חוק לתיקון דיני הרכישה - הפקעות


פסק דין

השופטת ד' דורנר:

בפנינו שני ערעורים, שהדיון בהם אוחד.

העובדות, ההליכים והטענות

1. בשנת 1987 הפקיעה הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה בחיפה שתי חלקות בבת-גלים, שהיו באותה בעלות. החלקה האחת הופקעה בשלמותה לצורך הקמת מתקני ספורט ונופש עליה. ואילו מן החלקה השנייה הופקע, לצורך סלילת דרכים, שליש מן השטח שנרשם בספרי המקרקעין לאחר הסדר מקרקעין. הוועדה שילמה לבעלים פיצויים בשיעור 60 אחוזים משווי החלקה שהופקעה בשלמותה, ואילו בגין ההפקעה החלקית לא שילמה פיצויים כלל, בטענה שהשטח שהופקע אינו עולה על 40 אחוזים - שיעור שניתן להפקיעו ללא תמורה. זאת, על-יסוד סעיפים 20 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הרכישה), וסעיף 190 לחוק התיכנון והבנייה, תשכ"ה1965- (להלן: חוק התיכנון).


בעלי החלקות הגישו נגד הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה בחיפה תביעת פיצויים. בהסתמכם על הגדרת "חלקה מקורית" בחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, תשכ"ד1964- (להלן: החוק לתיקון דיני הרכישה), הם טענו, כי הם זכאים לפיצויים בגין ההפקעה החלקית על-פי השטח המקורי של החלקה לפני הסדר המקרקעין, שממנה כבר הופקע בעבר שטח לצורך סלילת כביש. לפי הטענה, ההפקעה הנדונה, בהצטרפה להפקעה הקודמת, עולה על 40 אחוזים מן השטח הכולל, וממילא הם זכאים לפיצויים בגינה. עוד טענו הבעלים כנגד גובה הפיצויים לכל יחידת שטח, ולזכותם לפיצוי מלא עבור החלקה שהופקעה בשלמותה משום שלא ייהנו מן הפיתוח בעקבות ההפקעה.


בית-המשפט המחוזי בחיפה (השופטת שולמית וסרקרוג) דחה את התביעה, בהסתמכו לעניין גובה הפיצויים על חוות-דעתו של שמאי שמינה, ולעניין שיעור ההפקעה על הגדרת "חלקה" בחוק לתיקון דיני הרכישה. אף הטענה כנגד הפחתת הפיצויים בגין ההפקעה המלאה נדחתה. לעניין זה הסתמך בית-המשפט המחוזי על הלכת ע"א 377/79 פייצר נ' הועדה המקומית לתכנון ובניה רמת-גן, פ"ד לה(3) 645 (להלן: ע"א פייצר).


2. תביעה לתשלום מלא בגין הפקעת חלקה בשלמותה נדונה בבית-המשפט המחוזי בחיפה גם בפרשה אחרת. באותו מקרה, מ1992-, הפקיעה הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה בקריית-אתא חלקה בשלמותה, לצורך הקמת מתקני ספורט ונופש עליה וכן סלילת כביש גישה לשכונת מגורים. בגין ההפקעה שילמה הוועדה לבעלי החלקה פיצוי בשיעור 60 אחוזים בלבד משווייה, אך הבעלים עמדו על זכותם לפיצוי מלא.


במקרה זה התקבלה התביעה. בית-המשפט המחוזי בחיפה (השופטת בלהה גילאור) החליט לסטות מן ההלכה שנקבעה בע"א פייצר בהסתמכו על חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו (להלן: חוק-היסוד), ופסיקת בית-משפט זה כי לחוק-היסוד השפעה גם על פירושם של דברי-חקיקה שנתקבלו לפניו. מסקנתו של בית-המשפט המחוזי במקרה זה הייתה, כי יש להעדיף את הפירוש המקטין את הפגיעה בזכות הקניין הקבועה בחוק-היסוד, על-ידי תשלום פיצויים מלאים.


3. הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה בקריית-אתא ערערה כנגד קבלת התביעה בע"א 5546/97, ואילו בעלי החלקות בבת-גלים ערערו בע"א 6417/97 כנגד דחיית תביעתם, וכן טענו כנגד שיעור הריבית וההצמדה שנפסק להם.


בשני הערעורים חזרו המערערים על טענותיהם בבית-המשפט המחוזי, ואילו המשיבים בכל אחד משני ערעורים אלה תמכו את יתדותיהם בנימוקי פסקי-הדין של בית-המשפט המחוזי, שכאמור סתרו זה את זה בשאלה אם בהפקעת חלקה בשלמותה מוסמכת הוועדה להפחית את סכום הפיצויים.


לנוכח זהות השאלה המשפטית המרכזית בשני הערעורים וחשיבותה אוחד הדיון בערעורים, הורחב המותב לדיון בהם ונתבקשה עמדתו של היועץ המשפטי לממשלה.


בחוות-דעתו, תמך היועץ המשפטי לממשלה בהלכה שנפסקה בע"א פייצר. לדעתו, אין ממש בהבחנה, שאותה ראה כמלאכותית, בין הפקעה חלקית להפקעה מלאה. היועץ המשפטי לממשלה הסכים, כי עשויים להיות מקרים חריגים שבהם הפחתת הפיצויים אינה צודקת. במקרים אלה ניתן, כך טען, לפנות לשר האוצר, ולבקשו להורות על תשלום פיצויים נוספים. היועץ המשפטי הטעים, עם זאת, כי הגיעה השעה לבחון חקיקה חדשה בתחום דיני הפקעת קרקעות בכללותם.


המסגרת הנורמטיבית והפסיקה



4. בסעיף 20 לפקודת הרכישה נקבע:


(1)...
(2) מקום שנרכשה קרקע כל שהיא לפי הפקודה הזאת כדי להרחיב דרך קיימת כל שהיא או חלק ממנה או כדי להגדיל מגרש משחקים או מגרש נופש כל שהם, או כדי לסלול דרך חדשה כל שהיא או חלק ממנה או להתקין מגרש משחקים או מגרש נופש חדשים כל שהם, יהיו הפיצויים המשתלמים לפי הפקודה הזאת כפופים לשינויים הבאים, היינו -

(א)...
(ב) מקום ששטח קרקע שנלקח, והוא נכלל במגרש, עולה על רבע כלל שטחו של המגרש, יופחתו הפיצויים בסכום שמתכונתו לערך הקרקע בלבד, הנכללת בחלק המגרש שנלקח, היא כמתכונת רבע כלל שטחו של המגרש לכלל שטח הקרקע, הנכלל בחלק המגרש שנלקח;

(ג) למרות קביעותיהן של הפסקות (א) ו-(ב) שלעיל, מותר לשר האוצר להעניק - לפי ראות עיניו, אם נקבע כדי הנחת דעתו, שהצמצומים שהוטלו בכל אחת מן הפסקות ההן, יגרמו סבל - אותם פיצויים או פיצויים נוספים, שיראה אותם נכונים בהתחשב בכל מסיבות המקרה.


