החלטה בקשה לאישור תובענה ייצוגית נגד מדינת ישראל- (משרד הפנים - מינהל האוכלוסין. רקע בשנים האחרונות מעסיקות חברות קבלניות ("המעסיקים") עובדים זרים. על מנת לקבל אשרות כניסה לעובדים הזרים נדרשים המעסיקים להפקיד בידי המדינה ("המשיבה") כתב התחייבות וערבות בנקאית אוטונומית בסכומים שונים, הנקבעים לפי שיקול דעתה של המשיבה. הוא הדין לגבי יחידים, הזקוקים לשירותי עובדים זרים. הערבויות נועדו להבטיח כי המעסיק יעמוד בתנאי ההתחייבות כלפי משרד הפנים: "... 8. אני מתחייב להודיע מייד למשרד הפנים על כל עובד שיעזוב את עבודתו מכל סיבה שהיא ומתחייב לאתרם בארץ ולהודיעכם על מענם או מקום עבודתם ולשאת בהוצאות גירושם מהארץ. ... 13. אני מתחייב שעם תום תקופת רשיון העבודה יצאו כל העובדים הזרים את הארץ ולא אעסיקם מעבר לאשרה שניתנה להם. הנני יודע שמשרד הפנים יהיה רשאי לחלט את כל סכום הערבות אם תוך 10 ימים מיום פקיעת רשיון תוקף העבודה בארץ לא יעזבו העובדים הזרים, כולם או מקצתם, את הארץ, או אם ימשיכו לעבוד ללא היתר, או שיופר אחד התנאים האמורים בכתב התחייבות זה". (נספח א' לכתב התביעה - כתב ההתחייבות). בשנת 1996 הושג הסדר תלת צדדי ("ההסדר") בין המשיבה, התאחדות הקבלנים והבונים בישראל ("ההתאחדות") והמעסיקים, לפיו על מעסיקים המבקשים להביא עובדים זרים לבניה, להפקיד בידי המשיבה שיקים (במקום ערבות בנקאית), כתנאי למתן אשרות כניסה ולהפקיד בידי ההתאחדות ערבות בנקאית מקבילה. ערבות זו נועדה להבטיח גבית הכספים במידה והשיקים יחוללו. ההסדר הגיע לסיומו בראשית 1999. כיום עוסקות חברות שונות במימון הערבויות, הגם שפורמאלית מצורפות הערבויות לכתבי ההתחייבות של המעסיקים. גם משקי בית פרטיים נדרשים לחתום על כתב התחייבות ולהפקיד ערבות ליציאה מהארץ של העובדים הזרים שהם מעסיקים ברשיון. טענות המבקשים: חברת א.ש.ת. ניהול פרויקטים וכח אדם בע"מ ("מבקשת 1") הינה חברה העוסקת בהבאת עובדים זרים, הסדרת אשרות כניסה ושהייה, מגורים ותנאי מחיה נאותים. החברה אף עוסקת במימון הערבויות הבנקאיות הנדרשות על ידי המשיבה מהמעסיקים. T.D.C קבלנות כללית לישראל בע"מ ("מבקשת 2") ועומר הנדסה בע"מ ("מבקשת 3") הינן חברות קבלניות לבנייה, המעסיקות עובדים זרים, ונדרשו לצרף לכתב ההתחייבות ערבות בנקאית. יעקב חלפון ("מבקש 4") הינו קבלן בניה, שהעסיק עובדים זרים ונדרש להפקיד ערבויות. אליעזר גלס ("מבקש 5") נזקק לסיעוד עקב מחלה ונדרש להפקיד ערבות כתנאי לקבלת אישור העסקה למטפל זר. המבקשים עותרים לאישור התביעה כייצוגית על פי תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד1984-, מנימוקים אלה: 1. הסמכות לדרישות המשיבה כגוף שלטוני, אינה מצויה בדין. 2. דרישת הפקדת כתבי ערבות וחילוטם כהטלת קנס או תשלום חובה. 3. דרישת הערבות וחילוטה בלתי סבירה ושרירותית. 4. המשיבה פוגעת בזכות הקניין של המעסיקות, שהיא זכות חוקתית. 5. גודלה ועניינה של הקבוצה מצדיקים בירור התביעה בדרך של תביעה ייצוגית . הסעדים המבוקשים: 1. סעד הצהרתי כי אין תוקף לחיוב יחידי הקבוצה בהפקדת ערבות וחילוטה וכי ההוראות וכתבי ההתחייבות כולם בטלים מעיקרם. 2. להורות על השבת הערבויות שהופקדו על ידי יחידי הקבוצה בידי המשיבה. 3. להורות על השבת כספים שחולטו על ידי המשיבה, בתוספת הפרשי ריבית והצמדה כדין. 4. להורות על השבת כספים ששולמו על ידי המבקשים והקבוצה בגין העמדת הערבויות בתוספת הפרשי ריבית והצמדה כדין. 5. פיצוי כספי לתובעים ולקבוצה בגין נזקים עקיפים. טענות המשיבה: 1. על התביעה להימחק על הסף שכן לא כל המבקשים צרפו תצהיר לבקשה. טענה זו דינה להידחות כבר בשלב זה. התצהירים הוגשו כנדרש. 2. פעולות המשיבה נעשו במסגרת סמכותו של שר הפנים מכח סעיף 6 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב1952-. סמכות זו הינה כללית ורחבה ורשאי שר הפנים למלאה תוכן לפי שיקול דעתו. שיקול הדעת ייבחן במישור הסבירות המינהלית ולא במישור הסמכות. 3. התניית אשרות השהייה בחתימה על כתב התחייבות והפקדת ערובה מחויבת המציאות וסבירה לאור ההשלכות השליליות של העסקת עובדים זרים. 4. התביעה אינה ראויה להידון כתובענה ייצוגית בשל שוני הסכומים שבגינם רשאים יחידי הקבוצה לתבוע. 5. העובדות היוצרות את עילת התביעה של יחידי הקבוצה אינן זהות. מדובר בתובעים בעלי מאפיינים שונים. הנסיבות שבהן נדרשו הפקדות הערובה לטובת המשיבה או חילוטן אינן משותפות לקבוצה. 6. אין למבקשים עילת תביעה משותפת כנגד המשיבה, מאחר וחלקם הפקידו ערבויות אצלה וחלקם בהתאחדות. 7. בסוגיה נשוא הדיון צפויה החלטת שופטי בית המשפט הגבוה לצדק והמשיבה תנהג על פי ההחלטה שתתקבל בבית המשפט העליון. 8. האינטרס הכספי של התובעים גדול ואין הם תלויים בתביעה ייצוגית כדי לממשו. 9. המבקשים 1 ו2- הינם צד להליך המתנהל בבית משפט השלום בתל אביב באותו עניין. דיון: תובענה ייצוגית לפי תקנה 29 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד - 1984: "29. אחד מטעם כל המעונינים (א) היה מספר המעונינים בתובענה אחת גדול, יכולים מקצתם - לבקשת תובע אם הם תובעים, או לבקשת תובע או נתבע אם הם נתבעים, וברשות בית המשפט או הרשם - לייצג באותה תובענה את כל המעונינים;לא ידעו המעונינים האחרים על דבר התובענה, יודיע להם בית המשפט או הרשם על הגשתה בהמצאה אישית, או במודעה פומבית אם ההמצאה האישית אינה מעשית מכל סיבה שתיראה לבית המשפט או לרשם, ככל שיורה בית המשפט או הרשם בכל מקרה ומקרה." תקנה 29 היתה רדומה במשך שנים רבות. היתה לה עדנה עם התפתחות התובענה הייצוגית בשיטות משפט זרות. אף אנו אמצנו מכשיר משפטי חשוב זה בעידן הכלכלה הפתוחה ופעילות חברות ענק שהציבור תלוי בהן. כך הפנים המחוקק את התביעה הייצוגית בחקיקה פרטנית בענפי משפט שונים (חוק ניירות ערך, התשכ"ח 1968-, סעיפים 54א'; חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א1981-, סעיפים 16א'-ו'; חוק הגנת הצרכן, התשמ"א1981-, סעיף 62א; חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א1981-; חוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב1992-, סעיפים 10-14; חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח1988-, סעיף 46א'-ו'; וחוק החברות, התשנ"ט1999-, סעיפים 207-218). הרוחות החדשות עוררו אף את תקנה 29 מתרדמתה. היא מהווה מסגרת דיונית לקבוצות תובעים בעילות תביעה שלא עוגנו בחקיקה ספציפית. (ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ ואח' נ' טמפו תעשיות בירה בע"מ ואח', נא (2) 312, 322). מטבע הדברים מדובר בזכויות דיוניות המשמשות לאכיפת זכויות מהותיות, בבחינת תבנית, שנועדה לעיצוב חומר, העונה על השאלה "איך?"; ואילו מרכיביו של החומר, העונים לשאלה "מה?", אלה הזכויות המהותיות. נמנה אפוא את הדרישות הדיוניות שמעמידה תקנה 29: 1. מספר מעוניינים גדול. 2. תובע או מספר תובעים המוכנים לייצג את הרבים. 3. מתן רשות להליך שבו מייצגים הפונים לבית המשפט, את הרבים. 4. המצאה אישית ליחידי המעוניינים (לאחר קבלת הרשות), או המצאה במודעה פומבית, הכל לפי הנסיבות. מהם המרכיבים שיוזרמו לתבנית וההולמים תבנית זו; השאיפה לאחידות השיטה המשפטית היא עקרון פרשני מנחה (א' ברק, פרשנות במשפט, כרך I, עמ' 537). לאור עקרון זה, נתקבלו החלטות הקובעות כי השיקולים המהותיים לאישור תובענה כייצוגית במסגרת תקנה 29, אינם שונים מהשיקולים שקבע המחוקק בחוקים הפרטניים (ת.א. (י-ם) 109/94 התאחדות הסטודנטים בישראל ואח' נ' האוניברסיטה העברית בירושלים ואח'; (ת.א. (ת"א) 645/97, המר' 7008/97 גייר נ' מדינת ישראל - משרד התחבורה, רשות הרישוי; ת.א. (ת"א) 600/96, המ' 7356/96 ינובר ואח' נ' מדינת ישראל - משרד המשפטים; ת.א. (ת"א) 16/97 המ' 188/97 זימבר נ' עיריית תל אביב יפו). קבלת השראה מההלכות בשיטות משפט זרות שצברו נסיון ניכר בענף זה, רצויה. בית המשפט העליון נדרש לדיון בתקנה 29 ברע"א 5615/98 אביב מוזס נ' מוסף המכרז של המדינה בע"מ, תק-על 99(3) 1019, אולם נמנע מלקבוע הלכה בנושא: "מבלי לנקוט כל עמדה בשאלה הכללית, בדבר התנאים הנדרשים להגשת תובענה ייצוגית מכוח תקנה 29 , לא שוכנעתי שהמקרה, על-פי נסיבותיו, מקים עילת תביעה שמתקיימים בה מאפייני היסוד של עילה ייצוגית ". אלה התנאים בעלי המאפיינים המשותפים, לאישור התובענה: 1. התובענה הוגשה בתום לב - מבחן תום הלב, בהקשר הנדון, בא להגן הן על הקבוצה והן על הנתבעים. הכוונה במבחן זה היא לחסום תובעים שכוונתם להשיג מטרה זרה הנוגדת את מטרות ההליך. "תביעה שהתובע מתכוון להפיק את מלוא טובת הנאתו רק מעצם זכייתו בה היא תביעה שהוגשה בתום לב. לעומת זאת, תובע המבקש להשיג טובת הנאה מדבר שהוא חיצוני לתביעה - קרי, מעצם הגשת התביעה ולא מן התקווה לזכות בה - מגיש תביעה בחוסר תום לב" (ז' גושן, תום לב בהגשת תביעה ייצוגית , כפי שצוטט בספרם של גיל לוטן ואייל רז, תובענות יצוגיות, עמ' 130; וכן ראה ת.א. (ת"א) 1134/95 שמש נ' רייכרט ואח'). לתובעים אינטרס לגיטימי לקבלת הסעד הנדרש. לא השתכנעתי כי מטרות חיצוניות לתביעה הן המניעות אותם, ואף לא נטען כי קיים דופי בתום לבם. 2. התובענה מעוררת שאלות מהותיות של עובדה ומשפט המשותפות לקבוצה - בפסק הדין המוביל בנושא תקנה 29, ע"א 79/69 פרנקישה פלצאינדוסטרי מרקלה נ' רבינוביץ, פד"י כג (1) 645, נקבע כי השימוש בתקנה מוגבל למקרים בהם לכל המעוניינים "עניין זהה", וכי אין להגיש במסגרת התקנה תביעת ייצוג קבוצתית בנסיבות הנובעות מסדרת מעשים שלגביהם שונה הסעד של כל אחד מן המעוניינים. המשיבים סבורים כי במקרה שבפנינו מדובר בסעדים שונים וכי לכל אחד מהמבקשים אינטרס שונה. על כן, טוענים הם, כי לאור הלכת פרנקישה אין לאשר התביעה הייצוגית. טענה זו בטעות יסודה. למבקשים אינטרס משותף שלא להתנות מתן רשיון שהייה לעובדים הזרים בהתחייבות להבטיח יציאתם מהארץ ובערבות כספית. בעניננו