פסק דין הנשיא סטיב אדלר: לפנינו ערעור על פסק דינו של בית הדין האזורי בנצרת (השופט הראשי חיים סומך ונציגי ציבור אליעזר אוניס וצבי הרשטיין; עב 001968/00) מיום 9.12.2001. העובדות הצריכות לעניין הן, כדלקמן - 2. עניינו של ערעור זה הוא מכרז על משרת ניהול בית הספר היסודי בוקעאתא (להלן: המשרה). המינוי נעשה על ידי המנהלת הכללית של משרד החינוך (להלן: המנהלת הכללית), לאחר התייעצות עם ועדה, שהתכנסה ביום 21.8.2000 לראיין את המועמדים (להלן: הוועדה הראשונה). הוועדה הורכבה מנציג משרד החינוך, נציג ההסתדרות ונציג הרשות המקומית. יצוין, כי הנציג המיועד של הרשות נשאל בתחילת התכנסות הוועדה אם הוא קרוב משפחה של אחד המועמדים ומשהשיב בחיוב הוחלף על ידי גזבר הרשות. שלושה מועמדים הופיעו לפני הוועדה הראשונה: המערער בפנינו מר אבו עוואד, המשיב מר מואייד עמאשה ומועמד נוסף. המלצת הוועדה למנהלת הכללית היתה למנות את מר עמאשה, זאת מכיוון שנציגי משרד החינוך וההסתדרות תמכו בו, ואילו נציג המועצה תמך במר אבו עוואד. למחרת, ביום 22.8.2000, שלח מר אבו עוואד מכתב למנהלת הכללית של משרד החינוך, בו האשים את מפקח משרד החינוך מר ג'מיל עוידה באיומים עליו כדי שיסיר את מועמדותו ובכך שאמר לו, כי המכרז "תפור" לטובת מר עמאשה. העתק המכתב נשלח ל"עוזר השר" אשר כפי שהוברר הכוונה לעוזר שר החינוך והתרבות, אך הוא לא נשלח למר עמאשה. לאחר מכן החליטה המנהלת הכללית למנות ועדה נוספת, "ועדת יועצים עליונה", אשר ראיינה את מר אבו עואד ומר עמאשה ביום 30.8.2000, והמליצה למנות את מר אבו עואד. המנהלת הכללית החליטה למנות את מר אבו עואד כמנהל בית הספר, וכעת הוא מסיים את שנת הניסיון. מר עמאשה הגיש תביעה לביטול המינוי, פסילת המכרז ומניעת העסקתו של מר אבו עואד כמנהל בית הספר. התביעה התקבלה ובית הדין קמא קבע, כי יש לנקוט בהליכים חדשים לבחירת מועמד לניהול בית הספר. על כך הערעור שלפנינו. את פסק דינו נימק בית הדין קמא בכך: [1] שהמנהלת הכללית לא נימקה את החלטתה למנות ועדה נוספת; [2] שמר עמאשה לא קיבל הודעה על החלטת המנהלת הכללית לא לפעול על פי המלצת הועדה המייעצת ולמנות ועדת עליונה; [3] שתוכנו של המכתב אשר מר אבו עואד שלח למנהלת הכללית לא הובא לידיעת מר עמאשה והוא לא נתבקש להגיב עליו; [4] מכיוון שמר אבו עואד החל לנהל את בית הספר ואין זה רצוי להחליפו באמצעת שנת הלימודים, הוא יסיים את שנת הלימודים והמכרז החדש יחול על שנת הלימודים הבאה, ועל ידי כך נעשה איזון בין האינטרסים של בעלי הדין וטובת הציבור. הכרעה - 3. לאחר שמיעת טענות באי כוח בעלי הדין ביום 11.6.2002 ועיון בראיות הגענו למסקנה, כי אנו מאמצים את נימוקי בית הדין קמא ודוחים את הערעור. לא טעה בית הדין קמא כאשר הגיע למסקנה, כי נפלו פגמים מהותיים בהחלטת המנהלת הכללית ובניהול המכרז. עם זאת, אוסיף מספר הערות: עמדת המדינה בפנינו היתה, כי היא מקבלת את מסקנות בית הדין קמא ומכינה מכרז חדש, אשר יתקיים בקרוב. מקובל על באת כוח המדינה, כי היה על המנהלת הכללית של המשרד לנמק את החלטתה, ובמיוחד בנסיבות המקרה כאשר היא פעלה בניגוד להמלצת הוועדה המייעצת הראשונה ונתקבל מכתבו של מר אבו עואד. נוסיף, כי בית דין זה כבר התריע על העדר הנמקה ונוהלים בקיום מכרזים על ידי משרד החינוך והתרבות, ודומה כי הגיעה השעה לקבוע נהלים בענין. סוף דבר - אנו דוחים את הערעור, וכמובן, גם את הבקשה לעיכוב פסק דינו של בית הדין קמא עד למתן פסק דין על ידי בית דין זה. השופטת נילי ארד: 1. מקובלת עלי התוצאה אליה הגיע חברי הנשיא אדלר. אף אני סבורה, כי יש לדחות את הערעור ולהשאיר על כנו את פסק דינו של בית הדין האזורי, אשר קבע, כי דין החלטתה של המנהלת הכללית בדבר בחירתו של המערער למשרת מנהל בית ספר להתבטל וכי יש לנקוט בהליכים חדשים לבחירתו של מועמד למשרה (להלן: ההחלטה). שני פגמים עיקריים נפלו בהחלטה ושניהם יונקים מאותו מקור והוא - היעדר הנמקה. כך בהליך הראשון, עת החליטה המנהלת הכללית למנות "ועדת יועצים עליונה" וכך גם בהליך השני - הסופי - בו החליטה לבחור במערער, הוא המועמד עליו המליצה ועדת היועצים העליונה, ולא לבחור במשיב 1 (להלן: המשיב) עליו המליצה ועדת היועצים. טען בפנינו המערער, כי בהיות סמכות המינוי נתונה למנהלת הכללית, יצאה היא ידי חובתה בעצם ההיוועצות שקיימה ומשקיבלה החלטתה, לא הייתה חייבת עוד לנמק את החלטתה ומכל מקום, בהיעדר ההנמקה, אין די כדי הכרזה על בטלותה של ההחלטה, כפי שפסק בית הדין האזורי. טענה זו אין בידינו לקבלה, ומשעמדה במרכז הטיעון בפנינו, מצאתי לנכון לשוב ולעמוד על הלכות ראשונים באשר לחובת ההנמקה, שהיא מן החובות היסודיות שבבסיס המשפט המינהלי. חובת ההנמקה 2. ההנמקה היא מעיקריה של ההחלטה המינהלית ומיסודתיה. בהחלטה המנומקת שוטחת הרשות בפני האזרח, בעל דברה, את שיקוליה ואת טעמיה. בדרך זו, מסיר הנגלה את החשש מפני הנסתר ומפני שיקולים בלתי עניניים, ומתקיימות השקיפות וההגינות המתחייבות מפעולת הרשות ומהחלטותיה. למעלה מזאת, בהיעדר הנמקה, נמצאת ההחלטה עירומה וחסרה גם בפני הביקורת השיפוטית על ההחלטה ועל כשרותה. על חובת ההנמקה, אשר נקבעה זה מכבר בחוק סידרי מינהל (הנמקות), התשי"ח-1958, עמד בית המשפט העליון מראשית ימיו. הולמים ביותר לעניננו, דבריו של השופט ברנזון בעניין אחג'יג'י ( [1]), גם בחלוף למעלה משנות דור: "פקודת התעבורה שממנה שואב המשיב את סמכותו, עוברת בשתיקה על שאלת מתן נימוקים להחלטותיו. היא אינה מחייבת אותו לנמק את החלטותיו, אך גם אינה פוטרת אותו מחובה זו. במקרה כזה, סבורים אנו כי מן הדין הוא שהמשיב יתן נימוקים לכל החלטה התלויה בשיקול-דעת, שיש בה כדי לפגוע באזרח. עליו להראות כיצד ועל סמך מה הגיע להחלטתו, לא רק כאשר הוא נדרש להראות טעם בבית משפט זה, אלא מלכתחילה כאשר הוא נותן את ההחלטה. הרי ההחלטה, אם היא אינה שרירותית, חייבת להיות מבוססת על עובדות, ממצאים ושיקולים מסויימים, ואם כך הוא הדבר, מדוע לא יירשמו כל אלה ולא יוודעו למי שהדבר נוגע לו כדי שאפשר יהיה להעמידה לביקורת ולמבחן?" בעניין ניימן ( [2]) ובפרשת אלוני ( [3]) היתווה נשיא בית המשפט העליון מאיר שמגר את אמות המידה לבחינת דרך פעולתה של הרשות הסטטוטורית וכשרות החלטתה וכך אמר: "לעניין דרך קבלת ההחלטה אמרנו (שם ( [4]), עמ' 45) כי החלטה חייבת להיות בכל מקרה תוצאה של בדיקה עניינית, הוגנת ושיטתית; ואם, לאור אופיו של העניין, נדרשים בדיקה ומחשבה חוזרים ונשנים, אין לדחות את הפנייה החדשה במחי-יד ובלי עיון הולם, תוך הסתמכות בלעדית על העובדה כי לבעל הסמכות הוענק שיקול הדעת להחליט בענין, או תוך דבקות בהחלטה הקודמת, אשר יתכן שהיא טעונה שינוי. החובה לקיים בחינה עניינית ושיטתית ביטויה בקיומו של תהליך של קבלת החלטה על ידי מי שהוקנתה לו הסמכות לכך על פי החוק. תהליך זה, מן הראוי שיהיה מורכב, בדרך כלל, ממספר שלבים בסיסיים וחיוניים אשר הם הביטוי המוחשי להפעלת הסמכות המשפטית תוך התייחסות לנושא שהוגדר בחוק. כאמור בבג"צ 297/82 הנ"ל, אלו השלבים: "איסוף וסיכום הנתונים (לרבות חוות הדעת המקצועיות הנוגדות, אם ישנן כאלה), בדיקת המשמעויות של הנתונים (דבר הכולל במקרה של תיזות חילופיות, גם את בדיקת מעלותיהן ומגרעותיהן של התיזות הנוגדות) ולבסוף, סיכום ההחלטה המנומקת. תהליך כגון זה מבטיח כי כל השיקולים העניניים יובאו בחשבון, כי תעשה בחינה הוגנת של כל טענה וכי תגובש החלטה אותה ניתן להעביר בשבט הביקורת המשפטית והציבורית". על חובת ההנמקה המוטלת על המנהל הכללי של משרד החינוך, בתום ההיוועצות ועם המינוי, עמדה לאחורנה, גם השופטת אלישבע ברק בפרשה שעניינה דומה לזה שבפנינו, בעניין כאמל שרף ( [5]) שם אמרה: "המנהל הכללי רשאי להיוועץ בגורמים נוספים, אך משהחליט לעשות זאת עליו לנמק היטב את החלטתו ואת מסקנתו. מכל האמור לעיל, עולה שההחלטה המנומקת מחזיקה בתוכה את כלל מרכיביה, ובהיעדרם נותרת היא סתומה וחתומה הן בפני בעל דברה של הרשות והן בפני הביקורת השיפוטית. ככזו - דינה להתבטל. ועדת היועצים 3. טרם שאבוא לגוף הדברים, אקדים ואדרש למעמדה של ועדת היועצים וחשיבותה לעניננו. בפסק הדין בעניין עמרי מחמוד ( [6]) , עמד השופט א' ברק על מהות פעולתה של ועדת היועצים, בעניין ממין זה הנדון כיום בפנינו וכך אמר: "המינוי למשרת מנהל חטיבת הביניים נעשה על-פי תקנות חינוך ממלכתי (סדרי פיקוח),תשי"ז-1956, שהותקנו מכוח סעיף 34(1) לחוק חינוך ממלכתי, תשי"ג-1953. סמכות המינוי נתונה למנהל הכללי של משרד החינוך והתרבות (להלן - המנהל הכללי) (תקנה 18(א)). בטרם ייעשה המינוי, מוטלת על המנהל הכללי החובה להיוועץ במזכירות הפדגוגית (תקנה 18(א)) וברשות המקומית הנוגעת בדבר (תקנה 19). מכוח הסכמים קיבצויים הוטלה חובה על המנהל הכללי להיוועץ בארגון היציג של המורים. התקנות אינן קובעות את דרכי ההתייעצות. בהתאם לפרקטיקה הנוהגת מתכנסים נציגי הגופים אשר עימהם חייב המנהל הכללי להיוועץ, ומהוים יחדיו "ועדת מכרזים" או "ועדת בוחנים" (להלן - הוועדה). הוועדה שומעת את המועמדים השונים, מקבלת מידע המתייחס אליהם ומעבירה את המלצותיה למנהל הכללי, אשר מחליט על המינוי. על-פי המקובל יש והמנהל הכללי עורך התייעצויות נפרדות בטרם יבצע את המינוי. זאת ועוד : המנהל הכללי אינו חייב לקבל את עצת הגופים הנזכרים, ואכן לא תמיד הוא מקבלה. לפנינו לא התעוררה כל שאלה באשר לחוקיות ההתייעצות בדרך זו. כמו בבג"צ 322/77, (שמואל הדר נגד מאיר בן ארי, ו-3 אח', פ"ד לא(3) 762) - אשר גם בו נדונה פעולת הוועדה - אף אני לא אדון בשאלה זו. אציין רק, שלדעתי צריכה המלצת הוועדה לציין בנפרד את דעתם של כל אלה עמם חייב המנהל הכללי להיוועץ, ואין להסתפק בהחלטה סתמית כי ברוב פלוני החליטה הוועדה להמליץ על אלמוני. חובתו של המנהל הכללי אינה להיוועץ בוועדה, אלא ביחידיה, ועל כן יש להעביר למנהל הכללי את עמדתו של כל אחד מאלה אשר עמם חייב המנהל הכללי להיוועץ. אין מניעה, כמובן, מלהעביר למנהל הכללי אף המלצה של הוועדה כגוף, אשר תהווה, במקרה זה, גוף נוסף עמו רשאי המנהל הכללי - אך אינו חייב - להיוועץ. מעיר אני הערות אלה, שכן חושש אני כי הפרקטיקה הנוהגת התפתחה במשך הזמן למצב דברים בו רואה המנהל הכללי את הגוף עמו הוא חייב להיוועץ בועדה עצמה, תוך טשטוש זהותם של אותם חברים שבה, עמם מוטלת עליו חובת ההתיעצות." לאור האמור לעיל, מסקנתנו היא, כי בשים לב למעמדה המיוחד של "הוועדה המייעצת" יש לייחס משקל בעל ערך מוסף להמלצתה, דבר הנובע מחובת ההיוועצות הסטטוטורית בכל אחד ממרכיביה, כמבואר לעיל. זאת, כמובן, מבלי להתעלם ממעמדה של הוועדה כגוף מייעץ ומן הסמכות שהוקנתה בדין למנהל הכללי לעשות את המינוי. ההחלטה 4. משנה חשיבות לדברים אלה, עת באים אנו לבחינתה של ההחלטה מושא דיוננו. אשר עולה מנסיבות המקרה כפי שהובררו הוא, כי עובר לקבלת ההחלטה על המינוי, היו בפני המנהלת הכללית: המלצותיה של ועדת היועצים; מכתבו של המערער בו הלין בפניה על הפעלת לחץ מצידו של המפקח, שלמחרת היום השתתף בועדה בה הציג המערער מועמדותו; והמלצתה של ועדת היועצים העליונה. כדי שההחלטה תוכל לעמוד במבחן הביקורת השיפטית היה על המנהלת הכללית ליתן נימוקיה בשניים: בשלב הראשון - משהונחה בפניה המלצתה של ועדת היועצים, היה עליה ליתן טעם לעצם מינויה של ועדת היועצים העליונה; בשלב השני והסופי - היה עליה לנמק, מדוע ביכרה לאמץ המלצת הוועדה המייעצת העליונה על פני המלצתה של ועדת היועצים. בהעדר הנמקה, נותר "השדה" פרוץ לשאלות ותמיהות, אשר לא באו על פתרונן, אף לא בשלב הערעור, ובין היתר, אלה: האם מונתה ועדת היועצים העליונה בעקבות מכתבו של המערער אל המנהלת הכללית, בו טען הוא להפעלת לחצים בלתי לגיטמיים כלפיו על ידי המפקח? מה הייתה כוונת הדברים ותכליתם, בכך שהעתק מן המכתב למנהלת הכללית נשלח גם אל "מר' נור עבד אלחלים אלזועבי, עוזר השר" ? ומדוע לא נשלח העתק מאותו מכתב גם אל המשיב שהיה מועמד באותו מכרז וסגן מנהל בית הספר? האם הופעלו לחצים סמויים ובלתי לגיטימיים, באיזה שלב ועל מי? או אולי מונתה ועדת היועצים העליונה בשל כך שהמלצתה של ועדת היועצים לבחור במשיב התקבלה ברוב דיעות בלבד, כנגד דעתו החולקת של נציג הרשות המקומית שהמליץ לבחור במערער? ואולי נמצא טעם לפגם בכך שאותו מפקח נטל חלק בדיוניה של ועדת היועצים ואף הביע דעתו בענינו של המערער, למרות שזה האחרון מחה על השתתפותו בה מפאת אותם לחצים? משהיו בפני המנהלת הכללית הפרוטוקולים של דיוני שתי הוועדות, והמלצותיהן הסותרות בדבר המועמד המתאים למשרה, ובין לבין מכתבו של המערער, היה עליה ליתן ביטוי בהחלטתה הסופית לכל אלה ולפרט את טעמיה, מדוע ביכרה בסופו של דבר את המערער על פני המשיב. משלא נעשה כן, נותרה התשובה על התמיהות שהועלו, בידיעתה של המנהלת הכללית בלבד, נַעֲלָמה מידיעת המעונינים בה ובתוצאותיה, וסתומה בפני בית הדין בהידרשו לביקורת שיפוטית עליה. בהעדר הנמקה, בשלב הראשון ובשלב השני, הוטל על ההחלטה צילן הארוך של התמיהות וההשערות בדבר הסתום והנגלה בה, כדי כך שלא היה עוד מנוס מביטולה, כפי שהחליט בית הדין האזורי. 5. בשולי הדברים נעיר, כי אין אנו מקבלים את טענתו של המערער, לפיה יש לראות טעם לפגם בכך שלאחר פסיקתו של בית הדין האזורי, חזרה בה המדינה (היא המשיבה 2) מתמיכתה בהחלטה שינתה טעמה וטעמיה. אכן, בדיון בערעור הודיע המדינה כי סברה וקיבלה את פסיקתו של בית הדין קמא ואף החלה ביישומה, באופן שהליכי פרסום המכרז נמצאים בימים אלה בעיצומם. 6. בסיום, אין לי אלא להצטרף לחברי הנשיא אדלר ולשוב ולהפנות את שימת הלב של המדינה לצורך החיוני והמיידי שבקביעת כללים לדרך פעולתה של ועדת יועצים עליונה. לאחרונה, חזר בית דין זה והביע דעתו בדבר הצורך ב"קביעת כללים ברורים באשר לנוהל ההיוועצות… בהקדם." ( [7]) משום מה, לא התקבלה המלצתנו עד כה, ולא מן הנמנע כי אילו ניתנה הדעת לקביעת הכללים כאמור, הייתה נמנעת גם תוצאתו של ערעור זה. יש לקוות, איפוא, כי לאור החשיבות היתרה שיש לייחס לדרכי מינויו של מנהל מוסד חינוך, לתקינות המינוי וליציבותו, ייקבעו הכללים בכל ההקדם ובשים לב לאמות המידה שנקבעו בפסיקה. השופט עמירם רבינוביץ: אני מסכים לתוצאה ולדברים שכתבו חבריי, וברצוני להוסיף מילים ספורות. בנסיבות שנוצרו, התוצאה אליה הגיע בית הדין האזורי, לפיה נותר המערער כמנהל בית-הספר בתום שנת הלימחדים הנוכחית, ואילו לגבי שנת הלימודים החדשה יתפרסם מכרז חדש למנהל בית-הספר, מבטאת איזון נכון וצודק של השיקולים השונים, כפי שהיו באותה עת, לאור הנסיבות שנוצרו. השארת המערער כמנהל בבית ספר עד לתום שנת הלימודים, למרות ביטול החלטת המנהלת הכללית על ידי בית הדין האזורי, נועדה למנוע זעזועים בבית הספר באמצע שנת הלימודים. פרסום מכרז חדש היה מחויב המציאות מנימוקי בית הדין האזורי הדעת של חבריי. המכרז החדש מאפשר למערער להשתתף בו ולהביא עימו גם את "הנדוניה" של טענה לניהול מוצלח של בית הספר בשנת הלימודים הנוכחית. התוצאה שהגיע אליה בית הדין האזורי מאזנת, איפוא, יפה בין כל האינטרסים השונים של הצדדים בסכסוך זה, ומטעם זה דין הערעור להידחות. נציג מעבידים הלל דודאי: אני מצטרף לדעתם של הנשיא, השופטת ארד והשופט רבינוביץ. סוף דבר - אנו דוחים את הערעור ואת הבקשה לעיכוב ביצוע פסק דינו של בית הדין קמא. על המערער לשלם למר עמאשה הוצאות משפט בסך 4,500 ₪ בתוספת מע"מ. דיני חינוךמשרד החינוך