיון נוסף. הוחלט לערוך "סקר תחנות דלק" (שיכלול, בשלב הראשון, בניית מודל למידע הנדרש לצורך הערכת הסיכונים באזורים רגישים לזיהום מקורות מים). בסיכום הדיון נקבע- בין היתר - בזו הלשון: "המשרד לאיה"ס יפנה לכל חברת דלק בנפרד ויודיען כי במידה והן מבקשות להתקין מכלול ATG כמיכשור לבדיקת אטימות - יוגש לאישור המשרד נוהל ההתקנה, התפעול והכיול. בנוסף, תוצג תכנית למעקב בקרה ונוהלי דיווח למשרד במקרי דתקלה ודליפה, כנדרש בתקנות.במקום בו יותקן ATG לא יאכוף המשרד, בשלב זה, פיזומטר ולהפך. בעקבות הסקר שיערך תישקל שנית הדרישה להתקנת פיזומטר + ATG" [ההדגשה במקור]. העותרת טוענת כי המשיב אכן פעל, באותו שלב, בהתאם לסיכום הדיון ואישר מתן וחידוש רשיונות עסק בתחנות בהן הותקן ATG גם בלא שהותקן פיאזומטר. בנוסח התנאים הנוספים ברשיון עסק, אף שונתה הדרישה המפורשת להתקנת פיאזומטרים לתנאי שניסוחו כוללני יותר: "אמצעים טכניים בהתאם להוראות התקנות". כאמור, ההוראות בדבר אמצעי ניטור הינן חלק ממכלול דרישות שנקבעו בתקנות. נציגי המשרד וחברות הדלק באו בדברים בהתייחס למועד בו יידרשו האחרונים להשלים את הדרישות השונות. בהקשר זה הבהיר סמנכ"ל המשרד, במכתב מיום 24.1.99 , כי המשרד לא הקפיא את תהליך האכיפה נגד תחנות דלק אשר אינן עומדות בדרישות התקנות וכי אם יהיה סיכום בנושא לוחות הזמנים ליישום התקנות יהיה צורך בקבלת חוות דעת הלשכה המשפטית ובאישור הנהלת המשרד. במכתב מנכ"ל המשרד, מיום 2.5.00, הובהר כי נוכח חלוף הזמן אין מקום לדחיות נוספות לשם היערכות ליישום התקנות. הודגש כי המשרד ימשיך בפעילות הפיקוח והאכיפה ליישום הוראות ודרישות התקנות. ואכן, העותרת מציינת כי החל "ממחצית שנת 2000" החל המשיב בביצוע "שימועים" למפעילי תחנות דלק אשר טרם השלימו את שדרוג התחנות בהתאם להוראות התקנות. במסגרת זו נדרשו המפעילים להתקין פיאזומטרים גם בתחנות בהן הותקן מכשיר ATG, דרישות מהן הסתייגה העותרת. במסמך מדיניות שהופץ בחודש מרץ 2002 על ידי ד"ר הרן, סמנכ"לית בכירה לתעשיות במשרד לאיכות הסביבה, הנושא את הכותרת "מדיניות אכיפת חוק המים ותקנותיו על תחנות הדלק המוסדרות" נקבע בס"ק (ז') לאמור: "השימוש במכשיר ה - ATG מקובל על המשרד הן כאמצעי לבדיקות אטימות והן כאמצעי לבדיקות חודשיות לגילוי דליפות. יחד עם זאת, אין הוא משמש כתחליף לפיאזומטרים או לכל אמצעי אחר הנדרש לפי התקנות". בדיונים נוספים שהתקיימו בין נציגי המשיב לבין נציגי העותרת (בחודשים נובמבר דצמבר 2002) שב המשיב ועמד על הדרישה להתקנת פיאזומטרים בתחנות. גם מסיכום פגישה שנערכה ביום 24.3.03 בהשתתפות מנכ"ל המשרד ונציגיו ומנהלי חברות הדלק, עולה בבירור כי נדרשה התקנת פיאזומטרים בתחנות הדלק הישנות והחדשות. קודם שנעבור לסקירת עניינה של התחנה נשוא העתירה, נעשה כאן סיכום ביניים של השתלשלות העניינים עד כה. תקנות המים מחייבות, להשקפת המשיב, התקנת פיאזומטר מקום שמכלי הדלק התת קרקעיים הינם בעלי דופן אחת בלבד. למשך פרק זמן מוגבל הסכים המשיב לא לאכוף דרישה זו בתחנות בהן הותקן מכשיר ATG. מאז תחילת שנת 2002 שב המשרד ועמד על קיומה של דרישה זו. 4. מן הכלל אל הפרט: תחנת גיסין הופעלה בעבר על ידי זכיין של העותרת, לו ניתן רשיון עסק לצמיתות. בעקבות הליך ארגון מחדש, נדרשה העברת רשיון העסק לשמה של העותרת. בהעדר רשיון כאמור, הוגש נגד העותרת ומנהליה כתב אישום בגין ניהול עסק ללא רשיון מאז יום 7.2.02. העותרת הגישה בקשה לרשיון עסק חדש. אישורו של המשיב נדרש כתנאי למתן רישיון עסק. המשיב, במכתב מיום 9.6.03, קבע כי על בעל העסק להתקין בחוות המיכלים לפחות 2 פיאזומטרים בהתאם להוראות התקנות. קביעה זו הינה בבחינת תנאי מוקדם כמשמעותו בסעיף 7 לחוק רישוי עסקים. העותרת דרשה לבטל את התנאי האמור, ומשלא נענתה הוגשה עתירה זו, התוקפת את חוקיות התנאי. טענות הצדדים 5. העותרת טוענת כי תקנות המים מקנות לממונה מרווח של שיקול דעת בקביעת האמצעים השונים לביצוע בדיקות האטימות התקופתיות. קיימים מספר אמצעי ניטור חלופיים. הפיאזומטר הוא רק אחד מהם. תקנה 8(ג) לתקנות לא נועדה לשלול באופן גורף אמצעים חלופיים לפיאזומטר. תקנה 9(ב) היא התקנה האופרטיבית לעניין אמצעי הניטור. בתקנה 9 (ב)(2) נאמר כי הבדיקה החודשית תערך באמצעי ניטור, "לרבות פיאזומטרים", היינו אמצעי זה הינו רק אחד מאמצעי הניטור האפשריים. העותרת ממשיכה וטוענת, כי בגדר סמכותו זו אישר המשיב לחברות הדלק להתקין את מכשירATG חלף מכשיר הפיאזומטר. אישור זה עולה כדי הבטחה מינהלית מחייבת שכן ההבטחה ניתנה בסמכות מלאה ומתוך כוונה מפורשת כי יהיה לה תוקף משפטי מחייב. ההבטחה היא ברת ביצוע וניתנה על ידי בעל היכולת לקיימה. העותרת נסמכת - בין היתר - על תצהירה של מנכ"לית המשרד לאיכות הסביבה (בין חודש יוני 1996 ליוני 1999) גב' נחמה רונן. גב' רונן מצהירה, בהסתמך על סיכומי הדיון עליהם עמדנו לעיל, כי המשרד אישר התקנת מכשיר ATG והפעלתו בכל תחנות הדלק, חלף הפיאזומטר. בסוגיית התחנות ה"רגישות", דרש המשיב אמצעי ניטור כפולים, אך בסופו של יום הוסכם לא לאכוף דרישה להתקנת פיאזומטר בתחנות בהן מותקן ATG, עד להשלמת סקר למיפוי תחנות באזורים "רגישים". עוד נטען, כי האישור ניתן מתוך כוונה וידיעה ברורה כי מדובר באישור מחייב, אשר חברות הדלק רשאיות להסתמך עליו. העותרת מציינת כי הסתמכה על הבטחת המשיב, והתקינה מכשירי ATG במרבית התחנות, בהשקעה העולה על 13 מליון ₪. בכך שינתה מצבה לרעה. אין בנסיבות אלה צידוק חוקי למשיב לחזור בו מן ההבטחה. עוד נטען לחוסר סבירות קיצוני בהחלטת המשיב מכמה היבטים. בהיבט אחד נטען כי בשל כך שמכשיר ה ATG מקובל על המשיב הן כאמצעי לבדיקת אטימות והן כאמצעי לבדיקות ניטור חודשי, אין לקבוע כי הוא אינו מתאים לשמש תחליף לפיאזומטר. בהיבט אחר נטען, בהסתמך על חוות דעת מקצועית והשוואתית, כי מכשיר ה ATG הינו בעל עדיפות משמעותית על הפיאזומטר, בכל אחד מן הפרמטרים הנוגעים בענין. הוא ניתן להתקנה בכל אתר ומספק בקרה מתמדת ורציפה בזמן אמת. זאת להבדיל מן הפיאזומטר שאינו מספק ביקורת רציפה, לא מצביע על המיכל הספציפי ממנו נובעת הדליפה, ואף נעדר יכולת לגלות דליפות סולר. בהיבט נוסף נטען לחוסר הגינות, בשל כך שהדרישה נשוא העתירה מועלית כיום, לאחר שהעותרת התקינה מכשירי ATG בלמעלה מ-200 תחנות תדלוק, והלכה למעשה תדרש להתקין אמצעי ניטור כפול בחלק הארי של תחנותיה. העותרת אף טוענת לפגיעה בלתי מידתית בחופש העיסוק שלה. בהתייחס לתחנת גיסין, שהיא כזכור נשוא העתירה, נטען כי הגם שלכאורה מדובר ברשיון חדש, בפועל מדובר בחידוש רשיון קיים. שלילת יכולתה של העותרת להמשיך ולשווק דלקים באמצעות התחנה הינה פגיעה קשה בזכויות היסוד שלה. בהתחשב בכך שגם המשרד מכיר ביכולותיו של מכשיר ATG, אין עילה להתנות את רשיון העסק בהתקנת הפיאזומטר. העותרת מבקשת אפוא להורות על בטלות הדרישה להתקנת פיאזומטרים. 6. המשיבים מדגישים, כנקודת מוצא לטיעונם, את הוראת תקנה 8(ג) לתקנות אשר מחייבת התקנת שני פיאזומטרים לפחות בתחנת גיסין, בה מכלי הדלק הינם בעלי דופן אחת. ככל שיש לעותרת השגות על כך, הרי הדרך הראויה היא פנייה למחוקק המשנה בבקשה לשינוי התקנות. ככל שתתקבל הטענה, די בכך כדי לייתר את הדיון בטענות האחרות. למען הזהירות ולחלופין מתייחסים המשיבים גם לטיעונים הנוספים של העותרת. בראש ובראשונה חולקים המשיבים, בטיעון מפורט, על טענת העותרת כי מכשיר ATG יעיל יותר מהפיאזומטר. לטעמם יכול האחרון לאתר דליפה מכל מקור שהוא (מיכלים, צנרת ושפיכת דלקים) בעוד שמכשיר ה ATG מוגבל לאיתור סוגים מסויימים בלבד של דליפות, דבר אשר פוגע ביעילותו. המכשיר האחרון הינו מכשיר לניהול מלאים, המשמש למטרות לוגיסטיות. יכולותיו בתחום איתור הדליפות הינן תוצר לוואי של השימוש העיקרי שלו, ולכן לא ניתן להמירו במכשיר הפיאזומטר. מעבר לכך, עמדתם היא כי מכשיר ה-ATG נשלט ומפוקח בלעדית על ידי חברות הדלק, המצויות בניגוד עניינים אינהרנטי, שכן כל זיהום שיתגלה במקרקעי התחנה יחייבן בתיקון המעוות וכפועל יוצא בהוצאת משאבים ניכרת. לפי הטענה, חשש זה התברר כמבוסס בתקופה האחרונה עקב ממצאים מהם עלה כי חברות הדלק נמנעות מדיווח מלא בזמן אמיתי, ומערימות קשיים רבים על יכולת הפיקוח של המשיב על רמת הזיהום בתחנות התדלוק. להבדיל מכך, באמצעות הפיאזומטר, שהוא מכשיר פשוט, יעיל וזול להתקנה, יכול המשיב להפעיל פיקוח עצמאי ויעיל שיבוצע על ידי גורמי הרשות. המשיבים כופרים בטענת העותרת כי ניתנה לה הבטחת מינהלית. זאת בראש ובראשונה בשל כך שלא קיים גורם המוסמך להבטיח לעותרת כי היא פטורה מקיום הוראות הדין. ממילא לא התקיים התנאי הבסיסי לשכלולה של הבטחה מנהלית. בנפרד מכך נטען, כי אין בסיכומי הדיון והתכתובות עליהם עמדנו לעיל כדי לבסס קיומה של הבטחה מינהלית, כמובנה בדין. בהקשר זה אף מעלים המשיבים טענת שיהוי, בהתחשב בזמן הרב שחלף מאז הבהירו את עמדתם בנושא חובת התקנת הפיאזומטר. לחלופין נטען כי הנתונים שהצטברו בשנתיים האחרונות - זיהום מי התהום, העמקת המידע בדבר יכולות הפיאזומטר והעלמת מידע מצד חברות הדלק - מחייבים שחרור המשיב מן ההבטחה המנהלית. עוד מובהר כי אין שחר לטענה כי ההוצאות שהוציאה העותרת לרכישת מכשיר הATG נובעות מן ההבטחה הנטענת. תפקידו העיקרי של המכשיר האמור הינו ניהול ובקרה של המלאים בתחנות הדלק. הוא נדרש לצרכים עסקיים פרטיים של כל תחנה, ובשל כך נרכש על ידי העותרת, ולא כפועל יוצא מדרישת המשיב. המשיבים מדגישים כי עלות רכישת הפיאזומטר הינה זניחה (כ-10,000 ₪) וברור כי אין בכך נטל ממשי על העותרת, שכל תכלית מאבקה הינו מניעת יכולתה של רשות הפיקוח לבצע את תפקידה באופן אפקטיבי לטובת בריאות הציבור. אשר לתחנת גיסין - מדובר בתחנה ישנה, אשר לפי חוות דעת הידרולוגית נמצאת באיזור סיכון מבחינת מי התהום. בתחנה מותקנים שישה מיכלי דלק כאשר רק חמישה מהם מחוברים למכשיר ATG. המכלים הם בעלי דופן אחת, ועל כן מתחייבת התקנת הפיאזומטר כפועל יוצא של דרישת התקנות. דיון 7. דיוננו ייסוב, כאמור, על חוקיות התנאי המחייב התקנת פיאזומטר בהתייחס לנתוניה הקונקרטיים של תחנת גיסין. (בחינה כוללת של מדיניות המשיב תלויה ועומדת כיום בעתירה שהגישה העותרת לבית המשפט הגבוה לצדק - ס' 63 לעתירה ועמ' 2 לפרוטוקול). ראינו כי ביסודה של עתירה זו עומדת טענת העותרת כי ניתנה לה הבטחה מינהלית לפיה התקנת מכשיר ATG תפטור אותה מהתקנת פיאזומטר. אין מחלוקת כי התנאי היסודי לשכלולה של הבטחה מינהלית הינו כי נותן ההבטחה היה בעל סמכות לתתה: בג"צ 135/75 סאיטקס נ' שר המסחר והתעשיה, פ"ד ל(1) 673, 676. בג"צ 5018/91 גדות תעשיות פטרוכימיה בע"מ נ' ממשלת ישרל, פ"ד מז(2) 773, 779. בג"צ 640/78 קצאן נ' יו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה נתניה, פ"ד לד(2) 1, 11. בית המשפט לא יאכוף הבטחה מינהלית שניתנה בחוסר סמכות. אי אכיפה של הבטחה אשר ניתנה בחוסר סמכות מתחייבת מעקרון חוקיות המינהל ונועדה להגן על האינטרס הציבורי. בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי (טרם פורסם). על כן, בראש ובראשונה שומה עלינו להכריע בשאלת סמכותה של הרשות, בנסיבותיה של תחנת גיסין, לפטור את העותרת מחובת התקנת הפיאזומטר. כאן נדרשים אנו לפרשנותן של תקנות 8 ו- 9 וליחסי הגומלין שביניהן. 8. עמדנו על כך שתקנות המים מתוות הסדר חקיקתי מפורט, שתחילתו בשלב התכנון וההקמה, והמשכו בתפעולה השוטף של תחנת הדלק, לרבות בדיקות הנדרשות לגילוי דליפות. תקנה 8 לתקנות נסבה על שלב התקנת המכל (תת קרקעי או עילי) המשמש, או מיועד לשמש, לאחסון דלק בתחנת דלק. כותרת השוליים של התקנה הינה "מכול משני". "מכול משני" מוגדר בסעיף ההגדרות כ"דופן המקיפה מכל המיועדת למנוע דליפת דלק, לרבות מאצרה". "מאצרה" מוגדרת בסעיף ההגדרות כ"אמצעי קיבול העשוי משטח שמוצב בתוכו מכל ומוקף בדפנות מתאימות למניעת דליפת דלק". התקנה מתייחסת למספר חלופות אפשריות להתקנת המכל. תקנה 8(א) קובעת כי מכל יותקן בתוך מאצרה אטומה למעבר דלק, בסייגים המנויים בה. תקנה 8(ב) קובעת כי מכל תת קרקעי שנבנה עם מכול משני יכול שיותקן ללא מאצרה, בכפוף לתנאים שנקבעו. תקנה 8(ד) מסמיכה את הממונה לפטור מפעיל מחובת התקנת מכול משני. תקנה 8(ג), שעליה נסב הדיון בעניננו, קובעת לאמור: "מכל תת קרקעי שנבנה ללא מכול משני, יתקין בו המפעיל שני פיאזומטרים לפחות בשני הקצוות של אתר הטמנת המכלים...". כידוע, נקודת המוצא בתהליך הפרשני היא לשון החוק. השאלה היא, אם לאפשרויות הפרשניות השונות יש עיגון, ולו מינימאלי, בלשון ההוראה. מבין האפשרויות הלשוניות השונות יש לבחור אותה אפשרות, המגשימה את תכלית החקיקה. ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט (2) 70, 74. במקרה שבפנינו נראה כי לשון ההוראה היא ברורה. מקום בו מדובר במכל תת קרקעי אשר לו דופן אחת חייב המפעיל להתקין מכשירי פיאזומטר בשני הקצוות של האתר. האפשרות הפרשנית לה טוענת העותרת - הקניית שיקול דעת לממונה - נעדרת עיגון בלשון תקנה 8(ג). אולם גם אם נניח, לצורך הדיון, כי הלשון פותחת לנו אפשרויות נוספות וכי גם הפרשנות לה טוענת העותרת יכולה למצוא עיגון בלשון התקנה, ונבחן את תכליתה של ההוראה, לא תשתנה מסקנתנו. תכלית ההוראה הקונקרטית, כמו גם הוראות התקנות כמכלול, הינה להבטיח מניעת זיהומם של מקורות המים כתוצאה מדליפת דלקים. מטעם זה נקודת המוצא של תקנה 8 הינה קיומו של מכול משני, המבטיח כי גם במקרה של דליפת דלק מן המכל, יקטין קיומה של דופן נוספת את הסיכוי לכך שהדלק הדולף יחלחל לקרקע וממנה למקורות המים. התקנה אכן מאפשרת הפעלת סמכות הממונה לפטור מפעיל מחובת התקנת מכול משני. אך בצד הפעלת סמכות זו, המביאה להגדלת פוטנציאל הסיכון לדליפה, נקבעה הוראה מיוחדת למקרה בו מדובר במכל תת קרקעי, הלא היא תקנה 8 (ג). במכל מעין זה, דליפת דלק - מטבע הדברים - אינה נראית לעין. לכן בהעדר מכול משני נדרשת, כבר בשלב בניית המכל התת- קרקעי, התקנת מכשירי ניטור מסוג פיאזומטר, על מנת להבטיח את יכולתם של המפעיל או הרשות המוסמכת לעמוד על קיומה של דליפה. תקנה 8(ד) אכן מסמיכה את הממונה לפטור מפעיל מחובת התקנת מכול משני. עם זאת, לאחר שסמכות זו הופעלה, והותקן מכל תת קרקעי בלא מכול משני, התקנה אינה מסמיכה את הממונה לפטור את המפעיל מהתקנת הפיאזומטרים. בצד ה'שטר' - מתן פטור מחובת התקנת מכול משני, עומד 'שוברו' - חובת התקנת מכשיר הפיאזומטר. אין מקום ליצור - על דרך הפרשנות - מקור הסמכה לפטור מקום שהוא לא קיים. פרשנות כזו אף לא תתיישב עם תכלית התקנות - הבטחת מניעת זיהומם של המים. כעת נבקש לעמוד על יחסי הגומלין בין תקנה 8 לתקנה 9, ולבחון במסגרת זו את טענת העותרת לפיה תקנה 9 הינה בבחינת הסדר מיוחד לענין בדיקות אטימות, ממנו ניתן ללמוד כי ההסדר בתקנה 8 אינו מחייב התקנת פיאזומטר, כי אם משאיר נקודה זו לשיקול דעתה של הרשות. תקנה 9(ב) נסבה על עריכת בדיקות אטימות תקופתיות. בדיקת אטימות מוגדרת, בסעיף ההגדרות, כ"בדיקה המיועדת לבחון אטימות של מיתקן, אשר תבוצע בשיטות שנקבעו בהנחיות שאישר הממונה ושהופקדו לעיון הציבור בלשכות המחוזיות של המשרד לאיכות הסביבה". תקנה 9(ב)(1) מסדירה חובת עריכת בדיקות אטימות תקופתיות למכל ולצנרת, אחת לחמש שנים לפחות. תקנה 9(ב)(2), מסדירה בדיקת אטימות תקופתיות למיתקן (המוגדר כ"מכל או צנרת הובלה המשמשים או מיועדים לשמש לאחסון דלק או להובלתו בתחום תחנת דלק"). על המפעיל לערוך בדיקה זו "מדי חודש, לגילוי דליפות באמצעי ניטור, לרבות פיאזומטרים". בפנינו, אם כן, הוראה כללית המסדירה בדיקות אטימות, בהתאם להנחיות הממונה. לזה האחרון מוקנה שיקול הדעת המקצועי בהתייחס למתכונת הבדיקה ומכשירי הניטור בהם ייעשה שימוש. התיבה "לרבות פיאזומטרים" מלמדת על כך שהפיאזומטר הינו אמצעי ניטור מוכר, אך אינו בהכרח אמצעי הניטור הבלעדי. הממונה רשאי להורות על בדיקות באמצעי ניטור נוספים. דא עקא, שבצד הוראה כללית זו עומדת בעינה הוראת תקנה 8(ג), שהינה בבחינת דין מיוחד שחל במקרה בו מותקן מכל תת קרקעי בלא מכול משני. במכל מסוג זה, פיאזומטר הינו - בכל מקרה -אמצעי ניטור שיש להתקינו בד בבד עם התקנת המכל ועוד קודם שבאים אנו לדון בנושא בדיקות האטימות. בכפוף לקביעה מנדטורית זו, תערך בדיקת האטימות בהתאם להנחיות הממונה שמוסמך לקבוע כי הבדיקה תכלול שימוש גם באמצעי ניטור נוספים. לשון אחר - ככלל הפיאזומטר הינו אמצעי ניטור מקובל בעריכת בדיקות אטימות ועוגן מפורשות בהוראת תקנה 9(ב)(2). כאשר מדובר במכל תת קרקעי בלא מכול משני, קיומו של אמצעי ניטור זה הופך לחובה, מבלי לגרוע מסמכותו של הממונה לפי תקנה זו להורות על שימוש באמצעי ניטור נוספים. הלכה פסוקה היא כי הוראת חוק צריכה להתפרש תוך הרמוניה חקיקתית עם הוראות אחרות המוצאות ביטויין בחוק בו היא מצוייה. בג"צ 4031/94 ארגון "בצדק" נ' ראש ממשלת ישראל, פ"ד מח(5)1, 39-40. בג"צ 693/91 ד"ר מיכל אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין, פ"ד מז(1) 749, 765-766. הפרשנות האמורה מאפשרת להוראות השונות שבתקנות לדור בכפיפה אחת באופן העולה בקנה אחד עם תכלית החקיקה. להבדיל מכך, הפרשנות אותה מציעה העותרת מרוקנת מתוכן את החיוב הכלול בתקנה 8(ג). לפיכך, אף מטעם זה, אין מקום לאמצה. 9. העותרת מוסיפה וטוענת כי הפרשנות שניתנה על ידי הרשות המוסמכת להוראות התקנות, תומכת אף היא בפרשנות אותה היא מציעה. נוהג רווח אינו יכול להוביל לאימוץ פרשנות בלתי נכונה של החוק. אך הוא יכול להיות מכשיר, שבאמצעותו יכריע בית המשפט בין פירושים אפשריים שונים. ע"א 4275/94 הבורסה לניירות ערך נ' א' ת' ניהול מאגר הספרות התורנית, פ"ד נ(5) 485 , 525, 526. כשיש שני פירושים אפשריים להוראות חקיקה יש להעדיף את הפירוש על פיו נהגו בפועל. ע"א 8932/02 פקיד שומה ת"א יפו 5 נ' טאומן יאיר (טרם פורסם). כפי שנפסק: "אכן, טעות בפירוש חוק אינה מקבלת הכשר על-ידי התנהגות עובדתית על יסוד הפירוש המוטעה. אך התנהגות עובדתית על יסוד פירוש אפשרי עשויה להפוך אותו בדיעבד לפירוש הראוי, גם אם מראש ייתכן, שהיה מקום לבחור בפירוש אפשרי אחר." בג"צ 547/84 עוף העמק אגודה חקלאית שיתופית רשומה נ' המועצה המקומית רמת-ישי ו-2 אח', פ"ד מ(1) 113, 146. במקרה זה אין בפנינו שתי אפשרויות פרשניות שוות מעמד, כך שבכל מקרה אין אנו נדרשים, לצורך ההכרעה במחלוקת, לפרשנות שניתנה על ידי הרשות המוסמכת להוראות התקנה האמורה. אולם גם אם היינו נזקקים ליתן משקל לפרשנות שניתנה על ידי הרשות להוראות התקנה "בזמן אמיתי", אין זו מסייעת לטיעונה של העותרת. ההיפך הוא הנכון. מהשתלשלות העניינים שפורטה לעיל, רואים אנו כי מן השלב הראשון הבהירו הממונה (במכתבו מיום 2.11.97), ובהמשך מנהל האגף למים ונחלים, כי לפי תקנה 8(ג) חלה חובת התקנת פיאזומטרים מקום בו המכל נבנה ללא מיכול משני, וכי הדרישה עומדת בעינה גם בתחנות בהן יותקן מכשיר ATG. הדברים עולים בבירור גם ממכתב הממונה מיום 31.12.98 עליו עמדנו לעיל. בצד האמור, אין מחלוקת כי בשנים הראשונות לאחר התקנת התקנות, לא נאכפו הוראותיהן במלוא היקפן. עמדנו על ההידברות שהיתה בין נציגי חברות הדלק לבין נציגי המשרד בנושא לוח הזמנים ליישום התקנות בכלל ובנושא הנדון בפרט. נעשה כאן אתנחתא ונגדיר את מסגרתה העיונית של הידברות זו, שהיתה פועל יוצא של קביעת נורמות חדשות בתקנות המים. בנסיבות מסויימות, אין הצדקה עניינית לתחולה מיידית של נורמה חדשה אשר נקבעת בחקיקה. מקובל, במקרים מתאימים, לקבוע בחוק הוראות מעבר, המתוות הסדרי ביניים, או הוראות תחילה הקובעות תחולה מאוחרת. השווה: בג"צ 2832/96 יוסף בנאי נ' המועצה הארצית של לשכת עורכי הדין, פ"ד נ (2) 582 , 597-598. כך נהג מחוקק המשנה גם במקרה דנן, בקבעו הן הוראת תחילה (תקנה 18), לפיה תחילתן של התקנות 90 יום מיום פרסומן; והן הוראת מעבר (תקנה 19) לפיה הוראות תקנות מסויימות לא יחולו על מיתקן הקיים ביום תחילתן של התקנות. ניתן להניח - נוכח התשתית העובדתית עליה עמדנו - כי הן חברות הדלק והן נציגי המשרד המוסמכים מצאו כי על אף הוראת התחילה והוראת המעבר קיים צורך בהערכות ממושכת יותר למילוי דרישות התקנות. מכאן הדיונים עם נציגי חברות הדלק על לוח הזמנים לאכיפת הוראות התקנות. שאלה אחרת היא האם מדיניות האכיפה שננקטה על ידי המשרד היא סבירה. בהתייחס לנושא זה לא נשמעו טיעונים והוא אינו עומד להכרעה במסגרת עתירה זו (ר' החלטתי בבקשה לצירוף צד מיום 20.11.03 - בשא 31702/03). גם בגדרה של הערכות זו, לא שינתה הרשות המוסמכת את פרשנותה לתקנה 8(ג), כי אם - לפרק זמן מוגבל - לא אכפה את הדרישה. כפי שראינו, פרשנות זו היא אכן פרשנותה הראויה של התקנה. 10. נסכם אפוא ונאמר כי בכל שאמור במכל תת קרקעי שנבנה ללא מכול משני, מחייבת תקנה 8(ג) התקנת פיאזומטרים, והרשות אינה מוסמכת לפטור את המפעיל מחובתו זו. מטעם זה אף לא ניתן לטעון לשכלולה של הבטחה שלטונית לפיה התקנת מכשיר ATG בתחנה, פוטרת מחובת התקנת הפיאזומטר. ולו בשל התנאי הבסיסי לפיו על נותן ההבטחה להיות בעל הסמכות לתיתה. הבטחת רשות - היבטים נוספים 11. למעלה מן הצורך, נבקש להבהיר כי גם בנפרד מהאמור, לא הצליחה העותרת לבסס את טענתה בדבר ההבטחה המנהלית הנטענת על ידה; שכן גם תנאים נוספים אשר נדרשים לשכלולה של הבטחת רשות לא מתמלאים במקרה שבפנינו. המשפט הכיר בתקפותה המשפטית של הבטחה מינהלית, בהתמלא תנאים שגובשו בהלכה הפסוקה. כפי שנפסק: "טיבה של ההבטחה עד שהתחייבות משפטית תיקרא עליה, כי ניתנה על-ידי בעל שררה בגדר סמכותו החוקית, כי ניתנה "בכוונה שיהיה לה תוקף משפטי והצד השני מקבל אותה בצורה זו" וכי "בכוחו של המבטיח למלא אחריה" (בג"צ 321,135/75 בעמוד 676) כמו כן על ההבטחה, שקיבלה עליה הרשות, להיות מפורשת וברורה (בג"צ 534/75 בעמוד 840; בג"צ 250/78 , בעמ' 749), כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא" בג"צ 580/83 - אטלנטיק חברה לדייג וספנות נ' שר התעשייה, פ"ד לט(1) 29 ,36. בית המשפט שב והדגיש לאחרונה כי תנאי להכרה בתקפותה המשפטית של הבטחה מנהלית הוא, "בראש ובראשונה, כי קיימת הוכחה ברורה כי הבטחה כזו אכן ניתנה. על ההבטחה השלטונית להיות מפורשת וברורה ולא מוטלת בספק, כנדרש מהתחייבות משפטית שאינה בגדר הצהרת כוונות גרידא". רק לאחר שהוכח קיומה של הבטחה כאמור, יש לבחון אם נתמלאו שאר התנאים המקימים את חובת הרשות לקיימה. בג"צ 585/01 קלכמן נ' ראש המטה הכללי (טרם פורסם). הווה אומר - העותרת צריכה לשכנע, למצער, כי התקיימו בעניננו כל אחד מן התנאים הבאים (בנפרד משאלת הסמכות עליה עמדנו): א. התחייבות מפורשת וברורה. ב. התחייבות שהרשות התכוונה להקנות לה תוקף משפטי, וכך הובנה על ידי מקבליה. תנאים אלה קשורים זה לזה בטבורם. על מנת להשתכנע כי בפנינו התחייבות משפטית, תנאי מוקדם לכך הוא כי ההתחייבות תהיה מפורשת וברורה. מן הכלל אל הפרט: העותרת מבקשת לסמוך טענותיה - בין היתר - על תצהירה של מנכ"לית המשרד עד לחודש יוני 1999 גב' נחמה רונן. ייאמר מיד כי אין יתרון יחסי לעמדה שמציגה גב' רונן (שהשתתפה בדיון אחד בלבד מן הדיונים הרלבנטיים), על עמדת הממונה וגורמי המשרד האחרים שהשתתפו בכל הדיונים והוסיפו ללוות את התהליך גם לאחר פרישת המנכ"לית ובתקופת כהונתם של שני מנכ"לים נוספים המכהנים מאז. מכל מקום, אין בפנינו מחלוקת עובדתית. טענות הצדדים נסמכות בעיקרן על תעוד וסיכומי דיון המצויים ברשות שני הצדדים. המחלוקת הינה בשאלת הנפקות המשפטית הנודעת לתשתית העובדתית. ההכרעה בשאלה זו נתונה לבית המשפט. בחינת התשתית הנטענת לא מעלה קיומה של התחייבות מפורשת וברורה, שאינה מוגבלת בזמן, לפיה לא תדרש התקנת פיאזומטר בתחנת דלק בה מצויים מכלים תת קרקעיים בלא מכול משני, אם יותקן בה ATG. התחיבות כזו אינה עולה מסיכום הדיון מיום 28.10.98 (להלן - סיכום הדיון הראשון). בסיכום דיון זה הובעה נכונות עקרונית של המשרד להכיר במכשיר ATG כאמצעי ניטור. עוד נקבע כי נושא התקנת הפיאזומטרים בתחנות המצויות באזורים רגישים יידון בישיבה הבאה. בסיכום הדיון של הישיבה הבאה, מיום 7.1.99, הובהר כי בתחנה בה יותקן ATG לא יאכוף המשרד "בשלב זה" (ההדגשה במקור) התקנת פיאזומטר. צויין כי הדרישה להתקנת פיאזומטר בנוסף ל ATG תשקל שנית בעקבות סקר תחנות דלק שאמור היה להערך (להלן - סיכום הדיון השני). גם אם נניח, לטובת העותרת, כי קיימת כאן התחייבות ברורה ומפורשת, הרי אין זו התחייבות לפטור אותה מהתקנת הפיאזומטר, כי אם לא לאכוף, לזמן מוגבל, את הדרישה להתקין מכשיר זה, ולשקול מחדש דרישה זו בהמשך. אין מחלוקת כי בפועל לא נערך סקר תחנות הדלק, הגם שהצדדים חלוקים על הסיבה לכך (המשיב תולה זאת באי שיתוף הפעולה של העותרת, וזו מסתייגת נחרצות מטענתו זו). ברור, עם זאת, כי אי עריכת הסקר, אינה הופכת התחייבות להמנעות מאכיפה במשך פרק זמן מוגבל - אשר קויימה הלכה למעשה בפרק זמן זה - להתחייבות לפטור מחובת התקנת אמצעי הניטור הנדרש בתקנות, לצמיתות. ברור גם כי אין כל עיגון בטקסט להתחייבות מפורשת וברורה בהיקף כזה. ממילא לא ניתן להצביע על התחייבות מפורשת וברורה בהיקף הנדרש, שלנותנה היתה כוונה להקנות לה תוקף משפטי. ראינו כי בכל השלבים, מאז התקנת התקנות, פרשנותו של המשיב היתה כי תקנה 8(ג) מחייבת התקנת פיאזומטר במקרה של מכל תת קרקעי ללא מכול משני. ממילא אין לדבר על כוונה של המשרד ליתן תוקף משפטי להתחייבות אשר סותרת את הדין; זאת להבדיל מהמנעות מאכיפת הדרישה לפרק זמן מוגבל. הדברים באים להמחשה בולטת במכתבו של הממונה מיום 31.12.98, שנכתב בין סיכום הדיון הראשון לסיכום הדיון השני. לא זו בלבד שהממונה מבהיר, בעקבות הדיון הראשון, כי מכשיר ATG אינו תחליף לפיאזומטר. אף זו - הממונה מבהיר מפורשות כי כל הסכמה עתידית, צריכה להיות מעוגנת בתקנה. (העותרת טוענת כי המכתב לא נתקבל אצלה, אך בהקשר הנוכחי מבקשים אנו ללמוד על כוונת הממונה, וזו עולה בבירור גם אם נניח שהמכתב לא הגיע לעותרת). הווה אומר - גם אילו היה נמצא כי המשיב היה מוסמך ליתן את ההתחייבות הנטענת (וכאמור לא אלה הם פני הדברים), לא נתקיימו בעניננו תנאים מצטברים אחרים הנדרשים לשכלולה של הבטחה מינהלית. די בכך כדי להביא לדחייתה של טענה זו שעומדת - כאמור - בבסיסה של העתירה. בנסיבות אלה אין אנו נזקקים להכריע בטענה הנוספת של המשיבים כי גם אם יוכח קיומה של הבטחה, היה צידוק חוקי לשנותה או לבטלה, וניתן להשאירה בצריך עיון. מן הכלל אל הפרט: 12. לאחר שמצאנו כי הדרישה להתקנת פיאזומטרים הינה בגדר חובה המוטלת במקרה של מכל תת קרקעי ללא מכול משני, ומשנדחתה הטענה בדבר הבטחה מנהלית, ממילא נגזר דינה של העתירה לדחייה, שכן בתחנת גיסין המכלים התת הקרקעיים נעדרים מכול משני. המשיב מוסיף וטוען, בהסתמך על חוות דעת הידרולוגית מטעמה של נציבות המים, כי תחנת גיסין נמצאת על פני מסלע חדיר לחלחול מי גשמים כאשר מי התהום מתחתיה מצויים בעומק 10 - 15 מטר בלבד. במקרה של דליפת דלקים וחלחולם לקרקע, קיים חשש סביר ומיידי לזיהום מי התהום. מודגש בנוסף כי בסמוך לתחנה מצוי קידוח הפקה פעיל אשר עלול להזדהם ולהיסגר כתוצאה מדליפת דלקים. כנגד טוענת העותרת, בהסתמך על תיעוד אותו היא מצרפת, כי תחנת גיסין מצויה רק באיזור הסיכון השלישי (מתוך חמישה) במדרג אזורי הסיכון למקורות המים ולכן אינה תחנה "רגישה" בהיבט האמור. על יסוד מסקנתנו לעיל, די בהעדרו של מכול משני כדי להקים את החובה להתקנת פיאזומטרים, גם בלא קיומו של סיכון מיוחד לזיהום מי התהום. מכל מקום, בנסיבותיה של תחנת גיסין אין ספק כי הסיכון קיים, בין לשיטת המשיב, ובין לשיטת העותרת. העובדה כי תחנות דלק נוספות מצויות באזורים שבהם מידת הסיכון גדולה יותר, אינה שוללת את הסיכון הנשקף מתחנת גיסין. לטענות נוספות שבעתירה 13. טענת חוסר הסבירות של העותרת, כמו גם טענות אחרות המכוונות להפעלת שיקול דעת המשיבים בנושא דרישת הפיאזומטר, מבוססות על ההנחה כי נושא זה מסור לשיקול דעתה של הרשות. הנחה זו מבוססת על פרשנות העותרת כי תקנה 8(ג) מקנה לרשות שיקול דעת בנושא זה. משנפסק כי החובה קבועה בתקנות ואינה פועל יוצא של הפעלת שיקול דעת, ממילא אין למצוא פגם בדרישת הרשות המבקשת לאכוף את הוראות הדין. 14. למעלה מן הצורך ועל מנת לא להשאיר דברים תלויים בחלל האוויר, נציין כי גם אם היינו מניחים כי מוקנה לרשות מרווח של שיקול דעת (וכאמור לא זה המצב שבפנינו), ספק אם היה מקום לקבוע כי עמדת המשיב חורגת ממתחם הסבירות במידה המצדיקה התערבות בית המשפט בהחלטתה של רשות מקצועית מוסמכת הפועלת בגדר תחום סמכותה. [השווה: בג"צ 13/80 "נון" תעשית שמורים בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לד(2) 693 , 696. בג"צ 7023/93 איגוד יצרני מוצרי עץ נ' שר התעשיה והמסחר, תק-על 94(4) 210. בג"צ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך התרבות, פ"ד נ(3) 2, 22-23. בג"ץ 9374/02 "תנו לחיות לחיות" נ' תת אלוף ד"ר גיורא מרטינוביץ, תק-על 2003(1), 418 , 420.] במקרה דנן למותר הוא להכריע ביעילותו היחסית של מכשיר ה ATG לעומת הפיאזומטר. מוכן אני להניח - לצרכי הדיון - כי ל ATG יכולות ניטור אפקטיביות. דא עקא, שבמצב המיוחד בו מוגדל פוטנציאל הסיכון לזיהום הקרקע ומי התהום בשל כך שהמפעיל הופטר מהתקנת מכול משני למכל תת קרקעי, עמד מחוקק המשנה על הצורך הענייני בהתקנת פיאזומטר, מבלי לגרוע מסמכותו של הממונה לפי תקנה 9(ב)(2) לדרוש ניטור באמצעים נוספים. הפיאזומטר הינו אמצעי ניטור שלהשקפת הרשות מאפשר בקרה זולה ומהירה על רמת הזיהום במתקני תחנות הדלק. הוא מאפשר ביצוע הבקרה גם על ידי נציגי המשיב, בלא תלות בדיווחי חברות הדלק. המשיב עומד על כך שאין להשאיר את השליטה הבלעדית על אמצעי הפיקוח בידי חברות הדלק, במצב דברים בו קיים פוטנציאל לניגוד עניינים בפעולתן של האחרונות כגורם מפקח, בשל כך שגילוי זיהום במקרקעי התחנה יחייבן בניקויו וכפועל יוצא בהוצאות כספיות ניכרות. המשיב אף מציג דוגמאות קונקרטיות, המצביעות על המנעותן של תחנות דלק מדיווח על דליפה במקרים מסויימים. דוגמאות אלה שנויות במחלוקת עובדתית. אין הכרח להכריע במחלוקת זו. די בפוטנציאל האמור לקיומו של ניגוד עניינים, כדי לעמוד על ענייניות דרישתה של הרשות המפקחת לאפשר לה, בכל עת ובאמצעות מכשירים שאינם בשליטת הגוף המפוקח, לבחון האם הקרקע בה מוטמן המכל מזוהמת. ובמקרה של גילוי זיהום, לאתר את מקורו וליתן הוראות מתאימות. דרישה זו עולה בקנה אחד עם התכלית העומדת בבסיס התקנות - שמירה על מקורות המים מפני זיהום הנגרם כתוצאה מדליפת דלקים. תכלית זו - כמו גם התכלית של שמירה על בריאות הציבור בהתחשב ברמת הזיהום המדאיגה של מי התהום - הינה אינטרס ציבורי ראשון במעלה שקשה להגזים בחשיבותו, ואף העותרת אינה כופרת בו ומדגישה את מחויבותה לשמירתו. מה שעומד בצדן השני של כפות המאזניים הינו עלות כספית חד פעמית של 20,000 ₪ הנדרשת להתקנת שני פיאוזמטרים בתחנת הדלק. אין צריך לומר כי בין ביחס לכלל ההוצאות העסקיות של התחנה, ובין ביחס למשקלו של האינטרס הציבורי עליו עמדנו, מדובר בהוצאה זניחה ביחס, שלכאורה אין בה כדי לבסס טענה של חוסר סבירות או העדר מידתיות. מטעם זה ברור כי הטענה לפיה נשללת יכולתה של העותרת לשווק דלקים באמצעות התחנה ונפגעות זכויות היסוד שלה היא מלאכותית, בהתחשב בעלותו האמורה של אמצעי הניטור, שלאחר התקנתו לא תהיה כל מניעה ממתן רשיון העסק. אין למצוא חוסר הגינות באכיפת הדרישה נשוא העתירה לאחר שכבר הותקנו מכשירי ATG. תפקיד עיקרי של מכשיר זה הינו ניהול ובקרה של מלאים בתחנת הדלק, ומטעם זה הוא אף הותקן בה. אין בפני טענה ממשית כי אכיפת תקנה 8(ג) מלכתחילה היתה מביאה לכך שהעותרת הייתה נמנעת מרכישת מכשיר זה. כאמור ברישא לפיסקה זו, בצד הערות כלליות אלה, אין אנו נדרשים להכריע סופית בטענות המתייחסות להפעלת שיקול הדעת. זאת בשל כך שהתקנת הפיאזומטר, במקום בו חלה תקנה 8(ג), הינה בגדר חובה הקבועה בתקנה ואינה פועל יוצא של הפעלת שיקול דעת הרשות. לאחר דחיית טענות העותרת לגופן, מתייתרת ההכרעה בטענת השיהוי שהעלה המשיב. 15. כללם של דברים: בהעדר עילה להתערבותו של בית המשפט, אני דוחה את העתירה. העותרת תשלם למשיבים 1-2 שכ"ט עו"ד בסך 20,000 ₪. למשיבה 3 תשלם העותרת שכ"ט עו"ד בסך 7,000 ₪. רישיון עסקאיכות הסביבהתחנת דלקדלק