גובה הערבות אינו בעל משמעות היורדת לשורש התביעה הייצוגית. המשיבה מודה כי הסכומים שהופקדו על פי הוראותיה רשומים כולם: "במחשבי המשיבה, ואין כל מניעה לעשות שימוש בדרכים המפורטות לעיל, על פי הוראותיהן השונות של תקנות סדרי הדין, בכדי לאתר את אותם התובעים הפוטנציאליים..." (סעיף 79, עמ' 36 לתגובת המשיבה לבקשה לאישור התובענה כתביעה ייצוגית). הנה כי כן מדובר בקבוצת מעונינים ידועה ובסכומים קצובים שאין צורך להוכיחם בראיות חיצוניות. אין אפוא מניעה לאשר את התביעה הייצוגית, בלא צורך לדון בהיקפה של הלכת פרנקישה לאור שינויי העיתים. 3. גודלה של הקבוצה מצדיק הגשת התביעה כתובענה ייצוגית - בעניין זה נפסק כי נטל ההוכחה לגבי גודל הקבוצה רובץ לפתחה של המשיבה (ת.א. (ת"א) 1117/94, המ' 8064/94 גלובל ק.א. ניהול השקעות וייעוץ פיננסי בינלאומי בע"מ נ' חמישה יוד תכשיטנים תעשית מתכות יקרות בע"מ). מבוקש כי הקבוצה שתוגדר לצורך התובענה הייצוגית תכלול "כל מי שהעמיד והפקיד ערבויות בנקאיות, שיקים או מזומנים, לטובת נתבעת 1 ו/או נתבעת 2, להבטחת יציאתם של העובדים הזרים..." (סעיף 4 לבקשה לאישור התביעה כתובענה ייצוגית ). המשיבה טוענת כי מספר המעוניינים בתובענה הייצוגית אינו גדול, אולם בסעיפים 77 ו82- לתגובתה היא מזכירה "שפע" של תובענות שכבר הוגשו בעילה נשוא התביעה הייצוגית לבתי המשפט השונים בארץ. בסעיף 79 לתגובה נאמר: "כמו בהחלטות המצוטטות לעיל, אף בענייננו מדובר אמנם במאות או אלפי תובעים פוטנציאליים..." גודל הקבוצה מצדיק ברור העניין בדרך של תובענה ייצוגית. 4. התובענה הייצוגית היא הדרך היעילה והראויה להכרעה במחלוקת נשוא העניין - תנאי זה מהווה מבחן משלים היוצר מסגרת נוחה לאיזון ענייניהם של הצדדים (ת.א. (ת"א) 1134/95 שמש נ' רייכרט ואח', (לא פורסם)). במסגרתו יישקלו יעילות ההליך המשפטי ואחידות התוצאה, אל מול אינטרס הנתבע שלא לאשר את התובענה כייצוגית. המצב המשתקף מתגובת המשיבה, מצדיק אישור התובענה הייצוגית. לא זו בלבד שאין אחידות בפסקי הדין שניתנו בענין נשוא התובענה בבתי משפט שונים ברחבי המדינה, אלא שתביעות רבות עודן ממתינות לתורן. על אף טענת המשיבה כי תכבד פסק דין חלוט ותנהג לפיו בשוויון כלפי כל ציבור המעסיקים, מתחזק הצורך בהכרעה עקרונית וכללית שתמנע כפל התדיינות והלכות סותרות (רע"א 4556/94 טצת ואח' נ' זילברשץ ואח', פד"י מט (5) 774, 784; ת.א. (ת"א) 645/97, המר' 7008/97 גייר נ' מדינת ישראל - משרד התחבורה, רשות הרישוי). קיים חשש ממשי מקושי בניהול תביעות נגד רשות שלטונית: גופים התלויים בחסדה יהססו להגיש נגדה תביעות ואילו יחידים יתקשו לממן את ההליך היקר. חוסר האיזון בין השחקנים הפועלים בזירה הוא אחד השיקולים הנכבדים לאישור תובענה ייצוגית, שתכליתה אכיפת הדין ומניעת שרירות: “I agree with Professor Chafee that a class action serves not only the convenience of the parties but also prompt, efficient judicial administration. I think in our society that is growing in complexity there are bound to be innumerable people in common disasters, calamities, or ventures who would go begging for justice without the class action but who could with all regard to due process be protected by it” (EISEN V. CARLISLE & JACQUELIN ET AL. 417 U.S. 156, 94 S. Ct. 2140, 40 L. Ed.2d 732, 753). הנסיון מלמד כי עד היום לא גיבשה המשיבה מדיניות אחידה והיא ממתינה לפסק דין בבית המשפט העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק. אומנם הוקפא לדבריה חילוט הערבויות, אולם הדרישה להפקדתן שרירה ומקוימת. אין ספק כי חלק מציבור המעסיקים, ובמיוחד ציבור הקשישים והנכים הזקוקים לסיעוד, אינו מודע כלל לזכויות יסוד ולהליכים המתנהלים בנושא זה בבתי המשפט. טענה נוספת בפי המשיבה, כי הסכומים הגבוהים המופקדים על ידי מעסיקים גדולים, מצדיקים מימון הליכים משפטיים אינדיבידואליים ואף ציבור היחידים, הנדרש להפקיד 5,000 ש"ח, מוצא דרכו אל בית המשפט. טענה זו אינה מתקבלת. גובה הסכום השנוי במחלוקת הוא אמנם רכיב מרכיבי השיקולים לאישור תובענה ייצוגית, אולם בנסיבות שבפנינו אין הוא מהווה שיקול לדחיית הבקשה: “The class action is one of the few legal remedies the small claimant has against those who command the status quo. I would strengthen his hand with the view of creating a system of law that dispenses justice to the lowly as well as to those liberally endowed with power and wealth” (EISEN V. CARLISLE & JACQUELIN ET AL., 417 U.S. 156, 94 S. Ct. 2140, 40 L. Ed.2d 732, 753). הנזקקים לסיעוד יתקשו להלחם מלחמתם בערכאות העמוסות ולהמתין להכרעה פרטנית, כפי שקורה כבר עתה. באשר לגופים הכלכליים, אף מהם אין למנוע השירות היעיל המתאפשר באמצעות התביעה הייצוגית. הליכים תלויים ועומדים: המשיבה עתרה לעכב את אישור התביעה הייצוגית עד למתן פסק דין בבית המשפט העליון. בקשתה לא נתקבלה, שכן התביעה הייצוגית מכוונת לסעדים כספיים לקבוצה, דהיינו השבת הכספים שחולטו, או השבת הוצאות למתן הערבויות הנדרשות. אין ספק כי ההלכה בבג"צ 155/97 תקצר במידה רבה את שלב ההוכחות, או תגרום לדחיית התובענה, אולם אין בהליך המשפטי התלוי ועומד, כדי לחסום את ראשית דרכה של הקבוצה אל הסעדים נשוא התביעה הייצוגית. אשר לתובענות הממתינות לתורן בבתי משפט אחרים, יש להניח כי תינתן רשות להפסיקן (תקנה 154 לתקנות סדר הדין האזרחי, התשמ"ד1984-). קרוב לוודאי כי בעלי הדין בתובענות אלה, הממתינים להכרעה שיפוטית, יעדיפו להצטרף לקבוצה. כך ייחסכו זמן שיפוטי וממון וימנע חשש מהכרעות סותרות. 5. קיים יסוד סביר להניח, כי התובע מייצג בדרך הולמת את עניינם של כל חברי הקבוצה - דרישה זו מופנית בעיקר לשאלה האם התובע הייצוגי יוכל לפעול במידת המרץ הראויה לניהול התובענה ואם לא יהיה ניגוד עניינים בינו לבין שאר חברי הקבוצה (רע"א 4556/94 טצת ואח' נ' זילברשץ ואח', פד"י מט (5) 774, 788). המשיבה אינה טוענת כי דרישה זו לא נתקיימה בנסיבות שלפנינו. המעוניינים מייצגים היטב את ציבור המעוניינים בתביעה על פי תקנה 29, והם מיוצגים על ידי עורכי דין בעלי נסיון. עד כאן התנאים המופיעים בכל סעיפי החקיקה העוסקים בתובענה ייצוגית ונקראו אל מסגרת תקנה 29. אולם יש מקום להידרש לתנאי נוסף, המופיע במספר חוקים, מכוון לבדיקה לכאורית של סיכויי התביעה : "חוק ניירות ערך, תשכ"ח1968- 54ב. אישור בית המשפט: תובענה ייצוגית טעונה אישור בית המשפט והוא לא יאשרה אלא אם כן שוכנע שנתקיימו תנאים אלה: (1 ) ... וקיימת אפשרות סבירה ששאלות מהותיות של עובדה ומשפט המשותפות לקבוצה יוכרעו בתובענה לטובת הקבוצה;" "חוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א- 1981 16 ב. אישור בית המשפט: (א) ... (1 ) ... (2 ) קיימת אפשרות סבירה ששאלות מהותיות של עובדה ומשפט המשותפות לקבוצה יוכרעו בתובענה הייצוגית לטובת הקבוצה;" "חוק ההגבלים העסקיים, התשמ"ח1988- 46 ב. אישור בית המשפט ... (1 )... (2 ) קיימת אפשרות סבירה ששאלות מהותיות של עובדה ומשפט המשותפות לקבוצה יוכרעו בתובענה הייצוגית לטובת הקבוצה" "חוק החברות, התשנ"ט 1999- 210. אישור בית המשפט: (א) ... (1 ) נתקיימו יסודות העילה..." "חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א- 1981 62 ב. אישור בית המשפט ... (1 ) ... (2 ) קיימת אפשרות סבירה ששאלות מהותיות של עובדה ומשפט המשותפות לקבוצה יוכרעו בתובענה הייצוגית לטובת הקבוצה;" הבדיקה חיונית לאישור התובענה הייצוגית, שהיא מכשיר רב עוצמה וסיכונים, הדורש משאבים רבים. לגבי נתבעים, עלולה התובענה לזעזע חוסנם של גופים כלכליים הנותנים שירות לציבור הרחב, ולפגוע במוניטין שלהם ללא תקנה. לגבי תובעים, מחייבת התוצאה את כל יחידי הקבוצה, על אף שלא היו פעילים בהליך המשפטי, גם אם בפועל לא נודע להם על קיומו. על העותר להכרת תביעתו כייצוגית לשכנע את בית המשפט כי עילתו מבוססת במידה המצדיקה הזמנה אל הטרקלין. בע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות, נא (2) 312, 329, קובעת כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן: "נראה לי, כי על המבחן למילוי התנאים שבסעיף 54 מבחינת נטל ומידת ההוכחה, להיות אחיד לכל סעיפיו המשניים, ולגבי כל התנאים הנדרשים מהתובע, ועליו לשכנע את בית המשפט במידת הסבירות הראויה ולא על פי האמור בכתב התביעה בלבד, כי הוא ממלא לכאורה אחר כל דרישות סעיף54 א". דעת מלומדים: "לגופו של עניין, דעתנו היא כי התנאי הבוחן את סיכויי התביעה להתקבל הוא חיוני ונחוץ להפחתת הנזקים הצפויים לנתבע במקרה של הגשת תביעות סרק נגדו. דיעה זו כבר הובעה בעבר במאמרינו הקודמים, ואף הצענו לשלב תנאי זה בהסדר כולל לסוגיה - אם ייחקק בעתיד." (ס. גולדשטיין, י. עפרון, "התפתחות התובענה הייצוגית בישראל" עלי משפט, כרך ביכורים (תש"ס), 27, 39). מהן אמות המידה לבדיקת סיכויי התובענה בשלב המוקדם; גם כאן ראוי להציב מבחן אחיד. בת.א. (ת"א) 1134/95 שמש נ' רייכרט ואח', (לא פורסם), הוצע על ידי לאמץ את המבחן הקלאסי מתחום הסעדים הזמניים. הכוונה למבחן ה-SERIOUS QUESTION TO BE TRIED כפי שהוצג בפרשת: American cyanamid v. Ethicon Ltd. (1975) 1 ALL E.R 504 (H.L) . מבחן זה אינו שם דגש על טענות התובע דווקא, כי אם מאזן אותן עם טיעוני הנתבע. כך, מתקבל מבחן העונה על דרישת בחינת סבירות התביעה, תוך מתן שיקול דעת רחב לבית המשפט בנסיבות כל מקרה לגופו. מבחן זה שראשיתו בשנות ה60-, בפסק דינו של הנשיא אגרנט בע"א 217/63 רב און נ' הולצמן, פד"י יז 2717, אומץ בשורת פסקי דין (ע"א 342/64 אמריקן סיאנמיד נ' הירשהורן-גילרמן, פד"י יט (1) 62, 65-66; ע"א 342/83 גלוזמן נ' גלוזמן, פד"י לח (4) 105, 108; ע"א 214/89 אבנרי נ' שפירא, פד"י מג (3) 840, 867; וכן רע"א 3418/91 העולם הזה בע"מ נ' שירותי אחזקה ונקיון בע"מ, פד"י מה (4) 283, 288). הכלי הראייתי המשותף לבקשות לאישור התובענה הייצוגית ולסעדים זמניים - הוא התצהיר. על התצהיר תבוא, אם בקשו הצדדים, חקירה המסייעת לבית המשפט לקבוע ממצאים לכאוריים. (ע"א 884/80 מנשה נ' מימוני, פד"י לז (2) 668, 671; רע"א 8420/96 דן מרגליות נ' משכן בנק הפועלים למשכנתאות, פד"י נא (3) 789, 800; וכן ע"א 2967/95 מגן וקשת בע"מ נ' טמפו תעשיות, נא (2) 312, 328). מן הכלל אל הפרט. בשלב זה, עלינו לבדוק האם עילת התביעה שבפנינו מגבשת זכות לכאורית. השתכנעתי, לאור תמונת המצב המשתקפת מכתבי הטענות ומהדיון, כי אכן עומדת עילת התביעה במבחן זה. הסוגיה המרכזית היא משפטית: האם גביית הערבויות וחילוטן על ידי המשיבה מתבצעת במסגרת סמכותו של שר הפנים לפי סעיף 6 לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב1952-, או על פי סמכות טבועה. בהצעת החוק "חוק ההגירה, תשי"ב1952-" (הצעות חוק 106 מא' באדר תשי"ב, 27.2.1952), בפרק "סמכויות כלליות" מצוי סעיף שכותרתו "קביעת תנאים": "10. באשרה וברשיון ישיבה לפי חוק זה רשאי קצין ההגירה לקבוע תנאים שקיומם יהיה תנאי לתוקפם של האשרה או של רשיון הישיבה". החוק שהתקבל באותה שנה הוא חוק הכניסה לישראל, התשי"ב1952-. בסעיף 6 לחוק הורחבה סמכות הרשות מעבר להצעת החוק: "שר הפנים רשאי - (1) לקבוע תנאים למתן אשרה או רשיון ישיבה ולהארכה או החלפה של רשיון ישיבה. (2) לקבוע באשרה או ברשיון ישיבה תנאים שקיומם יהיה תנאי לתוקפם של האשרה או של רשיון הישיבה." מדובר בתנאים הנוגעים לכלל ציבור הזרים המעוניינים לשהות בישראל. המחוקק מצא לראוי להסמיך את שר הפנים להתקין תקנות לביצוע החוק, ונכנס (סעיף 14 לחוק) לפירוט העניינים שיהוו נושא לתקנות: "(1) סוגי אנשים הפסולים לקבל אשרה או רשיון ישיבה לפי חוק זה: (2) תנאים שיש לקיים לפני שתינתן אשרה או רשיון ישיבה לפי חוק זה (3) בדיקה רפואית... (4) אגרות בעד מתן אשרות ורשיונות לפי חוק זה לסוגיהם והפטור מהם (5) דרכי הגביה של הוצאות גירוש אשר בוצע על חשבון מעביד, כאמור בסעיף 13(ד)" מכאן כי המחוקק צפה צורך בחקיקת משנה לקביעת התנאים למתן אשרות והיתרי ישיבה. אף עלתה האפשרות לגבות הוצאות גירוש אשר בוצע על חשבון מעביד, באמצעות תקנות לביצוע האמור בסעיף 13(ד) לחוק הכניסה לישראל, התשי"ב1952-. בתקנות הכניסה לישראל, תשל"ד1974- ניתנת רשות למעביד בישראל להגיש בקשה לאשרה ורשיון לעובד זמני: "עבור תושב חוץ שהוא רוצה להעסיק" (תקנה 5). בתקנה 5(ה) שהותקנה ב1985- נאמר: "(ה) מעביד בישראל שהגיש בקשה עבור תושב חוץ כאמור בתקנות משנה (א) ו-(ד) יהיה אחראי ליציאתו של אותו תושב חוץ עם תום עבודתו אצלו". אין בתקנות הוראות לגבי התניית האשרה בערבות כספית או התחייבות של המעביד, ואף לא נקבעו דרכי הגביה של הוצאות גירוש. כאן המקום להפנות אל חוק העסקת עובדים על ידי קבלני כח אדם, התשנ"ו1997-. בחוק זה נאמר כי אחד התנאים למתן רשיון לעסוק בהעסקת כח אדם הוא המצאת ערבות בנקאית או ערובה מתאימה אחרת (סעיף 3(א)(2) לחוק). בתקנות שהותקנו מכח החוק (תקנות העסקת עובדים על ידי קבלני כח אדם (ערובה), התשנ"ו1996-), נקבעו שיעור הערבות, וסוגי הערובה האחרת. מכאן כי לכאורה מודעת הרשות השלטונית לצורך להסדיר בחקיקת משנה נושאים כמו התניית שירות במתן ערבות. כך יישמר עקרון השוויון והרשות תיחשף לפיקוח שיפוטי בכל הנוגע לחוקתיות וסבירות התנאים שהיא גוזרת על הציבור. (בג"צ 450/97 תנופה שירותי כח אדם ואחזקות בע"מ נ' שר העבודה והרווחה, תק-על (2) 789). בע"א 630/97 הועדה המקומית לתכנון ובניה נהריה נ' שיר הצפון חברה לבניה בע"מ ואח', תק-על 98(2) 470, קובע כבוד השופט ח' אריאל: "הנה כי כן רואים אנו, כי מקום בו חפץ המחוקק להבטיח את קיומם של תנאים על ידי ערובה עשה זאת במפורש, תוך שהוא מפרט כיצד הדבר יעשה. לשון ההוראות מלמד אותנו כי הצורך בשריון מקורות מימון למקרה של כשל בביצוע תנאי ההיתר, ככל שהוא חשוב, אינו יכול להתקיים בלא הרשאה בחוק או בתקנות מפורשות והסדר חוקי כיצד יתבצע הדבר" (עמ' 470-4). המשיבה הסתפקה בהנחיות פנימיות המתנות מתן האשרות בהתחייבות המעסיקים, ובקבלת ערבות ליציאת העובדים מהארץ בתום תוקף האשרה. סכום הערבות נקבע באופן שרירותי, ללא פרסום קריטריונים. הוא שונה ממקרה למקרה. אף בכך לא סגי, שכן הרשות נוהגת לחלט את סכומי הערבות בשלמות או בחלקם, במקרים שבהם לא הצליחו המעסיקים להוכיח יציאתם של עובדים מהארץ במועד. מדיניות זו תרמה לתלות העובדים הזרים במעסיקים, שנהגו להחזיק בדרכוניהם. ביקורת ציבורית הביאה בשנת 1995 לתיקון סעיף 376 בחוק העונשין, התשל"ז1977-. סעיף 376א: "המעכב תחת ידו, שלא כדין, דרכון, תעודת מסע, או תעודת זהות של אדם אחר, דינו - מאסר שנה". בדברי ההסבר המופיעים בהצעת התיקון (תיקון מס' 49) (איסור עיכוב דרכון של עובד זר), התשנ"ה1995-, קוראים אנו: "לאחרונה התרבו המקרים של אי קיום התחייבויות וניצול מחפיר של עובדים זרים הנמצאים בישראל, מעסיקיהם הישירים או חברות כח האדם שגייסו אותם אינם עומדים בהבטחות כלפיהם, מלינים את שכרם ומעכבים את דרכוניהם..." אין תימה שבבתי המשפט הלכו והצטברו תובענות להשבת הסכומים שהופקדו על פי דרישת המשיבה ולמניעת חילוט הערבויות. לסיכום, המבקשים הצליחו להצביע לכאורה על עילת תביעה המובססת על עניין רציני, שראוי לדון בו במסגרת ייצוגית. בשולי הדברים, ייאמר כי הדיון נערך במסגרת בדיקת תנאי סף לאישור התובענה כייצוגית, וכי אין הוא מקים מעשה בית דין. בית המשפט רשאי לשנות דעתו מן הקצה, לאחר שמיעת הראיות והסיכומים בתובענה לגופה. הגדרת הקבוצה: הקבוצה תכלול כל מי שחתם על כתב התחייבות ו/או הפקיד ערבויות בנקאיות, ממסרים או כספים לטובת המשיבה, להבטחת יציאתם של העובדים הזרים המועסקים על ידו. הסעדים: הצהרה על ביטול ההתחייבויות והשבת הערבויות מכל סוג שהוא. השבת הערבויות, הממסרים והכספים, המופקדים אצל המשיבה. השבת כספי חילוט בתוספת הפרשי הצמדה וריבית, מיום החילוט ועד ליום ההשבה בפועל. נושא גובה הריבית יוכרע לאחר שמיעת טיעוני הצדדים בשלב ההוכחות. אין אני נענית לעתירה לסעדים נוספים, במסגרת התביעה הייצוגית. פרסום: המבקשים יפרסמו מודעה בשני עיתונים בשפה העברית וברדיו, בדבר ההחלטה לאשר התובענה הייצוגית, חברי הקבוצה והסעד. הפרסום בעיתונים - 1 ביום ו', ו1- ובאמצע השבוע. הפרסום ברדיו, המיועד במיוחד לנזקקים לשירותי סיעוד ועזרה בבית - בשני ימים עוקבים. בהוצאות הפרסום יישאו בשלב זה המבקשים. עובדים זריםתביעה ייצוגית