מטרת ההפקעה


פסק דין

יהודה אברמוביץ - נשיא

העובדות:


1. העותרים הגישו לבית משפט זה עתירה מינהלית (הוגשה ביום 18/10/99) שעניינה "ביטול הפקעת מקרקעין בהר כנען הסמוך לעיר צפת" (להלן – העתירה). במועד הדיון הראשון הסכימו באי כוח הצדדים להעביר את ההליך להליך של המרצת פתיחה, ולהמציא תצהירי עדות ראשית.


עתירה זו, כמו הליכים אחרים שננקטו בין בעלי מקרקעין, שאינם המבקשים דכאן, לבין המשיבים 1 ו- 2, נעוצה באדמות העיר צפת. בשלהי שנות השבעים חתם שר האוצר (להלן – המשיב מס' 2) על הודעה לפי סעיפים 5 ו- 7 (להלן – ההודעה) לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור), 1943 (להלן – הפקודה), הודעה שפורסמה בילקוט הפרסומים 2206 ביום 19/03/76 (להלן – הפרסום הראשון) לפיה נמסר כי "חטיבת קרקע בשטח כולל של 5,820 דונם בערך המהווה גושים שונים בצפת דרושה לחלוטין לשר האוצר לצרכי ציבור" (נספח ג' לעתירה) – כתב ולא פירש.


שלוש שנים לאחר מתן ההודעה פנתה העותרת לאה שמואלזון, בבג"צ 67/79 שמואלזון נגד מ"י ואח', פ"ד לד (1) 281, (להלן – עניין שמואלזון), בעתירה, עליה עוד יורחב בהמשך, וטענה כי: "כל תוכנית לא הופקדה וממילא לא בוצעה המטרה שלמענה הפקיע המשיב את רכוש העותרת" (שם בעמ' 283). מתשובת המשיבים בעתירה בעניין שמואלזון עלתה מטרת ההפקעה, שלא צויינה כאמור בהודעה, ולפיה המטרה היא הרחבת העיר צפת והגדלת האוכלוסיה מ- 13.500 ל- 70.000 נפש. בנוסף הובהר ע"י המשיבים כי עד לאותו יום, שבו הוגשה העתירה בעניין שמואלזון, לא הוגשה כל תוכנית מגובשת, שכן התוכנית שהוכנה לבסוף לא נתקבלה ותחתיה גובשה תוכנית מתאר אחרת, שבזמן הדיון בעתירה, טרם הוגשה לאישור רשויות התכנון.


בדחותו את העתירה קבע הנשיא זוסמן: "תכנון של שטח גדול מחייב, לפי טבעו, זמן רב, ושלוש השנים שעברו מאז פרסום ההודעה, לא באפס מעשה עברו. עכשיו… נתגבשה התכנית, ולו בקווים כלליים, מן הראוי ליתן להם שעת כושר להשלמת מלאכתם גם אם יעברו עוד חודשים אחדים עד שיהא בידיהם להביא הצעה של תכנית בנין לפני רשויות התכנון. אין העותרת חייבת להמתין עד לסוף הדורות, ואם כעבור זמן נוסף לא יתקדם ביצוע התכנית, והעותרת תחדש פנייתה אל בית- המשפט, יתכן כי לאור הנסיבות כפי שיתבררו עד אז ישוכנע בית- המשפט שעבר זמן סביר וביצוע המטרה אינו ריאלי יותר" (שם בעמ' 284). עניין שמואלזון צויין, כבר בפתח פסה"ד, שכן נראה כי הוא מהווה את בסיס עתירתם של המבקשים.


2. המבקשים, חמישה במספר, מתייחסים בעתירתם לשלוש חלקות. חלקה 125 (להלן – החלקה הראשונה) הנמצאת בגוש 13706, חלקה 157 (להלן – החלקה השניה) וחלקה 158 (להלן - החלקה השלישית), הצמודות האחת לרעותה והנמצאות בגוש 13710 אשר מרוחק, מרחק לא מבוטל, מגוש 13706 (להלן – המקרקעין).


נקודת המוצא בהליך זה הינה, על אף טענות ב"כ המשיבות 1 ו- 2 בסיכומיו, כי הזכות בחלקה הראשונה עברה בירושה למבקשים 1-3 ובמקור נרכשה ע"י המנוחים, משה מורינסקי ז"ל וברוך רוטמן ז"ל עוד בשנת 1936, וכי הזכויות בחלקות השניה והשלישית עברו למבקשים 4-5 כאשר החלקה השניה עברה בירושה מדר' צבילינגר ז"ל לגב' צבילינגר ולאחר פטירת האחרונה עברו הזכויות, עפ"י דין, למבקשים ,4-5, והחלקה השניה, שנרכשה ע"י הגב' צבילינגר, עברה, מכח צוואה , למבקשים 4-5.


3. לטענת המבקשים התגלה להם דבר ההפקעה ורישום הבעלות על שם מדינת ישראל (להלן - המשיבה מס' 1) רק כאשר ביקשו לבדוק את זכויותיהם במקרקעין. הרישום על שם המשיבה מס' 1 נרשם ב- 10/11/83 כאשר בפרסום הראשון כאמור לא הייתה כל התייחסות ספציפית למקרקעין כי אם תיאור כללי בדבר מקרקעין המצויים בעיר צפת. פרסום המתייחס לפרטי המקרקעין נשוא העתירה פורסם בילקוט הפרסומים 2972 מיום 27/11/83 (להלן – הפרסום השני) כאשר לדעת המבקשים פרסום זה, שפורסם לפי סעיף 19 לפקודה, ושפורסם כאמור לאחר רישום הבעלות ע"ש המשיבה מס' 1, נועד אך כדי ליתן הודעה פורמלית בדבר העברת המקרקעין לבעלות המשיבה מס' 1 ופרסום זה, כמו גם הפרסום הראשון, לא לווה בהודעה אישית למי מהמבקשים או למי מבני משפחותיהם, בעלי הזכויות המקוריות במקרקעין.


לטענת המבקשים המשיבה מס' 1 לא תפסה בפועל חזקה במקרקעין והשטח "עומד צחיח שומם וריק…" ומבלי שבוצעו בו כל עבודות כאשר למעשה מאז הפרסום הראשון ועד לשנת 1990 לא היתה בנוגע למקרקעין תוכנית מתאר בתוקף.


טענות הצדדים:


4. המבקשים בעתירתם מעלים מספר טענות; בראשונה נטען כי ממועד

הפרסום הראשון, שפורסם כאמור ב- 1976 ועד ליום הגשת העתירה לא מומשה מטרת ההפקעה והעדר הפעולה מלמד על הזנחת הצורך הציבורי – עובדה שלטענת המבקשים צריכה להביא לביטול הליך ההפקעה ולהשבת המקרקעין להם – כבעלי הזכויות דהיום. המבקשים מכירים בקיומה של תוכנית תב"ע ג/ 3845 (להלן – התוכנית), שנכנסה לתוקף ביום 22/01/1990, אך לטענתם השהיית ביצוע התוכנית לא לוותה בהסבר להם – כבעלי זכויות במקרקעין ומלמדת על כשלון מטרת ההפקעה שהיא כאמור הגדלת אוכלוסיית העיר צפת. חלוף הזמן, מבלי שבמקרקעין נעשה דבר, מלמדת כי הצורך הציבורי חלף מן העולם. כאמור לטענת המבקשים המשיבה מס' 1 גילתה אוזלת יד לאורך שנים רבות בכל הנוגע לביצוע מטרת ההפקעה בפועל, כאשר לטענתם אי תחילת ביצוען בפועל של התוכניות היתה צריכה להביא למסקנה לפיה יישום התוכניות איננו אפשרי ועל כן יש להחזיר הזכויות במקרקעין למבקשים וזאת גם לאור עיגון זכותם – זכות הקניין, בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. לטענת המבקשים ההפקעה ואי מימושה לאורך שנים רבות היא פגיעה שאינה במידה ראויה ומעבר לנדרש.


הטענה השניה מתייחסת לאפשרות המבקשים לפתח בעצמם את המקרקעין וזאת לטענתם ביתר מהירות ויעילות. הטענה השלישית מתייחסת לעובדה כי מאז מועד ההפקעה ועד היום לא שילמה המשיבה מס' 1 לבעלים המקוריים או למבקשים פיצויי הפקעה. הטענה הרביעית היא פרוצדורלית במהותה ומתייחסת לתקינות הליך ההפקעה כאשר לטענת המבקשים בפרסום הראשון לא פורסמו מספרי החלקות, דבר שמנע מהם את הידיעה על ההפקעה, כאשר לטענתם אי הידיעה איינה את זכותם לטעון נגד ההפקעה – טיעון שיכול היה לשנות את תוכניות המשיבים, או לכל הפחות לשנותן באופן שזכותם של המבקשים לא תפגע.
הטענה החמישית מתייחסת לעובדה העולה מנספח ח' לתצהירי המבקשים ולפיה בגין ההפקעה, נשוא העתירה, קיבלה עירית צפת (להלן – המשיבה מס' 3) קרקעות חלופיות ולעומת זאת למבקשים, שמעמדם אינו שונה, לטענתם, ממעמד המשיבה מס' 3 לא הוצע פיצוי ואף לא קרקע חלופית. טענה זו לא נטענה בעתירה אלא רק בתצהיר ובכך יש לראות הרחבת חזית שהמשיבים התנגדו לה, ולפיכך אין לדון בטענתם שגם לגופו של עניין אין בה ממש.


5. בתגובתם לעתירה טענו המשיבים 1 ו- 2 לסמכותו העניינית של ביהמ"ש כאשר לטענתם העתירה – שאינה מופנית, במקורה, נגד מוסדות התכנון, כאמור בסעיף 255 א (א) לחוק התכנון והבניה התשכ"ה – 1965, נמצאת בסמכותו העניינית של בית המשפט העליון בשבתו כבית המשפט הגבוה לצדק. ראוי לומר כי המבקשים הגישו עתירה מתוקנת והוסיפו את המשיבה מס' 4 – הועדה המקומית לתכנון ולבניה, צפת. לאור שינוי ההליך להמרצת פתיחה אין להיזקק, עוד, לטענה בדבר הסמכות העניינית, טענה שלמעשה נזנחה בסיכומים.


לגופו של עניין טוענות המשיבות מס' 1 ו- 2 כי שטח ההפקעה הינו שטח רחב ידיים המאופיין בתנאים טופוגרפיים קשים ופעילות המשיבות מיום ההפקעה, ובייחוד בעשור האחרון, מלמדות כי המשיבות פועלות באורח עקבי לפיתוח העיר צפת, וזאת בשטח ההפקעה כולו.


לטענתם פיתוח מתחם בן אלפי דונמים הינו תהליך מתמשך המצריך זמן רב אך המשיבים שוקדים על התוכניות וחלק משטח ההפקעה, שטח שאינו כולל את המקרקעין נשוא העתירה, כן פותח וכן התקיימו בו פעולות בניה ובכך שהבניה עדיין לא החלה במקרקעין נשוא עתירה זו, אין ללמד על הזנחת מטרת ההפקעה.


בנוגע לטענת הפיתוח העצמי אותה העלו המבקשים נטען כי המבקשים לא הוכיחו את יכולתם לפתח, בעצמם, את המקרקעין.


ביחס לתקינות ההליך נטען כי המבקשים לא הוכיחו כי אכן לא נשלחה כל הודעה בדבר ההפקעה, ואפילו לא נשלחה אליהם הודעה אין בעובדה זו, כשלעצמה, להביא לביטול נפקות ההפקעה.


ביחס לטענת המבקשים כי ההפקעה נוגדת – מיום ביצועה ועד בכלל את חוק היסוד נטען כי במועד ההפקעה זכות הקניין לא היתה מעוגנת בחוק יסוד.


בעניין הטענה בדבר זכות השימוע נטען כי אמנם הזכות קיימת, לא בחקיקה אלא בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה - הנחיה מס' 66.124 "הפקעת מקרקעין – נוהל ושימוע" מיום 01/01/85 (להלן – ההנחיה), אך ההנחיה לא היתה קיימת במועד ההפקעה ולכן לא חלה חובה על המשיבות לקיימה.


המשיבה מס' 3, בתגובתה לעתירה, העלתה אותן טענות כמו המשיבים מס' 1 ו- 2 ובנוסף לכך העלתה טענת שיהוי כאשר לטעמה המבקשים השתהו "23 וחצי שנים ממועד מתן ההודעה…" (סעיף 11 לכתב התגובה). בנוסף נטענה טענת חוסר נקיון כפיים שכן למיטב ידיעת המשיבה המבקשים פוצו זה מכבר ולסברתם מטרת המבקשים בעתירה היא "…לגרוף רווחים לכיסם, עם התקדמות והוצאה לפועל של תוכניות המשיבים לבניית שכונות חדשות…" (סעיף 22 לתגובה).


ההליך:


6. כאמור, הצדדים הגישו תצהירי עדות ראשית כאשר בשם המבקשים 1-3 הוגש תצהירה של הגב' תמי יוגב (להלן – הגב' יוגב) ובשם המבקשים 4-5 הוגשו שני תצהירים. למען הסדר הטוב והואיל וכל התצהירים זהים בתוכנם, למעט שינויים המחוייבים בזהות המצהירים, נתייחס לאמור בתצהירה של הגב' יוגב.


משלוח ההודעה:


מהתצהיר נלמד כי למבקשים או לבני משפחתם, בעלי הזכות המקורית במקרקעין, לא נודע דבר ההפקעה אם בפרסום הראשון ואם בפרסום השני אלא הדבר נודע למבקשים רק לאחר שפנו לקבל עצה משפטית וזאת בשנת 1998 ובלשון התצהיר: "בשנת 1998 פניתי לעו"ד שיטפל בתביעה לביטול ההפקעה. לאחר הפניה לעו"ד ולבדיקה שנערכה, הסתבר לי בדיעבד, כי פרסום מספרי גושי המקרקעין המופקעים בהודעה רשמית כלשהי, נעשה רק ביום 27/10/83, למעלה משבע שנים לאחר הודעת ההפקעה. גם פרסום זה לא לווה בכל הודעה אישית אלי או לבני משפחתי" (סע' 5 לתצהיר).


בעתירה העידו הגב' יוגב והמבקש מס' 5 (להלן – מר צבילינגר), שניהם – כאחד חזרו על האמור בתצהיריהם, בכל הנוגע לאי קבלת הודעת הפקעה אישית. גרסתם, ככל שזו נוגעת לעניין אי קבלת ההודעה, מקובלת עלי ומהימנה. חיזוק לגרסתם נמצא במכתב תשובה שנשלח מהלשכה המשפטית במשרד המשיב מס' 2, מכתב שצורף כנספח ו' לתצהיר (להלן – מכתב התשובה) וממנו נלמד כי: "ככל הנראה לא נשלחו הודעות לבעלים של חלקה 13706/125, כיוון שהם נפטרו עוד טרם ההפקעה, ויורשיהם לא היו ידועים ככל הנראה לא נשלחה הודעה לבעלים של חלקות 157, 158 בגוש 13710, גב' יהודית צבילנגר ז"ל, ייתכן שכתובתה לא הייתה ידועה" (סעיפים א ו- ב למכתב התשובה).


לנפקות אי משלוח ההודעה נייחד התייחסות בהמשך פסה"ד, אך כבר בשלב זה נאמר כי פגם או פסול בהליכי ההפקעה, איננו, כשלעצמו, עילה לביטול ההפקעה. לאור עמדת המשיב מס' 2, העולה ממכתב התשובה, תמוהה טענת המשיבים בעתירה לפיה המבקשים לא הוכיחו כי לא נשלחה אליהם הודעה אישית.


ביצוע עצמי:


סעיף 11 לתצהיר מתייחס לרצון המבקשים לפתח את המקרקעין בעצמם ובלשונם:

"לא מן הנמנע, שאם לא היו מופקעים המקרקעין בזמנו, היינו מפתחים את המקרקעין בעצמנו, ובכך היה השטח שהופקע מפותח ביתר מהירות ויעילות. אולם משהפקיעה המדינה את המקרקעין ולא עשתה בהם דבר במשך תקופה כה ארוכה, הרי שלא רק שפגעה באופן קשה בקנייני ובקניין משפחתי, אלא שאף מנעה מאיתנו לפתח את המקרקעין בעצמנו".


מר צבילינגר, בחקירתו הנגדית, נשאל על כוונות העבר של הוריו המנוחים לפתח בעצמם את המקרקעין והשיב כי: "עצם העובדה שהם קנו את המקרקעין בהר כנען וגרו ברמת גן סימן שהיה להם התעניינות במקום הזה" (עמ' 9 ש' 24-25 לפרטיכל).


כאשר נשאל לגבי כוונותיו לבנות במקרקעין השיב: "בדעתי לפתח את המקרקעין אבי (צ"ל מקרקעי אבי – י.א.) בניתי בעבר בית לבד אבל בית על הר שומם עוד לא בניתי. יש לי מליונים אבל אני לא יודע אם אשקיע אותם בהר שומם" (עמ' 9 ש' 18-20 לפרטיכל).


הגב' יוגב בתצהירה התייחסה גם לכוונותיה לפתח את המקרקעין בעצמה אך בחקירתה לא נשאלה בעניין זה. נראה כי טענת הפיתוח העצמי נטענה בתצהירים מן השפה ולחוץ כאשר, לפחות מעדותו של מר צבילינגר, למדנו על התייחסותו למקרקעין בתור "הר שומם" ועל ספקנותו בדבר רצונו לפתח בעצמו את המקרקעין. בסוגיית הביצוע העצמי נרחיב עוד בהמשך אך כבר בשלב זה ראוי לומר כי אמירה בעלמא המבטאת משאלת לב בדבר פיתוח עצמי לא תוכל, כשלעצמה, להביא לביטול ההפקעה, אפילו לאורך זמן ממושך לא בוצעו במקרקעין פעולות בניה.


מטעם המשיבות 1 ו- 2 הוגש תצהירה של הגב' אושרוב המשמשת כמרכזת בכירה בינוי ערים במשרד הבינוי והשיכון מחוז גליל וכנציגת משרד הבינוי והשיכון בוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הצפון (להלן – הגב' אושרוב).


בתצהיר מתייחסת הגב' אושרוב, בראש ובראשונה לתכונות הטופוגרפיות של המקרקעין. כעולה מתצהירה, כמו גם מעדותה המפורטת לפנינו, מדובר בשטח רחב ידיים של כ- 5,000 דונם, כאשר ערב ההפקעה האזור היה לא מפותח, חסר תשתיות ודרכי גישה. הזכויות בחלק משטח ההפקעה היו נתונות בידי בעלים רבים, עובדה שיחד עם המצב הטופוגרפי המיוחד, בעת ההפקעה ואף כיום, יוצר מצב לפיו פיתוח האזור איננו אפשרי, אלא על דרך בניה ציבורית.


מצבו הטופוגרפי הקשה לפיתוח של שטח ההפקעה איננו, לפי טענת הגב' אושורוב, הסיבה היחידה שבנייה עצמית איננה אפשרית כמעט לחלוטין. לטענתה קיימות מספר עובדות נוספות המקשות על רצון העותרים ועל האפשרות לקבל בחזרה, את הזכויות במקרקעין לשם בניה עצמית. הראשונה טמונה בתוכנית מתאר ארצית (להלן – תמ"א 22) לפיה 260 דונם, בתחום שטח ההפקעה, מוכרזים כשטחי יער וייעור כאשר נטיעה זו מיועדת להסתיר את מפגעי כביש עוקף צפת (להלן – הכביש העוקף), כאשר הנטיעה תתבצע רק לאחר שתושלם סלילת הכביש.


נספח א' לתצהיר הוא ִמכתבה של מנהלת מחלקת תכנון – מרחב צפון באגף היעור – חבל צפון של הקרן הקיימת לישראל. המסמך, אשר הוכן לצרכי עתירה זו, מתייחס לנטיעת עצים, במקביל לנתיבו של הכביש העוקף את העיר צפת, כאשר, כעולה מן המכתב, "ביצוע הנטיעה יתאפשר רק לאחר סיום העבודות בכביש עוקף צפת, כך שתתאפשר הגישה לשטח ותוכן תכנית מפורטת לשיקום האזור". המסמך מתייחס לשטח המוגדר בתמ"א 22, שלא צורפה לעתירה זו, אך כעולה מהאמור במסמך מדובר בשטח הממוקם "מדרום לכביש עוקף צפת במדרון דרומי תלול".


העובדה השניה מתייחסת לייחודו הנופי של השטח, בכללו, ייחוד שבעקבותיו פנו החברה להגנת הטבע, רשות הגנים הלאומיים ושמורות הטבע בפניה למשרד הבינוי והשיכון, פניה שהולידה צמצום השטח שתוכנן לבניה. אמנם התצהיר מתייחס לגושים אחרים מהמקרקעין נשוא עתירה זו, אך כעולה שטח הבניה, בכללו, קטן בגין פניה זו.


העובדה השלישית מתייחסת לחלקת המקרקעין הראשונה וכמוצהר חלקה זו מצויה בהליכי תכנון מחדש כאשר, כאמור בס' 12 לתצהירה של הגב' אושרוב: "מטרת התכנית לתכנן רובע חדש לעיר צפת שיהווה מרכז עירוני חדש. הרובע יכלול מרכז עירוני: מסחר, שכונות מגורים לסוגיהן, שטחים לתיירות, מכללה ללימודים מתקדמים על כל הפונקציות הדרושות בכללם מעונות לסטודנטים, שטחים ציבוריים ומוסדות ציבור".


לתצהיר מצורפים שני פרוטוקולים, נספחים ג' ו- ד', של ישיבות ליווי ותכנון המתייחסות לרמת רזים דרום – המהווה חלק משטח ההפקעה כאשר חלקת המקרקעין הראשונה, חלקה 125, מהווה חלק בלתי נפרד מאזור התכנון. (להלן – רמת רזים דרום). הישיבה הראשונה התקיימה ביום 09/03/2000 ובה השתתפו נציגי משרד הבינוי והשיכון מירושלים, נציגי המשרד בגליל וכן מומחים בתחום אדריכלות נוף, כבישים, מים וביוב, כלכלנית ומתכננת התב"ע. על סדר יומה של הוועדה עמדו שתי חלופות העוסקות במיקום המכללה באזור המגורים ברמת רזים דרום כאשר שתי האלטרנטיבות נבחנות מנקודת מבטם של המומחים השונים וכל אחד מהם מחווה דעתו בסוגיה בה הוא מתמחה. בישיבה השניה, שהתקיימה ביום 28/05/2000, בנוכחות מ"מ ראש העיר צפת ומהנדס העיר, הוצגה למשתתפים מפה ושוב התקיים דיון ענייני בנוגע לתוכנית כאשר בסוף הישיבה הציג נציג משרד הבינוי והשיכון מי-ם, מר דרינברג, את לוח הזמנים, בו נקבע:


"1. הגשת תב"ע מתארית + תקנון, ללא פרטים, מערכת שלדית ומאספת על כל השטח.
2. שלביות שיווק מגורים ובניה

3. הצעת חלוקה למפורטות:
א. קודם המכרז + מנת ב"ב בקרית האומנים בצפון מערב

ב. אח"כ השכונות לפי סדר: 1 – דרום, 2 – צפון מערב,

3 – צפון מזרח."



כבר עתה נציין כי תוכן הישיבות כאמור מצביע ומחזק את טענות המשיבות כי התכנון נמצא בעיצומו וכי ידם נטויה לעשייה והתקדמות, גם אם עסקינן בהליכים לאחר הגשת העתירה שבפני, שמשוכנעני שלא באו בעקבות העתירה.


גב' אושורוב מציינת בתצהירה, בסע' 18, את התוכניות שכבר אושרו ביחס לשטח ההפקעה. כאשר חלק נכבד משטח ההפקעה, הסמוך לעיר צפת, הוא נשוא תוכניות שאושרו למגורים, מסחר ומבני ציבור.


העובדה הרביעית, העולה מהתצהיר, מתייחסת לעלות פיתוח שטח ההפקעה כולו וכאמור בסע' 24 לתצהיר: "בהתחשב בעלויות התכנון הגבוהות, המצב הטופוגרפי של הקרקע בהר כנען, נדרשים משאבים כספיים גבוהים לצורך הקמתה של שכונת מגורים קל וחומר בית מגורים אחד".


העובדה החמישית, מתייחסת לפיתוח שטח ההפקעה בשלבים כאשר לטענת הגב' אושרוב בסעיף 20 לתצהירה: "מטבעו של גידול עירוני והן בשל אילוצים תקציביים נעשה הפיתוח תחילה בצמוד לשטח העירוני הבנוי הקיים, דבר המוזיל את עלויות הקמת התשתיות הנדרשות: כבישים, מערכות מים, ביוב, בזק, חשמל, מבני חינוך, מבנים לצרכי ציבור וכיוצ"ב".


לסיכום המכשולים העומדים בפני העותרים המבקשים לבנות במקרקעין בעצמם מסכמת הגב' אושורוב בסעיף 21: "מנסיוני הן במשרד הבינוי והשיכון והן כחברה בוועדה המחוזית לתכנון ובניה מחוז הצפון, ברור לי כי אין זה מעשי ואף לא נכון תכנונית, לערוך תוכניות נקודתיות לבניית מבנה אחד בשטח הררי, טרשי, בלתי מפותח וחסר תשתיות, דוגמת השטח נושא התובענה. מנסיוני תוכניות מסוג זה לא יקבלו את אישור מוסדות התכנון", ובהמשך בסע' 22: "תכנון נכון של שטח לא בנוי ולא מפותח צריך להעשות על חטיבת קרקע גדולה, מתוך פרספקטיבה רחבה, בהתחשב בנתונים הטופוגרפיים, היבטי נוף, תעבורה, ממצאים ארכיאולוגיים הקיימים וכיוצ'ב. יש לכלול בתכנון את כל מכלולי התשתית הנדרשים וכן להקצות לפחות 40% משטח התוכנית לצרכי ציבור: דרכים, שטח (צ"ל שטחי – י.א.) ציבורי (צ"ל ציבור – י.א.) פתוחים, בתי כנסיות (צ"ל כנסת – י.א.) גני ילדים, בתי ספר ועוד".


גב' אושורוב התייחסה ארוכות לעובדה כי בחלק משטח ההפקעה, לרבות המקרקעין נשוא העתירה והשטח הגובל במקרקעין אלה, לא יצאו התוכניות אל הפועל כאשר הסברה לעניין טמון, גם בעובדה, כי הפיתוח מותנה, במידה מסויימת, בסלילת הכביש העוקף וכאמור בסעיף 25 לתצהיר: "במיוחד נכונים הדברים במקרקעין נשוא המשפט אשר אינם מחוברים כיום במערכת כבישים לעיר צפת ונדרש תכנון של כביש חדש היוצא מכביש עוקף צפת והמוליך לעיר דרך ואדי חמרה. בתכלית הפשטות המדובר במקרקעין המצויים בשטח טרשי בלתי מפותח לחלוטין".


נספח ב' לתצהיר הוא מכתבו של סגן מהנדס המחוז, מר שובל אשר הוכן לצורך עתירה זו והמתייחס לכביש עוקף צפת, אשר לפי דעת הגב' אושרוב מהווה תנאי הכרחי להמשך פיתוח שטח הפקעה בחלקו הדרומי היכן שמצויים המקרקעין נשוא עתירה זו. המסמך מתייחס לשלבי ביצוע הכביש הנדון כאשר לדעת סגן מהנדס המחוז "תחזית לסיום ביצוע הפרויקט – סוף שנת 2002". (סע' 2 לנספח ב'). יש לציין כי בסעיף 1 למסמך מצויין כי "הודעה על אישור התוכנית פורסמה ב.י.פ 4656 מתאריך 21/06/98".


הגב' אושרוב התייחסה לעובדה כי מראשית שנות ה – 90 יזם המשרד בניה של שכונות מגורים כאשר לטענתה, בסעיף 27 לתצהירה: "בניית חלק מיחידות הדיור נעשתה בעקבות גל העליה הגדול בראשית שנות ה- 90 ממדינות חבר העמים כבניית חרום. המצאותה של רזרבה קרקעית מתאימה וזמינה לבניית למגורים (צ"ל מגורים - י.א.) ביוזמת המדינה היא שאפשרה בניה זו".


גב' אושרוב מתייחסת לעלויות פיתוח שכונות מגורים שנבנו בצמוד לחלק הבנוי של העיר צפת ומצהירה, בסעיף 31 כי: "בתחשיב הוצאות פיתוח השכונות החדשות שנערך במשרד הבינוי והשיכון לאחר ביצוע נמצא כי עלות פיתוח ליחידת מגורים אחת בחודש דצמבר 1997 היה כ- 100.000 ש"ח, בחלוקת הוצאות פיתוח על 106 יחידות דיור צמודות קרקע. בבניה רוויה מגיעה העלות לכדי 46.000 ש"ח ליחידת דיור מתוך 159 יחידות דיור בבניה רוויה. הוצאות אלה מתייחסות לפיתוח תשתיות בלבד ואינן כוללות בניית מבני חינוך וציבור".


בחקירתה הנגדית חזרה הגב' אושרוב על עיקרי האמור בתצהירה ובהשיבה לשאלת ב"כ העותרים ביחס לסיכויי הצלחת תוכניות הפיתוח השיבה: "אין סיכוי לדעתי שהשכונה הזו המתוכננת לא תצא לפועל מפני שזו העתודה היחידה של העיר צפת. אני מניחה שהפרוייקטים של משרד השיכון עומדים להתפתח כאשר כביש עוקף צפת וכביש כניסה חדש לצפת מלבד… ובניית מכללה ברובע החדש הם ללא ספק יקדמו את צפת בגידול" (עמ' 12 ש' 23-26 לפרטיכל).


תכנון המכללה מיועד לאזור החלקה הראשונה בעוד ביחס לחלקות השניה והשלישית נאמר מפי הגב' אושרוב כי: "לגבי חלקות 157-158 יש הבדל מאוד מהותי … מתוך נסיוני לא יאושרו לבנייה בשל המיקום שלהם ואפשר לראות את זה בתצלום האויר הוא מקום נופי אחד המקומות הכי יפים שישנם והוועדה המחוזית לא תאשר זאת לפי דעתי מאחר וזה מקום שפוגע בנוף… מלבד הבעיה שזה יפגע בנוף אני חושבת שאי אפשר לבנות שם בגלל השיפוע הגדול של הקרקע ואני מניחה שמי שרכש אפילו לא ידע היכן הוא רוכש. זה מאוד יקר לבנות על צלע הר. מדינת ישראל כיום לא נותנת לבנות במקומות כאלה בגלל פגיעה בנוף ובגלל שזה שטחים פתוחים".


גב' אושרוב התייחסה לעובדה כי חלק משטח ההפקעה משמש לצרכי צבא ובטחון ולפיכך הצטמצם שטח הבניה אף מטעם זה.


מטעם המשיבות 3 ו- 4 הוגש תצהירו של מר רובין, המשמש כמהנדס עיריית צפת ומהנדס הוועדה המקומית לתכנון ובניה צפת (להלן – מר רובין). לאור הזהות בין תצהירו של מר רובין לתצהירה של הגב' אושרוב, ביחס לנקודות מסויימות, נתייחס רק לעובדות החדשות כפי שעולות מתצהירו. מר רובין מתייחס לסדר הגודל של אוכלוסיית העיר צפת וכעולה מתצהירו בס' 5: "המצב הנוכחי בעיר הינו כי כיום קיימת הגירה שלילית בין השאר לאור העובדה כי היצע הדירות בעיר קטן ביותר, שירותי החינוך, דת וציבור מועטים והתשתית המוניצפאלית לקויה במיוחד לאור ביסוס עיקר העיר על תשתית עתיקת יומין ושכונות בנות מאות שנים".


את ההסבר להגירה השלילית מסביר מר רובין בסעיף 15 לתצהירו לפיו: "העדר מוסדות אקדמיים ומצוקת המקום במכללה הקיימת בעיר העתיקה. פתרון בעיה זו לרווחת ועתיד העיר וסביבתה חייב לכלול מבחינה תכנונית הקמת מוסד אקדמאי ו/או מכללה במסגרת הקמת שכונה חדשה בעיר, אשר תכלול תיכנונית מספר גדול של מעונות דיור לסטודנטים…"



ד י ו ן:


7.א. השאלות המרכזיות הצריכות דיון בענייננו הן למעשה שתיים:

הראשונה, מתייחסת לפגם הפרוצדורלי שנפל בפרסום דבר ההפקעה ולפיו לא הודע למבקשים דבר ההפקעה ולפיכך נמנעה מהם ההזדמנות לטעון נגד ההפקעה. כאשר לטענתם הפגם יורד לשורשה של ההפקעה ומביא לביטולה. השניה, היא המהותית וכבדת המשקל, מתייחסת למימוש מטרת ההפקעה, כאשר במסגרת שאלת האם מתעוררות שאלות נוספות הדורשות התייחסות והכרעה; האם מטרת ההפקעה מומשה במועד סביר ובאופן סביר? האם המטרה הינה אפשרית והאם ריחוק הזמן מלמד על היותה "חלום באספמיה?" האם המשיבות עשו די כדי לקדם את מטרת ההפקעה? האם באי מימוש המטרה, הנטען, יש משום פגם לפיו יסוד ההפקעה נפגע עד כדי ביטול ההפקעה כליל וכתוצאה מכך יש להשיב את הזכויות במקרקעין לבעליהן? האם טענת המימוש העצמי דהיום משפיעה על סיכויי ביטול ההפקעה?



עינינו רואות כי השאלות רבות ומורכבות הן מן הפן העובדתי והן מהפן המשפטי. במועד כתיבת פסה"ד יצא ביהמ"ש העליון, בשבתו כבית משפט גבוה לצדק, בהלכה חדשה שתביא, ככל הנראה, "למהפכה" בדיני ההפקעות, הלכה שיש להתייחס להשפעתה על העניין הנדון בפנינו ושנקבעה בבג"צ 2390/96 יהודית קרסיק ואח' נגד מדינת ישראל, מינהל מקרקעי ישראל ואח' (פורסם ביום 13/02/2001 באתר האינטרנט של ביהמ"ש העליון) (להלן – הלכת קרסיק).


קודם יש לדון בשאלה הפרוצדורלית ולבחון האם בפגם הנטען בהליך הפרסום יש כדי להביא לביטול ההפקעה. בראשית דברי ציינתי כי אין לפגם זה משמעות במישור ביטול ההפקעה.


מצויים אנו במתחמה של פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי הציבור), 1943 בהתאם להוראת סעיף 5 לפקודה מקום ששר האוצר מתכוון להפקיע מקרקעין עליו לפרסם ברשומות הודעה על כוונתו זו ובלשון הפקודה:


"5 הודעות

(1) מקום שמתכוון שר האוצר לרכוש כל קרקע לצורך ציבורי כל-שהוא, יגרום כי תפורסם ברשומות הודעה על כוונתו זאת… כמו כן, יגרום כי יוצגו טפסים של הודעה במקומות נוחים על הקרקע או סמוך לקרקע שעומדים לרכשה, ונוסף על כך יגרום כי יוצגו טפסים של אותה הודעה במקומות נוחים על הקרקע או סמוך לקרקע שעומדים לרכשה, ונוסף על כך יגרום, כי יימסר העתק של אותה הודעה, לכל אדם, ששמו נרשם בספרי האחוזה, כבעליה של הקרקע, או כאדם שיש לו טובת - הנאה בה, או מתוך השארת העתק של אותה הודעה במקום – מגוריו הידוע לאחרונה, או מתוך שליחתה בדואר במכתב רשום, שעליו נכתבה כתובתו של אותו אדם לפי כתובת - הדואר שלו הידועה לאחרונה, אם יש כזאת".


כאמור סעיף 5 מטיל חובה למסור את ההודעה במסירה אישית, באחת מן הדרכים האמורות, למי שזכותו רשומה בפנקסי המקרקעין, בעוד שחובת ההודעה האישית אינה קיימת כלפי מי שזכותו אינה רשומה בפנקסי המקרקעין.


בספרו של קמר "דיני הפקעת מקרקעין" – מהדורה חמישית נאמר בעמ' 85: "מסירת ההודעות האישיות אינה אקט קונסטיטוטיבי, שעשייתו יוצרת את ההפקעה, אלא אקט דקלרטיבי גרידא, שתכליתו להביא את דבר ההפקעה לידיעת מי שזכותו רשומה בפנקסי המקרקעין. הטעם לכך הוא, שאין להתנות את תוקפן של ההפקעה והזכויות הנרכשות בעקבותיה במסירת הודעה אישית לבעלי הזכויות השונות במקרקעין, שכן, יש מקרים בהם אי-אפשר כלל למסור ההודעה באופן אישי, מכיוון שלא ידועה כתובתו של הזכאי, או מכיוון שאי-אפשר למסור לו את ההודעה תוך זמן סביר. לפיכך מחדל במסירת ההודעה אינו פוגע בתוקף ההפקעה".


בענייננו במועד הפרסום הראשון המבקשים לא היו רשומים כבעלי זכויות במקרקעין ולא הוכח מה היה מעמדם במועד הפרסום השני. בחינה זו מתייתרת לאור שתי עובדות: הראשונה היא "הודאת" המשיב מס' 2 לפיה אכן לא הודע למבקשים או לבני משפחתם בעלי הזכויות המקוריות במקרקעין, על דבר ההפקעה והשניה נפקות העדר ההודעה שכאמור איננה פוגעת בתוקף ההפקעה.


ב. עניין נוסף, המתגלה בין השיטין, והוא פועל יוצא ממחדלו של המשיב מס' 2להודיע למבקשים או לבעלי הזכויות המקוריות על דבר ההפקעה, הוא בדבר זכות השימוע.


אין בפקודה כל הוראה המחייבת את השר לאפשר הליך שמיעת טענות של מי שעלול להיפגע עקב הכוונה להפקיע את זכויותיו במקרקעין, זכות הקיימת לפי סעיף 189 לחוק התכנון והבניה. חסר זה תוקן, אם כי באופן חלקי בלבד, בעקבות הדיון בבג"צ 307/82 לוביאניקר ואח' נגד שר האוצר ואח' פ"ד לז (2) 141, ובשנת 1986 פורסמה ההנחיה המעניקה זכות שימוע בהליכי הפקעה.


כאמור במועד הפרסום הראשון וגם במועד הפרסום השני ההנחיה כלל לא באה אל העולם וב"כ המשיבים טוען כי זכות השימוע לא הייתה קיימת במועד ההפקעה ולפיכך כיום אין לה שום נפקות.


סבורני כי במישור הרחב ובאופן גורף וחד משמעי לטענה זו אין תימוכין. אפרט את דברי: זכות השימוע נכונה ויפה עובר לקיום ההפקעה. בעל הזכות, המבקש לעשות בה שימוש הוא מי שזכויותיו במקרקעין עומדות לעבור לרשות המפקיעה, ובנסיונו למנוע אקט זה פתוחה בפניו הדרך להעלות בפני הרשות את טענותיו נגד ההפקעה. יש לאבחן בין זכות השימוע לפי חוק התכנון והבניה לבין זכות השימוע, כאמור בהנחיה הנ"ל; הפקעה מכוח חוק התכנון והבניה מתאפשרת רק כאשר קיימת תוכנית מתאר מקומית או תוכנית מפורטת בה מיועדים המקרקעין לצרכי ציבור או להפקעה ואחד השלבים ההכרחיים, לשם אישור התוכנית, הוא מתן הזדמנות לכל המעונין הרואה עצמו נפגע להגיש התנגדות. מאידך לצורך ביצוע הפקעה מכוח הפקודה די לו לשר שיפרסם את דבר ההפקעה כדי שתקום חזקה כי המטרה היא נאותה. ובעניננו ברור כי במועד פרסום ההפקעה, לפחות במועד הפרסום הראשון, לא היו בנמצא תוכניות מפורטות ומעבר לכך נאמר כי מטרת ההפקעה – יישוב הגליל והרחבת העיר צפת – עמדה לה כמטרה כאשר צעדי מימושה, מבחינת ייעדים, תקציב וכיו"ב לא היו ברורים דיים ליוזמי ומבצעי ההפקעה. לדעתי לזכות השימוע, במקרה זה, יש היבט נוסף הדורש הגנה מיוחדת. מקום שאין תוכניות מתאר מקומית או תוכנית מפורטת, לכאורה, גוברים סיכויי בעלי המקרקעין להשתלב בתוכניות עתידיות תוך נסיון למזער את נזקם ולשלבם בתוכניות.


בהיבט הכללי נראה שסיכויי בעל זכות במקרקעין, שעומדים להיות מופקעים אך עדיין לא תוכננו לגביהם תוכניות, להשתלב בתוכנית, הם רבים יותר מסיכויי בעל זכות במקרקעין שעל המקרקעין כבר תוכננו תוכניות ועתה נותר לו רק להתנגד ולנסות להתמודד נגד תוכניות קיימות. דברים אלה יפים ונכונים ותכליתם באה על פתרונה בפרסום ההנחיה המקנה זכות שימוע.


אמנם בענייננו במועד פרסום ההפקעה הן בפרסום הראשון והן בפרסום השני לא הייתה ההנחיה בתוקף, אלא נכנסה לתוקפה כשהסדרי הקניין במקרקעין כבר הושלמו ולמבקשים, לכאורה, לא היו יותר זכויות במקרקעין. אך לדעתי יש לאמץ, כבר בשלב זה, את האמור בהלכת קרסיק ולפיה זכויות בעל המקרקעין בנכס הן זכויות נמשכות. לפיכך יש למבקשים זכות – כלשהי במקרקעין, ובשלב זה של פסה"ד – זכות השימוע. יש לזכור כי זכות השימוע פורסמה בהנחיה והמחוקק לא ראה לנכון לעגנה בחקיקה ולכן השימוש בה, בדיעבד, צריך שיהיה במשורה תוך שימת לב לעובדה כי המקרקעין נשוא עתירה זו מהווים מקרקעין נשוא תוכנית שאומנם עדיין לא הוגשה אך אמורה להיות מוגשת במוקדם או במאוחר, ולפי תוכן הישיבות, כאמור בנספחי ג ו-ד לתצהירה של הגב' אושרוב נראה כי תוגשנה בקרוב.


אם הבינותי אל – נכון את טענות המבקשים בדבר ביצוע בניה עצמית במקרקעין, כי אז תכליתה של זכות השימוע, במקרה זה, היא העלאת מאוויהם בדבר הפיתוח העצמי. המבקשים מבקשים להגן על זכות היסוד בדבר קניינם. סעיף 3 לחוק היסוד: כבוד האדם וחרותו (להלן – חוק היסוד), קובע כי אין לפגוע בקניינו של אדם, משעוגנה הזכות בחוק יסוד והועלתה למדרגה נורמטיבית חוקתית – על חוקית יש לפרש נורמות משפטיות לאור מעמדה של זכות הקניין. אומנם זכות הקניין של המבקשים שונה במהותה מהזכות שהייתה להם ערב ההפקעה, אך כפי שנראה בהמשך בדל מזכות זו נותר בידיהם, לאור דוקטורינת שמירת הזיקה, בה נדון בהמשך, ובדל זה הוא שמחייב את הרשות לבחון את טענתם בדבר המימוש העצמי, אם כי כאמור לעיל, אין כל ממש, בנסיבות שהובהרו בטענות המבקשים בדבר הרצון או האפשרות לממש באופן עצמאי את המקרקעין, שהיוו למעשה שטח חקלאי, אלמלא ההפקעה וצרכי הציבור.


בית המשפט העליון נתן דעתו לטענת המימוש העצמי בבג"צ 736/93 מקור הנפקות וזכויות בע"מ ואח' נגד ראש הממשלה ואח', תק-על 94 (4), 479 ועל כך אמר השופט אור: "העובדה שיש בהפקעה פגיעה קשה בזכות האדם לקניינו צריכה להיות לנגד עיני בית המשפט בבואו לפרש את הוראת סעיף 3 לפקודה ולבחון אם ההפקעה אכן דרושה כדי להגשים את אותו צורך ציבורי, לשמו מבוצעת ההפקעה. לפיכך, אם ניתן להגיע לאותה תוצאה של סיפוק צורך ציבורי שלא בדרך ההפקעה, ראוי היה לילך בה. כך, למשל, אם קיים צורך ציבורי של בניית מבנה מסויים למגורים והדבר יכול להעשות על ידי בעל הקרקע, בצורה ובאופן ותוך פרק הזמן הדרוש לשם אותו צורך ציבורי, אין לומר שנחוצה הפקעת אותה קרקע לצורך בניית אותו בניין".


בדיון נוסף דנג"צ 4466/94 נוסייבה ואח' נגד שר האוצר ואח', פ"ד מט (4) 68, 82 (להלן- הדיון הנוסף) התייחס השופט גולדברג לטענת המימוש העצמי: "אם מוכח כי ניתן לממש את הצורך הציבורי ללא הפקעה כי אז באים לידי איזון הצורך הציבורי וזכות הקניין של בעל המקרקעין המופקעים. כל זאת בתנאי שניתן להבטיח כי "המימוש העצמי" לא ישבש ולא יעכב את הוצאתה לפועל של מטרת ההפקעה. אך מובן הוא כי החשש לשימוש ועיכוב מטרת ההפקעה קיים במיוחד כשהשטח המופקע כולל חלקות נוספות, והוא גדל והולך ככל שהשטח המופקע גדול יותר".


ציינתי את התרשמותי מטענות אלה כפי שהועלו בתצהירי המבקשים ולא מצאתי בהן בסיס איתן ליזום, בדיעבד, הליך שימוע שבמרכזו עומדת זכותם המתמשכת במקרקעין, כאמור בהלכת קרסיק. הטענות כאמור הושמעו בשפה רפה ואפילו היו המבקשים מורשים, בשלב זה, להעלותן, כי אז סבירות התקיימותן היתה מוטלת בספק לאור ההסבר הנרחב והמפורט שנתנה הגב' אושרוב לסיכויי המימוש העצמי, ולאור העדר תוכנית רצינית שתלמדנו, לכאורה, על אפשרות הנמצאת בידי המבקשים.


בדיון הנוסף בעניין נוסייבה העותרים הגישו תוכנית להוכחת טענתם בדבר המימוש העצמי ועל כך אמר השופט גולדברג: "…מוכן הייתי לשקול בכובד ראש את האפשרות כי העותרים בעצמם יפתחו את החלקה, לו הייתי משוכנע כי הדבר ניתן בידם… אלא שאין די בתכנית בנייה שהציגו העותרים כדי להעיד על יכולתם לפתח את החלקה בעצמם. עליהם היה לשכנענו כי תכניתם היא בת-ביצוע, ובנטל זה לא עמדו. מדובר, כאמור, בחלקה "כלואה" שאין לה גישה ישירה לכביש, וברור הוא, כפי שציין השופט אור, כי "במצבה הנוכחי, כשהחלקה עומדת לבדה, לא ניתן לנצלה" (שם בעמ' 82).


כאמור לא די בכך שהמבקשים מעלים טענה שהיא בגדר משאלת לב, עליהם היה ללמדנו על תוכנית שהיא גם בת ביצוע בהתחשב בנתוני השטח כולו, שכאמור לאור עדותה של הגב' אושרוב אינם מאפשרים מימוש עצמי.


מכל האמור לעיל בהליכי ההפקעה לא נפל פגם פרוצדורלי כדי ביטולם. ביחס לזכות השימוע אבקש להוסיף בקצרה; זכות השימוע, כשלעצמה, היא זכותו של האזרח להביע עמדתו ביחס למעשה הרשות – עמדה שצריכה להישקל בסבירות וברצינות. עמדת המשיבים לפיה הזכות כלל אינה קיימת, שכן לא היתה קיימת בענייננו במועד ההפקעה, היא הצגת עמדה שיש בה משום שרירות לב תוך התעלמות מוחלטת מזכות היסוד במיוחד בנסיבותיו המיוחדות של המקרה הנדון שבו, וללא עוררין, לפחות מן הפן העובדתי, התעכב מימוש מטרת ההפקעה. על העיכוב ונפקותו נעמוד עוד בהמשך אך לדעתי לאור עובדה זו לא היה מקום להשמיע עמדה מתנגדת באופן כה נחרץ, מה גם שהלכה למעשה בתצהירה של הגב' אושרוב, כמו גם בעדותה, הייתה התייחסות עניינית ורצינית לאפשרות הביצוע העצמי. לא נחמיר, יתר על המידה, עם המשיבים שכן בעת שמיעת העתירה הלכת קרסיק בדבר זכותם הנמשכת של בעלי הזכויות במקרקעין, גם לאחר סיום הליכי ההפקעה והקנייתם למשיבים, לא נולדה אל העולם, אך נאמר כי מעתה והלאה זכותם של בעלי זכות שזכותם הופקעה בעינה עומדת ועל תוכנה של הזכות וחובתה של הרשות בוודאי עוד יתנו בתי המשפט את דעתם. אולם בעניין שבפני גם אם לא הוענקה למבקשים זכות השימוע ניתן לראות בהליך דנן כמונע הצורך של שימוע בנושא זה.


8. משהוסר המכשול הפרוצדורלי נעבור לחלקה המהותי של העתירה והיא בדבר תקיפתה הישירה של חוקיות ההפקעה נוכח מימושן או שמא אי מימושן של מטרות ההפקעה, הלכה למעשה.


קודם שנתייחס לסוגיית חוקיות ההפקעה נבחן את טענת השיהוי הנטענת ע"י המשיבים 3 ו- 4. מדובר בהפקעה בת שנים רבות ומטבע הדברים לטענת השיהוי יש משקל משמעותי. המבקשים, בתצהירם, אינם נוקטים מועד מדוייק בו נודע להם על ההפקעה ובוחרים לציין כי בשנת 1998 פנו ליעוץ משפטי בדבר ביטול ההפקעה וב –7/98 יזמו צילום אוירי של שטח ההפקעה. בכתב תגובה לעתירה מטעם המשיבים 1 ו- 2 אין זכר לטענת השיהוי. בתגובת המשיבה מס' 3 הטענה זוכה למקום של כבוד. המבקשים בחקירתם הנגדית לא נשאלו ביחס למועד גילוי ההפקעה והאמור בתצהירם, לפיו לכל המאוחר גילו ב- 7/98 את דבר ההפקעה – לא נסתר. בסיכומי המשיבות 1 ו- 2 אין לטענת השיהוי כל זכר בעוד בסיכומי המשיבות 3 ו- 4 מקבלת הטענה משנה תוקף.


על המבקש לתקוף את חוקיות הליכי ההפקעה, בתקיפה ישירה לפעול בזריזות כאשר חלוף הזמן, מהיום שבו נולדה העילה ובענייננו לכל המאוחר יום הזמנת התצלום האוירי, ועד הפנייה לבית המשפט – מועד הגשת העתירה כאמור ב- 18/10/99, אין בו, בחלוף הזמן, כשלעצמו, כדי להוות שיהוי, מה גם ונדרש קשר סיבתי בין חלוף הזמן לבין שינוי המצב ופגיעה באינטרסים הראויים להגנה (ראה קמר שם בעמ' 150).


בבג"צ 712/82 דעואל נגד שר האוצר, תקציר פסקי דין של בית המשפט העליון, כרך כ"א עמ' 169 (להלן- עניין דעואל) נדון אותו שטח הפקעה נשוא העתירה כאשר דבר ההפקעה נודע לעותר בשנת 1980 ועתירתו הוגשה ב- 1982. העתירה נדחתה כאשר ביהמ"ש קבע כי מדובר בביטול הפקעה של חטיבת קרקע גדולה ובמשך הזמן שילמו פיצויים תמורת 90% מהשטח וביטול, בשלב זה, מגדיל את הנזק שנגרם לאוצר המדינה ולכן מן הראוי היה לפנות לערכאות בהקדם האפשרי.


בבג"צ 5091/91 נוסייבה ואח' נגד שר האוצר, תק-על 94 (3), 1765 (להלן - עניין נוסייבה), נדונה טענת השיהוי כאשר בעניין שם מיום מתן הודעה בדבר ההפקעה ועד הגשת העתירה, ובמשך למעלה מ- 25 שנה, לא ננקטו כל פעולות בשטח המופקע על דרך תפיסת הקרקע ועשיית שימוש בה ואף לא ננקטו צעדים לקידום הקניית הקרקע למדינה. טענת השיהוי נדחתה מן הטעם כי למשיבים לא נגרם כל נזק והם לא שינו מצבם לרעה כתוצאה מן ההשתהות בהגשת העתירה. השופט לוין ציין כי – "יתרה מזאת, קיימת חשיבות לעובדה כי עילת העתירה של העותרים עצמה מתבססת על חלוף הזמן כיסוד לעצם גיבושה, שכן טענתם של העותרים הינה כי יש לבטל את ההפקעה, מאחר שחלף זמן שהוא מעבר לזמן סביר למימוש מטרת ההפקעה" (שם סע' 11).


אמנם בענייננו המקרה הוא שונה, שכן חלק ניכר משטח ההפקעה, הוא נשוא תוכניות מתאר ארציות ותוכניות מפורטות, אשר בחלקן יצאו אל הפועל וביחס למקרקעין נשוא עתירה זו, התוכניות אמורות להיות מוגשות, והליכי ההפקעה, לרבות ההקנייה תמו ונשלמו, אך העותרים מבקשים להתייחס לחלקות האמורות במנותק מכלל שטח ההפקעה, כאשר ברור על פני הדברים, כי המשיבים מס' 1 ו- 2 לא מימשו, עדיין ובפועל את מטרת ההפקעה במקרקעין נשוא העתירה. זאת ועוד, טענת המשיבים, כי לא השתהו במימוש מטרת ההפקעה בכללה – השתהות שיש בה לעיתים עילה לפסילת ההפקעה עומדת בניגוד לטענתם בדבר שיהוי המבקשים ועל מצב דומה נתן דעתו הש' לוין בעניין נוסייבה בסעיף 11 (ב) לפסה"ד: "אין בידינו לקבל טענה זו, ומוזר שהיא בכלל מושמעת. מצד אחד טוענים המשיבים כי הם לא השתהו במימוש ההפקעה ועל כן עדיין אין עילה לפסול ההפקעה, והנה מצד שני נאחזים הם באותו שיהוי עצמו כנגד העותרים כדי להתריס בפניהם על שום שלא הזדרזו, מחו ותבעו ביטול הפקעה לפני שנים".


כאמור טענת השיהוי עולה רק מפי המשיבים 3 ו- 4 ובלשונם: "העותרים כלל לא נתנו הסבר מניח את הדעת לשיהוי הניכר בעתירתם למרות העובדה כי גם אם לא ידעו ולא קיבלו הודעת ההפקעה הרי שרישום המקרקעין ע"ש המדינה במרשם המקרקעין, לעיני כל, הושלם עוד בשנת 1983 ומאותה עת נמנעו העותרים מלפנות לבית משפט… כשהם מניחים לרשויות השונות לשנות מצבם לרעה ולפעול לטובת כלל הציבור תוך הוצאת סכומי כסף ניכרים לשם הוצאת מטרת ההפקעה לפועל תוך שינוי ייעוד המקרקע (צ"ל המקרקעין) והכנת תוכניות בינוי ערים". (עמ' 24 לסיכומים).


טענת המשיבים מוזרה מה. המבקשים מתייחסים בעתירתם, וכך ראוי הוא, רק למעשי הרשות בחלקות המסויימות וביחס לחלקות אלה, כפי שנראה בהמשך, לא פורסמו עדיין תוכניות מפורטות. לפיכך מתעוררת השאלה כיצד יכלו המבקשים למחות נגד התוכניות ולהגן על זכויותיהם אם כלל לא היתה להם ידיעה על קיומן? ומנגד, הרשות מתייחסת לכלל מעשיה בשטח ההפקעה – אם בביצוע המטרה ואם בתכנון לקראת ביצועה ואף נוקטת בלשון קשה ובאצבע מאשימה כלפי המבקשים לפיה: "למותר להניח כי העותרים החרישו קולם עד לעת בה נתברר להם כי הרשויות השלימו את הליך שינוי יעוד הקרקע והושלמה הכנה ואישור תוכנית בינוי השכונה החדשה במקרקעין נשוא העתירה, וכל שנותר לעותרים הינו לעשות שימוש בפעולות הרשויות תוך גריפת רווחים קלים לכיסיהם וכל זאת כאמור בציפייה כי הרשויות ימשיכו וישאו בעלות האדירה של פיתוח המקרקעין" (סיכומים סע' 24).


על טענת השיהוי, היכן שבעלי הזכויות לשעבר בנכס לא ידעו על קיום התוכניות, עמד הש' חשין בעניין קרסיק: "העותרים לא ידעו כלל על תוכניות המתוכננות לקרקע המופקעת, ואף לא היה להם כל יסוד להניח כי במקביל לשימושה של הקרקע לייעודי הצבא מתכננות הרשויות תוכניות לבניה אזרחית במקום. יתר-על-כן: בסוברה כי היא הבעלים ללא-כל-סייג, לא יידעה המדינה את הבעלים-לשעבר על דבר קיומן של התוכניות, ואין לנו אלא לתמוה על טענת שיהוי שהיא מעלה, קרא: טענה המוטחת בפניו של עותר השוקט על שמריו" (שם בעמ' 52 סע' 85).


9. למעשה, חלוף הזמן מאז נולדה העילה המשמשת יסוד לעתירה ועד להגשתה, אין בו, כשלעצמו, כדי להוות שיהוי הסוגר את דלתות ביהמ"ש בפני המבקשים, ורק אם לאור עבור הזמן שינתה הרשות את מצבה לרעה באורח רציני, עקב השקעות כספיות גדולות שהשקיעה בשטח ההפקעה, תידחה העתירה מחמת שיהוי.


בענייננו שאלת השקעת הרשות בשטח ההפקעה ושינוי מצבה לרעה הינה צידה השני של המטבע באשר לחוקיות ההפקעה בשל אי מימוש מטרת ההפקעה באופן סביר וראוי.


כאמור בעניין דעואל נדון אותו שטח ההפקעה ונקבע כי ביטול ההפקעה בשטח קרקע נרחב, כאשר פיצויים שולמו ל- 90% מבעלי הזכויות, מהווה שינוי לרעה של מצב הרשות ולפיכך נדחתה העתירה בגין השיהוי שבהגשת העתירה. לכאורה ניתן היה לראות בפסה"ד בעניין דעואל סוף דבר גם מבחינת העתירה דנן. אך מצאתי לנכון לא לדחות את העתירה בשל טעם זה בלבד ומבלי לבחון את מעשי הרשות וזאת לאור האמור בהלכת קרסיק בנוגע לשאלה האם מעשה ההפקעה מנתק זיקה או שומר זיקה בין בעלי הזכות לשעבר בנכס לבין הרשות המפקיעה, כאשר מבחינת המבקשים ההתייחסות למקרקעין היא במנותק מכלל שטח ההפקעה.


כאמור בענייננו הושלמו הליכי ההפקעה בשנת 1983 עת נרשמה המשיבה מס' 1 כבעלת הנכס. הלכה למעשה, אם נתייחס להשלמת הליכי ההפקעה והגיעם אל סופם ברישום הזכות במלואה, כאל נקודת ציון שממנה חל ניתוק בין הבעלים הקודם לבין הרשות המפקיעה, כי אז נאמר שאין למבקשים כלל זכות לעתור ולבחון את הנעשה בנכס לאחר שהושלמו הליכי ההפקעה, אך לא כן הדבר לאור דוקטורינת שומרת הזיקה.


אל הדוקטורינה התייחס השופט גולדברג בבג"צ 2739/95 מחול נגד שר האוצר ואח', פ"ד נ (1) 309, 321 ( להלן – עניין מחול): "אולם ההפקעה לא נועדה להעשיר את המדינה. בין הפקעת הקרקע לבין צורכי הציבור קיים קשר בל - יינתק, עד כי ניתן לומר שמבחינה רעיונית זכות הקניין שרוכשת המדינה בקרקע שהופקעה מן הפרט – אף אם הושלמו הליכי ההפקעה – היא זכות "מותנית", והתנאי הוא נחיצות הקרקע להגשמת צורך ציבורי. משחלף הצורך הציבורי מן העולם, או קמה עילה אחרת לביטול ההפקעה, יש להשיב את הקרקע לבעליה. אם רצונו בכך. השבת הקרקע במצב דברים זה היא שמשיבה את "סדרי הקנין באדמה" על כנם, שאם לא כן הופכת ההפקעה ממכשיר להגשמת יעדים חברתיים למטרה עצמאית, העומדת בזכות עצמה. כפי שכבר הוסבר, זיקתו של בעל הקרקע אל הקרקע שהופקעה אינה נמוגה לאחר הקניית הקרקע למדינה, וניתן אף לומר כי זיקה זו קיימת גם לאחר שקיבל פיצויים בעבור ההפקעה, שכן, בהפקעה מובנת, כאמור, לא רק פגיעה כלכלית אלא גם פגיעה בהיבט הרגשי, המרכיב את הזכות לקניין. מכאן, שגם לאחר השלמת הליכי ההפקעה עדיין על שר האוצר לפעול במתחם הסבירות, בבואו לעשות שימוש בקרקע, ואין הוא רשאי לעשות בקרקע כאילו לא נרכשה הקרקע בדרך של הפקעה".


דוקטורינה זו זכתה למעמד בכורה, מעמד הגובר על דוקטורינת מעשה מנתק הזיקה, בהלכת קרסיק ובלשון השופט חשין: "פירוש הדברים הוא, שלפי הדוקטרינה הבוקעת נגד עינינו, הרשות המפקיעה אינה רשאית ואינה מוסמכת לעשות בקרקע המופקעת ככל העולה על רוחה, משל הייתה בעלים פרטי – וכפופה היא למישטר של שימושים ציבוריים מסויימים בקרקע… הגיע העת להציב ולייצב את הדוקטרינה החדשה על כנה ועל כך אנו מכריזים כביום הזה. ערים אנו, כמובן, למהפכה – זוטא שאנו מחוללים בדין ההפקעות, ולכך שאנו מכירים בדוקטרינה המשנה במשהו את תפישת הקנין במקרקעין... כל דברים אלה שאמרנו הם בתחום הדוקטרינה בלבד, לאמור, כי סיווגה הנורמטיבי של הפקעה יהא של פעילות שומרת – זיקה. על תוכנה של אותה "זיקה" ועל היקפן של אותן "חובות" לא אמרנו עדיין דבר". (שם בסע' 35 בעמ' 20 לפסה"ד).


ניתן להניח כי באופן תיאורתי ולאור מעמדה הבלעדי של דוקטרינת שומרת הזיקה עומדת למבקשים לפחות הזכות לבחון, אף לאחר השלמת ההפקעה – ברישום הזכות, את פעילות הרשות בשטח המופקע, כאשר עיני ביהמ"ש בוחנות בזהירות יתרה את פעולות המשיבים, לאור זכות בעלי המקרקעין הקודמים.


לא נעלמה מעיני העובדה שהדרך אותה ביקש ביהמ"ש לסלול, בהלכת קרסיק, דרך דוקטרינת שומרת הזיקה, עדיין לא הגיעה אל נחלתה שכן הדיון בשאלת המועד הנכון לתחילת ההסדרים החדשים יידון בעתיד הקרוב.


אמנם הדיון בהלכת קרסיק לא הסתיים אך שאלת המועד הנכון, לדעתי, אינה נדרשת לשם בחינת מעשי הרשות בשטח ההפקעה אלא אך במצב בו אכן עומד ביהמ"ש להעתר לעתירה ולהורות על ביטול ההפקעה וכאמור בסעיף 91 בע"מ 55 לפסה"ד:


"שאלת המועד הנכון לתחולת הסדרים החדשים כורכת שיקולים משיקולים שונים וחשובים: ביניהם; אינטרס ההסתמכות של הרשות המפקיעה – בעת ההפקעה או בעת שינוי או ויתור על הצורך הציבורי; שאלות- תקציב והתדיינויות הנדרשות מאליהן מקביעתה של תחולה רטרואקטיבית; וכנגדן שיקול אינטרס הבעלים שקרקעותיהם הופקעו בעבר: ועוד".


בענייננו, כפי שנראה בהמשך, מעשה ההפקעה אינו עומד לפני ביטול אך עדיין קיימת זכות למבקשים מכוח דוקטרינת הזיקה הנמשכת לבחון ולבקר את מהלכי הרשות ולבחון האם אכן המטרה שלשמה הופקעו המקרקעין בעינה עומדת והאם פעילות המשיבים עומדת במתחם הסבירות; וכפי שקבע הנשיא ברק בעניין קרסיק בסעיף 9 בעמ' 72 לפסה"ד: "על כן, אך טבעי הוא בעיני כי גישתנו לתכליתה של פקודת ההפקעה שונה היא מהגישה אליה לפני חמישים שנה או שלושים שנה. השינוי המרכזי התרחש עם חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. חוק זה העניק מעמד חוקתי- על- חוקי לזכות הקנין של הבעלים המקורי. באיזון בין זכות הקנין של הבעלים המקורי לבין צרכי הכלל חל שינוי. שינוי זה אינו משפיע על תוקפה של פקודת ההפקעה. תוקפה של פקודת ההפקעה נשמר. אך שינוי זה מוביל לשינוי בהבנתה של פקודת ההפקעה. הוא מתבטא בהבנתנו החדשה את תכליתה של פקודת ההפקעה. הוא מוביל להתחשבות גוברת בזכויותיו של הבעלים המקורי…. התחשבות זו אין בה כדי ליצור זיקה קנינית בין הבעלים המקורי לבין הקרקע המופקעת. אך התחשבות זו יש בה כדי להטיל על המדינה את החובה לבטל את ההפקעה אם המטרה הציבורית שוב אינה קיימת. אכן, הבסיס להלכה הינו מעמדה המרכזי של זכות הקנין של הבעלים המקורי. בזכות זו פגעה ההפקעה פגיעה אנושה. קנינו של הבעלים המקורי ניטל ממנו שלא בהסכמתו, בלא שנשתייר בידו בדל של זכות בקנינו. הטעם לנטילת הבעלות היה בקיומה של מטרה ציבורית שהצדיקה את הקרבת קנינו של הפרט על מזבח הכלל. הצדק דורש כי משנתבטלה המטרה הציבורית וניטל הטעם המקורי מהמשך בעלותה של המדינה במקרקעין, תוחזר הבעלות לבעלים המקורי…. בעלותה של המדינה באה לה בשל שימוש בכוחותיה השלטוניים וכנגד רצונו של הבעלים המקורי. מכאן שבעלותה במקרקעין היא בעלת אופי מיוחד ("קניין ציבורי"). כך, למשל, אין זה ראוי שלמחרת ההפקעה תוכל המדינה למכור המקרקעין בשוק כדי לממן את תקציבה. על בעלותה של המדינה מוטלות מגבלות. אחת מאותן מגבלות – הנגזרת מדרישת הצדק וזכות הקנין של הבעלים המקורי שנשללה ממנו ללא הסכמתו – הינה שעם חלוף המטרה הציבורית שעמדה ביסוד ההפקעה, תתבטל ההפקעה עצמה".


אמנם בהלכת קרסיק דובר בשינוי מטרת ההפקעה אך מקל וחומר ניתן להקיש למצב הנטען לפיו מטרת ההפקעה כלל לא מומשה.


10. תקיפת המבקשים את ההפקעה היא בדיעבד כאשר בבסיס בקשתם עומדת הטענה בדבר השתהות ניכרת במימוש מטרת ההפקעה. על מנת שבית המשפט יבטל הפקעה על המבקש ביטולה להוכיח כי חלף פרק-זמן, העולה על הסביר, שבמסגרתו הייתה אמורה הרשות להפעיל את סמכויותיה בהתאם לזכותה במקרקעין ולא הפעילה את סמכותה כראוי.


בחינת מימוש מטרת ההפקעה תהא ביחס לשטח ההפקעה כולו ולא ביחס לחלקות בודדות. עניין זה עמד להכרעה בעניין נוסייבה, שם קבע הש' אור בדעת מיעוט שהתקבלה בדיון הנוסף כי: "את מימוש מטרת ההפקעה לגבי החלקה יש לבחון לא בהתייחס לחלקה כשהיא עומדת לבדה. בהיותה חלק ממיתחם גדול בשטח של למעלה מארבע מאות דונם, יש לבחון זאת על רקע מימוש ההפקעה של השטח הנדון כולו… בהיות החלקה משבצת אחת המהווה חלק מתשבץ השטח כולו… המבחן לאורכה של תקופת השיהוי במימוש הפקעה הינו הזמן בו היתה הקרקע מוקפאת. אך כשמדובר בחלקה המהווה חלק משטח גדול יותר שהופקע, יש לקבוע אם היה שיהוי אם לאו, בהתייחס לשטח כולו, כשברור מהנסיבות שמימוש ההפקעה ביחס לחלקה מיועד להתבצע באחד משלבי מימוש ההפקעה כולה" (שם בסעיף 4.א).


עוד בעניין נוסייבה נאמר מפי השופט אור: "במקרה בו הרשות משהה את מימוש ההפקעה תקופה ארוכה, אשר יש בה להצביע על זניחת ההפקעה למעשה, האיזון בין דרישות הציבור המצדיקות הפקעה לבין זכותו של הפרט לקנינו, נוטה לכיוון האחרון, ואומרים לה, לרשות, שאם הקרקע אינה דרושה לה בפועל, אין עוד הצדקה לקיום ההחלטה על ההפקעה. אך המדובר באיזון אשר יש לערוך בכל מקרה על פי נסיבותיו" (שם בסעיף 3).


אל הנסיבות החשובות לעניין האיזון האמור, התייחס השופט זמיר בבג"צ 1135/93 טריידט ס.א., חברה זרה ואח' נגד הועדה המקומית לתכנון ולבניה הרצליה ואח', פ"ד מח (2) 622, 631: "אכן, ההלכה בענין זה ברורה. שיהוי בלתי סביר בביצוע הפקעה עשוי להצדיק ביטול ההפקעה. עם זאת, השאלה, אם במקרה מסוים ראוי לבטל את ההפקעה בשל שיהוי, תלויה בנסיבות של אותו מקרה. ראשית, יש מקום לברר אם השיהוי במקרה הנדון חורג מגדר הסביר. וכי מהו זמן סביר לענין זה?… שנית, יש חשיבות לשאלה מה הנזק שנגרם לבעלי החלקה כתוצאה מן השיהוי... ושלישית, חשיבות נודעת גם לשאלה מה הנזק שייגרם לציבור, ובכלל זה לשלטון החוק, כתוצאה מביטול ההפקעה בשל השיהוי. כך, לדוגמא, אפשר שביטול ההפקעה של חלקה מסוימת, אשר נועדה למבנה ציבורי, רק יחייב את הרשות המקומית לרכוש אותה חלקה או חלקה סמוכה בכסף מלא. לעומת זאת, אפשר שביטול ההפקעה במקרה אחר יתבטא, מבחינת הציבור, במניעת שירות חיוני. בסופו של חשבון, בכל מקרה יש לשקול את הנזק לאדם כפרט, שבית המשפט מצווה להגן על זכות הקניין שלו, כנגד הנזק לציבור. בית המשפט צריך לאזן, זה כנגד זה כל אינטרס מן האינטרסים השייכים לענין, תוך מתן משקל ראוי לכל אחד מהם".


תקיפת המבקשים, היא כאמור תקיפה בדיעבד. להבחנה בין תקיפה שבדיעבד לבין תקיפה שמלכתחילה יש חשיבות ביחס לנטל השכנוע, על עניין זה עמד השופט גולדברג בדיון הנוסף בעניין נוסייבה בעמ' 78:
"בתקיפה "ראשונית" של ההפקעה, הנטל על שר האוצר להראות כי ההפקעה היתה כדין וכי החלטתו מבוססת על שלושה יסודות שמנתה הפסיקה, ושעליהם עמד השופט מצא בחוות דעתו, דהיינו: "קיומו של צורך ציבורי מסוים ומוגדר; זיקתו של הצורך הציבורי המסוים למקרקעין המסוימים המיועדים להפקעה; וקיום צורך בהפקעת המקרקעין המסוימים כדי לממש את הצורך הציבורי"… ואילו כשמבקש בעל המקרקעין שהופקעו לבטל את ההפקעה (שנעשתה כדין) בדיעבד (טרם שתפס שר האוצר חזקה בהם, וטרם שהוקנו לו המקרקעין), מן הטעם כי ארעו בינתיים נסיבות חדשות המחייבות עתה את הביטול, עליו הנטל להראות כי אותן נסיבות קיימות, וכי יש בהן לערער את היסודות שעליהם הייתה מושתתת ההחלטה מלכתחילה. בכך למעשה מתריס הוא כנגד שר האוצר על שאינו מפעיל, עקב שינוי הנסיבות, את סמכותו לפי סעיף 14 לפקודה, לפיה רשאי הוא (בתנאים המפורטים בסעיף) לחזור בו מרכישת הקרקע".


אמנם השופט גולדברג מתייחס למצב בו ההפקעה נעשתה כדין אך המקרקעין טרם הוקנו לשר האוצר שכן בעניין נוסייבה מיום הודעת השר לפי סעיפים 5 ו- 7 לפקודה ועד יום העתירה לא ננקט כל צעד למימוש ההפקעה, אם ע"י תפיסת החזקה בה ואם ע"י הודעה לפי סעיף 19 לפקודה בדבר הקניית הקרקע למדינה. ובענייננו אנו המקרקעין הופקעו כדין והוקנו למדינה ולכאורה כעת המדינה רשאית לנהוג מנהג בעלים במקרקעין אפילו עד כדי הזנחת מטרת ההפקעה. בפִרצה זו נכנסת הדוקטרינה בדבר הזיקה הנמשכת המאפשרת את בחינת מעשי הרשות ולעניננו ביחס לנטל השיכנוע יש שהנטל ישאר על כתפי מבקשי ביטול ההפקעה בכפוף להכרה בעובדה כי ייתכן מצב, המתקיים בענייננו, לפיו המבקשים לא יכולים לדעת את כל העובדות ביחס לתוכניות שעדיין לא הופקדו ולתכנונים של גופי התכנון למיניהם ביחס למקרקעין. דיוני הוועדות השונות והגופים השונים האמונים על תכנון וביצוע מתקיימים בחדרי חדרים וההזדמנות הראשונה, שלא לומר היחידה, בה יכולים המבקשים לקנות דעת על התוכניות היא במועד פרסום התוכנית הקוראת לבעלי זכויות להגיש התנגדויותיהם, או למצער במסגרת הליך משפטי בו מבקשים בעלי הזכות לשעבר לבטל את ההפקעה, ואז נזעקת הרשות ומגלה בפניהם את הנעשה בחדרי חדרים, עשייה הקודמת לפרסום התוכנית.


עובדה זו – חוסר ידיעת המבקשים על התוכניות שעדיין לא הוגשו - צריכה להיות לנר לרגלי המשיבים כאשר מוגשת עתירה מהסוג דנן כאשר בעצם, למבקשים, אין מידע מדוייק ולאור אי תפיסת חזקה במקרקעין הם יכולים רק להניח כי מטרת ההפקעה אינה מתבצעת בפועל שלא לומר נזנחה.


כאמור נטל השיכנוע הוא על המבקשים לבטל את ההפקעה אך מקום שרק הרשות המוסמכת, ובענייננו הרשות מיוצגת ע"י המשיבים, יודעת את פרטי התוכניות על בוריין עובר הנטל אל כתפי הרשות וגישה זו, לדעתי, מתחזקת, כשהחזקה במקרקעין עדיין לא נתפסה ותוכנית, ביחס למקרקעין האמורים, טרם פורסמה.


11. עד כה הוסקו שתי מסקנות המהוות בסיס להמשך הדיון. הראשונה היא ביחס לראייה הכוללת של שטח ההפקעה "כתשבץ" אחד המורכב "ממשבצות" שאין להפרידן אחת מן השניה ומהמבנה הכולל, והשניה מייחסת לחובה המוטלת על הרשות לגלות "ולחשוף" את תוכניותיה – במידה ואלה לא פורסמו כחלק מהנטל המוטל עליה לשכנע כי היא עושה למען מימוש ההפקעה באופן סביר כאשר העשייה תיבחן בכל מקרה ומקרה לגופו.


המועד לבחינת טענת ההזנחה נדון אף הוא בעניין נוסייבה, שם עמ' 79, ולפיו:
"המועד לבדיקת הטענה בדבר זניחת מטרת ההפקעה הוא יום הגשת העתירה. אם נסתכל בענייננו אחורה ממועד זה, כי אז ישנן שתי תקופות רלוואנטיות: מיום ההפקעה ועד לאישור התכנית, ומיום אישור התכנית ועד להגשת העתירה. אפתח ואומר כי אם נראה את התקופה השניה כשלעצמה, כי אז לא ניתן לומר כי פרק זמן של פחות משלוש שנים בביצוע תכנית מורכבת החלה על מאות דונמים, הוא תקופה בלתי סבירה, שיש בה ללמד על זניחת מטרת ההפקעה. במסקנה זו מובנית גם התשובה לשאלה אם פרק הזמן הארוך שחלף מאז ההפקעה ועד לאישור התכנית מלמד על זניחה. שהרי אפילו ניתן היה לומר כן, באה התכנית וטופחת על פניה של מסקנה כזאת. כי מה לי הוכחה טובה יותר מכך שהמטרה לא נזנחה, ויש כוונה לנצל שטח זה למרות התקופה הארוכה שחלפה, מעצם קיומה של התכנית? זאת ועוד, החלקה הינה אחת ממאות חלקות אחרות, בשטח של מאות דונמים, שהופקעו למטרה ציבורית אחת. במקרה כזה לא ניתן להתמקד בכל חלקה וחלקה כדי לברר אם אותה מטרה ציבורית נזנחה. יש לראות בשטח המופקע כולו "יחידת הפקעה" אחת למטרה אחת… בראותנו את השטח המופקע "יחידת הפקעה" אחת, לא ניתן לומר כי המשיבים זנחו את כוונתם להוציא לפועל את המטרה הציבורית שלשמה באה ההפקעה. הפעולות שבוצעו ומתבצעות כיום בהתאם לתכנית מלמדות על הליכה של עקב בצד אגודל, וגם שעתו של המתחם להגיע".


אמנם בעניין נוסייבה פורסמה התוכנית ובכך ראה השופט גולדברג הוכחה טובה לכך שמטרת ההפקעה לא נזנחה ויש כוונה לנצל השטח, ובענייננו התוכניות לחלקות המקרקעין, נשוא העתירה, משמשות, עדיין, נשוא לתכנון. אולם לאור תכנון ומימוש מטרות ההפקעה, בחלקים אחרים של השטח כולו, יש משום "הגנה" גם על החלקות האמורות למרות שבעניינן לא פורסמה עדיין תוכנית ונראה כי הפעולות של רשויות התכנון מלמדות על התקדמות והליכה של "עקב בצד אגודל" וגם שעת מימוש מטרת ההפקעה – בחלקות האמורות, תגיע, במוקדם או במאוחר, הכל בכפוף לנסיבות המקרה שיפורטו בהמשך. בעניין האיחור/ השיהוי במימוש מטרת ההפקעה אין ללמוד ממקרה אחד למשנהו אלא יש לבחון, כל מקרה על רקע נסיבותיו הקונקרטיות כאשר על השיקולים העיקריים שביהמ"ש יבחן, ויאזן ביניהם עמד כבר ביהמ"ש העליון.


לפני שנבחן את העובדות בענייננו נבקש להרחיב בנקודת העדר תוכניות למקרקעין האמורים. אומנם הפסיקה מבקשת להתבונן על שטח ההפקעה כשטח אחד ולא להפריד בין חלקיו השונים אך כאשר נבחנת חוקיותה הראשונית של ההפקעה הנחת המוצא היא, כפי שנקבעה בעניין טריידט: "ההפקעה לפי פקודת הקרקעות (הפקעה לצרכי ציבור) חייבת כמובן להיעשות לצרכי ציבור… הרשות המפקיעה אינה רשאית לתת עיניה בחלקה מסוימת רק משום שנאה היא, ולהפקיע אותה רק משום שבאחד הימים היא עשויה לשמש צורך ציבורי זה או אחר, כפי שיוחלט ברבות הימים. אין הרשות רשאית להפקיע מקרקעין אלא אם הם אמורים ומתאימים לשמש צורך מסוים" (שם בעמ' 633).


בבג"צ 3028/94 מהדרין ואח' נגד שר האוצר, פ"ד נא(3) 85, 97 נאמר מפי השופט גולדברג: "סבורני, כי הלכת שמואלזון שרירה וקיימת גם לאחר חוק היסוד, אולם בתוספת הדגש. אין לראות הלכה זו כנותנת היתר "על החלק" לשר האוצר להפקיע טרם שהסתיימו הליכי התכנון. אולם יש שנסיבות תצדקנה להקדים הפקעה לתכנון, נסיבות כגון הוודאות בצורך הציבורי באותה קרקע אף לפני תכנונה, או החשיבות הציבורית בהקדמת ההפקעה".


סבורני כי זכותם הנמשכת של המבקשים, כאמור בהלכת קרסיק, המעניקה להם, לפחות, את זכות "בחינת" מעשי הרשות צריכה לזרז במידת מה את מעשי הרשות ואם לא בשטח עצמו כי אז לפחות בהליכי התכנון. בעניין מחול נאמר: "בהקדמת הליכי התכנון להליכי ההפקעה יש אמנם ערובה לחיוניות ההפקעה… בקליטה מלאה של הכלל שלפיו יש להקדים תכנון להפקעה, יש כדי לרוקן מתוכן את ההכרה בגמישות תכנונית… ההימנעות מלהזדקק לערובה זו מצריכה תמיכה אחרת למסקנה בדבר חיוניות המטרה החדשה, שיהא בא להפיג את החשש כי הרשות נתנה עינה בחלקה, והיא נאחזת בה עד שתמצא לה מטרה הולמת…" (שם בעמ' 324). אמנם בענייננו לא הוחלפה מטרת ההפקעה אך מן האמור בעניין מחול ניתן אף להקיש למצב לפיו בעלי הזכות המקורית במקרקעין אינם מודעים כלל למימוש, כלשהו, של מטרת ההפקעה כאשר זכותם מפעילה את חובת הרשות המפקיעה "להצדיק" "ולהוכיח", בפני בעלי הזכות, את הצורך המקורי בהפקעה כאשר בחלוף הזמן יש כדי להגביר את מידת חובת הרשות המפקיעה שכן קניינה הוא "קניין ציבורי" כדברי הנשיא ברק בהלכת קרסיק ולא קניין פרטי.


12. לדעתי אין מעשיה של הרשות המפקיעה יכולים להסתתר מאחורי הנחת המוצא כי פעילותה, בכלל שטח ההפקעה, הינה זו שתיבחן ולא עשייה נפרדת במקרקעין האמורים. על כן במסגרתו של הליך משפטי על הרשות להראות תוכניותיה לגבי המקרקעין האמורים ולא להסתפק בהוכחת עשייה או מטרה כללית בשטח ההפקעה. דברים אלה מקבלים משנה תוקף היכן ששטח ההפקעה הוא גדול יותר וקשייה של הרשות להוכיח תכנון של כל חלקה וחלקה הם קשים יותר, אך לאור זכותם הנמשכת של בעלי הזכות המקורית ראוי שהרשות תתאמץ ותוכיח תוכניותיה, בכל שטח ההפקעה לרבות בחלקות ספציפיות שבהן עסקינן.


מטרת ההפקעה – יישוב הגליל – מטרה נאה היא ולא נוכל לומר, לאור מעשי הרשות, כי המטרה היא בגדר חלום שאינו בר מימוש. מימוש המטרה מצריך בניית שכונות מגורים שתספקנה את מיטב השירותים לאוכלוסיה החל משירותים מסחריים וכלה בשירותי חינוך על – תיכוני. הפקעת השטח כולו, אומנם נעשתה לפני שנים רבות, אך נעשתה למטרה מוגדרת, אומנם כללית באופיה אך עדיין מוגדרת וברורה. במועד ההפקעה פרטי הבניה המיועדת על המקרקעין נשוא העתירה לא היו קבועים וברורים אך היו מוגדרים ובחלוף השנים היו נשוא לתוכניות שבסופו של דבר בוטלו והוחלפו בתכנון חדש. בפועל, וכפי שעולה מדברי הגב' אושרוב המקרקעין הן נשוא לתכנון אם לבניית מגורים ומכללה (החלקה הראשונה) לרבות דרכים וכבישי גישה ושירותים לאוכלוסיה שבאזור ואם לשטח ייעור (החלקה השניה והשלישית).


נושא התכנון נתון לסמכותם ולעצמאותם של מוסדות התכנון כאשר, כאמור בעניין טריידט: "בית המשפט אינו מוסד של תכנון. הסמכות לתכנן שטח ולקבוע את ייעודו הוענקה על-פי חוק התכנון והבניה, תשכ"ה – 1965, למוסדות התכנון… בית המשפט אינו מוסמך על-פי החוק, ואינו מתאים על-פי מהותו, לשמש מוסד תכנון. לפיכך, על-פי הלכה מושרשת, לא ישים בית המשפט את שיקול דעתו שלו במקום שיקול הדעת של הרשות המוסמכת. הוא לא יתערב בשיקול הדעת של הרשות המוסמכת, אלא אם נפל בו פגם משפטי, לפי ההלכות המקובלות בבית המשפט, לרבות פגם של שיקולים זרים או חוסר סבירות" (שם בעמ' 634).


ביני לביני אומר כי בתכנון עירוני דרושים הן אזורים המיועדים לבניה והן אזורים המיועדים לשמור ולטפח את ערכי הטבע.


האם בענייננו מדובר בשיהוי מינהלי – שיהוי שיש בו כדי להצדיק את ביטול ההפקעה – אשיב לשאלה זו בשלילה. אומנם חובתה של הרשות המינהלית לנהוג לא רק בסבירות אלא גם בשקידה ראויה. בסעיף 11 לחוק הפרשנות, תשמ"א – 1981 נקבע כי: "הסמכה או חיוב לעשות דבר, בלי לקבוע זמן לעשייתו – משמעם שיש סמכות או חובה לעשותו במהירות הראויה…" וכאמור בעניין מחול: "חובת השקידה הראויה, הנגזרת מכללי המינהל התקין, חלה אף על מימוש מטרת ההפקעה לאחר השלמת הליכי ההפקעה. חובה זו מקפלת בתוכה, בתחום ההפקעות, את אינטרס הפרט מזה ואינטרס הציבור מזה. אינטרס הפרט, שממנו הופקעה הקרקע בהחשת מימוש מטרת ההפקעה, קשור מיסודו לעקרון סופיות המעשה המינהלי ויציבותו. השיהוי נוטע בפרט את התחושה כי נטילת הקרקע ממנו לא הייתה כורח המציאות, ולצדה זיק תקווה שהקרקע תושב לידיו, תקווה המהווה מחסום נפשי להשלמה עם סופיות ההפקעה. באינטרס הציבורי שזורים שני פנים: פן צר, שעניינו אמון הציבור ברשות המפקיעה. על חשיבות סיפוקו המהיר של הצורך הציבורי, שבשמו נפגעה קשות זכות הקניין של הפרט, אין צורך להכביר מילים. בנוגע לפגיעה באמון הציבור ברשות המפקיעה, די שנאמר כי השתהות בלתי סבירה במימוש מטרת ההפקעה פוגעת בתדמית הרשות המפקיעה, הנתפסת במקרה כזה כמי שביקשה להעביר את עושר הפרט לכיס הכלל באיצטלה של צורך ציבורי" (שם בעמ' 326).


בענייננו שוקדת הרשות בימים אלה על תוכנית שתוגש למוסדות התכנון, ייתכן שהרשות יכלה לשקוד ביתר מהירות אך ברי כי שיקולים משיקולים שונים, אם כי לא זרים, משפיעים על מעשיה כגון תקציב והתפתחות ברשויות אחרות המפקחות ומורות לה את שעליה לעשות. קיים אינטרס ציבורי לאומי חשוב בהכנת עתודות מקרקעין הן לעיר צפת והן לגליל בכלל. אומנם הפגיעה בעותרים קשה היא אך ביטול ההפקעה יגרום לפגיעה בכלל הציבור.


ביטול ההפקעה מחמת שיהוי נתון לשיקול דעתו של בית המשפט הבוחן כל מקרה נתון על רקע נסיבותיו הקונקרטיות כאשר כאמור בעניין טריידט יש לתת הדעת לשלוש שאלות: הראשונה, האם השיהוי חורג מגדר הסביר, השניה, מה הוא הנזק שנגרם לבעלי החלקה כתוצאה מן השיהוי והשלישית מה הוא הנזק שיגרם לציבור בביטול ההפקעה.


אכן השיהוי העובדתי- מבחינת חלוף הזמן הרב ממועד ההפקעה ועד יום הגשת העתירה, הוא שיהוי משמעותי אך בצד חלוף הזמן מתקיימות עובדות, כגון תכנון בחלק ניכר של שטח ההפקעה, תכנון החלקות האמורות שעומד לצאת אל הפועל, ההופכות את השיהוי לכזה שאינו חורג מגדר הסביר. על שאלת הנזק שיגרם לציבור במידה וההפקעה תבוטל עמדנו וכעת נותרה שאלת הנזק של המבקשים; כאמור הליכי ההפקעה על דרך הקנייתם לרשות הסתיימו כך שהמבקשים אינם מצווים לשלם מסים בגין זכותם במקרקעין ומצב זכותם או שמא העדר זכותם, כזכות קניינית מלאה במקרקעין, ידוע להם. הנזק הוא בבחינת נזק ערטילאי בזכותם שכבר אינה קניינית במלואה. לאור הצורך הציבורי וסבירות פעולת הרשות המפקיעה אין לומר כי נזקם זה צריך להביא לביטול ההפקעה, כשמנגד זכאים המבקשים לפיצוי בגין הפקעת זכותם.


אומנם זכותם של המבקשים אינה קניינית יותר אך כאמור קיימת זכות נמשכת לבחון את מעשי הרשות, וטענת המשיבים, כי במועד ההפקעה זכות הקניין לא היתה מעוגנת בחוק היסוד, מוטב ולא הייתה מועלית כלל.


כאמור בקביעה בעניין שמואלזון, בדבר הזמן הסביר של הרשות לממש את מטרת ההפקעה, טמונה הגשת העתירה אך אותה הגדרת זמן סביר הינה רחבת ידיים ומושפעת מעובדות ומשיקולים שונים ואינה עומדת בחלל הריק ולכן ולמרות הזמן הרב שעבר אין לומר כי פעולות המשיבים חרגו ממתחם הסבירות.


13. מכל המקובץ עולה, כי הרשות עושה גם עושה לשם קידום מטרת ההפקעה. הפקעת השטח למטרות תכנון ובניה נעשה לכאורה למטרה כללית – פיתוח ובניה בגליל כאשר במועד ההפקעה, ואף לאחר מכן, פרטי הבניה המיועדות היו לא ברורים ולא חד משמעים. מדובר במטרה נעלה ובשטח עצום כאשר לפי מבחן ההגיון הפשוט אין כל אפשרות, צורך ויעילות במימוש מטרות ההפקעה תוך זמן קצר ומבלי להתאימן ליתר נסיבות התפתחות האזור והמדינה בכללה. לכן יש לאפשר למשיבים להמשיך ולנקוט פעילות בשקידה ראויה תוך שימת לב לזכותם הנמשכת של המבקשים לבחון את פעילות הרשות.


על יסוד כל האמור העתירה נדחית. עם זאת, מן הראוי שהמשיבים ימשיכו לפעול באופן סביר כדי לסיים את התכנון, לרבות בחלקות האמורות, כאשר למבקשים, עומדת כאמור, הזכות לפיצויים.


לאור כל זאת המרצת הפתיחה נדחית. בנסיבות הענין אין צו להוצאות וכל צד ישא בהוצאותיו.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. חוק הפקעת קרקעות

  2. מטרת ההפקעה

  3. הפקעת יתר

  4. פיצויים בגין הפקעה

  5. צו תפיסה

  6. ביטול הפקעת חלקה

  7. ביטול הפקעה רעננה

  8. שווי של דונם מופקע

  9. הפקעה לצורכי ציבור

  10. ילקוט פרסומים הפקעה

  11. הסכם הפקעה - מיסים

  12. עורך דין הפקעה

  13. הפקעה שלא מומשה

  14. כביש 531 הפקעה

  15. הפקעות כביש 531

  16. ביטול הפקעה בגלל פגמים

  17. הפקעה לצורך הרחבת כביש

  18. הפקעות קרקע ביפו

  19. הפקעה לסלילת כביש

  20. פסקי דין - הפקעות

  21. הפקעת שטחים - פיצויים ?

  22. עשיית עושר הפקעה

  23. הפקעה לצורך חניה

  24. הפקעה לצרכי ציבור

  25. כביש מכבית הפקעה

  26. ביטול הפקעה של כביש בצפת

  27. הפקעה - תכנית שינוי מתאר

  28. הפקעת אדמות ערבים

  29. עתירה לביטול הפקעה

  30. הפקעת מקרקעין ברמת השרון

  31. ביטול הפקעת מקרקעין

  32. הפרשות לצרכי ציבור

  33. השבחת קרקע שהופקעה

  34. הפקעת קרקע בשכירות

  35. הקצאת קרקע חלופית - הפקעה

  36. הפקעת מקרקעין מירושה

  37. פיצוי ריאלי על הפקעת מקרקעין

  38. הפקעה לצורכי ציבור - דוגמא

  39. הצעת חוק הפקעות קרקע

  40. חישוב פיצוי על הפקעה

  41. מה זה הפקעת קרקעות ?

  42. הפקעה - חישוב פיצויים

  43. הפקעת קרקעות - בוררות

  44. חלקה מופקעת – תביעת פיצויים

  45. השפעה של הפקעה על חוזה

  46. הפקעה בניית כביש - פיצויים ?

  47. הפקעה לצורך הרחבת דרך

  48. שכר טרחה - ביטול הפקעה

  49. פיצוי על הפקעה בתל אביב

  50. פיצוי מופחת בגין הפקעה

  51. הפקעות מקרקעין כביש 531

  52. הודעה על הפקעה - פקודת הקרקעות

  53. פיצויים על הפקעה – זכות יורשים

  54. הפקעה לצורך כריית מנהרות הכרמל

  55. הפקעות קרקע בראשון לציון

  56. פיצוי בגין הפקעת 61% משטח חלקה

  57. חוק לתיקון דיני הרכישה - הפקעות

  58. הפקעת קרקע בבעלות משותפת

  59. ביטול הפקעה - אי מימוש במשך שנים

  60. הפקעה ללא פיצוי - פגיעה בקניין ?

  61. הפקעה לצורך הקמת מתקן צבאי

  62. הפקעה לצרכי ציבור פתח תקווה

  63. טופס ערעור על הפקעת מקרקעין

  64. הפקעה - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  65. סעד של פיצוי בקרקע אשר הופקעה

  66. הפקעה לצורך הרחבת נתיב תחבורה

  67. פיצוי על הפקעה – שטח נטו או ברוטו ?

  68. הפקעה שכונת נווה יעקב בירושלים

  69. קביעת פיצוי על הפקעה בבית משפט

  70. פיצויים ממדינת ישראל בגין הפקעת חלקה

  71. פיצויים על הפקעת חלק מהמקרקעין

  72. סירוב למסור מקרקעין לצורך הפקעה

  73. פירוק שיתוף במקרקעין עקב הפקעה

  74. פיצויים על הפקעה של קרקע חקלאית

  75. קרקעות חלופיות - פיצוי על הפקעה

  76. פיצויי הפקעה - הוצאות העברת עסק

  77. הפקעת קרקע לצורכי ציבור לשם סלילת כביש

  78. תביעה לפיצויים בשל הפקעת מקרקעין בירושלים

  79. סעיף 189 חוק התכנון והבניה - הפקעת מקרקעין

  80. טופס הפקעה או רכישה של נכסים מטעם הממשלה

  81. פיצוי בהפקעת מקרקעין לפי המחיר נכון להיום

  82. חישוב פיצויי ההפקעה על בסיס השימוש שנעשה בה בפועל

  83. זכויות חברי מושב לפיצויים בגין הפקעת קרקעות

  84. הפקעה של רשיון - תשלום פיצויים על השקעה במבנה במגרש

  85. תביעה פיצויים הפקעה קרקע - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  86. טופס הפקעה או רכישה מטעם הממשלה של כלי שיט ההולך ונבנה

  87. פיצוי כספי מועצה מקומית נטילת חלק ממקרקעין - לא ע"י הפקעה לצורך הרחבת כביש

  88. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון