פסק דין השופט ז' המר: 1. לפנינו ערעור על הכרעת דינו של בית משפט השלום ברמלה (כב' השופטת ז' בוסתן), לפיה הורשעו המערערים בעבירות לפי סעיף 20ב(ב) ביחד עם סעיף 20כא (מערערת 1), ו-20כב (מערער 2) לחוק המים, התשי"ט-1959 (להלן: חוק המים), בגין זיהום מים, וכן בעבירות לפי סעיפים 2 ו-13(א)(5) ביחד עם סעיף 15 (מערער 2) לחוק שמירת הניקיון, תשמ"ד-1984 (להלן: חוק שמירת הניקיון) בגין לכלוך רשות הרבים. 2. המערערת 1 היא עיריית רחובות (להלן: המערערת), והמערער 2 הוא ראש העיריה (להלן: המערער). כתב האישום מייחס להם (ולמהנדס העיר ולסגנו - אשר לא ערערו על הרשעתם) אחריות בשל הזרמת ביוב בכמויות גדולות, במספר מועדים ובמספר מקומות, לנחל גמליאל, שהוא אפיק של נחל שורק. הזרמות אלו של מי שופכין גרמו למפגעים קשים של ריח ויתושים וזיהמו את הסביבה. גם לאחר שנשלחו על-ידי המשרד לאיכות הסביבה (להלן: המשרד) ועל-ידי איגוד ערים לאיכות הסביבה דרום יהודה התראות בנדון, לפי סעיף 20כא לחוק המים, ובהן דרישה לחסל את המפגע ולחבר את שפכי העיר לשפד"ן, המשיכו שפכים לא מטופלים לגלוש לאזור נחל שורק. 3. בהודעת הערעור הושם הדגש על נימוקים כנגד הרשעתו של המערער. בדיון לפנינו קיבלו באי כוח המערערים את עמדתנו להתרכז בערעור רק כנגד הרשעתו של המערער, שכן הרשעתה של המערערת היתה מחוייבת המציאות, על-פי הראיות שהובאו לבית משפט קמא. לפיכך, יש לדחות את ערעורה של המערערת. נותרת, איפוא, לדיון הטלת האחריות הפלילית על המערער. 4. המערער מכהן כראש העיריה החל מחודש נובמבר 1998. האירועים נושא כתב האישום התרחשו במהלך שנת 1999, החל מחודש ינואר ועד נובמבר. 5. המערער הואשם בביצוע העבירות על-פי חוק המים וחוק שמירת הניקיון, "ביחד עם סעיף 20כב לחוק המים" ו-"ביחד עם סעיף 15 לחוק שמירת הניקיון", בהתאמה. הסעיפים הללו קובעים כדלקמן: סעיף 20כב לחוק המים: "נעברה עבירה לפי סעיף 20כא בידי תאגיד, ייאשם גם כל אדם אשר בשעת ביצוע העבירה היה מנהל, שותף, למעט שותף מוגבל, או עובד בכיר באותו תאגיד, האחרי לעניין הנדון, אם לא הוכיח שהעבירה נעברה שלא בידיעתו ושנקט את כל האמצעים הסבירים כדי למנוע או להפסיק את העבירה". סעיף 15 לחוק שמירת הניקיון: "(א) נושא משרה בתאגיד חייב לפקח ולעשות כל שניתן למנוע עבירות לפי סעיף 13 על-ידי התאגיד או על-ידי עובד מעובדיו; המפר הוראה זו, דינו - קנס כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין; לענין סעיף זה, "נושא משרה" - מנהל פעיל בתאגיד, שותף, למעט שותף מוגבל, או פקיד האחראי מטעם התאגיד על התחום שבו בוצעה העבירה. (ב) נעברה עבירה לפי סעיף 13 על-ידי תאגיד או על-ידי אחד מעובדיו, חזקה היא כי נושא משרה בתאגיד הפר חובתו לפי סעיף קטן (א), אלא אם כן הוכיח כי עשה כל שניתן כדי למלא את חובתו". 6. ההבדל בין שני הסעיפים המטילים אחריות על נושא משרה, בשל עבירה שעבר התאגיד, בולט לעין. בעוד שלפי סעיף 20כב לחוק המים אחריותו של נושא המשרה היא לעבירה המהותית של התאגיד, והוא ייאשם יחד עמה באותה עבירה, הרי אחריותו של נושא משרה לפי סעיף 15 לחוק שמירת הניקיון היא לפקח על התאגיד. נעברה עבירה על-ידי התאגיד, חזקה שנושא המשרה לא פיקח כיאות. העדר הפיקוח נקבע כאמור, כעבירה עצמאית (סעיף 15(א)), ובגינה ניתן להאשים את נושא המשרה. 7. מכאן, שללא קשר להמשך הדיון, היה מקום לזכות את המערער מן העבירות המיוחסות לו לפי סעיפים 2 ו-13(א)(5) לחוק שמירת הניקיון, שכן לא נטען בכתב האישום, ואף לא הוכח, שהמערער לכלך בעצמו את רשות הרבים (וכן לא נטענו נסיבות לפי סעיפים 29(ב) או (ג) או 30 או 31 לחוק העונשין, התשל"ז-1977). עלי להדגיש כי טענה זו הועלתה על-ידי, ביוזמתי, בפסק דין זה, ולמדינה לא ניתנה ההזדמנות להתייחס אליה. אף על פי כן, אני מציע לזכות כבר בשלב זה את המערער מן העבירות על סעיפים 2 ו-13 לחוק שמירת הניקיון (להבדיל מן העבירה על פי סעיף 15), מאחר וממילא העבירות המיוחסות למערער על-פי חוק המים הן העבירות המרכזיות בכתב האישום. 8. כדי להרים את נטל הראיה המוטל על המערער, על-פי סעיף 20כב לחוק המים, עליו לעמוד במבחן כפול בעל שני תנאים מצטברים: גם חוסר ידיעה על ביצוע העבירה וגם, בנוסף, פעילות אקטיבית של נקיטה בכל האמצעים הסבירים כדי למנוע אותה -מראש - או להפסיק את העבירה -כאשר נודע לו עליה. מידתו של הנטל, ככל נטל המוטל על נאשם, היא כמידת ההוכחה האזרחית, היינו: הטיית מאזן ההסתברות. 9. הנטל המוטל עליו על-פי חוק שמירת הניקיון שונה - עליו להוכיח "כי עשה כל שניתן כדי למלא את חובתו", היינו : החובה "לפקח ולעשות כל שניתן למנוע עבירות לפי סעיף 13". 10. בית משפט קמא זיכה את שני המערערים מן העבירות המיוחסות להם בסעיף 5א לכתב האישום, שבו צויינו מספר תקלות ממוקדות. בית המשפט קבע לענין זה, כי "הנאשמים הוכיחו כי עשו כל שלעיל (צ"ל: לאל - ז' ה') ידם כדי להפסיק את העבירה". 11. אשר לתקלות ארוכות הטווח, המתוארות בסעיפים 5ב ו-5ג, קבע בית המשפט: "המאשימה הוכיחה שהעיריה לא תחזקה באופן שוטף את מערכת הביוב וגלישות הביוב שארעו, גלישות של שפכים לא מטופלים. עוד הוכיחה המאשימה כי החל ממרץ 99, ועד להתחברות רחובות לשפד"ן הוזרם הביוב הגולמי של העיר רחובות באופן קבוע לנחל גמליאל ולנחל שורק, דבר שיצר מפגעים של ריח, יתושים, זיהום הנחל וסיכון איכות מי התהום". 12. עם זאת קבע בית משפט קמא, כי "משעה שהחליטה עיריית רחובות להתחבר לשפד"ן, היא פעלה במרץ וללא לאות, לרבות בעניין תיקון הקו הפגום שהתגלה בדצמבר 1999" (עמ' 16 להכרעת הדין). 13. לטענת ב"כ המערערים, הוכח כי המערער נקט בכל האמצעים הסבירים להבטחת שמירתו של החוק. לביסוס עמדתו מצביע ב"כ המערערים על הזמן שעבר בין כניסתו של המערער לתפקיד ראש העיריה, לבין ההתחברות של העיר רחובות לשפד"ן. לדידו זמן זה הוא סביר ביותר לאור הבעיות האובייקטיביות שהתעוררו ונפתרו על-ידי המערער. אכן, אין חולק על כך כי המפגע נושא האישום היה קיים כבר זמן רב, עובר להיבחרו של המערער, מתחילת שנות ה-90. הדבר בא לידי ביטוי גם בהכרעת הדין קמא (עמ' 13 שורה 10; עמ' 11 שורה 12), וקביעה זו מבוססת היטב בעדויות ובמסמכים. 14. הכרעת הדין אינה מתעלמת גם מהעובדה, שכאשר נכנס המערער לתפקידו כראש העיריה, נתקל בבעיות 'חיצוניות', שגם הן היו קיימות קודם לכן, והיו צריכות לבוא על פתרונן על-מנת שיתאפשר חיבור העיר רחובות לשפד"ן: חיבור תחנת השאיבה לחשמל התבצע בפברואר 1999 ואיגוד ערים לביוב הוקם כחוק ביוני 1999. על אף שבעיית החשמל ובעיית איגוד ערים היו מונחות לפיתחו של ראש העיריה הקודם, במשך תקופה ממושכת, יאמר לזכותו של המערער, כי הן נפתרו תקופה קצרה יחסית לאחר היכנסו לתפקיד. 15. בית משפט קמא הרשיע את המערער בעבירות המיוחסות לו, בשל מחדליו לפעול ביעילות בתקופה שמיוני 1999, לאחר שכבר לא הייתה כל מניעה טכנית להתחבר לשפד"ן, משנפתרו "הבעיות האובייקטיביות", לרבות הקמת איגוד ערים, ועד לניסיון ההתחברות הראשון בדצמבר 1999 (עמ' 18 להכרעת הדין). במהלך ניסיון ההתחברות התברר כי קו הצינור פגום ויש להחליפו, בעלות גבוהה. משלב זה ואילך (עד להתחברות בפועל) פעל המערער כהלכה, לפי קביעתו של בית משפט קמא: "דומני שאין חולק כי ראש העיר רחובות פעל בנמרצות להחלפת קו הביוב מיד עם גילוי התקלה, שחייב גיוס משאבים כספיים גדולים מאוד וביצוע העבודה במהירות רבה, תוך קבלת פטור ממכרז ... טענת המאשימה כי ניתן היה לנקוט בפרק הזמן שנדרש לתיקון התקלה שהתגלתה בקו הביוב בפיתרון זמני ... נסתרה" (עמ' 12). 16. המערער הסביר כי העיכוב בהגעה לחוזה סופי עם השפד"ן חל עקב תנאי ההתקשרות שדרש השפד"ן שהיו "בלתי סבירים בעליל". המערער סבר כי יש לשפר את התנאים הללו, במיוחד נוכח העובדה שבתקופה זו הוצגו אלטרנטיבות לחיבור לשפד"ן, כגון הקמת מתקן טיהור שפכים עצמאי לערים החברות באיגוד, שהיה יכול להוזיל את הטיפול בשפכים בעשרות אחוזים (עמ' 15). לדבריו סבר כי התקשרות למשך 25 שנה, כפי שדרש השפד"ן, אינה כדאית מבחינה כלכלית עבור העיר רחובות ופעל לצמצם את משך ההתקשרות. 17. בית משפט קמא סבר אומנם כי השיקול הכלכלי הוא לגיטימי, אך רק כל עוד הוא נתחם בגבולות של זמן (עמ' 19), ובהקשר זה קבע כי התנהלותו של המערער בפרק הזמן הנזכר בסעיף 15 לעיל, היתה לקויה: "אני סבורה כי הנאשם 2 לא השכיל להוכיח כי ניהל משא ומתן בצורה היעילה והמהירה ביותר האפשרית על אף שהשיקול הכלכלי הוא שיקול לגיטימי, אך יש לתחום אותו בגבולות של זמן. אין לי ספק, כי אם הביוב היה זורם בעיבורה של עיר ולא בשולי העיר או מחוץ לה, רחוק מעיני התושבים, לא הייתה העיריה מתמהמהת בחתימה על ההסכם ... כפי שציינתי, שלח ראש העיר רחובות את הערותיו לטיוטת ההסכם עוד במאי 99. לא הובאה בפני כל ראיה כי מאז מאי 99 ועד לפגישה שהתקיימה בפברואר 2000, היו מגעים כלשהם (בין בכתב ובין בעל פה) בין עיריית רחובות לשפד"ן לקידום החוזה, למעט מכתב אחד אותו כתב הנאשם 2 ביום 7.10.99 לגבי דליה איציק, השרה לאיכות הסביבה באותה עת נ/22), ולפיכך האמירה כי ראש העיר חובות פעל ללא לאות לחיבור רחובות לשפד"ן בהתייחס לתקופה ממאי 1999-דצמבר 1999 אין לה תימוכין בחומר הראיות". 18. מעיון בחומר הראיות עולה כי קביעה זו אינה מדוייקת, שכן בית משפט קמא לא התייחס לת/43, מכתבו של מנכ"ל "מי אזור דן - אגודת מים שיתופית חקלאית בע"מ", מפעילת השפד"ן, מיום 7.11.99, אל הממונה על מחוז המרכז במשרד הפנים, בו הוא סוקר ומפרט את כל מסכת העובדות הקשורה להתחברות לשפד"ן. בתאריך 10.08.99 זומן הכותב, יחד עם יו"ר האגודה, לפגישה עם המערער (ועם ראש עיריית נס ציונה), בה האשים אותם המערער "בצורה בוטה" בדרישות כספיות מופרזות. המערער הציג לפניהם את מצבה הכספי הקשה של העיריה והעדר כספים בקופתה. 19. אגב, על פי האמור בת/43 המשא ומתן להתחברות לשפד"ן החל לפני 4 שנים (!) (בתקופתו של ראש העיר הקודם), ובמהלכו הוחלפו לא פחות משלוש עשרה טיוטות. מכל מקום, מסקנתו של בית משפט קמא, לפיה מאז מאי 1999, לא היו מגעים כלשהם, בין בכתב ובין בעל-פה, בין עיריית רחובות לבין השפד"ן, היא מוטעית. שכן היא מתעלמת מהפגישה הקשה שהתקיימה בנושא בתאריך 10.08.99. עוד עולה מת/43, כי לאחר אותה פגישה התקיים מגע כלשהו (לא ברור אם בעל פה או בכתב), בין יו"ר האגודה לבין המערער. 20. השאלה היא איפוא, אם צדק בית משפט קמא במסקנתו האמורה לגבי המערער. במישור העקרוני, העבירות של נושאי המשרה מהוות "מעין אחריות שילוחית לאחריות הפלילית של התאגיד". הטלת האחריות הפלילית על נושאי המשרה "נועדה להמריץ אותם לנקוט אמצעים נאותים ולהבטיח כי יקויימו אמצעי זהירות על מנת למנוע ביצוע עבירות במסגרת התאגיד" (ע"פ 3027/90 חברת מודיעים בינוי ופיתוח בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מה(4) 364, 378). 21. המצדדים בגישה המטילה אחריות פלילית על נושאי משרה יאמרו כי רק האחריות האישית תדרבן את הרשויות להימנע מעבירות על דיני איכות הסביבה ותרתיע את הרשויות מלהפר הוראות הדין. הטלת אחריות על הרשויות בלבד אינה מרתיעה די, ויש בה להטיל נטל כספי על הציבור כולו במקום על מי שאחראי ליצירת הזיהום, למחדלי הרשות ולהפרת הוראות החוק. כך סבר בית המשפט בדעת רוב, מפי השופט י' דר, בע"פ (חי') 1162/04 המשרד לאיכות הסביבה נ' המועצה המקומית דלית אל כרמל ואח', דינים מח' לד(5) 392: "אני דבק בעמדתי, לפיה, כדי להשיג את התוצאות הראויות, יש צורך לראות בראשי רשויות ובעובדי רשויות, מי שאחראים למעשים ולמחדלים אסורים שנועדו להגן על טובת הכלל. לצערי מוכיח הניסיון, ככל שניתן ללמוד מהמתרחש סביבנו, כי גופים גדולים כמו חברות ורשויות אינם נרתעים מהליכים משפטיים הננקטים נגד הגוף עצמו. מסיבה זו הורחבה האחריות לכלול גם אחריות אישית של ממלאי תפקידים". 22. דעת המיעוט שם גרסה כי יש להבחין בין תאגיד רגיל, במובן של חבר בני אדם שהתאגד למטרות רווח, לבין תאגיד ציבורי שהוא רשות מקומית שנבחרה על-ידי התושבים כשלטון מקומי. על-פי דעה זו אין להטיל אחריות פלילית אישית על ראש עיריה בשל עבירות העיריה, משום שזו חורגת מהוראות הסעיפים המיוחדים המטילים אחריות על נושאי משרה ומנוגדת למדיניות משפטית רצויה. 23. מן הכלל אל הפרט כאמור, כאשר נכנס המערער לתפקידו, התקלות ארוכות הטווח במערכת הביוב של העיר רחובות היו במצב קיים ומתמשך, כפי שמתאר זאת בית משפט קמא: "מתוך עדויות התביעה עולה כי בעיות גלישת הביוב של העיר רחובות החלו זמן רב לפני כניסתו של הנאשם 2 לתפקידו כראש עיריית רחובות, בעקבות גידול האוכלוסיה מ-25,000 תושבים שמערכת הביוב תוכננה לקלוט, לעיר המונה 100,000 תושבים שמערכת הביוב הקיימת אינה מסוגלת לקלוט" (עמ' 13 להכרעת הדין). המערער טיפל בבעיות שמנעו את החיבור לשפד"ן, כמו חיבור תחנת השאיבה לחשמל והקמת איגוד ערים, ובגין תקופה זו (דצמבר 1998 עד יוני 1999) לא נמצא אחראי בדין. לאחר שלב זה, ובמשך כ-6 חודשים (יוני 1999 עד דצמבר 1999) לא בוצע חיבור העיר לשפד"ן. כאמור, הרשעת המערער בבית משפט קמא מתייחסת לתקופה זו, אשר בה לא פעל לדעת בית המשפט, בסבירות הנדרשת. 24. יודגש כי סעיף 20כב לחוק המים דורש מנושא משרה נקיטה "בכל האמצעים הסבירים" למניעת העבירה או הפסקתה. "אין דרישה כי האמצעים שיינקטו יהיו מוצלחים, אלא סבירים בלבד. לכן, המבחן צריך להיות השוואה בין הסמכויות המוקנות לבעל המשרה לבין מעשיו בפועל, כדי לבחון באם נקט בכל האמצעים הסבירים שעמדו לרשותו. אם הפעיל את כל מה שהיה מוסמך להפעיל אך העניין לא נפתר, ייתכן ויוכל לנקות עצמו מאחריות פלילית אישית"(ד' פיש, דיני איכות הסביבה בישראל, עמ' 207). 25. המערער הסביר כי העיכוב בהסכמה על החוזה נבע משיקולים כלכליים: "הנאשם 2 סבר, ואיני מטילה ספק בדבריו, כי צמצום משך ההתקשרות יכול למנוע נזק פוטנציאלי אם יצליחו הרשויות המקומיות להקים מתקן טיהור עצמי". הראיות מצביעות על כך שנוהל משא ומתן מסובך וארוך, שכלל התמקחויות רבות, וכי בניגוד לקביעתו של בית משפט קמא, במהלך התקופה האמורה היו מגעים מסויימים, כאמור לעיל. 26. לאור האמור לעיל הגעתי למסקנה, כי המערער עמד בנטל המוטל עליו להראות כי נקט בכל האמצעים הסבירים ועשה כל שניתן כדי להפסיק את העבירות, והכל בנסיבות הספציפיות בהן פעל; המקרה שלפנינו יכול להדגים כי קבלת הגישה הקיצונית להטלת אחריות פלילית רחבה מדי על ראש רשות מקומית, יכול להביא לתוצאה הלא רצויה, לפיה בשל חששו של ראש הרשות מפני הסנקציה הפלילית האישית כנגדו, הוא עלול לפעול בניגוד לאינטרס הציבור, היינו: מועצת העיריה ותושבי העיר, על-ידי נקיטה בדרכי פעולה בניגוד לכללי המינהל התקין ותוך גרימת הוצאות ונזק מעבר לדרוש, לקופה הציבורית, על-מנת להסיר מעל ראשו, בכל מחיר, את הסנקציה הפלילית. מכלול החובות המוטלות על ראש רשות מקומית אינן מתחילות ומסתיימות רק בנושא זיהום מים ואיכות הסביבה. עליו לאזן בין כל התפקידים והחובות המוטלים עליו, בהתחשב במכלול האילוצים החוקיים והתקציביים בהם הוא פועל. 27. יש לזכור כי המערער נכנס לתפקידו כראש עיריה בחודש נובמבר 1998 בלבד, והוא "ירש" מצב נתון של הזנחה מתמשכת ובעיות במערכת הביוב. משום כך אין, כמובן, מחלוקת על אחריותה של המערערת, העיריה עצמה. אולם נראה לי שהמערער פעל כפי שראש עיריה סביר היה פועל, תוך נקיטה בכל האמצעים הסבירים כדי להתגבר על התקלות והבעיות המתוארות: חיבור, תוך זמן קצר יחסית, של תחנת השאיבה לחשמל, הקמת איגוד ערים, המשך וסיום המשא ומתן עם השפד"ן, תוך לקיחה בחשבון של אינטרס התושבים והקופה הציבורית. גם אם קיים ספק כלשהו, שמא ניתן היה לזרז את המשא ומתן - המערער רשאי ליהנות מספק זה. דעתי היא, איפוא, כי יש לקבל את ערעורו של המערער ולזכותו מן העבירות שיוחסו לו, ולו מחמת הספק. ערעורה של המערערת יידחה, כאמור לעיל. ז' המר, שופט השופטת ד' ברלינר, סג"נ - אב"ד: אני מסכימה. ----ד' ברלינר, שופטת - סג"נ אב"ד השופטת י' שיצר: אני מסכימה עם חברי כב' השופט המר ונימוקיו מקובלים עלי. י' שיצר, שופטת לפיכך הוחלט, כאמור בחוות דעתו של השופט ז' המר, לדחות את ערעורה של המערערת - עיריית רחובות; לקבל את ערעורו של המערער - ראש העיריה יהושע פורר ולזכותו מן העבירות שיוחסו לו. משפט פליליהרשעהערעורעירייהזיהום מיםמים