פסק דין השופט א' ריבלין: 1. המערערת 1 היא ארגונם היציג של קבלנים העוסקים בתחום הבנייה, ובהן המערערות 11-2. המערערות 11-2 מקימות מבנים למגורים ולמסחר בתחומי המשיבה - המועצה המקומית מודיעין. המערערות מבצעות את עבודות הפיתוח והבנייה הקשורות בהקמת המבנים על-פי חוזים שנחתמו בינן לבין משרד הבינוי והשיכון. אין מחלוקת כי לצורך הכנת תשתית המים, במתחמים בהם פעלו המערערות, הן שהניחו את צינורות המים המחברים את אתרי הבניה ואת הבניינים אל הצנרת הראשית שבעיר מודיעין. המערערות חויבו על-ידי המשיבה בתשלומי סכומי כסף שונים בגין מה שהמשיבה מגדירה כ"אגרת חבור מים". בעשותה כך סמכה המשיבה על הוראות סעיף 2 לחוק עזר למודיעין (אספקת מים), התשנ"ו1995- (להלן: חוק העזר או חוק העזר למודיעין). הוראת הסעיף קובעת, בין השאר, כך: 2. (א) חיבור נכס או דירה למפעל מים, הרחבת חיבור, הצרתו, ניתוקו, פירוקו, פיצולו או התקנתו מחדש, לא ייעשה אלא בידי המנהל. ... (ז) בעד חיבור למפעל מים או פעולה אחרת כמפורט בסעיף קטן (א) ישלם מבקש החיבור, מראש, אגרה בשיעורים הקבועים בתוספת. חיבור למפעל מים המערערות סבורות, כי המשיבה חרגה מסמכותה בחייבה אותן באגרות חיבור מים, שכן הן עצמן, ולא המשיבה, הניחו את הצינורות המחברים את הבניינים ואת אתרי הבניה לרשת המים הראשית. הן פנו, לפיכך, לבית המשפט המחוזי בתובענה, על דרך של המרצת פתיחה, וביקשו סעד הצהרתי על-פיו אין הן חבות לשלם למשיבה תשלומים על חשבון אותה אגרה. 2. בית המשפט קמא בחן את הוראות סעיף 20 לפקודת העיריות (אספקת מים) 1936 (להלן: הפקודה) כמקור לסמכות המשיבה לגביית האגרה, ומצא, כי הן מאפשרות גביית אגרה אף בגין הוצאות מנהליות הנגרמות למשיבה, ולא רק בגין הוצאות הכרוכות בהתקנה פיסית של צינורות. בית המשפט אף מצא, כי לעיריה אכן היו הוצאות מנהליות בגין חיבור המבנים אותם בנו המבקשות, וכי חוק העזר מסמיך את העיריה לגבות מן המערערות סכומים אלו, על אף שהצינורות עצמם הונחו על-ידי המערערות. לפיכך דחה בית המשפט את בקשת המערערות למתן סעד הצהרתי כאמור. כנגד החלטה זו מופנה הערעור. הסמכות לגביית אגרת חיבור מים 3. אין חולק, כי רשות מקומית רשאית לגבות אגרות אך ורק על-פי סמכות שהוענקה לה בחוק. "רשות ציבורית - כמו העיריה בענייננו - היא גוף אשר הוקם על ידי החוק ואשר מחוייב לפעול רק על פי האמור בחוק מולידו, דהינו במסגרת הסמכויות והכוחות המוענקים לו בחוק... מעקרון שלטון החוק נגזר גם שאין רשות ציבורית רשאית לגבות מס או היטל ללא הסמכה בחוק" (בג"צ 1640/95 אילנות הקריה נ' ראש עיריית חולון, פ"ד מט(5) 582, 588-587; ע"א 2939/93 מועצה מקומית ראש העין נ' בן יקר גת, תקדין-עליון, 96(3), 231). המשיבה מבקשת למצוא את המקור לכוחה לגבות את האגרה נשוא הערעור בסעיף 20 לפקודה (להלן: סעיף 20) הקובע כך: 20. מועצת העיריה המחליטה להספיק מים לתחומה או לחלק הימנו, לצרכי בית ולצרכים רגילים, זכאים בעלי הבתים והבנינים באותו תחום או בחלק הימנו, בכפוף להוראות פקודה זו, לקבל אותה הספקה ובכפוף לאמור לעיל, תמתח מועצת העיריה לצורך זה, לפי בקשה בכתב מאת הבעלים, צינור שירות לבתיהם או לבניניהם ותחברם עם הצינורות הראשיים שיימתחו ע"י מועצת העיריה. והבעלים ישאו בהוצאות הכרוכות בצינורות-שירות אלה ובחיבורם לצינורות הראשיים;וכשאיזה בית שלא קיבל הספקה כזאת נמצא במרחק של מאה מטר מן הצינור הראשי, שיימדד לאורך הקו של אותו צינור-שירות, תהא הסמכות למועצת העיריה לדרוש מאת בעל הבית או הבנין באותו רחוב שלא יקבל הספקה, לקבל הספקת-מים ע"י שיחבר צינור-שירות לצינור הראשי האמור;ואילו אם סירב אותו בעל לקיים את הדרישה או אם התרשל בכך, מותר לה למועצת העיריה להיכנס לאותו בית או בנין ולגשת בעצמה למתיחת צינורות השירות, ולגבות מן הבעלים את ההוצאות הכרוכות בכך.[ההדגשות נוספו על-ידינו] חיבור צינורות שירות לצינור הראשי שלושה מסלולים מנותבים בסעיף זה, בכל הנוגע לחיבור צינורות שירות אל צינור המים הראשי בתחום העיריה, ושניים הם המאפיינים הצריכים בחינה בכל אחד מן המסלולים האלה: ראשית, מי הוא המניח את הצינורות, ושנית, מתי קמה לרשות הסמכות לגבות מבעלי הבתים הוצאות. במסלול הראשון, וכך גם במסלול האחרון מבצעת העיריה, בעצמה, את הנחת צינורות המים ואת חיבורם לצינורות הראשיים. במקרים אלה ורק במקרים אלה, כך קובעת הפקודה, זכאית העיריה לגבות את הוצאותיה מבעלי הבתים והבניינים שחוברו לרשת המים. במסלול השני, לעומת זאת, מבצעים בעלי הנכסים, בעצמם, את החיבור לצינור הראשי. במסלול זה, לא קיימת הסמכה לגביית תשלום כלשהו, על-ידי העיריה, בגין הוצאות אלה או אחרות. מן המקובץ עולה איפוא, כי אין לתלות בהוראות סעיף 20 לפקודה כל הרשאה לגביית אגרה מבעלי הקרקע, מקום בו העיריה אינה מניחה את הצינורות בעצמה. המשיבה לא הצביעה על מקור אחר בחקיקה ראשית, המסמיך את העיריה לגבות אגרה כאמור, כאשר אין היא מניחה את הצינורות. 4. המשיבה סבורה, כי הסמכות לגביית אגרת חיבור מים, גם מקום בו אין היא מניחה את הצינורות בעצמה, קבועה בחוק העזר למודיעין. ועוד סבורה היא, כי אף אם נימצא, שחוק העזר חורג מן הסמכות שהוענקה בחקיקה הראשית, הרי שהמערערות לא ביקשו מעולם לתקוף את חוקיותו של חוק העזר, וממילא אין להישמע לטענה שכזו היום. טענה זו אין לקבל - והטעם לכך כפול: השגותיהן של המערערות כנגד חוקיות ההיטל סומכת על הוראת החקיקה הראשית והן כוללות בחובן ממילא גם את הטענה כי כל הוראה שאינה מתיישבת עמה - בטלה. זאת ועוד זאת: בפועל, אין כל צורך להידרש לשאלה האם חורג חוק העזר מסמכות, שכן אין מקום במקרה זה לפרש את חוק העזר בדרך המחייבת את תקיפת חוקיותו. הפרשנות שהציעה המשיבה ואשר אומצה על ידי בית המשפט קמא מביאה לפרוש של חוק העזר באופן המוציא אותו מגדר הסמכות שהוקנתה למחוקק המשנה בפקודה. פרשנותם גורסת היתר לגבות אגרה אף מקום בו לא הניחה העיריה את הצינורות. בפירוש כזה אין צורך, ועל פי משמעותן הרגילה של הוראות חוק העזר, אף אין לו מקום. לשונו של סעיף 2 לחוק העזר, אינה מלמדת על כוונה לאפשר גביית אגרה מקום בו העיריה איננה מניחה את הצינורות. נהפוך הוא: סעיף 2(ז) לחוק העזר דובר באגרה המשתלמת "בעד חיבור למפעל מים או פעולה אחרת כמפורט בס"ק(א)" - פעולות שכל כולן עסקי חיבור צינורות: חיבור, הרחבת חיבור, הצבתו, ניתוקו, פירוקו, פיצולו או התקנתו מחדש. בבואנו לפרש חיקוק משנה עלינו לצאת מנקודת מוצא לפיה הפירוש הנכון, במסגרת לשון החיקוק, הוא הפירוש המתיישב עם החקיקה הראשית, ולפיכך לא מביא לידי ביטולו של חיקוק המשנה (ראו א' ברק, פרשנות במשפט (כרך ראשון, 1992) 297, 564). אפילו בחרה המשיבה לפרש את חוק העזר באופן הפוגע בחוקיותו, בוודאי אין בכך כדי לכבול את ידיו של בית המשפט בבואו ליתן פירוש אחר לחוק העזר (לדיון בפרשנות חקיקה שפורשה על-ידי הרשות, ראו: א' ברק, פרשנות במשפט (כרך שני, 1993), 791 ואילך). אין לקבל גם את טענת המשיבה לפיה לאור העובדה כי חוק העזר כולל הוראה נוספת, בסעיף 4 שבו, לעניין אגרת הנחת צינורות, הרי שהפירוש האחד המתיישב עם השוני בין ההוראות הוא הפירוש שהמשיבה בחרה בו, לאמור, שהוראת סעיף 2 אינה מתייחסת לאגרה הקשורה בעצם הנחת הצינורות ויש בה משום חיוב באגרה נוספת ונפרדת. ניתן להציע גם פרוש אחר, למשל, כי אין סעיף 4 לחוק העזר בא להטיל אגרה וכל עניינו בתאור החובה להגשת בקשה לאספקת מים תוך אזכור הצורך להקדים ולשלם, עם הגשת הבקשה, את האגרה המוטלת על-פי סעיף 2. בעניין זה לא ראינו לקבוע מסמרות ודי בקביעותינו דלעיל. בשל כל אלה דין הערעור להתקבל. ראוי לדעתי לקבוע, לפיכך, כי המערערות פטורות מלשלם למשיבה תשלומים על-חשבון אגרת חיבור מים באתרים בהם לא הניחה המשיבה את הצינורות. המשיבה תישא בהוצאות שכר טרחת עורך-דינן של המערערות בסכום של 15,000 ש"ח. ש ו פ ט השופט א' מצא: אני מסכים לפסק-דינו של חברי, השופט ריבלין. חוששני, כי שורש המחלוקת בין בעלות הדין נעוץ באי-בהירות שליוותה את המהלכים מראשית הדרך. עבודות שונות הכרוכות בחיבור הפרוייקט למערכת אספקת המים, שעל-פי הכלל הרגיל מבוצעות על-ידי הרשות המקומית, בוצעו במקרה הנדון על-ידי משרד הבינוי והשיכון (שחייב בעלותן את המערערות), או בידי המערערות עצמן. בשלב יותר מאוחר תבעה המשיבה מן המערערות תשלומי אגרה. דרישות אלו סמכה המשיבה על הוראות חוק העזר, אלא שהמשיבה לא טרחה לפרט בגין אלו פעולות, שלטענתה ביצעה בעצמה, היא דורשת תשלום אגרה. בכך לא יצאה ידי חובה. המערערות אכן לא תקפו את חוקיותו של חוק העזר, אלא שמן ההנחה כי חוק העזר תקף (הניצבת גם ביסוד פסק-דינו של חברי) לא נובע כי גם דרישות המשיבה לתשלום אגרה הינן חוקיות. בכגון דא אין הרשות יכולה להיבנות מ"חזקת התקינות" ומהערכות למיניהן, אלא מוטל עליה לפרט בדרישתה, בגין אלו פעולות שביצעה בעצמה היא תובעת תשלום אגרה ומה הבסיס לדרישת אגרה בסכום מסוים. בחובת פירוט זאת המשיבה לא עמדה, ולדידי די היה במחדל זה כדי להוביל לקבלת הערעור ולביטול חיוביהן של המערערות. ש ו פ ט השופט י' אנגלרד: אני מסכים. ש ו פ ט הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט א' ריבלין. עירייהחוקי עזר