עוד בראשית ימיה של המדינה, הצדיק בית-המשפט המחוזי בתל-אביב את הפחתת הפיצויים בכך, שבעלי המקרקעין המופקעים נהנים מן הפיתוח של המקרקעין שהופקעו, המשביח את המקרקעין שנותרו בידיהם. על-כן הבחין בית-המשפט המחוזי בין הפקעה חלקית, המאפשרת הנאה, להפקעה מלאה, שבה לא נותרים בידי הבעלים מקרקעין שהושבחו. לאור זאת נקבע, כי ההוראה המתירה הפחתה מן הפיצויים של רבע מערך השטח שהופקע אינה חלה במקרים של הפקעת מלוא החלקה. ראו ת"א (ת"א) 216/48 פרדס ינאי בע"מ נ' עיריית רמת-גן, פ"מ ו 380. יצוין, כי ערעור שהוגש על פסק-דין זה התקבל, אך זאת מן הטעם שהתובעת לא הייתה בעלת המקרקעין שהופקעו. עניין הפחתת הפיצויים לא נדון בערעור כלל. ראו ע"א 143/51 עיריית רמת-גן נ' חברת פרדס ינאי בע"מ, פ"ד י 1804.


בשנת 1965 העלתה הכנסת בסעיף 190 לחוק התיכנון את שיעור הפיצויים המותר בהפחתה ל40- אחוזים והרחיבה את המטרות שלשמן מותר להפקיע. זאת, מבלי להבחין במפורש בין מקרקעין שהופקעו בחלקם לבין מקרקעין שהופקעו בשלמותם. אך טעם ההבחנה עולה מדברי ההסבר להצעות החוק, מתשי"ט ותשכ"ג, שבהם נאמר:



החוק הקיים קובע, שאם הופקעה קרקע לצרכי דרכים או שטחים ציבוריים פתוחים, לא תשלם הרשות המפקיעה פיצויים בעד ההפקעה אם השטח המופקע אינו עולה על 25% מכלל השטח הנפגע. הנסיון לימד שטובת ההנאה שבעלי קרקעות מפיקים מביצוע תוכנית של סלילת דרכים וקיום שטחים פתוחים וכיוצא באלה, עולה בהרבה על 25% אלה שהם חייבים להפריש ללא תשלום פיצויים. לכן מוצע להעלות את האחוז שבעל קרקע חייב להפריש...
[ה"ח תשי"ט, בע' 315-314; ה"ח תשכ"ג, בע' 56]



נימוק ההשבחה אף צוין בדיוני הכנסת. ראו ד"כ 37 (תשכ"ג), בע' 1844-1843; ד"כ 43 (תשכ"ה), בע' 2419. בדומה, בהציגו הצעת חוק לתיקון חוק הרכישה, הסביר שר האוצר לכנסת, כי הפחתת הפיצוי על-פי חוקי הרכישה השונים, היא בשיעור הרווח הצומח לבעל המקרקעין בשל פיתוח האיזור. ראו ד"כ 38 (תשכ"ד), בע' 758.


דברים דומים נאמרו על-ידי שר הפנים ויושב-ראש ועדת הפנים של הכנסת בדיון בחוק לתיקון פקודת בניין ערים, תשי"ז1957-. ראו ד"כ 22 (תשי"ז), בע' 1970, 2336.


גם בית-משפט זה, בע"א 676/75 (המרצה 592/77) עזבון כיאט נ' הועדה המקומית לתכנון, חיפה, פ"ד לא(3) 786 (להלן: ע"א כיאט), בע' 792, קבע תחילה, מפי השופט משה עציוני, כי "הטעם לפטור [מתשלום פיצוי מלא] ... הוא שהמקרקעין מושבחים ובעליהם הקודמים, היינו אלה שמידיהם הופקעו, נהנים מהשבחה זו, בכך שעודף הקרקע נשאר בידם והם נהנים מההתפתחות הכללית של האזור". מסקנתו הייתה, כי מקום שהמקרקעין מופקעים בשלמותם ובעליהם אינם יכולים להנות מכל השבחה, אין להפחית מן הפיצויים.


שונה הייתה מסקנת בית-המשפט העליון בע"א פייצר. הנשיא משה לנדוי דחה את טענת המערערים, שהתבססה הן על לשון סעיף 20(ב) לפקודת הרכישה, שניתן לפרשו כמתיר הפחתת פיצויים בגין הפקעה חלקית בלבד, והן על תכלית ההוראה כפי שהיא עולה מדברי ההסבר לחוק התכנון. וכך כתב:


שני הפירושים של סעיף 20(2) הם אפשריים, אבל לזה מיתוספות טענותיו של ... [בא-כוח המערערים] בדבר עקרונות משפטיים כלליים, השוללים הפקעה ללא מתן פיצוי הוגן, ובדבר הטעם החקיקתי, המונח ביסודם של סעיף 20 לפקודה וסעיף 190 לחוק. על זה יש לומר, כי כאשר פירוש החוק מוטל בספק, בוודאי תהיה הנטייה להעדיף את הפירוש התואם אותו עיקרון כללי, המגלם זכות יסוד של אזרח בעל קניין במקרקעין... אשר לטעם החקיקתי, שהוזכר בפסק הדין ... דהיינו, ההשבחה, הצומחת ליתרת המגרש עקב ביצוע המטרה הציבורית, כגון הרחבת כביש שליד המגרש, דברי ההסבר להצעת החוק משנת תשכ"ג כבודם במקומו מונח, ואולי הם היו מועילים בשעתו כדי לשכנע את חברי הכנסת לאשר את הגדלת האחוז מ25%- ל33.3%-, שהוצעה שם (והם אף הלכו מעבר לזה וקבעו 40%). יש לדברי הסבר אלה משקל כלשהו, אבל אין הם יכולים להכריע את הכף, כאשר אנו באים לפרש את משמעות הסעיף, כפי שיצא מתחת ידי המחוקק.
[שם, בע' 651]



הנשיא לנדוי ציין, כי "אולי מן הדין היה לתת משקל מכריע לעקרון היסוד, שאין מפקיעים אלא תמורת פיצוי הוגן" [שם, בע' 653]. אלא שהכריע בעיניו נוסח סעיף 3(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה, הקובע דרכי רכישה בחוקי הפקעה שונים של "חלקה או כל חלק ממנה". מנוסח זה למד הנשיא לנדוי, כי כוונתו של המחוקק בסעיף 20(2) לפקודת הרכישה הייתה להתיר הפחתת הפיצויים גם כאשר המקרקעין מופקעים בשלמותם. מסקנתו הייתה, כי יש לראות בהפחתת הפיצויים מעין מס רכוש. עם זאת, הוא העיר, כי גם אם מופקעת החלקה בשלמותה, צומחת לבעליה הנאה מסוימת, שכן בחישוב הפיצויים עבור יתרת השטח בשיעור 60 אחוזים הנותרים, נלקחת בחשבון עליית ערך המגרש כתוצאה מההפקעה והפיתוח בסביבותיו. ראו שם, בע' 652.


השופט אהרן ברק, שהצטרף לפסק-דינו של הנשיא לנדוי, העיר, כי אומנם "הצדק ההגיוני לשלילת הפיצוי בגין הפקעת רבע מהמגרש מקורו בעובדה, כי עם הפקעת חלק זה חלה השבחה של היתרה" (שם, בע' 657). עם זאת, הוא הסביר כי מדובר בהנחה כללית, ובמקרים רבים ההפקעה החלקית אינה מניבה השקעה ואף עשויה להפחית מערכו של החלק הנותר. דעתו הייתה, כי תרופתם של בעלי המקרקעין הנפגעים היא בפנייה לשר האוצר, המוסמך להחליט על תשלום פיצויים נוספים. עוד כתב השופט ברק, כי חוק הרכישה אינו קובע תקרה לחלק שמותר להפקיעו, ואין זה הגיוני שניתן יהיה להפחית מן הפיצויים כאשר 90 אחוזים מן השטח מופקע, בעוד שתשלום הפיצויים עבור מלוא השטח יהיה מלא.


השופט שלמה לוין הוסיף, כי הגם שתשלום פיצויים מלאים בגין הפקעת מגרש שלם הוא מוצדק, הרי שנוסח החוק אינו מאפשר זאת.


בפסק-דין שניתן בשנת 1987, הסתייג הנשיא מאיר שמגר מן ההלכה שנקבעה בע"א פייצר. וכך כתב:



נכון אני לקבל את ההנחה, כי כאשר המדובר על הפקעתו של חלק מחלקה במסגרת של תכנית בנין עיר, יתכן והיתרה של החלקה שאינה מופקעת, תעלה בערכה בעקבות תכנית הפיתוח ובהשבחה הצפויה של יתרת החלקה יש מעין הצדקה ענינית-מוסרית להפקעתו של חלק מן הרכוש ללא תשלום פיצויים. אולם, כאשר מופקעת החלקה כולה, אין שום השבחה של היתרה, שהרי לא תוותר יתרה כי הכול מופקע. ההנחה ששיעור הפיצויים עבור ההפקעה של כל החלקה ישקף בשיעורו גם את השינוי בערכה של הסביבה ... אינה וודאית עם כל הכבוד; הפיצויים מחושבים לפי ערך המקרקעין ביום פרסום ההודעה לפי סעיף 5 ... ואין וודאות שבשלב האמור, מבחינת העיתוי, ניתן יהיה להעריך אל-נכון התפתחויות כאמור ולכלול אותם בשומה. לו אף ניתן היה להביא בחשבון השבחה סביבתית עתידה אין עדיין וודאות שהיא שוות ערך ומשמעות לנטילת 40 אחוז מן ההפקעה, ללא כל פיצוי.
[ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון לציון נ' חממי, פ"ד מא(3) 370, בע' 384].


השופטים האחרים בהרכב נמנעו מלהתייחס לשאלה זו, כך שדברי הנשיא שמגר נותרו כהערת-אגב.


5. על הלכת ע"א פייצר נמתחה ביקורת בספרות המשפטית. פרופ' רחל אלתרמן טענה, כי ההסתמכות על הוראת סעיף 3(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה הייתה שגויה. היא הצביעה על כך, שבעוד שבחוק זה מוגדרת "חלקה" כ"יחידת הרישום בפנקסי המקרקעין", הרי שפקודת הרכישה דנה ב"מגרש" המוגדר כ"כלל הקרקע שבבעלות אחת המהווה שטח אחד" (סעיף 20(1)(ב)). מגרש עשוי איפוא לכלול מספר חלקות, ובהפקעה ראשונה, 40 אחוזים של השטח עשויים לכלול חלקה שלמה. לכן, חוק זה, שדן בהפקעות חוזרות מאותה יחידת שטח, ביקש להחמיר עם הרשות על-ידי קביעת יחידת שטח קטנה יותר לצורך חישוב הפיצויים. מכל מקום, מדובר בשני חוקים שונים, הדנים במצבים וביחידות מידה שונים, ואין להסיק מהחוק לתיקון דיני הרכישה קיום סמכות להפחית מן הפיצויים גם בהפקעה מלאה לפי פקודת הרכישה.


פרופ' אלתרמן אף דחתה את נימוקו של השופט ברק, כי אין זה הגיוני לאמץ פירוש המבחין בין הפקעת 90 אחוזים של שטח המקרקעין לבין הפקעת השטח כולו. היא הסבירה, כי במציאות לא ניתן להפקיע 90 אחוזים ממגרש ולהותיר יתרה המאפשרת פיתוח. בנסיבות אלה אוסר סעיף 190(א)(1) סיפא לחוק התיכנון להפקיע - בפיצוי מופחת או אף בפיצוי מלא - חלק מחלקה. שכן, הפקעה כזאת תפגע בשווייה של היתרה. ראו רחל אלתרמן, "הפקעות קרקע לצרכי ציבור ללא תמורה לפי החוק לתכנון ובניה - לקראת הערכה מחדש", משפטים טו (תשמ"ו) 179, בע' 227-220.


לביקורת זאת, על נימוקיה, הצטרפה ד"ר דפנה לוינסון-זמיר, בספרה פגיעות במקרקעין על-ידי רשויות התכנון (תשנ"ה), 165-164. המחברת הטעימה, כי אין ממסים הנאות בעלי מקרקעין הנובעות מהספקת צרכי ציבור. שכן, שלא כמו סברת הנשיא לנדוי, בשל עליית ערך הקרקע כתוצאה מהפיתוח, בעליהם של מגרשים מופקעים אינם זכאים לפיצויים מוגדלים. כך נקבע בסעיפים 12(ב) ו12-(ג) לפקודת הרכישה, שעל-פיהם אין להביא בחישוב הפיצויים השבחה הנובעת מן ההפקעה. ראו לוינסון-זמיר, שם, בע' 167. לדעת ד"ר לוינסון-זמיר, גם אם שוללים את טענת ההשבחה, חלוקה שוויונית של הנטל בין בעלי המקרקעין מחייבת, כי בעלי המקרקעין המופקעים ייהנו מן הפיתוח, למיצער, במידה כלשהי. מכאן מסקנתה, כי אין להפחית מן הפיצויים בגין שטח המופקע כולו. ראו שם, בע' 199.


6. בשנת 1992 התקבל חוק-היסוד, שבו נקבע בסעיף 3:


אין פוגעים בקנינו של אדם.


פגיעה בקניין מותרת היום, כאמור בסעיף 8 לחוק-היסוד (פיסקת ההגבלה), רק "בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו".


הפקעת מקרקעין כשלעצמה פוגעת בזכות לקניין, אך הפקעה ללא פיצויים שווי-ערך פוגעת בזכות במידה חמורה יותר.


ואכן, הכלל הנוהג במדינות הדמוקרטיות הוא תשלום פיצויים מלאים בגין הפקעה. ראו לוינסון-זמיר, שם, בע' 147. כלל זה חל גם באנגליה עצמה, שהורישה לנו את פקודת הרכישה המנדטורית המתירה הפקעה ללא פיצויים. ראו אלתרמן, שם, בע' 281.


7. פקודת הרכישה וכן חוק התיכנון קדמו לחוק-היסוד, ועל-כן אין בהוראותיו כדי לפגוע בתוקפם (סעיף 10 לחוק-היסוד). עם זאת, מעמדה של זכות הקניין כזכות חוקתית מחייב לפרש חוקים אלה ברוח ההוראות של חוק-היסוד. לחוק-היסוד כוח לתת לדברי-חקיקה שקדמו לו "מובן חדש במקום שקיימת אפשרות פרשנית לכך" (המשנה-לנשיא ברק בבש"פ 537/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(3) 414). ראו גם דברי השופט שלמה לוין ברע"א 5222/93 גוש 1992 בנין בע"מ נ' חברת חלקה 168 בגוש 6181 בע"מ (לא פורסם), בסעיף 5 לפסק-דינו; דנג"צ 4466/94 נוסייבה נ' שר האוצר, פ"ד מט(4) 68, בע' 85; בג"ץ 4541/94 מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, בע' 138; בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, בע' 43.


בראש וראשונה יש לפרש חוקים כהולמים את פיסקת ההגבלה. על-כן, חוקים יתפרשו כפוגעים בזכות הקבועה בחוק-היסוד או כמסמיכים רשות לפגוע בה רק אם הפגיעה קבועה בחוק או שהיא מכוח הסמכה מפורשת בו; יתפרשו כהולמים את ערכי המדינה; יתפרשו כמתירים פגיעה בזכות לתכלית ראויה בלבד; ויתפרשו כמתירים פגיעה כזאת רק במידה שאינה עולה על הנדרש.


חקיקת חוק-היסוד הביאה לשינויים ניכרים בפירוש שנתנו בתי-המשפט לפקודת הרכישה. וכך כתב השופט יצחק זמיר:


חוק-יסוד זה קובע (בסעיף 3) את זכות הקנין כזכות יסוד, ואוסר על הפגיעה בזכות זאת, בין היתר, במידה העולה על הנדרש (סעיף 8). אכן, חוק-היסוד אינו פוגע בתוקפו של דין שהיה קיים ערב תחילתו של חוק-היסוד (סעיף 10), ובכלל זה חוק התכנון והבניה. אולם הוא בהחלט עשוי להשפיע על פירוש הדין. הפירוש, כיום יותר מאשר בעבר, צריך לפעול בכיוון של צמצום הפגיעה בזכות הקנין. ... עם זאת, עצם הצורך הציבורי, שיש בו כדי להצדיק את הפגיעה, עדיין אין בו כדי לשלול פיצויים על הפגיעה, אלא אם ברור כי הפגיעה נמצאת בתחום הסביר ואין שיקולים של צדק הדורשים לפצות את הנפגע. פיצויים כאלה יש בהם כדי לשרת את התכלית של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, קרי, צמצום הפגיעה בזכות הקנין כדי שלא תעבור את המידה הראוייה.
[ע"א 1188/92 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ירושלים נ' ברעלי, פ"ד מט(1) 463, בע' 483]



ראו גם דברי השופטת דורית ביניש בע"א 2515/94 לוי נ' עיריית חיפה, פ"ד נ(1) 723, בע' 738.


פירוש ההוראות בדבר הפחתת פיצויים



8. פגיעה בקניין לצורכי ציבור הולמת, בדרך-כלל, את ערכי המדינה, והיא לתכלית ראויה. ברם, כדי שפגיעה בקניין על-ידי הפקעת מקרקעין תהיה במידה שאינה עולה על הנדרש, יש צורך בפיצוי הוגן ושווה-ערך. בלא פיצוי כזה תפגע ההפקעה בשוויון. שכן, רק בעלי המקרקעין הדרושים לשימוש הציבור, להבדילם מבעלי מקרקעין או נכסים אחרים, יצטרכו לשאת במימון התועלת הציבורית, מבלי שקיימת הצדקה להטיל את המימון על בעלים אלה בלבד. פגיעה בלתי-שוויונית בזכות היא פגיעה במידה העולה על הנדרש. ראו דברי השופט אליהו מצא בע"א 6826/93 הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר-סבא נ' חייט, פ"ד נא(2) 286, בע' 296; בג"ץ 205/94 נוף נ' מדינת ישראל - משרד הביטחון, פ"ד נ(5) 449; אהרן ברק, פרשנות במשפט (כרך שלישי - פרשנות חוקתית, תשנ"ד), 547-545. תשלום פיצויים בשיעור הנופל מערך המקרקעין שהופקעו יהיה מוצדק, רק אם עקב ההפקעה עולה ערך הרכוש שנותר בידי הבעלים או הם זוכים בהנאה שוות-ערך אחרת. כאמור, החוק מסמיך להפקיע לצורכי ציבור ללא תשלום פיצויים עד 40 אחוזים משטח שבבעלות אדם. על רקע זה אפשר לטעון, כי הנוהג שהשתרש, של הפחתת הפיצויים בשיעור מירבי זה מבלי לבחון את השפעת ההפקעה על ערך השטח שלא הופקע או על הנאת הבעלים ממנו, פוגע בשוויון, ובכך פוגע בזכות הקניין במידה העולה על הנדרש. על-כל-פנים, הפגיעה בקניין היא בלתי-שוויונית ולכן עולה על הנדרש, כאשר מופקע מלוא השטח של הבעלים, כך שברור וגלוי כי לא נגרמת להם כל תועלת או הנאה מן ההפקעה.


ההסבר שניתן בע"א פייצר, כי ההפקעה בלא תמורה היא בגדר מס בשיעור אחיד של 40 אחוזים המוטל על בעלי המקרקעין, אינו מניח את הדעת. ראשית, "מס" זה מוטל, כאמור, אך ורק על בעלי הקרקע המופקעת, ומפלה בינם לבין שאר הציבור. שנית, התשלום אינו מבחין בין בעלים הנהנים מן ההפקעה לבין כאלה שרכושם מופקע בשלמותו ואין הם מפיקים ממנו כל הנאה, או אף כאלה שההפקעה מזיקה לערך רכושם שנותר. הטלת "מס הפקעה" בשיעור אחיד מפלה איפוא בין בעלי מקרקעין מופקעים בינם לבין עצמם ובינם לבין כלל הציבור, הנהנה מן ההפקעה מבלי לשלם מס זה.


ואכן, ההיסטוריה החקיקתית שתוארה, לרבות דברי ההסבר להצעות החוק ודברים שנאמרו בכנסת, מלמדת על כוונה לקשור בין הפחתת הפיצויים לבין הנאת הבעלים בעקבות ההפקעה. עמד על כך השופט חיים כהן:


כוונתו של המחוקק, העולה ברורות מכל הפקודות ההן, היא שלצרכים מסויימים - שמטבעם אינם רק צרכי הרבים זולת בעלי האדמה הנדונה, אלא במידה רבה גם צרכיהם של בעלי האדמה הנדונה עצמם - מותר להפקיע רבע אחד מכל חלקת אדמה ללא תשלום פיצויים...
[ע"א 336/59 בידרמן נ' שר התחבורה, פ"ד טז 1681, בע' 1690]



9. גם הנשיא לנדוי בע"א פייצר ביסס את פרשנותו על ההנחה, כי גם לבעלים של קרקע שהופקעה בשלמותה תצמח הנאה מן ההפקעה, בכך שהפיצויים שיקבלו, בשווי 60 אחוזים מן הקרקע, יחושבו על-פי שווי הקרקע בעקבות הפיתוח שתביא ההפקעה. להנחה זאת, כפי שהראתה כאמור ד"ר לוינסון-זמיר בספרה הנ"ל, אין בסיס. שכן, החוק קובע שאין להביא בחישוב הפיצויים השבחה של ערך הקרקע הנובעת מן ההפקעה. וראו גם דברי הנשיא שמגר בע"א חממי שצוטטו לעיל.


על רקע זה ברור, כי בעקבות הפקעת מקרקעין בשלמותם לא צפויה לבעליהם - שאינם נהנים מן הפיתוח שההפקעה נועדה לקדם ואף לא מפיצויים שישקפו פיתוח זה - כל הנאה שהיא, ואין איפוא הצדקה להפחתת הפיצויים המשתלמים לבעלים כאלה.


בדוגמה שהביא בע"א פייצר השופט ברק, של הפקעת 90 אחוזים מחלקה, אין כדי לשנות תוצאה זאת. ראשית, כפי שנאמר במחקרים לא ניתן, ועל-כל-פנים ספק רב אם ניתן, להפקיע 90 אחוזים ממגרש, ואף 70 אחוזים, מבלי לפגוע בערכה של היתרה, פגיעה המונעת הפקעה כליל, ובדרך-כלל שיעור חלק מופקע שלא יפגע בערך היתרה לא עולה על 55 אחוזים. ראו פרופ' אלתרמן במאמרה הנ"ל, בע' 225; ד"ר לוינסון-זמיר בספרה הנ"ל, בע' 165. שנית, הפקעת רובה המוחלט של חלקה, גם אם הייתה אפשרית, לא הייתה מותירה בידי הבעלים שטח שהיה נהנה במידה של ממש מן הפיתוח שבעקבות ההפקעה.


ולבסוף, אפשר להטיל ספק גם בנאותות הנוהג של הפחתה אוטומטית של השיעור המקסימלי של 40 אחוזים מן הפיצויים בגין חלק - גדול כקטן - של מגרש, מבלי לבחון בכל מקרה לגופו האם ובאיזו מידה צפויים הבעלים להפיק תועלת מפיתוח השטח המופקע. ניתן לטעון, כי שיקול-הדעת הנתון לשר האוצר להורות על תשלום פיצויים נוספים, שעליו הצביע בע"א פייצר השופט ברק, אינו תחליף הולם לפרשנות סמכות הפקעה מעיקרה באופן המתיישב עם הגנה שוויונית על זכות הקניין. סמכותו של שר האוצר להגדיל את שיעור הפיצויים חלה במקרים מיוחדים, שבהם אמות-המידה האובייקטיביות הסטנדרטיות לחישוב הפיצויים אינן מובילות לתוצאה צודקת. דוגמאות למקרים מיוחדים כאלה עשויות להיות הפקעה של שטח שלו ערך אישי מיוחד לבעלים המסוימים, שהנוסחות הרגילות לחישוב ערך המגרש לא נותנות לו ביטוי, או כשהפיתוח הצפוי בעקבות ההפקעה אומנם מעלה את ערך חלק המגרש שלא הופקע, אך הבעלים המסוימים אינם נהנים מפיתוח זה, והוכח שאין בדעתם לסחור בחלקה בעתיד הנראה לעין.


עם זאת, יש שיסברו כי עוצמת הפגיעה הפוטנציאלית בזכות הקניין אינה מצדיקה, בכל מקרה ומקרה, התדיינות משפטית, על-פי חוות-דעת ספקולטיביות העשויות לסתור אלה את אלה, לקביעת הגובה המדויק של הנזק. בין כך ובין כך, מן הראוי שהכנסת תשוב ותבחן את הסדר הפיצויים הראוי מקום שבו מופקע חלק בלבד ממגרש.


10. גם הנשיא לנדוי, כאמור, היה מוכן, בפרשו את החוק, "לתת משקל מכריע לעקרון היסוד, שאין מפקיעים אלא תמורת פיצוי הוגן" (ע"א פייצר, בע' 653). אלא שהוא ראה בסעיף 3(1) לחוק לתיקון דיני הרכישה, הקובע את מועדי ההפקעה ללא פיצוי לעניין "חלקה או כל חלק ממנה", כ"ראיה ניצחת לכוונת המחוקק" להתיר הפחתת הפיצויים גם כאשר מופקעת חלקה בשלמותה.


אך כאמור, כפי שהוסבר במאמרה הנ"ל של פרופ' אלתרמן, הגדרת "חלקה" בחוק הנ"ל שונה מן ההגדרה בפקודת הרכישה, וממילא אין להקיש מן החוק לפקודה.


זאת ועוד. ככלל, אין לפרש חוק כפוגע בזכות על-סמך האמור בחוק אחר, ולא-כל-שכן חוק מאוחר, שלא היה בנמצא וממילא לא עמד לנגד הכנסת בעת שהחוק שאותו מפרשים חוקק. עקרון החוקיות מחייב הקפדה על כך שפגיעה בזכות, ולא-כל-שכן פגיעה בלתי-מוצדקת, תעוגן בבירור בחוק מסמיך, ותהיה, כאמור בפיסקת ההגבלה, "בחוק ... או לפי חוק ... מכוח הסמכה מפורשת בו".


אכן, כפי שנקבע בע"א פייצר, לשון החוקים שלפנינו מאפשרת את שני הפירושים. לדעתי, הן לאור כוונת הכנסת והן לאור עקרונות חוקתיים, שהתחזקו עם חקיקת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, המורים כי חוק לא יפורש כפוגע בזכות אלא ככל שהפגיעה היא במידה שאינה עולה על הנדרש, הפירוש שמן הדין לאמץ הוא כי הסמכות להפחית פיצויים בגין הפקעת קרקע לצורכי ציבור אינה חלה כאשר המגרש מופקע בשלמותו.


יוער, כי גם לפי פרשנות שלפיה קיימת סמכות שבשיקול-דעת להפחית את הפיצויים, שימוש בשיקול-דעת זה מקום שבו בעלי המקרקעין אינם זוכים לכל הנאה מן ההפקעה אינו מידתי, ולכן אינו כדין.


טענות נוספות



11. לדעתי, יש לדחות את טענות בעלי החלקות בבת-גלים המתייחסות לזכות לפיצויים בגין ההפקעה החלקית, לשיעור הפיצויים ליחידת שטח ולשיעור הריבית וההצמדה.


סעיף 2 לחוק לתיקון דיני הרכישה קובע, כי השטח שניתן להפקיעו ללא תמורה מתוך חלקה יחושב על-פי השטח הכולל של כלל ההפקעות מאותה חלקה. לצורך כך, הגדיר החוק בסעיף 1 "חלקה": "בשטח שנעשה בו סידור זכויות הקנין לפי פקודת הקרקעות (סידור זכות הקנין) - חלקת רישום הרשומה לפי אותה פקודה", כלומר, לאחר הסדר המקרקעין. ואילו "חלקה מקורית" הוגדרה כ"חלקה כפי שהיתה ערב הרכישה הראשונה", כלומר, כפי שנרשמה לאחר הסדר המקרקעין ערב הרכישה הראשונה. נמצא, כי ההפקעות הרלוואנטיות הן אלה שבוצעו לאחר הסדר המקרקעין. כיוון שאין חולקים כי מאז הסדר המקרקעין לא בוצעו הפקעות מן החלקה, בדין נדחתה טענת הבעלים.


מעבר לדרוש מצא בית-המשפט המחוזי, כי הבעלים המקוריים, שמהם נקנתה החלקה, רכשו את זכויותיהם מכוח התיישנות על-יסוד עיבוד אותו שטח שנרשם כ"חלקה" לאחר ההסדר, ואשר ממנו, כאמור, לא נעשו ההפקעות.


לא מצאתי גם עילה להתערב בקביעת בית-המשפט המחוזי בעניין שיעור הפיצויים ליחידת שטח. שיעור זה נקבע על-פי חוות-דעת שמאי מומחה, שהדבר בתחום מומחיותו. כן אין מקום להתערב בשיעור הריבית וההצמדה שבית-המשפט המחוזי קבע על-יסוד חוק פסיקת ריבית והצמדה, תשכ"א1961-.


12. אשר-על-כן, אני מציעה לדחות את הערעור בע"א 5546/97, לקבל את הערעור בחלקו בע"א 6417/97 ולחייב את הוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה בחיפה לשלם למערערים בגין החלקה שהופקעה בשלמותה (חלקה 70), סך של 70,920 דולר כפי שקבע השמאי בחוות-דעתו כערכם ביום מתן פסק-הדין, ולהשאיר בעינם את יתר חלקי פסק-הדין.


כן אני מציעה בנסיבות העניין, שלא לתת צו להוצאות.


ש ו פ ט ת



השופט ת' אור:


אני מסכים.


ש ו פ ט



השופט א' מצא:


אני מסכים.


ש ו פ ט



השופט י' זמיר:


אני מסכים.


ש ו פ ט





הנשיא א' ברק:


מסכים אני לפסק דינה של חברתי, השופטת ד' דורנר. כמוה, אף אני סבור כי יש מקום לסטות מהלכת פייצר (ע"א 377/79 פייצר נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה רמת גן, פ"ד לה(3) 645). מכיוון שהייתי שותף להלכת פייצר, הנני מבקש לעמוד בקצרה על השיקולים המונחים ביסוד הסכמתי לעמדתה של חברתי.


1. במרכז ערעורים אלה עומדת הוראת סעיף 20(2)(b) לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן - פקודת הרכישה). הוראה זו קובעת לאמור:


“(b) Where the area of the land taken which is comprised in a plot exceeds one quarter of the total area of the plot, the compensation shall be reduced by a sum which bears the same proportion to the value of the land alone comprised in the portion of the plot taken as one quarter of the total area of the plot bears to the total area of the land comprised in the portion of the plot taken”.


השאלה הפרשנית שעלתה בפרשת פייצר, והעומדת להכרעתנו, הינה אם הוראה זו חלה אך על המקרה של הפקעת חלק מחלקה או שמא חלה הוראה זו גם על הפקעת כל החלקה כולה. הנשיא לנדוי עמד על כך כי מבחינה לשונית "שני הפירושים של סעיף 20(2) הם אפשריים" (שם, עמ' 651). הנשיא לנדוי המשיך ובחן את התכלית המונחת ביסוד ההוראה. הוא העמיד, בצד אחד של המאזניים, את זכות הקניין. הוא ציין, כי "כאשר פירוש החוק מוטל בספק, בוודאי תהיה הנטיה להעדיף את הפירוש התואם אותו עקרון כללי, המגלם זכות יסוד של אזרח בעל קניין במקרקעין" (שם, עמ' 651). כן העמיד הנשיא בצד זה של המאזניים את "הטעם החקיקתי" המיוחד, המצדיק הפחתה של ארבעים אחוז מסכום הפיצויים. טעם זה הינו, כי ההפקעה משביחה את חלק החלקה שלא הופקע, ועל כן יש צידוק בהפחתת הפיצויים. טעם זה לא עומד מקום שכל החלקה כולה הופקעה. בצד האחר של המאזניים העמיד הנשיא לנדוי שני שיקולים: ראשית, שורה של תקדימים בהם הוכרה הפחתת הפיצויים בגין הפקעת כל החלקה כולה; שנית, החולשה של הטעם החקיקתי, שכן רבים המצבים בהם הפקעת חלק מחלקה אינם משביחים את החלק שלא הופקע. על רקע שיקולים נוגדים אלה סבר הנשיא לנדוי כי כפות המאזניים הן מאויינות. הוא ציין כי "סקירה זו שערכתי היתה משאירה לכאורה את המסקנה 'בתיקו', ואולי מן הדין היה לתת משקל מכריע לעקרון היסוד, שאין מפקיעים אלא תמורת פיצוי הוגן" (שם, עמ' 653). הדבר שהכריע את הכף בעיני הנשיא לנדוי הוא שיקול נוסף, שעניינו סעיפים 2 ו3- לחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, התשכ"ד1964- (כפי שתוקן בחוק לתיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור (תיקון), התשכ"ט1969-; להלן - חוק תיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור). הוראה זו מגבילה את הרכישה ללא תשלום פיצויים (סעיף 2), וקובעת - לעניין מועד הרכישה - הוראה לפיה ברכישה מכוח פקודת הרכישה, מועד הרכישה הוא המועד שבו פורסמה ההודעה בדבר הכוונה לרכוש לצרכי הציבור "את החלקה או כל חלק ממנה" (סעיף 3). הנשיא לנדוי ראה בכך "פירוש מוסמך מפי המחוקק עצמו, המשמיענו, שנטילת האחוז, שמותר לנטלו ללא פיצוי, תתכן, גם כאשר מפקיעים חלקה בשלמותה" (שם, עמ' 653).


2. מאז הלכת פייצר חלפו למעלה מעשרים שנה. השיקולים שהנחו את הנשיא לנדוי בפרשת פייצר עומדים בתוקפם גם היום. משקלם של שיקולים אלה השתנה מאז. אפתח בשיקול בדבר זכות הקניין. מאז הלכת פייצר שינתה זכות הקניין - ועימה מספר זכויות נוספות - את מעמדה. היא הפכה להיות זכות חוקתית-על-חוקית. משקלה באיזון הפרשני גבר. עמדתי על כך באחת הפרשות בצייני:


"אך טבעי הוא בעיני כי גישתנו לתכליתה של פקודת ההפקעה שונה היא מהגישה אליה לפני חמישים שנה או שלושים שנה. השינוי המרכזי התרחש עם חקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. חוק זה העניק מעמד חוקתי-על-חוקי לזכות הקניין של הבעלים המקורי. באיזון בין זכות הקניין של הבעלים המקורי לבין צרכי הכלל חל שינוי. שינוי זה אינו משפיע על תוקפה של פקודת ההפקעה. תוקפה של פקודת ההפקעה נשמר. אך שינוי זה מוביל לשינוי בהבנתה של פקודת ההפקעה. הוא מתבטא בהבנתנו החדשה את תכליתה של פקודת ההפקעה" (בג"ץ 2390/96 קרסיק נ' מדינת ישראל (טרם פורסם)).


3. כנגד שיקול זה העמיד הנשיא לנדוי שורה של תקדימים, מהם עולה, בין במפורש ובין במשתמע, כי תשלום הפיצויים המופחת חל גם בהפקעת החלקה כולה. מאז שונתה התמונה. בבתי המשפט המחוזיים נחלקו בעניין זה הדעות (לאחר חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו). בית המשפט העליון (מפי הנשיא שמגר) מתח ביקורת נוקבת על הלכת פייצר (ראו ע"א 474/83 הוועדה המקומית לבנייה ולתכנון ערים, ראשון-לציון נ' חממי, פ"ד מא(3) 370, 384). גם באקדמיה נמתחה עליה ביקורת (ראו אלתרמן, "הפקעות קרקע לצרכי ציבור ללא תמורה לפי החוק לתכנון ובניה - לקראת הערכה חדשה", משפטים טו 179 (תשמ"ו); לוינסון-זמיר, פגיעות במקרקעין על ידי רשויות התכנון 164 (תשנ"ה)).


4. ההסתמכות של הנשיא לנדוי על חוק תיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור, זכתה אף היא לביקורת. הודגש כי פקודת הרכישה (שעניינה מגרש) וחוק תיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור (שעניינו חלקה) עוסקים במצבים שונים וביחידות מידה שונות, ואין ללמוד מהאחד על השני (ראו אלתרמן, שם עמ' 223), אך מעבר לכך: הנשיא לנדוי מסתמך על ההוראה בחוק תיקון דיני הרכישה לצרכי ציבור - הדנה במועד הרכישה לצרכי ציבור - לפיה מועד הרכישה הוא מועד פרסום ההודעה בדבר הכוונות לרכוש לצרכי ציבור "את החלקה או חלק ממנה". הנשיא לנדוי ראה בכך "ראיה ניצחת לכוונת המחוקק", אשר "כאילו מסיח המחוקק לתומו", ומורה לפרשן לקבוע כי גם בהפקעת החלקה כולה יש להפחית את שיעור הפיצויים. לגישתו של הנשיא לנדוי, "לפנינו פירוש מוסמך מפי המחוקק עצמו" (הלכת פייצר, עמ' 653). גישה זו קשה היא: ראשית, חוק מאוחר אינו מפרש חוק מוקדם. המחוקק עושה בחקיקה ולא בפירוש. מלאכת הפירוש היא מלאכתו של השופט. הוא עשוי ללמד מהחוק המאוחר על דבר התכלית של החוק המוקדם. אין זו "ראיה ניצחת" בדבר תכלית זו. זוהי אחת "מהראיות" שיש להיזקק להן. משקלה נקבע על פי מהותה. משקל זה הוא קטן בענייננו, שכן כפי שציין הנשיא לנדוי, המחוקק "הסיח לפי תומו". הדעת לא ניתנה לשאלה אם הפחתת הפיצויים תחול גם בהפקעת החלקה כולה. ההנחה צריכה להיות, כי ההכרעה בשאלה הבסיסית אם ניתן להפקיע חלקה בשלמותה תוך הפחתה ניכרת של סכום הפיצויים, לא תעשה בהסתמך אל היסח דעתו של המחוקק. בוודאי כך, שעה שעניין לנו בפגיעה בזכות אדם חוקתית (ראו א' ברק, פרשנות במשפט 594 (כרך שני, 1993)).


5. שיקולים אלה מביאים אותי למסקנה כי האיזון שנעשה בפרשת פייצר בין זכות הקניין לבין הפגיעה בה בהפקעת חלקה שלמה, אינו יכול לעמוד כיום. יתכן, כמובן, כי איזון זה היה מוטעה כבר בעת עריכתו. יהא עניין זה כאשר יהא, עתה - לאחר חקיקתו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו - שוב איננו יכולים להשקיף על חקיקה הפוגעת בזכויות אדם באותו אופן בו השקפנו עליה בעבר. עמדתי על כך באחת הפרשות בצייני:



"לשון החוק לא השתנתה. אך תכלית החוק השתנתה. השינוי עשוי שיהיה קל. עשוי הוא לשקף תכלית חדשה שניתן היה להגיע אליה - גם אם בפועל לא הגיעו אליה - בעבר. השינוי עשוי להיות כבד. הוא עשוי לשקף תכלית חדשה שלא ניתן היה להגיע אליה בעבר. אכן, אימרתו של רדברוך כי לעולם החוק חכם מיוצרו נכונה במיוחד בתקופה של שינויים חוקתיים. אלה משנים את המרחב הנורמטיבי בו אנו ממשיכים לחשוב. אי אפשר עוד לאחר חקיקתם של חוקי-היסוד בדבר זכויות האדם לחשוב על תכליתה הכללית של החקיקה, באותו אופן בו חשבנו על כך לפני חקיקתם של חוקי-היסוד. עולמנו הנורמטיבי השתנה. צורת החשיבה שלנו השתנתה (במודע או שלא במודע)" (בג"ץ 2390/96 הנ"ל).


6. זאת ועוד: חזקה פרשנית היא, כי תכליתו של דבר חקיקה לא בא לנגוד להוראה חוקתית המצויה מעליו. "השאיפה של הפרשן [הינה] לפרש הוראת חוק כתואמת את החוקה" (ראו בג"ץ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 810; ראו גם בג"ץ 5016/96 חורב נ' שר התחבורה, פ"ד נא(4) 1, 42; דנ"פ 2316/95 גנימאת נ' מדינת ישראל, פ"ד מט(4) 589, 653). מכאן שאת ההוראה בדבר שיעור הפיצויים המשתלמים בגין הפקעה עלינו לפרש באופן שיעלה בקנה אחד עם הוראות חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. אמת, תוקפה (ה-validity) של פקודת הרכישה אינה עומדת לדיון בפנינו. עניין לנו במובנה (ה-meaning) של הפקודה. במתן מובן זה, על הפרשן לעשות כל מאמץ פרשני, בגדריהם של כללי הפרשנות, להגיע לתוצאה המתיישבת עם חוק היסוד.


7. מהי התוצאה הפרשנית - לעניין תשלום פיצויים מופחתים במקרה של הפקעת כל החלקה כולה - המתבקשת מהוראותיו של חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו? את התשובה לשאלה זו עלינו לחפש במהותה של זכות הקניין מזה ובהגבלות שניתן להטיל עליה כדין מזה. זכות הקניין היא מורכבת וסבוכה. טעמים מספר מונחים ביסודה. אחד הטעמים הינו, כי הקניין מאפשר את החירות (ראו י' ויסמן, דיני קניין: חלק כללי 16 (1993)). "אחד התפקידים החברתיים החשובים של זכות הקניין הוא להגן על הפרט מפני טענותיו של הכלל ומפני כוחו של השלטון; לשמור בידי הפרט תחום של חירות שלילית המהווה תנאי הכרחי לאוטונומיה אישית ולפיתוח עצמי" (ח' דגן, "קניין, אחריות חברתית וצדק חלוקתי", צדק חלוקתי בישראל 97, 100 (בעריכת מנחם מאוטנר, 2000)). אכן, "הקניין מאפשר לפרט להיות חופשי, ולתת ביטוי לאישיותו וחירותו" (רע"א 6339/97 רוקר נ' סלומון (טרם פורסם, פסקה 8 לפסק דיני). באחד מפסקי הדין המרכזיים של בית המשפט לחוקה בגרמניה נפסק:


"להיות בעל קניין הינה זכות חוקתית בסיסית אשר יש להשקיף עליה תוך קשר הדוק עם ההגנה על החירות האישית. במסגרת השיטה הכללית של זכויות חוקתיות, תפקידה של זכות הקניין להבטיח לבעליה מתחם של חירות בשדה הכלכלי ובכך לאפשר לו לנהל בעצמו את חייו" (פרשת השטפון בהמבורג (24 BVerfGE 367, 1968)).


עם זאת, "הקניין מטיל חובות (verpflichtet). השימוש בו צריך לשרת את אינטרס הציבור" (סעיף 14(2) לחוק היסוד הגרמני; השווה גם סעיף 42(2) לחוקה האיטלקית הקובע כי לקניין הפרטי תפקיד חברתי (funzione sociale)). בצדק ציין דגן כי "הקניין הפרטי מהווה גם מקור לאחריות מיוחדת של הבעלים כלפי פרטים אחרים וכלפי החברה בכללות" (דגן, שם, עמ' 105). הגשמתה של אחריות מיוחדת זו מצריכה חקיקה, כגון חוקי תכנון ובניה, חוקים לשמירה על הסביבה וחקיקה המגינה על יצירות אמנות שלציבור עניין בהן. מכאן גם התפישה כי הפקעה אינה פעולה בלתי חוקית הגוררת אחריה פיצויים בגין התנהגות בניגוד לחוק. הפקעה הינה פעולה כדין, המממשת את האחריות החברתית של הקניין. היא גוררת עימה פיצוי הולם לבעל הקניין (ראו D. Sorace, “Compensation for Expropriation” in Italian Studies in Law 83 (Vol. 1, 1992))). הפקעה זו, והפיצוי המשולם בעקבותיה, צריכים כמובן לקיים את דרישותיה של פסקת ההגבלה.


8. האם חקיקה, הקובעת פיצוי בשיעור של 60% מערכה של חלקה שהופקעה במלואה, פוגעת בזכות הקניין, והאם פגיעה זו תואמת את פסקת ההגבלה? נראה לי כי חקיקה זו פוגעת בזכות הקניין. אין לראות בה אך מימוש (פנימי) של האחריות החברתית של הקניין. תוקפה של חקיקה זו חייב, איפוא, לקיים את דרישותיה של פסקת ההגבלה. הנטל להוכיח זאת מוטל על הרשות המפקיעה. דרישותיה של פסקת ההגבלה אינן מתקיימות בעניינו. די אם אציין כי החקיקה אינה מידתית. היא מנצלת את האחריות החברתית של הקניין מעבר למידתיות הנדרשת. אם צודק אני בגישתי זו, הרי לפנינו נימוק פרשני נוסף, המצדיק את ביטולה של הלכת פייצר. הלכה זו נוגדת את המתבקש מחוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. פירוש העולה בקנה אחד עם חוק היסוד מצדיק את הפירוש המובא על ידי חברתי, השופטת דורנר.


מטעמים אלה מצטרף אני לדעתה.


נ ש י א



המשנה-לנשיא ש' לוין:


מסכים אני לפסק דינה של חברתי השופטת ד' דורנר ומבקש אני להצטרף לנימוקיו של חברי הנשיא וביחוד לנימוק הקשור בחקיקתו של סעיף 3 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עם זאת, מבקש אני להוסיף דברים אלו:


החלתו של שיקול ההשבחה במכלול השיקולים המצדיקים הפחתת פיצויים בגין הפקעת מקרקעין מעוררת את שאלת ההתאמה בין החובה המוטלת על בעלי נכסי מקרקעין לשלם היטל השבחה בגין עליית ערכם של הנכסים לבין זכותם של בעלי נכסים לפיצויים בגין הפקעת מקרקעיהם. סוגיה זו נתבררה בבית משפט זה מנקודת המבט של ההסדרים החלים ביחס להיטל השבחה על רקע שאלת הפירוש הראוי להוראת סעיף 4(5) לתוספת השלישית בחוק התכנון והבניה התשכ"ה - 1965, בפרשת ע"א 7172/96 פ"ד נב(2) 494. עניין זה, תלוי ועומד בדיון נוסף לפני בית משפט זה ובעלי הדין לא התייחסו אליו. לפיכך אין מקום לדיון בו במסגרת הערעורים שלפנינו.


המשנה-לנשיא

השופט י' אנגלרד:


מסכים אני לחוות-דעתה של חברתי, השופטת ד' דורנר, ולהערותיו של חברי, הנשיא א' ברק.


ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק-דינה של השופטת דורנר.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. חוק הפקעת קרקעות

  2. מטרת ההפקעה

  3. הפקעת יתר

  4. פיצויים בגין הפקעה

  5. צו תפיסה

  6. ביטול הפקעת חלקה

  7. ביטול הפקעה רעננה

  8. שווי של דונם מופקע

  9. הפקעה לצורכי ציבור

  10. ילקוט פרסומים הפקעה

  11. הסכם הפקעה - מיסים

  12. עורך דין הפקעה

  13. הפקעה שלא מומשה

  14. כביש 531 הפקעה

  15. הפקעות כביש 531

  16. ביטול הפקעה בגלל פגמים

  17. הפקעה לצורך הרחבת כביש

  18. הפקעות קרקע ביפו

  19. הפקעה לסלילת כביש

  20. פסקי דין - הפקעות

  21. הפקעת שטחים - פיצויים ?

  22. עשיית עושר הפקעה

  23. הפקעה לצורך חניה

  24. הפקעה לצרכי ציבור

  25. כביש מכבית הפקעה

  26. ביטול הפקעה של כביש בצפת

  27. הפקעה - תכנית שינוי מתאר

  28. הפקעת אדמות ערבים

  29. עתירה לביטול הפקעה

  30. הפקעת מקרקעין ברמת השרון

  31. ביטול הפקעת מקרקעין

  32. הפרשות לצרכי ציבור

  33. השבחת קרקע שהופקעה

  34. הפקעת קרקע בשכירות

  35. הקצאת קרקע חלופית - הפקעה

  36. הפקעת מקרקעין מירושה

  37. פיצוי ריאלי על הפקעת מקרקעין

  38. הפקעה לצורכי ציבור - דוגמא

  39. הצעת חוק הפקעות קרקע

  40. חישוב פיצוי על הפקעה

  41. מה זה הפקעת קרקעות ?

  42. הפקעה - חישוב פיצויים

  43. הפקעת קרקעות - בוררות

  44. חלקה מופקעת – תביעת פיצויים

  45. השפעה של הפקעה על חוזה

  46. הפקעה בניית כביש - פיצויים ?

  47. הפקעה לצורך הרחבת דרך

  48. שכר טרחה - ביטול הפקעה

  49. פיצוי על הפקעה בתל אביב

  50. פיצוי מופחת בגין הפקעה

  51. הפקעות מקרקעין כביש 531

  52. הודעה על הפקעה - פקודת הקרקעות

  53. פיצויים על הפקעה – זכות יורשים

  54. הפקעה לצורך כריית מנהרות הכרמל

  55. הפקעות קרקע בראשון לציון

  56. פיצוי בגין הפקעת 61% משטח חלקה

  57. חוק לתיקון דיני הרכישה - הפקעות

  58. הפקעת קרקע בבעלות משותפת

  59. ביטול הפקעה - אי מימוש במשך שנים

  60. הפקעה ללא פיצוי - פגיעה בקניין ?

  61. הפקעה לצורך הקמת מתקן צבאי

  62. הפקעה לצרכי ציבור פתח תקווה

  63. טופס ערעור על הפקעת מקרקעין

  64. הפקעה - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  65. סעד של פיצוי בקרקע אשר הופקעה

  66. הפקעה לצורך הרחבת נתיב תחבורה

  67. פיצוי על הפקעה – שטח נטו או ברוטו ?

  68. הפקעה שכונת נווה יעקב בירושלים

  69. קביעת פיצוי על הפקעה בבית משפט

  70. פיצויים ממדינת ישראל בגין הפקעת חלקה

  71. פיצויים על הפקעת חלק מהמקרקעין

  72. סירוב למסור מקרקעין לצורך הפקעה

  73. פירוק שיתוף במקרקעין עקב הפקעה

  74. פיצויים על הפקעה של קרקע חקלאית

  75. קרקעות חלופיות - פיצוי על הפקעה

  76. פיצויי הפקעה - הוצאות העברת עסק

  77. הפקעת קרקע לצורכי ציבור לשם סלילת כביש

  78. תביעה לפיצויים בשל הפקעת מקרקעין בירושלים

  79. סעיף 189 חוק התכנון והבניה - הפקעת מקרקעין

  80. טופס הפקעה או רכישה של נכסים מטעם הממשלה

  81. פיצוי בהפקעת מקרקעין לפי המחיר נכון להיום

  82. חישוב פיצויי ההפקעה על בסיס השימוש שנעשה בה בפועל

  83. זכויות חברי מושב לפיצויים בגין הפקעת קרקעות

  84. הפקעה של רשיון - תשלום פיצויים על השקעה במבנה במגרש

  85. תביעה פיצויים הפקעה קרקע - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  86. טופס הפקעה או רכישה מטעם הממשלה של כלי שיט ההולך ונבנה

  87. פיצוי כספי מועצה מקומית נטילת חלק ממקרקעין - לא ע"י הפקעה לצורך הרחבת כביש

  88. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון