פסק דין 1. התובעת יזמה ויוזמת פרויקט תיירותי להקמת אתר להפרחת בלון פורח לתצפית במרכז ירושלים, במתחם בריכת ממילא. בתחתית הבלון סל המסוגל להכיל 30 איש, קשור לקרקע בכבל פלדה ומתרומם אנכית באמצעות שימוש בגז הליום עד לגובה של 120 מטר. התובעת פנתה בשנת 1996 הן למשרד התיירות והן למינהל מקרקעי ישראל. ביום 18.2.97 ועדה משותפת של משרד התיירות והנתבעת אישרה עקרונית כי התובעת תוכל לשכור את בריכת ממילא, כפוף לקבלת רשיונות. התובעת פעלה במשך שלוש שנים אצל הרשויות השונות, לרבות בקשה לשינוי תב"ע נקודתית, השקיעה ממון ומאמץ וקיבלה כל ההיתרים והאישורים. כמו כן, התובעת הביאה לישראל את הציוד הדרוש, אשר בינתיים מונח במחסני הנמל כאבן שאין לה הופכין. ביום 28.11.99 ועדה משותפת של משרד התיירות והנתבעת אישרה לתובעת שימוש בקרקע למשך 10 שנים, ללא מכרז. לאחר הדברים הללו ועד היום מתנצחים הצדדים על התנאים הכספיים של העסקה: גובה דמי ההרשאה לשימוש וגובה הערבות. בשל כך, לא נחתם חוזה. 2. ביום 12.2.01 הגישה התובעת עתירה מינהלית דחופה נגד הנתבעת, לחייבה לחתום על הסכם הרשאת השימוש בבריכת ממילא למשך 10 שנים, בתנאים אשר לטענת התובעת סוכמו בין הצדדים בדיונים והתכתבויות. ביום 22.3.01 החליט כב' השופט עזרא קמא כי אין מדובר בעתירה מינהלית, שכן הסעד המבוקש הינו אכיפת הסדר חוזי, ולכן העביר התיק לבית המשפט המחוזי כדי שידון בו כתובענה אזרחית רגילה. 3. בישיבת קדם משפט ראשונה ביום 22.5.01 הגיעו ב"כ הצדדים לשתי הסכמות: א. הצדדים מסתפקים בכתבי בי-דין אשר בתיק, בלוא צורך לתקנם, אך רשאים להוסיף טענות ומסמכים. ב. סכום דמי ההרשאה (דמי השכירות) שקבע השמאי הממשלתי לתקופה של 10 שנים הינו בסך 4.2 מליון ש"ח. בישיבת קדם משפט שניה ביום 30.5.01 הגיעו הצדדים להסדר דיוני, לפיו יתנהל הדיון כולו על סמך כל המסמכים בתיק וסיכומי הצדדים בעל-פה. הסיכומים נשמעו ביום 28.6.01. נסיון נוסף להסדר לא צלח. 4. הצדדים מנהלים משא ומתן במשך מספר שנים וב"כ הצדדים מסכימים כי בעצם קיים הסכם מסגרת, וכי בית המשפט נדרש להכריע בשתי סוגיות בלבד: א. גובה דמי ההרשאה לשימוש בהם תחוייב התובעת. ב. גובה הערבות הבנקאית שעל התובעת להפקיד בידי הנתבעת. (ראה הודעת תשובה של ב"כ הנתבעת מיום 27.6.01). גובה דמי ההרשאה לשימוש בהם תחוייב התובעת 5. השמאי הממשלתי קבע כי שווי הקרקע לבעלות מלאה הינו 11,200,000 ש"ח. כמו כן, קבע כי דמי ההרשאה לשימוש לעשר שנים הינם 4,200,000 ש"ח. התובעת אינה רוכשת הקרקע אלא רק מבקשת להשתמש בה לתקופה זו. אין מחלוקת כי התובעת זכאית לקבל הנחה על דמי ההרשאה. ההנחה נקבעת בהתאם להחלטות של משרדי ממשלה, לפי אזורי עדיפות לאומית. בענייננו, שלושה משרדי ממשלה עסקו בנושא: הנתבעת, משרד התיירות ומשרד ראש הממשלה. אין חפיפה במפות שהכינו המשרדים ובקריטריונים שנקבעו, ומכאן נובעת המחלוקת בין הצדדים: התובעת טוענת כי על פי החלטות 817 ו870- של הנתבעת, ירושלים נמצאת באזור עדיפות לאומית א' ולכן עליה לשלם דמי הרשאה לשימוש בשעור 2% לשנה מערכו המלא של הקרקע, קרי 224,000 ש"ח לשנה, תשלום מראש ל10- שנים, לאחר היוון. הנתבעת טוענת כי ירושלים אינה נמצאת באזור עדיפות לאומית א', עפ"י מפה שהכין משרד ראש הממשלה, ולכן ההנחה נמוכה יותר. ב"כ הנתבעת מדגיש כי החלטה 817 של מועצת מינהל מקרקעי ישראל מפרידה הפרדה ברורה בין הנחות הניתנות ליזמים בתחומי תעשיה ומלאכה (סעיף 2) לבין הנחות ליזמים בתחומי מסחר ותיירות (סעיף 3). שורש המחלוקת בין הצדדים נעוץ בתיאום הלקוי בין משרדי הממשלה. ב"כ הנתבעת, שטען טענותיו בהגינות רבה, הסביר מדוע הדברים מעורפלים: "לגבי 817 - בהחלטה יש מספר אי בהירויות שחברי העדיף להתמקד בחלק ולא בכולן. סעיף 1 להחלטה מדובר על מגורים ומפנה למפה המשרדית. סעיף 2 מדבר על הנחות הניתנות לתעשיה ומלאכה, שם מפנים למפה של עידוד השקעות. גם פה לא ברור איזהו מפה - החוברת של ראהמ"מ עשתה פיצול בין תיירות לבין תעשיה ומלאכה שיש מפה שונה. החלטה 817 עשתה שידוך אחר לקחה את התיירות ושידכה למסחר ואת התעשיה הפרידה. כך שסעיף 2 - לא בטוח על איזה מפה מדובר. סעיף 3 חזר לענין התיירות אך לא ציין איזו מפה וחברי אומר שזה המשך סעיף 2, אני אומר שדווקא מכיוון שיש החרגה מהמפה הבסיסית שעליה עובד המינהל, מפת כל המשרדים, ברגע שלא אומרים שזה מפה אחרת, מתייחסים שוב לאותה מפה ראשונה שלפיה ירושלים אינה אזור עדיפות" (עמ' 7 לפרו' מיום 28.6.01). במקרה הנדון כאן, אין צורך ואין מקום להגיע להכרעה שיפוטית מהי המפה הקובעת, והאם ניתן בכלל לאבחן בין הנחות הוניות לבין הנחות קרקעיות. אין צורך בהכרעה שכן הצדדים הגיעו להסכמה בנושא זה, הסכמה המהווה הבסיס לעילת התביעה ולבקשת התובעת לסעד המבוקש. במשך חודשים התנהל בין הצדדים ויכוח נוקב בכתב ובעל פה בנוגע לסיווג אזור ירושלים במפות ה"עדיפות הלאומית". לבסוף הונחה הסוגיה על שולחנו של מנהל מינהל מקרקעי ישראל, עו"ד אבי דרכסלר, וזה תוכן מכתבו אל ב"כ התובעת מיום 19.3.00 (נספח 122 לתביעה): "ראשית אני מבקש להביע את תקוותי הכנה להצלחת המיזם המקורי שבנדון. יישר כח על התעוזה והנחישות. למען הסדר הטוב אני מעלה על הכתב את ההסכמה שהגענו אליה בפגישתנו בתל אביב: היות וועדת הפטור, בתיתה את הפטור, סברה כי אחוז החיוב בעיסקות בירושלים לתיירות הוא 51%, הרי שזה יהיה הבסיס לחיוב בדמי חכירה למתחם. הרציונל להחלטתנו זו הוא כי ועדת הפטור, בהקצותה קרקע בפטור ממכרז במרכז ירושלים, צריכה לדעת את כל העובדות הצריכות לעניין. היות ועוררת ספק בדבר דרוג העדיפות הלאומית החל על פרויקט מסוג "אטרקציה" בירושלים, לאחר קבלת ההחלטה בועדה, הסכמנו כי אף אם ייקבע כי בירושלים אכן חל איזור עדיפות א', הרי שבעיסקה ספציפית זו הדבר לא יחול" (ההדגשה במקור - י.צ.). התובעת קיבלה בזמנו, ואף מאשרת בכתב התביעה, כי היא מקבלת מכתב זה כהסכמה חוזית ורואה בו גם הבטחה מינהלית. הנהלת הנתבעת אימצה את הסכמתו של המנכ"ל דרקסלר בישיבתה מיום 22.11.00 (אף כי בהסתייגויות טכניות). ב"כ שני הצדדים צירפו פרוטוקול זה לסיכומיהם, שניהם מאמצים ההחלטה, והתוצאה הינה כי בפועל קיימת הסכמה לפיה ההנחה שתקבל התובעת הינה בשיעור 49%, קרי עליה לשלם 51% מדמי ההרשאה לשימוש שנקבעו. 6. כאמור, דמי ההרשאה לשימוש שנקבעו לעשר שנים הם בסך 4,200,000 ש"ח, ומכאן על התובעת לשלם סך 2,142,000 ש"ח. כיוון שהסכום משולם מראש, יש לבצע היוון עפ"י הכללים המקובלים אצל הנתבעת. גובה הערבות הבנקאית 7. הנתבעת דורשת ערבות בנקאית לפינוי בתום תקופת השימוש בשיעור של 25% משווי הקרקע. התובעת טוענת כי הסכום מכביד ולא כלכלי, וכאשר החל המו"מ בין הצדדים נדרשה ערבות בסך 6% בלבד ורק ביום 23.6.99 החליטה הנתבעת להגדילו פי ארבע. לדעת התובעת, שינוי כה קיצוני אינו סביר ומהווה מכשול ליזמות. 8. הנתבעת סומכת את גובה הערבות על החלטת הנהלה מספר 4692 מיום 23.6.99 (נספח ה' לתביעה), בה נאמר: "אחוז הערבות הבנקאית בכל עסקת הרשאה לשימוש זמני - יהיה לפי 25% מערך הקרקע שנקבע לצורך ביצוע העיסקה". 9. השאלה הינה מהי הפרשנות הנכונה לביטוי: ערך קרקע שנקבע לצורך ביצוע העסקה. יש לפרש הוראה זו עפ"י לשונה, תכליתה והגיונה הכלכלי. כיוון שמדובר בהחלטה של רשות ציבורית, על ההחלטה להיבדק גם במבחן הסבירות וההגינות. 10. פירוש מילולי להחלטה מספר 4692 יביא אותנו לתוצאה זו: "ערך הקרקע" הינו 11,200,000 ש"ח. מערך קרקע גוזרים ערכים אחרים, כגון דמי הרשאה לשימוש לשנה או מספר שנים. ההחלטה אינה מדברת על גובה דמי השימוש אלא על "ערך קרקע". לפיכך פירוש מילולי של 25% מערך הקרקע מביא לתוצאה כי גובה הערבות צריך להיות 2,800,000 ש"ח. אם למשל תקופת השימוש תהיה לשלוש-ארבע שנים, דמי ההרשאה יהיו כמליון ש"ח, שאז סכום הערבות בשעור 25% משווי הקרקע יהיה בלתי סביר לחלוטין, שכן דמי הערבות יהיו גבוהים פי כמה משווי העסקה. 11. הביטוי "ערך קרקע" מבטא כאמור ערך קרקע בבעלות מלאה. אולם, ההחלטה מתייחסת לעסקאות של דמי הרשאה לשימוש זמני, ונוקטת לשון ערך קרקע שנקבעה לצורך ביצוע העסקה. הביטוי הזה עמום והינו תוצאה של עירוב תחומים בין "ערך קרקע" המבטא ערך קרקעי מלא לבין ערך העסקה הספציפית. בשל העמימות, יש צורך בפירוש תכליתי ולא מילולי. הדגש הינו על "ביצוע העסקה": כיוון שמדובר בעסקת הרשאה ולא בעסקת בעלות, ערך הקרקע נקבע עפ"י ערך ביצוע העסקה. ערך ביצוע העסקה הוא הסכום שיש לשלם בפועל לשם ביצוע העסקה. הסכום המשולם בפועל הינו 2,142,000 ש"ח ולכן סכום הערבות הבנקאית (25%) הינו 535,500 ש"ח. לפירוש כזה יש גם תובנה כלכלית: התובעת זוכה להנחה ניכרת בדמי ההרשאה לשימוש מתוך מגמה להקל ולעודד יזמים. גישה מקלה כזו אינה מתיישבת עם ערבות מכבידה, גבוהה מאוד, העלולה ליצור אי כדאיות כלכלית. ערבות נועדה להבטיח קיום חיובים. במקרה שבפנינו, ממילא החיוב העיקרי - תשלום דמי שימוש - נעשה מראש לכל התקופה, לפיכך הערבות נועדה בעיקר להבטיח פינוי והוצאות פינוי והסכום שנקבע, השווה לשנתיים וחצי דמי הרשאה, הינו סביר ובעל כדאיות כלכלית. 12. הנתבעת הינה רשות ציבורית ולפיכך חלות עליה שתי מערכות נורמטיביות: חובה לפעול בתום לב בעת משא ומתן חוזי וחובה לפעול בהגינות, סבירות ומידתיות בשל היותה גם נאמן צבור (ראה ע"א 6515/98 הוד אביב בע"מ נ' מנהל מקרקעי ישראל (סעיף 14 לפסה"ד - טרם פורסם). בפסיקה נקבעו מבחנים לסבירות, הגינות ומידתיות לבדיקת ההחלטה: האם ההחלטה משרתת המטרה והאם יש בה שוויון מנהלי ויחסיות. מטרת הערבות הינה, כאמור, להבטיח קיום חיובים והיא תיבחן עפ"י הנסיבות. מקום בו החיוב העיקרי (תשלום דמי הרשאה לשימוש) מבוצע מראש, ערבות פינוי השווה לשנתיים וחצי דמי הרשאה משרתת המטרה, שווה לכל נפש ועומדת ביחס מתקבל על הדעת למשך הזמן ולסכומים המשולמים בפועל. ערבות בסכום כפול או יותר תיצור חוסר מתאם בין החיוב לבין הסכום שנועד להבטיח את ביצועו ותשבש את הכדאיות הכלכלית המונחת ביסוד ההתקשרות בין הצדדים. 13. בנוסף, מקרה זה הינו מקרה מיוחד. התובעת פועלת במשך ארבע שנים (!) להקמת המיזם. חלק ניכר מהעיכובים ואי ההבנות לא נגרמו בעטיה, אלא בשל חוסר התיאום בין משרדי הממשלה. במשך השנים השתנו ההוראות בענין הערבות ושיעורה. בנתונים כאלה יש להתייחס למקרה כמקרה יוצא דופן, המצדיק סטיה מההחלטה, כפי שהנתבעת מבינה אותה. 14. התוצאה הינה כי גובה הערבות הבנקאית הנדרש מאת התובעת הוא 535,000 ש"ח. 15. התובעת מבקשת כי בחוזה בין הצדדים ייכלל תנאי שיקנה לה זכות להפסיק הסכם הרשאה לשימוש, אם המיזם יכשל כלכלית. במכתבי הצדדים מתאריכים 30.4.00, 14.5.00 (נספחים 125, 128 לתביעה) יש למעשה הסכמה לסעיף זה ויש לכללו בהסכם. התוצאה 16. א. דמי השימוש למשך 10 שנים יהיו בסכום של 2,142,000 ש"ח (לפני היוון) וישולמו מראש לאחר היוון, כמקובל אצל הנתבעת. ב. סכום הערבות הבנקאית יהיה 535,000 ש"ח. ג. בחוזה בין הצדדים ייכלל סעיף הפסקת התקשרות, כאמור בסעיף 15 לפסק הדין. ד. אני מתיר לתובעת פיצול סעדים למקרה שתרצה לתבוע נזקים, אם בכלל נגרמו לה. ה. התובעת נתקלה במשוכות ביורוקרטיות לא מעטות, שהוצבו בעיקר בשל החלטות של משרדי ממשלה שונים ומפות שונות בנוגע לאזורי עדיפות לאומית. במצב זה היה מקום לחייב הנתבעת בהוצאות גבוהות במיוחד, שכן תסבוכת זו היא הגורם העיקרי להליך זה. אני נמנע מהטלת הוצאות גבוהות בשל הגישה העניינית והראויה שגילתה הנתבעת בהליך זה. הנתבעת תישא בהוצאות משפט ועוד שכ"ט עו"ד בסך 20,000 ש"ח + מע"מ. דמי הרשאה