דמי היתר בניה


פסק דין

השופטת א' פרוקצ'יה:


1. עניינו של הליך זה במחלוקת בין המערערת, חב' הוד אביב בע"מ (להלן - "החברה") לבין המשיב, מינהל מקרקעי ישראל (להלן - "המינהל") בשאלה האם מכח הסכם פיתוח שנחתם בין הצדדים ביום 28.1.88 (להלן - "הסכם הפיתוח") רשאי המינהל לתבוע מהחברה "דמי היתר" בגין הקלות בנייה שניתנו לה על ידי רשות התכנון הנוגעת בדבר.


2. אלה העובדות העיקריות הצריכות לרקע הענין: ב1987- פירסם המינהל מכרז לפיתוח מגרש ברמת אביב ג' הידוע כמגרש 22א חלקה חדשה 218 (חלקה ישנה 185) בגוש 6631 (להלן - "המגרש"). החברה זכתה במכרז לאחר שהצעתה היתה הגבוהה ביותר מבין ההצעות שהוגשו. בעקבות זכייתה, נחתם בינה לבין המינהל הסכם הפיתוח, והחברה החלה בבנייה. במסגרת פעולות הבנייה, אישרה רשות התכנון לחברה הקלות בנייה המסתכמות בתוספת אחוזי בנייה בשיעור 11%. שיעור זה נחלק לשניים: 5% בגין מעליות ו- 6% בגין הקמת קירות מסך ואלמנטים אמנותיים. סך כל תוספות הבנייה הסתכמו ב618- מ"ר והם נוצלו, בין היתר, להגדלת השטח המקורה במרפסות דירות גג בבנין. במידותיו ובצורתו החיצונית של הבנין לא חל כל שינוי עקב תוספות הבנייה האמורות. התכנית הכוללת את ההקלה בשיעור 6% הועברה על ידי החברה למינהל ואושרה ונחתמה על ידו מבלי שביקש מהחברה תוספת תמורה כלשהי. לקראת סיום בניית הפרויקט, פנתה החברה למינהל לצורך חתימת חוזי חכירה בינו לבין הדיירים. בתגובה לכך בדק המינהל את הבנין ובעקבות הבדיקה הוציא דרישת תשלום לחברה שכונתה דמי היתר בגין 618 מ"ר ששיקפו את תוספות הבנייה לפי ערך של 3,637 ש"ח למטר מרובע.


החברה הגישה המרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי ועיקרה בבקשה לסעד הצהרתי לפיו אין לחייבה לשלם למינהל דמי היתר בגין הקלות הבנייה שניתנו לה. לחילופין הועמדה במחלוקת השאלה מה צריך להיות שיעור תוספת התשלום. החברה טענה, בעיקרם של דברים, כי הסכם הפיתוח לא היקנה למינהל זכות לגבות דמי היתר מהחברה מעבר לתמורה המוסכמת המופיעה בו בנסיבות בהן חלה תוספת בשטח המבונה עקב אישור הקלות בנייה. כן טענה כי גם אם ייקבע כי היא חייבת בדמי היתר יש לפעול בחישוב הסכום המגיע על פי הערכת שמאי מוסכמת בין הצדדים שיש לכבדה. בתשובתו, נקט המינהל בעמדה לפיה הוא מוסמך לחייב את החברה בדמי היתר בגין תוספות הבנייה. הוא נשען לצורך כך על הוראות הסכם הפיתוח לפיהן תכניות הבנייה כפופות לאישורו ובמסגרת אישור זה הוא רשאי, לטענתו, להתנות את תוספות הבנייה בתשלומים נוספים. עוד טען המינהל כי אין לראותו כמי שויתר על חלק מן הדרישה לדמי היתר ביחס להקלה בשיעור של 6% בכך שאישר את התכנית בזמנו בלא להתנות זאת בתשלום דמי היתר, וכפר בעמדת החברה כי קיימת שומה מוסכמת המחייבת את הצדדים וטען כי יש לאמץ בענין זה שומה גבוהה יותר של שמאי המינהל.


פסק דין בית המשפט המחוזי

3. בית המשפט המחוזי בחן שתי שאלות: האחת - האם זכאי המינהל לתוספת תמורה בגין הקלות בנייה שניתנו לחברה; השניה - אם עומדת לו זכות כזו, מה שיעור התמורה הנוספת שהוא רשאי לגבות. אשר לשאלה העיקרית, בית המשפט נקט בעמדה כי אמנם לא נאמר בהסכם הפיתוח דבר מפורש בענין זכות המינהל לדמי היתר. יחד עם זאת, ההסכם נוקב בהערכת מספר המטרים לבנייה וגורם זה משמש יסוד לקביעת ה"ערך היסודי" של המגרש. מכאן, משהוגדל שטח הבנייה ביחס להערכת נתון זה כפי שצויין בחוזה, יש להוסיף על התמורה החוזית שנקבעה תוספת מתאימה, גם אם הדבר לא צויין בחוזה במפורש. כך מסכם בית משפט קמא את דעתו בשאלה זו:


"כאמור, בדוחק אמנם ניתן לקבוע כי על אף העדר הוראה מפורשת בחוזה הפיתוח, בהתחשב בכך שהתמורה נקבעה בהתאם לקיבולת בנייה וכן במספר המטרים לבנייה, יכול המינהל להיבנות מחוזה הפיתוח בטענתו כי מגיעה לו תוספת בגין הגדלת השטח המבונה, במיוחד בהתחשב בעובדה שלחוזה הפיתוח צורפה טיוטה של חוזה חכירה שאמור להיחתם עם הדיירים והתמורה היא בבחינת היוון של דמי חכירה שבדרך כלל מתייחסים לגודל השטח המוחכר".




בעקבות קביעה זו, פנה בית משפט קמא לברר את שיעור דמי ההיתר המגיעים מהחברה. לענין זה קבע כי המינהל ויתר על התמורה בגין הקלה של 6% הקשורה בסגירת מרפסות דירות הגג וחייב את החברה בדמי היתר רק לגבי ההקלה בשיעור 5% בגין המעליות. הוא קבע כי החברה הוכיחה שהמינהל הסכים בזמנו לשומה שנערכה, העומדת על 1,200 ש"ח למ"ר, ולפיכך הוא מנוע מלדרוש דמי היתר בשיעור גבוה יותר. לאור זאת נפסק כי המינהל רשאי לגבות דמי היתר בשיעור תוספת של 5% על בסיס הערכה של 1,200 ש"ח למטר מרובע.


הערעורים

4. החברה ערערה על פסק דינו של בית המשפט המחוזי לפיו חוייבה בדמי היתר על תוספת הבנייה בשיעור 5% ואילו המינהל הגיש ערעור שכנגד בו השיג על קביעת בית משפט קמא לפיה ויתר על דמי היתר בגין תוספת בנייה בהיקף של 6%. כמו כן ערער על הקביעה לפיה היתה שומה מוסכמת בין הצדדים שעמדה על 1,200 ש"ח למ"ר וטען כי יש לאמוד את שווי תוספת הבנייה על בסיס שומה עדכנית.


הכרעה

5. נתתי דעתי לטיעוני הצדדים בערעוריהם על רקע מכלול נסיבות הענין ובאתי לכלל דעה כי אין מקום לחיובה של החברה בדמי היתר כלשהם בגין תוספות בנייה שביצעה, וכי על כן יש לקבל את ערעורה העיקרי ולדחות את ערעורו הנגדי של המינהל.


אלה הם הטעמים:
6. הצדדים אינם חלוקים על נקודת המוצא לפיה המקור האפשרי היחידי לחיובה של החברה בדמי היתר עשוי לנבוע מהסכם הפיתוח שנחתם בינה לבין המינהל בינואר 1988. אין מקור משפטי אחר מכוחו עשוי חיוב זה לנבוע, וגם החלטת מועצת מקרקעי ישראל מס' 402 מיום 19.12.88 לא תוכל לשמש מקור כזה. בהחלטה זו נקבע כי המינהל יגבה תשלום דמי היתר עבור היתר שהוא נותן לחוכר קרקע עירונית מקום שהוא מפיק מהמוחכר הנאה נוספת על זו שהיה זכאי לה לפי חוזה החכירה המקורי, קודם למתן ההיתר. החלטה זו הגדירה מהי "תוספת בנייה" לענין זה, קבעה את אופן חישוב דמי ההיתר, והורתה כי המינהל יגבה את דמי ההיתר כתנאי למתן היתר, אלא אם בחוזה החכירה המקורי נקבע אחרת.


החלטה זו אינה מהווה מקור לזכות המינהל לגבות דמי היתר בענייננו משתי סיבות: ראשית, מועד קבלתה מאוחר כשנה מתאריך התקשרות החברה עם המינהל בהסכם הפיתוח, והיא אינה חלה רטרואקטיבית על הסכמים שנכרתו לפני קבלתה. שנית, עניינה של ההחלטה בגביית דמי היתר בהקשר לחוזה חכירה והיא נוגעת לחוכר נכס השייך למינהל, המבקש להוסיף בנייה לשטח המבונה שהוחכר לו בחכירה המקורית. (למהותם של דמי היתר בהקשר לבעלי זכות חכירה ראה פסק דינו של השופט א. מצא בע"א 6826/93 ועדה מקומית לתכנון ובנייה כפר סבא נ' חייט, פד"י נא(2) 286, 300-303). חוזה חכירה כזה נכנס לתוקפו לאחר סיום הפיתוח של המגרש, וענין זה לא עמד לדיון בפנינו. חוזי חכירה שנחתמו לגבי חלק מדירות הפרוייקט שבנתה החברה לא צורפו כראייה בהליך הדיוני. ענייננו כאן נסב, איפוא, על הסכם פיתוח בין המינהל לבין החברה כיזם, ועליו בלבד.


דרישת המינהל ל"דמי היתר" בענייננו מופנית אל החברה כיזם האחראי על פיתוח המגרש ולא כחוכר, ודרישה זו מתמקדת, על כן, בהוראות הסכם הפיתוח ולא בתנאי חוזה חכירה אשר לא היווה נושא לדיון כאן. נושא החתימה על חוזה חכירה בין הצדדים נדון אמנם בהסכם הפיתוח (בסעיף 3) אולם עניינו רלבנטי לשלב שלאחר סיום הפיתוח ורק אז עשוי חוזה חכירה בין המינהל לבין היזם או גורם אחר שהופנה על ידו להיכנס לתוקפו. מכל מקום, הדרישה לדמי היתר בענייננו לא הופנתה אל החברה בתורת חוכר או אל אחרים בתורת חוכרים אלא אל החברה בתורת יזם על פי הסכם הפיתוח, ומכאן שהחלטה 402 של מועצת מקרקעי ישראל אינה חלה כאן גם מטעם זה.


אנו מצויים, איפוא, בגידרו של הסכם הפיתוח, ומנוסח הוראותיו ופרשנותו יש ללמוד ולהסיק האם הצדדים לו התכוונו להסמיך את המינהל לגבות דמי היתר בגין תוספות בנייה שבוצעו על ידי היזם במסגרת הקלות שאושרו על ידי רשות התכנון, וזאת מעבר לסכום התמורה החוזית המוסכמת שצויין בהוראות ההסכם.


7. חוזה יפורש לפי אומד דעתם של הצדדים כפי שזו משתמעת מתוך החוזה, ובמידה שאינה משתמעת ממנו - מתוך הנסיבות. כך משמיע לנו סעיף 25(א) לחוק החוזים (חלק כללי) התשל"ג1973-. במשך תקופה ארוכה נתפסה הוראה זו כמשקפת הליך פרשני דו-שלבי. במסגרתו, שלב ראשון בפירוש החוזה הוא עמידה על אומד דעת הצדדים מתוך נוסח החוזה ולשונו, כאשר באמצעות בחינת לשון הטקסט נבחנים גם הרקע, התכלית והמטרה שהחוזה ביקש להשיג, האוצלים על אומד דעת הצדדים. מקום שהלשון ברורה ומפורשת, מסיקים ממנה מהו רצון הצדדים וכוונתם. כאשר הנוסח אינו ברור ואינו מלמד באורח חד משמעי על כוונה זו, ניתן לעבור לשלב הפרשני השני- בחינת הנסיבות החיצוניות לחוזה, ובהן בחינת תכליתו. פסק הדין בענין ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים, (פד"י מט(2) 265) הציג תורה פרשנית שונה המניחה במרכזה את הפרשנות התכליתית של החוזה וכורכת זו עם זו ובמשולב את הבחינה הפנימית של החוזה על פי לשונו, בד בבד עם נסיבותיו החיצוניות, בבחינת שני מעגלים הנעים זה בתוך זה בזרימה דו כיוונית: מעגל פנימי שעניינו בחינת גוף הטקסט על מילותיו, והמעגל החיצוני שעניינו בחינת הנסיבות החיצוניות, האוצלות על משמעות הטקסט ומאירות את המטרות, היעדים והאינטרסים שהצדדים בקשו להגשים. כדברי המשנה לנשיא ברק, (כתוארו אז) בפרשת אפרופים, שם, עמ' 311-312:


" החוזה מתפרש על פי אומד דעתם של הצדדים. אומד דעת זה הוא המטרות, היעדים, האינטרסים והתכנית אשר הצדדים בקשו במשותף להגשים. על אומד הדעת למד הפרשן מלשון החוזה ומהנסיבות החיצוניות לו. שני מקורות אלה "קבילים" הם.... המעבר מהמקור הפנימי (לשון החוזה) למקור החיצוני (הנסיבות החיצוניות) אינו מותנה במילוי תנאים מוקדמים כלשהם. לא נדרשת כל בחינה מוקדמת, אם לשון החוזה היא ברורה, אם לאו. שאלה זו תתבהר רק בסיומו של התהליך הפרשני... לאחר שהפרשן גיבש את אומד דעתם (המשותף) של הצדדים, הוא בוחן אם אומד דעת זה "משתמע" - כלומר, אם יש לו עיגון - מתוך החוזה. אם התשובה היא בחיוב, יפורש החוזה על פי אומד דעת זה, שבגיבושו שמשו בערבוביה נתונים הבאים מהחוזה ומחוצה לו."



תפיסה זו מעמידה את תכלית החוזה במרכז ההליך הפרשני. על תכלית זו יש לעמוד, קודם לכל, על פי לשון הטקסט; שנית, על פי תכלית הטקסט המשפטי, המוסקת מכוונתם המשותפת של הצדדים; ועל פי הכוונה שהיתה להם אילו נתנו דעתם לשאלה, ובהעדר נתונים על כוונה כזו - על פי כוונה שהיתה להם אילו פעלו כאנשים סבירים, ועקרון תום הלב משמש עקרון מנחה לענין זה. (ברק, פרשנות במשפט, כרך 4 פרשנות החוזה, 2001, עמ' 86).


נבחן, איפוא, את לשונו של החוזה בד בבד עם נסיבותיו החיצוניות לצורך התחקות אחר אומד דעתם של הצדדים, וכל זאת לצורך מענה לשאלה האם הצדדים להסכם הפיתוח התכוונו לאפשר למינהל לדרוש דמי היתר כתוספת לתמורה החוזית המקורית למקרה שתתבצע על ידי היזם תוספת בנייה מעבר ל"שיעור הניצול" של המגרש מבחינת "קיבולת הבנייה" המותרת על פי התכנית בעת חתימת ההסכם כהגדרת מושגים אלה בהסכם (להלן - "קיבולת הבנייה").


הבחינה הפנימית של החוזה - פרשנות הטקסט מתוכו

8. נפנה תחילה להוראות הסכם הפיתוח ונבחן מה יש ומה אין בו. עיקרו של הסכם הפיתוח בכך שהמינהל מעמיד לרשות היזם את המגרש לתקופת הפיתוח בלבד לצורך פיתוחו ובניית המיבנים בהתאם לתכניות שתאושרנה על ידו והרשויות המוסמכות (סעיף 2 להסכם). במבוא להסכם מתואר המגרש ושטחו במטרים רבועים, מתוארים המבנים שעל היזם לבנות וכן מוגדרת תקופת הפיתוח. ועוד, מתוארת בהסכם קיבולת הבנייה על פי התכניות הקיימות אותה עת בערכים של 9,240 מטרים רבועים. יש להניח כי קיבולת זו נקבעה על פי תכנית בנין עיר 1722 (מיום 18.12.75) אשר הגדירה את האיזור כמגורים ג' עם אפשרות ניצול 84 יחידות דיור (ראה "הואיל" אחרון למבוא להסכם הפיתוח). ה"ערך היסודי" של המגרש ליום אישור העיסקה על ידי המינהל שארע ב18.12.87- נקבע ל- 11,758.043.96 ש"ח. "התמורה" במבוא לחוזה הוגדרה בשני אופנים: האחד - תשלום חד פעמי בסך 10,699,820 ש"ח אשר כלשון החוזה "ייחשב כתשלום בשיעור 91% מהערך היסודי של המגרש", או תשלום בסכום זהה אשר "ייחשב כתשלום עבור דמי שימוש שנתיים מהוונים עבור השימוש במגרש לתקופת החכירה כהגדרתה בחוזה החכירה המצ"ב".


ניתן להבין את שתי החלופות הללו בענין התמורה בדרך הבאה: אם לא ייחתמו חוזי חכירה בין היזם למינהל או בין דיירים שיופנו על ידי היזם לבין המינהל לאחר סיום הפיתוח, כי אז תחול חלופת התמורה הראשונה. לעומת זאת, אם ייחתמו חוזי חכירה כאלה, כי אז תשלומים אלה ייכללו בחישוב דמי החכירה שהמינהל זכאי להם על פי חוזה החכירה. (ראה סעיף 3(ב)(3) להסכם הפיתוח). בענייננו, הניחו הצדדים לצורך טיעוניהם כי מתקיימת החלופה הראשונה להגדרת התמורה, דהיינו, כי יש לראותה כמשתלמת באופן חד פעמי, וכנגזרת מה"ערך היסודי" של המגרש בשיעור של 91% ממנו. לפיכך, לא נתייחס בענייננו לחלופה השניה, הנוגעת לתקופת החכירה ולחוזה החכירה. ראוי לציין בהקשר זה כי לא צורפו לעיוננו חוזי חכירה כלשהם שנחתמו בין המינהל לחוכרים לאחר תום פיתוח המגרש, מהם אפשר וניתן היה ללמוד על תנאיהם או על השלכה אפשרית כלשהי מהאמור בהם על ענייננו.


הסכם הפיתוח המגדיר את התמורה כתשלום חד פעמי בשיעור 91% מהערך היסודי של המגרש לא פירש מהם הקריטריונים שעל פיהם נקבע אותו "ערך יסודי" - האם נלקחו בחשבון בצד שטחו של המגרש ומיקומו גם קיבולת הבנייה הצפויה באם יוגשם פיתוח השטח כמתוכנן. לא מצאתי גם עדויות ונתונים לגבי שאלה זו במסגרת ההליך בערכאה הדיונית. עם זאת, עולה מהסכם הפיתוח כי ההוראה בדבר התמורה החוזית המוסכמת נתונה לאפשרות של שינוי רק במקרה אחד, והוא: שינויים בגבולות ובשטח המגרש. שינויים בקיבולת הבנייה המתוכננת באמצעות מתן הקלות בנייה אינם כלולים בגדר ההוראה החוזית היחידה המאפשרת שינוי בתמורה החוזית המוסכמת, שכן זו חלה, כאמור, רק על שנויים בגבולות או בשטח המגרש. אכן, בסעיף 14 להסכם מצהיר היזם כי ידוע לו ששטח המגרש וגבולותיו אינם סופיים ועלולים לחול בהם שינויים. בסעיפים קטנים (ב) ו-(ג) הוסכם על הצדדים כדלקמן:


"אם ישתנו שטח ו/או גבולותיו של המגרש כתוצאה מהשינויים בתכנית על פי חוק התכנון והבנייה תשכ"ה1965-, הסדר קרקעות, הכנת מפת מדידה לצרכי רישום וכיוצא באלה, מתחייב היוזם לראות את המגרש בשטחו ו/או בגבולותיו החדשים כמגרש נשוא חוזה זה לכל דבר, ומלבד האמור בסק'(ג) להלן, מתחייב היזם לא לבוא בתביעות או דרישות כלשהן כלפי המינהל בגין השינוי האמור וכל הנובע ממנו.


(ג) אם בעקבות שינוי בגבולות המגרש ו/או בשטחו ישתנה הערך היסודי של המגרש, יתוקנו הסכומים האמורים בסעיף 4 לעיל באופן יחסי לשינוי בערך היסודי של המגרש, וההפרש ישולם לצד הזכאי לו מיד עם דרישה בתוספת ריבית ו/או הצמדה מיום אישור העיסקה ועד למועד תשלומו בפועל בהתאם למקובל במינהל בתאריך התשלום."



הוראה זו על פי לשונה מדברת במפורש על שינויים אפשריים בתמורה החוזית המוסכמת עקב שינויי שטח המגרש וגבולותיו, ואינה מדברת בשינויים בקיבולת הבנייה במגרש. הוראה חוזית דומה לגבי שינויים בתמורה החוזית עקב שינוי שחל בקיבולת הבנייה אינה קיימת.


