##הזכות להפעיל עסק:## הזכות להפעיל עסק מוגנת על ידי חופש העיסוק כמוגדר בחוק יסוד: חופש העיסוק. חופש זה ניתן להגביל במידה הנדרשת, והגבלה זו מוסדרת בחוק, בתקנותיו, ובצוים שניתנו מכוחו. את הרישיון ניתן לתת, או לסרב לתת, בין היתר,לאור הצורך לשמור על המטרות המפורטות בס' 1 של החוק: "(1) איכות נאותה של הסביבה ומניעת מפגעים ומטרדים; (2) מניעת סכנות לשלום הציבור והבטחה מפני שוד והתפרצות; (3) בטיחות של הנמצאים במקום העסק או בסביבתו; (4) מניעת סכנות של מחלות בעלי חיים ומניעת זיהום מקורות מים בחמרי הדברה, בדשנים או בתרופות; (5) בריאות הציבור, לרבות תנאי תברואה נאותים; (6) קיום הדינים הנוגעים לתכנון ולבניה ולשירותי כבאות." אמר על כך בית המשפט העליון ברע"פ 4270/03 - מדינת ישראל נ' תנובה - מרכז שיתופי לשיווק תוצרת חקלאית בישראל בע"מ, ק-על 2004(4), 2167 ,עמ' 2170: "ובכן, מטרתו של החוק היא לשמור ולהגן על ערכים שונים הנתפשים בחברתנו כערכים חשובים, ולקיומם של ערכים אלה נכונים אנו לצמצם את חופש העיסוק על דרך הטלתן של הגבלות להפעלתו של "עסק". כך הוא הערך של שלום הציבור, כך הוא הערך של שמירה על בריאות הציבור ובטיחותו, כך הוא הערך של שמירה על איכות הסביבה ואיכות החיים בכלל וכך הם הערכים האחרים המנויים, אחד אחד בשורה עורפית, בהוראת סעיף 1(א) שלחוק רישוי עסקים. אלו הן תכליותיו המוצהרות, הברורות והחד-משמעיות של החוק: פיקוח על "עסקים" ועל בתי-עסק להגנה על מטרות חברה וסביבה אלו ואחרות. עצם קיומו והפעלתו של עסק עלול לסכן ולפגוע בעניינים החשובים לכלל, ובאמצעות החוק מבקשים אנו לוודא כי כל "עסק" ו"עסק" ינַהג דרכיו כך שאותם ערכים לא ייפגעו ולא יינזקו. וכפי שלימדנו מורנו פרופ' י' ה' קלינגהופר במאמרו "חופש העיסוק ורישוי עסקים", עיוני משפט ג (תשל"ג-1973) 582, 586: השלטה של משטר רישוי על פתיחת עסק וניהולו נעשית במתכונת תחיקתית של הטלת איסור לעסוק באותו עיסוק, כל זמן שלא ניתן רשיון לכך מאת רשות הרישוי המוסמכת. האיסור אינו מבטא יחס שלילי של המחוקק לעיסוק הטעון רישוי - מבחינה זו הוא איסור טכני, לא מהותי: מטרתו להנהיג פיקוח הן באשר לתנאי הכניסה לפעילות משקית עצמאית מסויימת, והן על אופן הפעילות ודרכיה." יש מקרים בהם רישוי העסק מתנגש חזיתית בדרישות התכנון והבניה, כגון שהתוכניות החלות על המקום בו נמצא העסק אינן מתירות את השימוש באותו אזור ליעוד או למטרת העסק שלגביו מבוקש הרישיון. מקרה דומה הוא זה שבו מבוקש ליתן רשיון לניהול עסק הנמצא בבנין שנבנה בלא היתר או תוך הפרת הוראות חוק התכנון והבניה. בהמשך נוכל לחשוב על עיסוק בעסק התואם את המטרות שבתכנית החלה על האזור, אך מנוגד ליעוד הספציפי שנקבע לבנין (שנבנה כדין) או לחלק ממנו, בהיתר. ## עסק של רוכלות:## עסק של רוכלות מוגדק בחוק רישוי עסקים. ראו הגדרת "רוכלות" בסעיף 2א(ה): "עיסוק בקניה, במכירה או בהצעת שירותים או מלאכה לציבור, שלא בתוך מבנה קבע". עסק כזה כפוף לכל הוראות חוק רישוי עסקים. הוראות אלו מסמיכות את הרשות, בין היתר, להוציא צו מינהלי להפסקת העיסוק מקום בו קיים יסוד סביר להניח שהעסק פועל ללא רישיון או בניגוד לתנאיו (סעיף 20 לחוק), וכן להעמיד את הרוכל לדין פלילי ולבקש מבית המשפט עם הגשת כתב האישום מתן צו להפסקת העיסוק (סעיף 17 לחוק). בנוסף חלות על עסקי הרוכלות הוראות ייחודיות הקבועות בסעיפים 2א, 5א, 11ג ו-27א עד 27ד של החוק. רשות הרישוי מוסמכת לפי סעיף 27א לתפוס בעצמה את הדוכן והתכולה, להגיש נגד הרוכל כתב אישום, ולבקש לפי סעיף 27ד מבית המשפט לאחר ההרשעה את חילוט הפריטים האמורים. לצד הוראות אלו קיים בירושלים חוק עזר עירוני המסדיר את תחום הרוכלות: חוק עזר לירושלים (רוכלים), תשכ"ב-1962 (להלן - חוק עזר רוכלים). חוק עזר זה הותקן על ידי מועצת העירייה בתוקף סמכותה לפי פקודת העיריות. סעיף 2 שבו קובע איסור עיסוק ברוכלות "ללא רישיון לפי חוק עזר זה או לפי כל דין אחר"; סעיף 19 מסמיך את ראש העירייה, מפקח או שוטר "לצוות על רוכל לסלק את עגלתו, דוכנו, תבניתו, מגשו או הטובין ממקום בו הם נמצאים בניגוד להוראות חוק עזר זה"; סעיף 20 מסמיך את אותם נושאי תפקידים "לסלק את העגלה, הדוכן, התבנית, המגש או הטובין" במקרה של אי-היענות הרוכל לצו לפי סעיף 19; וסעיף 21 מקנה לראש העירייה או למפקח מטעמו סמכות "לתפוס ולהחרים כל עגלת יד, דוכן, תבנית או מגש שרוכל שאין לו רישיון משתמש בהם בקשר למכירת טובין". לכאורה, המשיבה היא זו שבידיה הופקדה הבחירה האם לנקוט נגד עסק של רוכלות הפועל ללא רישיון בהליכים לפי חוק רישוי עסקים או לפי חוק עזר רוכלים. אלא שכך רק לכאורה ולא למעשה. הטעם לכך נעוץ ברפורמה חקיקתית שהוחלה בתחום זה בשנת תשל"ח-1977. באותה שנה תוקן חוק רישוי עסקים בדרך של הוספת הסעיפים הייחודיים שפורטו לעיל הדנים בעסקי רוכלות (חוק רישוי עסקים (תיקון מס' 3), תשל"ח-1977; להלן - תיקון מס' 3). אחד מאותם סעיפים הוא סעיף 11ג(א), הקובע את גדרי סמכותה של רשות מקומית בהתקנת חוקי עזר בנוגע לעסקי רוכלות: "רשות מקומית רשאית לקבוע בחוק עזר הוראות בדבר - (1) רישוים של רוכלים ודרכי הפיקוח עליהם וכל הוראה העשויה לקדם לגבי עסקי רוכלות מטרה ממטרות הרישוי האמורות בסעיף 1(א); (2) צורת דוכנו, עגלתו או מכוניתו של רוכל או צורת כל כלי אחר המשמש להחסנת מרכלתו, הובלתה או הצגתה לראווה; (3) פטור סוגי רוכלות מסויימים מחובת רישוי לפי חוק זה; (4) איסור רוכלות או איסור סוגי רוכלות בימים או בשעות מסויימים, בתחום הרשות המקומית כולו או באזורים מסויימים בו". סעיף זה שינה את המצב הנורמטיבי ששרר עד אז, לפיו מקור סמכות העירייה להתקין חוקי עזר בנוגע לעסקי רוכלות נמצא בשני סעיפים בפקודת העיריות: בסעיף 245 שקבע כי "העירייה תורה בדבר רישוים ורישומם של רוכלים למיניהם, מצחצחי נעליים, מפתחי חותמות, צלמים וסבלים, ובדבר הפיקוח עליהם"; ובסעיף 249(21) שהקנה לעירייה סמכות "להורות בדבר תפיסתם וחילוטם של כל עגלה, מגש או כל כלי קיבול אחר שרוכלים למיניהם מחוסרי רישיונות משתמשים בהם בקשר עם מכירת טובין". סעיפים אלה בוטלו במסגרת תיקון מס' 3 (סעיף 8 לחוק המתקן). תחתם הוסף לחוק רישוי עסקים סעיף 11ג. כפי שנאמר בדברי ההסבר להצעת התיקון (הצעות חוק 1301, מיום 10.5.77, עמ' 239-238): "פקודת העיריות מעניקה למועצות עיריות סמכות להתקין חוקי עזר בנושא רישוים ורישומם של רוכלים ואופן הפיקוח עליהם... בדומה לכך מוסמכות אף מועצות מקומיות להתקין חוקי עזר לגבי עסקי רוכלות... אכן, כמה רשויות מקומיות פעלו על פי סמכות זו והתקינו חוקי עזר המסדירים תחומים מסויימים בעסקי רוכלות. מתוך מגמה לרכז את ההוראות בדבר רישוים של רוכלים ודרכי הפיקוח עליהם בחוק רישוי עסקים, מוצע שההוראה המסמיכה רשויות מקומיות להתקין חוקי עזר לגבי עסקי רוכלות תיכלל בחוק זה, והיא אף תורחב ויפורטו בה הוראות נוספות שרשויות מקומיות יהיו רשאיות לקבען בחוקי עזר אלה". לצד ההרחבה האמורה של סמכויות הרשויות המקומיות, נקט תיקון החוק גישה מצמצמת בכל הנוגע לסמכות המינהלית לתפוס את המרכולת ואת אמצעי האחסנה של הרוכל. צמצום זה נעשה בסעיפים 27ב עד 27ד, שהוספו גם הם במסגרת התיקון. בסעיפים אלה הוטלו הגבלות על סמכות רשות הרישוי לפי סעיף 27א לתפוס חפצים אלו של רוכל שעסק ברוכלות ללא רישיון או בניגוד לתנאי הרישיון או שהפר הוראת חוק עזר לפי סעיף 11ג. ההגבלה הראשונה, המצויה בסעיף 27ב, מחייבת את רשות הרישוי להגיש לבית המשפט תוך 30 יום מיום התפיסה כתב אישום נגד הרוכל, אחרת עליה להחזיר לו את חפציו שתפסה. ההגבלה השניה, לפי סעיף 27ג, מאפשרת לרוכל לבקש מבית משפט השלום או מבית המשפט לענינים מקומיים את ביטול התפיסה, בין קודם להגשת כתב האישום ובין לאחר מכן. בכל מקרה, רשות הרישוי אינה מוסמכת להשמיד או לחלט את החפצים שתפסה, אלא חובתה בהתאם לסעיף 27ד לשמור עליהם על חשבון הרוכל, כאשר החילוט יכול להיעשות רק בצו בית המשפט לאחר הרשעת הרוכל. מנגד, זיכוי הרוכל מחייב להשיב לו את החפצים. תכליתן של הגבלות אלו בוארה בדברי ההסבר להצעת החוק כדלהלן (שם, בעמ' 240): "הסמכות לתפוס את חפצי הרוכל, ללא צו מאת בית המשפט, רק על יסוד ההנחה - הסבירה - של רשות הרישוי שהרוכל עבר עבירה, הינה חמורה מבחינת הרוכל, באשר הפעלתה עלולה לגרום לו נזק רציני. אין מקום לכן לפעול על פי סמכות זו אם בעקבות זאת לא תנקוט רשות הרישוי, בתוך תקופה קצובה, הליכים משפטיים נגד הרוכל בשל העבירה שהיא מייחסת לו, כך שהתפיסה תשמש כפעולת ביניים בלבד, עד מתן פסק דין סופי בעניינו של הרוכל... כדי להקל בדרך נוספת את מצבו של רוכל שחפציו נתפסו, מוצע לאפשר לו להביא את ענין התפיסה לביקורת שיפוטית עוד לפני הגשת כתב האישום, וזאת על ידי הגשת בקשה לביטול התפיסה לבית משפט שלום או עירוני המוסמכים לדון בעבירה המיוחסת לו. לאחר הגשת כתב האישום יהיה הרוכל רשאי להפנות בקשה זו לבית המשפט שאליו הוגש כתב האישום". אף שהגבלות אלו נכללו בתיקון לחוק רישוי עסקים, מצודתן נפרסת גם על חוקי עזר שהותקנו מכוח פקודת העיריות קודם לתיקון החוק. כך נקבע בהוראת המעבר בסעיף 9 לחוק המתקן: "חוקי עזר שהותקנו מכוח הסמכויות לפי סעיפים 245 או 249(21) לפקודת העיריות והיו בתוקף ערב תחילתו של חוק זה יעמדו בתקפם עד שיוחלפו בחוקי עזר על פי החוק העיקרי, ובמידה שאין סתירה ביניהם לבין החוק העיקרי". ##ביטול רישיון עסק:## סעיף 5(א)(1) לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, (להלן - חוק רישוי עסקים), מגדיר מי הוא הגוף המשמש כרשות הרישוי לעסק טעון רישוי, בתחום הרשות המקומית. בעניין זה קובע הסעיף הנ"ל כי: "(א) רשות הרישוי לעסק טעון רישוי היא - (1) בתחום רשות מקומית - ראש הרשות המקומית או מי שהוא הסמיכו לכך". באשר לביטול רישיון עסק, סעיף 7ג לחוק רישוי עסקים קובע כדלהלן: "(א) רשות הרישוי רשאית לבטל רשיון או היתר זמני מיוזמתה היא או מיוזמת נותן האישור. (ב) לא יבוטל רשיון או היתר זמני מיוזמתה של רשות הרישוי אלא לאחר התייעצות עם נותן אישור המופקד על קיום מטרה מן המטרות האמורות בסעיף 1(א) שאי קיומה משמש עילה לביטול. (ג) לא יבוטל רשיון או היתר זמני אלא לאחר שניתנה לבעל הרשיון או ההיתר הזמני הזדמנות להשמיע את טענותיו. (ד) בוטל רשיון או היתר זמני לפי סעיף זה, תשלח רשות הרישוי הודעה על כך לבעל הרשיון או ההיתר הזמני, והביטול ייכנס לתוקפו בתום 60 ימים מיום ההודעה על הביטול. (ה) אין בהוראות סעיף זה כדי לגרוע מהוראות סעיפים 17 ,16 ו-20 עד 23". מעיון בהוראות סעיפים 5(א)(1) ו-7ג(ג) הנ"ל עולה כי טרם מתן ההחלטה ע"י ראש רשות הרישוי בדבר ביטול רישיון העסק, יש לתת לבעל הרישיון הזדמנות להשמיע את טענותיו. רישוי עסקים