ממצב דברים זה בו אמות המידה לקביעת "הערך היסודי" של המגרש על פי החוזה אינן מוגדרות, התמורה החוזית המוסכמת נגזרת מהערך היסודי של המגרש, וקיימת הוראה חוזית אחת בלבד מכוחה יתכן שינוי בתמורה המקורית המוסכמת וזו חלה על שנויים בשטח או בגבולות המגרש אך לא על שנויים בקיבולת הבנייה במגרש, משתמעים הדברים הבאים: ראשית, אין ראייה ברורה לכך כי "הערך היסודי" של המגרש נגזר במישרין מקיבולת הבנייה על המגרש על פי תוכנית בנין עיר המקורית, אלא משטח המגרש, מיקומו וכיוצא באלה ואם ובמידה שישנה התייחסות לכך בקביעת "הערך היסודי" הרי התייחסות זו נסמכת על נתון שעיקרו הערכה משוערת של קיבולת בנייה שאינה סופית אלא כפופה לשינויים אפשריים בעתיד מבלי שהדבר משליך על גובה התמורה שעל היזם לשלם. חיזוק לכך ניתן למצוא בעובדה כי תכניות הבנייה המפורטות מוגשות על ידי היזם רק זמן ניכר לאחר ההתקשרות בהסכם הפיתוח, ורק במסגרתן ניתן לדעת את קיבולת הבנייה המדויקת שבמסגרתה תתבצע הבנייה. חרף זאת, "הערך היסודי" של המגרש שעל פיו נקבעת התמורה המוסכמת נקבע על פי נתון היסטורי של ערך נכון ליום אישור העסקה שהוא דצמבר 1987, זמן ניכר לפני אישור תכניות הבנייה המפורטות של היזם. שנית, מאחר שאין ראייה לכך כי "הערך היסודי" של המגרש נגזר בעיקרו מהנתון המקורי של קיבולת הבנייה, ממילא השינויים בקיבולת זו, המתרחשים בעקבות הקלות המאושרות על ידי רשויות התכנון, לא הוגדרו בהסכם כגורם לשינוי התמורה המקורית המוסכמת. רק שינויים בשטח המגרש וגבולותיו הוגדרו כעילה לשינוי כזה. אפשר עוד כי קיימת ציפייה טבעית, כמעט על דרך השגרה, כי היזם יבקש הקלות בנייה והוא עשוי לקבלן לפחות בחלקן, ואפשרות זו נלקחה כבר בחשבון בשומת התמורה המקורית המוסכמת, כך שהצדדים לא ראו בשינויי קיבולת הבנייה לאחר חתימת ההסכם משום גורם מהותי המצדיק תוספת תשלום על ידי היזם. לשלמות הדברים יצויין כי סעיף 3(ב)(ד) להסכם הפיתוח קובע כי תשלומים ששולמו למינהל כתמורה מידי היזם ייחשבו תשלום על חשבון דמי החכירה שיגיעו למינהל על פי חוזה החכירה אם וכאשר יכנס לתוקפו, בין עם היזם, ובין עם דיירים שהיזם יפנה למינהל. הוראה זו, כשהיא לעצמה, אינה מכשירה גביית דמי היתר מהיזם כל עוד הוא פועל בכשירותו ככזה, ובוודאי כך על פי הסכם פיתוח שנקשר קודם לתחילתה של מדיניות המינהל, אשר הכשירה גבייה כזו מחוכרים במצבים מסוימים.


קשה לי, איפוא, להצטרף לגישת בית המשפט המחוזי לפיה "הערך היסודי" של המגרש, ששימש בסיס לקביעת התמורה החוזית המקורית, נשען בעיקרו על נתון קיבולת הבנייה הנקובה בהסכם וכי עם שינוייה עקב מתן הקלות נוצר בסיס משתמע לשינוי התמורה, אף שהדבר לא מצא את ביטויו המפורש בחוזה. מקיומו של הסדר לשינוי התמורה החוזית המוסכמת במקרה של שינוי בשטח המגרש או גבולותיו ניתן להסיק על קיומו של הסדר שלילי ביחס לשינוי דומה בקיבולת הבנייה. יש קושי לייחס לצדדים כוונה להסדיר ענין מהותי מסוג תוספת לתמורה החוזית המוסכמת במקרה של שינויים בקיבולת הבנייה בלא הסדר מפורש בהסכם, על אחת כמה וכמה כאשר נעדר גם מנגנון חוזי טכני שסביר היה לכוללו בהסכם לצורך קביעת שיעור תוספת התשלום, דרכי השומה, המועדים לצורך כך, וכן הלאה. עשוי להיות כי מנגנון כזה אינו הכרחי בכל מקרה לצורך תוספת תמורה עקב שינויי שטח או גבול בהתאם לסעיף 14 להסכם שכן סביר להניח כי שינוי כזה יחושב לרוב על פי הנתונים הבסיסיים ששימשו בקביעת התמורה המקורית אף בלא צורך בשומה חדשה. לא כן הדבר כאשר מדובר בתוספת בניה עקב הקלות. כאן, הערכת שיעור תוספת התשלום מחייבת, כך נראה, הערכה שמאית חדשה.


מלשון החוזה עולה, איפוא, ראשית, כי התמורה החוזית המקורית נגזרת מ"הערך היסודי" של המגרש. לא הוכח כי קיבולת הבנייה המשוערת במגרש כפי שמצויינת במבוא להסכם בערכים של מטרים רבועים אכן מהווה מרכיב מהותי בקביעת "הערך היסודי" של המגרש. מכאן, שגם שינויים בקיבולת זו עקב הקלות בנייה לא נכללו במפורש כעילה לשינוי התמורה המקורית המוסכמת. הסכם הפיתוח אינו מדבר מפורשות על זכותו של המינהל לגבות דמי היתר בגין תוספות בנייה מעבר לקיבולת הבנייה החוזית המשוערת, ואין להסיק מכללא קיומה של סמכות כזו מפרשנות ההוראה החוזית המאפשרת שינוי התמורה החוזית המקורית בהתחשב בשנויים מאוחרים בגבולות ובשטח המגרש. קיומה של הוראה כזו והעדרה של הוראה דומה לגבי תוספות בנייה עשויים להתיישב עם קיום הסדר שלילי באשר לענין האחרון. במאמר מוסגר יצויין כי אין חולק שהתמורה החוזית המוסכמת ששולמה על ידי היזם למינהל על פי החוזה עלתה ב38%- על הערכת השמאי הממשלתי את ערך הקרקע במועד הרלבנטי, ואין להוציא מכלל אפשרות כי גם עובדה זו מסבירה את העדרו של הסדר חוזי בענין זכות המינהל לגבות דמי היתר.


9. בצר לו, ביקש המינהל להיבנות משתי הוראות נוספות בהסכם הפיתוח העוסקות בסמכות האישור הנתונה בידיו לגבי תכניות בנייה המוגשות על ידי היזם.


סעיף 2 להסכם הפיתוח קובע:


"מטרת ההרשאה לפיתוח ותקופתה

המינהל מעמיד בזה את המגרש לרשות היוזם והיוזם מקבל בזה את המגרש לרשותו לתקופת הפיתוח בלבד, לשם פיתוחו ובניית המבנים בהתאם לאמור במבוא לחוזה זה, ובהתאם לתכניות שתאושרנה על ידי המינהל והרשויות המוסמכות".


סעיף 5 להסכם קובע:
"היוזם מתחייב בזה:
(א) להכין ולהגיש למינהל לאישורו את תכניות הבנייה של המיבנים שהוא מבקש לבנות על המגרש..."



(ב) להגיש לרשויות התכנון המוסמכות רק את תכניות הבנייה שאושרו על ידי המינהל ולעשות את כל הנדרש לקבלת היתר בנייה כדין מרשויות התכנון המוסמכות - והכל מיד עם קבלת אישור המינהל לתכניות הבנייה".


המינהל מבקש לראות בסמכותו לאשר את תכניות הבנייה בטרם תוגשנה לרשויות התכנון מקור לגביית דמי היתר במקרה של הגדלת קיבולת הבנייה בהשוואה לקיבולת המוערכת על פי ההסכם המקורי. קשה להלום פרשנות ברוח זו עם אומד דעתם המסתבר של הצדדים כעולה מנוסחו של החוזה ומעקרונות בסיסיים של תום לב והגינות בביצוע חוזה. סמכות המינהל לאשר תכניות בנייה של יזם בטרם יוגשו לרשויות התכנון הינה סמכות מובנת על רקע היותו מופקד על ניהול קרקעות המדינה וככזה, בעל אינטרס ישיר בפיתוחם, במיצוי פרוייקט היזמות שלשמו נקשר הסכם הפיתוח, וכבעל ענין באופי הבנייה העומדת להתבצע בשטח ובהיקפה. המינהל כצד להסכם הפיתוח הינו בעל ענין ישיר בתוכנן ואופיין של תכניות הבנייה המיועדות לשטח בהקשרן התכנוני, ומכאן אף החובה להעביר את התכניות לאישורו בטרם יועברו למוסדות התכנון. עם זאת, סמכות אישור התכניות אינה כוללת בחובה זכות לגבות תשלומים נוספים מהמתכנן כתנאי למתן אישור כאמור. פיקוח המינהל על תכניות הבנייה נוגע לאופי וטיב הבנייה המתוכננת על קרקע ציבורית, ועל המינהל כרשות ציבורית לשקול בסבירות באיזו מידה התכניות המוצעות מתיישבות עם תכליות הפיתוח של השטח. שיקולים אלה אינם כרוכים בגביית כספים מן היזם כל עוד לא ניתנה סמכות מפורשת לכך בהסכם, ואין לראות בהוראות ההסכם האמורות מקור סמכות משתמע המקנה לרשות זכות לגבות תמורה נוספת כזו, מעבר לתמורה החוזית המוסכמת, כתנאי לאישור התכניות.


10. גם אילו נותר ספק באשר לכוונת הצדדים בשאלת זכות המינהל לדרוש מהיזם תוספת תמורה עקב קבלת הקלות בנייה ראוי היה לפרש את שתיקת ההסכם בענין זה בדרך המיטיבה עם המתקשר הפרטי. המינהל כרשות ציבורית הוא זה אשר ניסח את החוזה וגיבש את הוראותיו, וכגוף ציבורי הוא אמון על הכלל כי אין להשתמש בכוחו השלטוני על מנת לגבות כספים מן האזרח, ובכלל זה ממתקשר פרטי בהסכם פיתוח עמו, אלא אם כן הונחה תשתית משפטית ברורה המסמיכה אותו לכך (השווה ע"א 224/76 חב' נופש ערד נ' הסוכנות היהודית, פד"י לא(1) 449). בהליך פרשנות חוזה שגוף ציבורי הוא צד לו יש להתחשב, בין היתר, בעובדה כי ההסכם נוסח על ידי הגורם השלטוני אשר נעזר לצורך כך באנשי מקצוע, בעוד למתקשר הפרטי כח מוגבל, אם בכלל, לשנות את התנאים החוזיים ואת ניסוחם. נסיבות אלה מצדיקות את החלת כלל פירוש החוזה נגד מנסחו מתוך הנחה כי הרשות הציבורית יכלה להבהיר את עמדתה, לו רצתה, באשר ליכולתה לדרוש תוספת תמורה בגין הוספת בנייה, אך לא עשתה כן. משכך, אפילו נאמר כי עולה דו-משמעות מהוראות הסכם הפיתוח, כי אז העדר תניה מפורשת בענין זכות המינהל לדרוש תוספת תמורה עם הגדלת קיבולת הבנייה, מן הדין שיתפרש כנגד המינהל בתורת מי שניסח את ההסכם. תוצאה אחרת עשויה לפגוע פגיעה ממשית בציפייתו הסבירה של המתקשר הפרטי בחוזה מינהל (שלו, שם, בעמ' 35-34; ע"א 779/89 שלו נ' סלע, חברה לביטוח בע"מ, פד"י מח(1) 221, 230, 240).


11. יוצא מכל אלה: מבחינתו הפנימית של הסכם הפיתוח, לא ניתן למצוא במסגרת נוסחו מקור סמכות המקנה למינהל זכות לגבות דמי היתר מהיזם בגין הקלות בנייה שניתנו לו, בין בדרך אמירה מפורשת ובין בדרך אמירה משתמעת. הצדדים להסכם הפיתוח, הם עצמם גילו דעתם כי תוספות או שינויים להסכם הפיתוח שנחתם על ידם לא יחייבו אותם אלא אם נעשו בכתב ונחתמו על ידי שניהם. (סעיף 18 להסכם הפיתוח). סביר, איפוא, להניח ממכלול הטעמים שהובאו, כי אילו התכוונו הצדדים לאפשר למינהל לגבות תוספת תשלום מהיזם בגין תוספות בנייה, היה הדבר מוצא את ביטויו המפורש בהסכם. משלא נעשה כן, יש בסיס להנחה כי הם התכוונו לשלול אפשרות כזו.


בחינה חיצונית של החוזה - רקע, נסיבות ותכלית

12. בחינת נסיבותיו החיצוניות של החוזה, ככל שהוארו באמצעות הראיות וטיעוני הצדדים, מובילה למסקנה המתיישבת אף היא עם המסקנות הפרשניות העולות מבחינתו הפנימית של החוזה. טענתו העיקרית של המינהל לביסוס זכותו לגבות דמי היתר היא כי פרשנות סבירה של הסכם הפיתוח מצדיקה את המסקנה כי אם הוסף ליזם שטח בנייה מעבר לשטח המקורי שנצפה על פי ההסכם והנכס הושבח עקב כך, הדבר צריך למצוא את ביטויו בתשלום תוספת תמורה למינהל, שאם לא כן יתעשר היזם שלא כדין על חשבון המינהל והדעת נותנת כי לא לכך התכוונו הצדדים. את תוספת התמורה יש, על פי הטענה, לאמוד בדרך סבירה ההולמת את השינוי, ואין לראות בדרישת תוספת כזו מעשה של שרירות אלא פעולה תקינה של הרשות הציבורית.


טענה זו לא רק שאינה נתמכת בלשון החוזה, אלא היא מוקשית גם לאור המדיניות המשתנה של המינהל בנושא דמי היתר כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות מועצת מקרקעי ישראל לאורך שנים. על פי סעיף 3 לחוק מינהל מקרקעי ישראל, התש"ן1960-, מועצת מקרקעי ישראל המתמנה על ידי הממשלה היא זו אשר תקבע את המדיניות הקרקעית לפיה יפעל המינהל. בעת עריכת ההסכם בענייננו בינואר 1988 לא היתה בנמצא החלטת מדיניות של הגורם המוסמך במינהל בכל הנוגע לגביית דמי היתר על תכניות בנייה של יזמים לגבי קרקע מינהל. בהעדר החלטת מדיניות כאמור, גם הסכם הפיתוח לא דיבר על כך, ונראה כי שילוב עובדות זה מעיד אף הוא על העדר כוונה של הצדדים לאפשר גביית תוספת תמורה כזו. רק בדצמבר 1988, כשנה לאחר חתימת הסכם הפיתוח בענייננו, נתקבלה החלטת מדיניות של מועצת מקרקעי ישראל מס' 402 בדבר החלת תשלומי דמי היתר על חוכרי קרקע. החלטה זו אינה מתייחסת על פי לשונה ליזמים העוסקים בפיתוח הקרקע מכח הסכמי הפיתוח. סביר להניח כי תכלית המדיניות העומדת ברקע החלטת המינהל מדצמבר 1988 היא לחייב בתוספות תמורה עקב תוספות בנייה את מי שעתיד ליהנות מהשימוש בשטח הבנוי המוגדל קרי: חוכר הקרקע, ולא היזם, שעניינו הישיר בבנייה ובפיתוח השטח ולא בשימוש ובהנאה ממנו אף כי יש להניח כי תוספות בנייה מעלות את רווחיו העתידיים כאשר ימכור את הפרוייקט לדיירים. על רקע מצב דברים זה, ניתן להסיק כי מדיניות המינהל כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטה זו לא התכוונה לחייב את היזם בדמי היתר בגין תוספות בנייה עקב הקלות כפי שניתנו בענייננו. השמאי שאול לב מטעם היזם אומר בעדותו (פרוטוקול מ16.5.96- עמ' 16):


"לי לא זכור מקרה אחד שהם נתנו למישהו להוציא היתר בלי שהוא שילם עבור התוספת. לא זכור לי. אלא אם כן המינהל הגיע למסקנה בגלל שהטילו על אנשים...".


מדברים אלה אין ללמוד אם הפרקטיקה המתוארת מתייחסת לתקופה הרלבנטית לענייננו - קרי: קודם להחלטת המינהל 402 מדצמבר 1988, ואם היא נוגעת לחוכרים או ליזמים. עניינים אלה לא נתבררו כדבעי בהליך הדיוני בבית משפט קמא.


ראוי להוסיף כי ביוני 1997 חל שינוי במדיניות המינהל בנושא זה כאשר נתקבלה על ידו החלטה על פיה, על אף האמור בהסכמי החכירה, תוספת בנייה בדירת מגורים לא תחייב קבלת אישור המינהל ולא יידרש בגינה תשלום כספי, לרבות דמי היתר (ת3/). הנה כי כן, נראה כי נושא דמי ההיתר לגבי תוספות בנייה המבוצעות על ידי חוכרים היווה נושא להחלטות מדיניות שונות של המינהל בזמנים שונים וניתן להניח כי מדיניות בנושא זה, מעת שגובשה, היתה אמורה למצוא את ביטוייה הנאות בנוסחי ההסכמים שהמינהל ניסח, בהם הוא אמור היה להיות צד אל מול המתקשר הפרטי. אין פלא, כי בענייננו לא כלל הסכם הפיתוח כל התייחסות לענין דמי ההיתר משלא היתה ברקע התקשרות זו מדיניות מינהל בנושא זה, ומכל מקום, גם כאשר גובשה מדיניות כזו מאוחר יותר, היא נגעה להסכמי חכירה ולא להסכמי הפיתוח, ואלה, כאמור, אינם נדונים כאן.


עיתוי הדרישה לדמי היתר שהציג המינהל לחברה בענייננו גם הוא עשוי להצביע על כך שבמועד הרלבנטי בו הוגשו תכניות היזם ונתקבלו הקלות הבנייה ממוסד התכנון לא דרש המינהל תוספת תמורה בדמות דמי היתר, מן הסתם מאחר שאותה עת טרם גובשה מדיניות המינהל בנושא זה. מכאן אף עולה כי לא היתה כוונה לאפשר גביית דמי היתר במסגרת ההתקשרות החוזית בין בעלי הדין כאן. לראשונה נדרשו הכספים על ידי המינהל בשלב מאוחר מאד, לאחר סיום הבנייה והפיתוח וכאשר המינהל נתבקש על ידי היזם לחתום על חוזי חכירה עם דיירים ב 1991-. בשלב זה נתקבלה כבר החלטת המינהל 402 מדצמבר 1988 ונראה כי בעקבותיה הועלו דרישות המינהל לדמי היתר, אולם דרישות אלה יושמו על מערכת הסכמית שקדמה לאותה החלטה ואשר לא נתפסה ברשתה.


עולה מכל אלה, כי גם הרקע והנסיבות החיצוניות להסכם הפיתוח בענייננו מצביעים על כך כי חסרה תשתית חוזית איתנה המבססת קיום כוונה של הצדדים לזכות את המינהל בהטלת דמי היתר על היזם כאמצעי עקיף להגדיל את התמורה החוזית המקורית החלה עליו במקרה של תוספות לקיבולת הבנייה במגרש.


השלמת פרטים חסרים בחוזה

13. למען שלמות הדברים ייאמר כי אין מקום בנסיבות הענין להחיל את האמצעי הנתון בסעיף 26 לחוק החוזים (חלק כללי) להשלמת פרטים חסרים בחוזה. על פי האמור בו, ישנם מצבים בהם ניתן להשלים פרטים כאמור לאור נוהג הקיים בין הצדדים ובאין נוהג כזה - על פי הנוהג המקובל בחוזים מאותו סוג, ורואים גם פרטים כאלה כמוסכמים. כדי להפעיל אמצעי זה נדרש כי שתיקת הצדדים אכן תהא טעונה השלמה ולא תבטא רצון להסדר שלילי. על שאלה זו מקרינה, בין היתר, מידת המהותיות של הפרט אותו מבקשים להשלים. (ע"א 191/80 פניקס נ' מלון דבורה, פד"י לה(4) 714, 719; ע"א 228/85 דן נ' בן שלמה, פד"י מא(3) 34, 42; שלו, דיני חוזים, מהד' 2, עמ' 316). עם זאת, ראה דעה אחרת בספרם של פרידמן, כהן, חוזים (כרך א') עמ' 282).


מתוכנו ורקעו של הסכם הפיתוח מסתמן הסדר שלילי לענין סמכות המינהל לגבות תוספת תמורה בגין תוספות בנייה ולכן אין מקום לשימוש באמצעי של השלמת פרטים חסרים בחוזה. חשיבותה של סמכות כזו והמהותיות הנילווית לאפשרות השינוי של התמורה המוסכמת, מצביעים על כך כי שתיקת הצדדים להסכם בענין זה הינה מכוונת ואינה פרי השמטה מקרית. יתר על כן, גם אילו אמרנו כי ניתן לעשות שימוש באמצעי של השלמת פרטים חסרים בחוזה, גם אז לא הוכח כדבעי קיום נוהג כאמור ככל שהדבר נוגע לתקופה הרלבנטית וליחסי מינהל כלפי יזמים. לאור האמור, גם האמצעי של השלמת פרטים חסרים בחוזה במסגרת סעיף 26 לחוק החוזים אינו יכול לעמוד לעזר למינהל בביסוס עמדתו.


חובות הגינות ותום לב החלים על רשות ציבורית

14. כללי הפרשנות השאובים מדין החוזים חלים על חוזה-רשות כשם שהם חלים על חוזה שמתקשרים פרטיים הינם צדדים לו. הסכם הפיתוח שלפנינו הינו חוזה-רשות שהמינהל צד לו, והוא מכוון להגשים תכלית שנועדה לקדם אינטרס ציבורי. חובות תום לב במסגרת הקשר החוזי על כל שלביו חלים על הצדדים המתקשרים באשר הם מכח סעיפים 12 ו39- לחוק החוזים (חלק כללי). עליהם לנהוג בדרך מקובלת ובתום לב הן במשא ומתן לקראת כריתתו של חוזה והן בקיום חיוב הנובע מחוזה ובשימוש בזכות הנובעת מחוזה. על רשות ציבורית המהווה צד לחוזה מוטלת חובת הגינות ותום לב כפולה: עליה לפעול לא רק על פי אמות מידה של תום לב הנשאבות מדין החוזים, והמחייבות כל מתקשר בחוזה, אלא מתוך הגינות וסבירות הנגזרים מתפקידה כנאמן הציבור. חובת הרשות הציבורית כצד לחוזה-רשות לנהוג בתום לב והגינות נובעת משני מקורות: המשפט הציבורי החל עליה מכח מעמדה הציבורי, והמשפט הפרטי-מכח היותה מתקשרת בחוזה שחל עליו דין החוזים (ראה פרופ' ג. שלו, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית, 1999, עמ' 42). חובת ההגינות המחייבת רשות בפעולותיה עם האזרח מכח המשפט הציבורי הינה קודמת, רחבה יותר, ומחמירה יותר מחובת תום הלב הנובעת מדין החוזים, והיא חלה על הרשות בכל מגוון פעולותיה הן בתחום המשפט הפרטי, והן בתחום הציבורי. היא מחייבת אותה, בין היתר, בכשירותה כבעלת נכסים או כמופקדת על ניהולם (בג"צ 262/62 פרץ נ' כפר שמריהו, פד"י טז 2101, 2115). פרופ' ד. פרידמן, תחולתן של חובות מן המשפט הציבורי על רשות ציבורית הפועלת במישור הפרטי משפטים ה' (1975) עמ' 598). אין כיום חולק כי הרשות הציבורית כפופה לעקרונות המשפט הציבורי, וחובת ההגינות בכלל זה, גם כאשר היא פועלת במישור הפרטי והיא אינה נהנית בתחום זה מאותו חופש פעולה המוקנה לפרט בניהול ענייניו. ישנם הבדלי דרגה ומהות בין שני מקורות המשפט - הפרטי והציבורי - החלים על הרשות הציבורית באשר לחובות תום הלב וההגינות. וכך, חובת הרשות הציבורית לנהוג ביושר ובהגינות, הנשאבת מהמשפט הציבורי, עולה בחומרתה על זו הנדרשת מן המתקשר הפרטי, כדבריה של חברתי, השופטת דורנר בבג"צ 4422/92 עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פד"י מז(3) 853, 860:


"חובת ההגינות המינהלית - שיסודה במעמדה של הרשות כנאמנה כלפי הציבור - מחמירה יותר מחובת תום הלב הנדרשת מן הפרט. המידה המחמירה חלה בין אם פועלת הרשות בתחום המשפט האזרחי ובין אם פועלת היא בתחום המשפט הצבורי.".


(ראה גם רע"א 8733/96 לנגברט נ' מדינת ישראל, דינים עליון נז 309). מהרשות הציבורית תידרש, איפוא, אמת-מידה של הגינות בהתקשרותה החוזית עם הפרט, העולה על זו הנדרשת מן המתקשר הפרטי. היא מתחייבת מהיות הרשות נאמן הציבור, ונובעת, בין היתר, מקיומם של יחסי מרות בין הרשות לבין האזרח שאינם יחסי שוויון כוחות המאפיינים יחסי אזרח לאזרח. (השופט זמיר בבג"צ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, פד"י נב(1) 289, 317-18).


וכך, המינהל כצד להתקשרות חוזית בקשר למקרקעי ישראל כפוף לשתי מערכות נורמטיביות - דין החוזים וכללי המשפט הציבורי, וחלות עליו חובות תום לב והגינות משני מקורות אלה. חובות אלה עומדות ברמת חומרה גבוהה מזו החלה על המתקשר הפרטי. (ראה ד. ברק, האחריות החוזית של רשויות המינהל, תשנ"א, 33-35; 56-57; ע"א 15/87 מדינת ישראל נ' וייס, פד"י מה(1) 342, 348; גדעון ויתקון, דיני מינהל מקרקעי ישראל, קרקע חקלאית, תש"ס, עמ' 162). המינהל, כמי שמופקד על מקרקעי ישראל, פועל כנאמן הציבור לגבי קרקעות אלה ונדרשת ממנו רמת הגינות גבוהה בהתקשרו עם האזרח בהקשר לכך. מרכיב התמורה המחייב את האזרח בהתקשרות החוזית עם המינהל הינו יסודי ומהותי ביחס למכלול תנאי החוזה. חובת ההגינות החלה על המינהל בתורת רשות ציבורית מחייבת כי הוא יימנע מלהפעיל את מרותו על המתקשר הפרטי בדרך של דרישת תוספת תמורה מעבר לזו הנקובה בחוזה בהעדר עילה ברורה לכך העולה במפורש או במשתמע מלשון ההסכם ומתוכנו. במסגרת התקשרויותיה החוזיות, על הרשות הציבורית להימנע מניצול מצבי חולשה של האזרח כרקע להעלאת דרישות כספיות שאין להן עיגון חוזי ברור. נסיונו של המינהל לפרש את סמכותו לאשר תכניות בנייה המוגשות על ידי היזם כמקור לזכותו לגבות תוספת לתמורה החוזית המוסכמת וכתנאי למתן אישורו לתכניות כאלה עלול לחרוג מיישום הוגן של הוראות ההסכם, ועלול לגלוש להתנהגות שנילווה לה טעם של חוסר הגינות. החשש אינו מתמצה בחריגה מפרשנות סבירה של הוראות החוזה אלא הוא עלול להיות כרוך בשימוש בכח מרותו של המינהל לעכב את אישורן של תכניות בנייה המוצעות על ידי היזם הפרטי כאמצעי לתבוע תוספות תשלום לתמורה החוזית המוסכמת וזאת, גם מקום שאין תשתית משפטית ברורה לדרישה כזו, ותוך חשש לניצול חוסר השוויון הבולט ביחסי הכוחות בין שני הצדדים.


15. כאשר פועלת רשות ציבורית בסמכותה השלטונית, שוללים כללי המשפט הציבורי את כוחה לגבות אגרות והיטלים בלא הסמכה מפורשת לכך בחוק או מכוחו. כך, למשל, נפסק בענין בג"צ 1640/95 אילנות הקריה (ישראל) בע"מ נ' ראש עירית חולון, פד"י מט(5) 582, בו קבע בית המשפט כי דרישת עיריה מאזרח לשלם אגרת מיבני ציבור כתנאי למתן היתר בנייה בלא שדרישה זו נובעת מהסמכה ברורה בחוק או מכוחו הינה פסולה וראויה לביקורת. כך נאמר בענין זה מפי השופט אור (עמ' 590):


"...רק אי תשלום מצד העותרת של מה שאין היא חייבת לשלמו על פי הדין גרם לכך שלא ניתן לה ההיתר כמבוקש על ידיה, ולכך אין הצדקה. עמדה זו של העיריה הינה פסולה ואין להשלים עמה.


ראוי להוסיף שלא רק הדרישה הבלתי חוקית לתשלום אגרת מבני ציבור ראויה לביקורת. ראויים לביקורת גם דרך הקביעה של שיעור אגרת מבני ציבור ודרך המיקוח שנקטה העיריה עם מבקשי היתרי הבנייה השונים. עולה בעליל מהראיות שלפנינו שכל השיטה על פיה דרשה וגבתה העיריה כספים כאגרת מבני ציבור ממבקשי היתרי הבנייה אינה מתיישבת עם סדרי מינהל תקין. מסתבר ששיעור התשלום שהוטל על כל מבקש היתר בניה היה תוצאה של מיקוח בינו לבין העיריה, כשהעיריה שומרת לעצמה את הסמכות לקבוע כמה ישלם כל מבקש היתר. הסכום שנדרש לשלם כל מבקש היתר בניה כאגרת מבני ציבור לא נקבע בהסתמך על קריטריונים קבועים. גם לא היו קריטריונים קבועים כאלה שבהם יכול היה לעיין הציבור, על מנת לדעת איך נקבעת אגרת מבני ציבור ומה האגרה שתידרש מכל מבקש היתר. לא יעלה על הדעת שכך תפעל רשות ציבורית... אין צורך להרבות מילים על הפסול בשיטה שעל פיה נגבים כספים על ידי רשות ציבורית ללא אמות מידה לקביעת שיעור הדרישה הכספית כשקביעת סכום הדרישה היא תוצאה של החלטת פקיד הרשות אשר בידו להחליט על גובה הסכום לאחר מיקוח עם האזרח שנמנע ממנו היתר בנייה שהוא זכאי לו... גם אם נדרש לרשות מקור מימון לבניית מבני ציבור, והיא נקלעה למצוקה בשל העדר מקור כזה, אין כל צידוק חוקי לדרך שהעיריה בחרה ללכת בה: דרישת תשלום אשר היא לא הוסמכה בדין לגבותו וגבייתו והתניית מתן היתר בנייה בתשלום כזה."



בענייננו אין מדובר באגרה או בהיטל שהסמכות לגבותם צריכה להימצא בחיקוק אלא בדרישת תשלום חוזית שהרשות הציבורית מציבה בפני האזרח המתקשר עמה בחוזה. אולם כשם שסמכות הרשות לגבות אגרה או היטל צריכה למצוא את עיגונה בחיקוק, כך נגזר מחובת ההגינות החלה על הרשות כי, בהיותה צד לחוזה עם מתקשר פרטי, היא תימנע משימוש בכוחה ובמרותה כלפי האזרח בדרך של הצבת דרישות תשלום חוזיות שאין להן ביטוי חוזי מפורש או משתמע בבירור וכאשר לא נקבעו קריטריונים ברורים לתשלום שהם נהירים וידועים מראש למתקשר הפרטי. דרישה זו מתבקשת מקיומן של אמות מידה של הגינות ותום לב החלות על הרשות הציבורית בהתקשרויותיה החוזיות.


16. מסקנתי היא, איפוא, כי אין בסיס חוקי לדרישת המינהל מהחברה לשלם דמי היתר בגין תוספות בנייה מכח הסכם הפיתוח שנקשר ביניהם. לאור מסקנה זו, פטורים אנו מלהיזקק לשאר השאלות העולות בערעורים שלפנינו.


לאור האמור, אציע לקבל את ערעורה של החברה באופן שפסק דינו של בית המשפט המחוזי יבוטל ובקשתה לסעד הצהרתי תיענה במובן זה שיוצהר כי אין עליה חובה לשלם למינהל דמי היתר כלשהם בגין תוספות בנייה שביצעה בעקבות הקלות שאושרו לה על ידי רשות התכנון בהתאם לדיני התכנון והבנייה. כן יבוטל השעבוד שהוטל על שתי דירות גג בפרוייקט לצורך הבטחת תשלום דמי ההיתר.


ערעורו הנגדי של המינהל נדחה.

המינהל ישלם לחברה את הוצאותיה בשתי הערכאות בסכום של 50,000 ש"ח.


ש ו פ ט ת

השופט א' מצא:

אני מסכים.


ש ו פ ט

השופטת ד' דורנר:


אני מסכימה.


ש ו פ ט ת

הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. מה זה היתר בניה ?

  2. דמי היתר בניה

  3. הקטנת חדר על גג

  4. התנגדות להיתר בניה

  5. דק היתר בניה

  6. היתר בניה שער חשמלי

  7. היתר בניה חיפה

  8. מחסן חקלאי - היתר בניה

  9. סככה - היתר בניה

  10. היתר לבניית בית מטבחיים

  11. השבת דמי היתר בניה

  12. בקעת בית הכרם - היתר בניה

  13. היתר בניית דיר צאן

  14. היתר בניה ברמת השרון

  15. עורך הבקשה להיתר בניה

  16. היתר בנייה באתר עתיקות

  17. חידוש היתר בניה למחסן

  18. חוות סוסים - היתר בניה

  19. דמי היתר בניצול זכויות בנייה

  20. מניעת הוצאת היתר בניה

  21. ביטול היתר בניה בדיעבד

  22. היתר בניה בתחנה המרכזית החדשה

  23. היתר בנייה לעיריית חיפה

  24. בקשה להיתר לבניית מוזיאון

  25. היתר בנייה רטרואקטיבי אחרי הרשעה

  26. ביטול היתר בניה ברמת השרון

  27. הוצאת היתר בניה בדיעבד למפעל

  28. היתר לבניית מדרגות לולייניות

  29. הפרת חובה חקוקה - היתר בניה

  30. תנאי לקבלת היתר בניה - התאמה לתוכנית

  31. תכנית מפורטת כתנאי להיתר בנייה

  32. הוכחת "נוהג" להוציא היתרי בניה

  33. היתר לבניית תעלה לניקוז מי גשמים

  34. מי צריך לחתום על בקשה להיתר בניה ?

  35. דחיית בקשה להיתר בניה תואמת לתכנית

  36. בקשה להיתר בניה והקלה לקומת משרדים ומרפאות

  37. היתר בניית בריכת שחייה בחצר, עד גבולות המגרש

  38. חיבור למערכת ביוב מרכזית כתנאי למתן היתר בניה

  39. בקשה להיתר להקמת מבני ציבור (מעון יום ומרכז חוגי לילדים)

  40. תקנה 16(א)(7): התניית הוצאת היתרי בנייה בהריסתם של מבנים

  41. בקשה להיתר בנייה להקמת ג'קוזי על גג פרטי ולהקמת בריכה בגג פרטי

  42. היתר בניה לאישור בדיעבד לסגירת קומת עמודים ושינויים בפיתוח שטח

  43. ערר החלטת הוועדה המקומית - קבלת היתר בנייה לבית פרטי חד משפחתי

  44. תיק המידע להיתר מהווה שלב ראשון והכרחי לצורכי הגשת בקשה להיתר בנייה

  45. העורר הגיש בקשה להיתר חפירה וכן להיתר בניה לבניית מבנה חדש בן שבע קומות

  46. נטען כי הוועדה המקומית אישרה היתר בנייה, חרף חריגות המהוות סטייה ניכרת מתוכניות תקפות

  47. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון