פסק דין השופט י' אנגלרד: ‎1. שתי העתירות שאוחדו עניינן בפטור מתשלומי ארנונה שניתן למוסדות ציבור שונים על-פי פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין), ‎1938, ששמה המקורי‎Rates and Taxes (Exemption) Ordinance, 1938. ההוראות הנוגעות לעניין הן סעיפים ‎5(ז) ו-‎5 (י) לפקודה ואשר זו לשרשמית (לאחר התיקונים משנת ‎1940, שנת תשכ"ח ושנת תשנ"ב):‎The following shall be exempt from ארנונה כללית ‎that is to say- (ז) ‎any property owned by a society or cooperative institution that has for its principal object the supply, otherwise than for profit, of medical aid and the maintenance of hospitals, sanatoria, clinics or dispensaries, provided that such property is usd exclusively for one or more of the above objects and provided such society or cooperative institution is approved by the שר הפנים ‎for the purpose of exemption under this section.... (י) כל רכוש, לרבות רכוש המדינה, ‎used exclusively for public service by a volunteer public service institution, provided that such institution is approved by the שר הפנים ‎for the purpose of exemption under this section. ‎2. העותרות לפנינו הן עיריית רחובות ועיריית פתח-תקווה ובשלב מאוחר יותר הצטרפו אליהם עיריות ראשון-לציון, יבנה, אשקלון ורמלה. עתירתן מכוונת נגד הפטור שניתן לשורה של מוסדות ציבור בתחום שיפוטן, והם: ברחובות - מכון ויצמן למדע, האוניברסיטה העברית בירושלים, קופתחולים של ההסתדרות הכללית (שירותי בריאות כללית); ובפתח-תקווה - שירותי בריאות כללית, מכבי שירותי בריאות וקופת חולים לעובדים לאומיים. הפטור הראשון ניתן עוד על ידי הנציב העליון בשנת ‎1939 והוא לקופת חולים של ההסתדרות הכללית; הפטורים הבאים ניתנו על ידי שר האוצר ולאחר מכן על ידי שר הפנים לפי סדר כרונולוגי: קופת חולים לאומית - ‎1952; האוניברסיטה העברית בירושלים - ‎1961; מכבי שירותי בריאות‎1964; ומכון ויצמן למדע - ‎1966. נמצא, כי המוסדות הנזכרים נהנים מפטור מארנונה זה עשרות שנים. ‎3. מן המפורסמות היא מצוקתן הכספית של הרשויות המקומיות, שמקור הכנסתן העצמאי העיקרי הוא מתשלומי ארנונה. למוסדות הנזכרים נכסים בעלי שטח ניכר, שאילו היו מחויבים בארנונה כללית היו מהווים מקור הכנסה חשוב ביותר לעיריות העותרות. ואמנם, בשנת ‎1995 יזם ראש עירייתחובות פנייה לשר הפנים והציג בפניו את מצבה הכלכלי הקשה של העיריה, תוך כדי הצבעה על העובדה שמכון ויצמן למדע, האוניברסיטה העברית וקופת החולים של ההסתדרות הכללית אינם משלמים ארנונה, על אף שהם בעלי נכסים רבים בתחומי העיריה. מכתבו של ראש העירייה לא נענה. ביום ‎1.9.96 פנה ראש העירייה שנית לשרי הפנים והאוצר לבקשם לשקול שוב את הפטור שניתן לגופים הנזכרים מתשלום הארנונה. דן מרידור, שהיה שר אוצר באותם ימים, השיב לראש העירייה ביום ‎13.9.96 והודיעו כי:משרד האוצר החל לבחון לאחרונה את סוגית הפטור מתשלום ארנונה לגופים ציבוריים , ובכלל זה למוסדות להשכלה גבוהה ולבתי חולים ציבוריים. במסגרת הבחינה האמורה מתבצעת בימים אלה ע"י גורם מקצועי בחינה מעמיקה של העלויות התקציביות הכרוכות בביטול הפטור שניתן בעבר על פי פקודת העיריות למוסדות ציבוריים. בחינה זו תסייע בידי משרדי הפנים והאוצר לבחון מהלך של ביטול הדרגתי של הפטור מתשלום הארנונה הכללית למוסדות הציבוריים. אני מניח כי משרדי הפנים והאוצר יגבשו עמדה בדבר ביטול הפטור במחצית הראשונה של שנת ‎1997. ‎4. במחצית שנת ‎1997 פנה ראש העירייה שוב לשרי הפנים והאוצר. ביום ‎11.5.97 השיב שר האוצר לראש העירייה כי העניין הובא בפני הממשלה והיא החליטה על ביטול הדרגתי של הפטורים מתשלום הארנונבישיבת הממשלה ב ‎29.1.97 נתקבלה החלטה מס' ‎1541 בה נקבע כי תתוקן פקודת מסי העירייה ומסי ממשלה (פיטורין) באופן שמוסדות להשכלה גבוהה, בתי חולים ומוסדות הסוכנות היהודית יחויבו באופן הדרגתי בתשלום ארנונה כללית. לשם ביצוע ההחלטה הוקם צוות בראשות מנכ"ל משרד הפם ובהשתתפות נציגי משרד האוצר, משרד הבריאות ומרכז השלטון המקומי לגיבוש שיעורי הארנונה שיחולו על המוסדות הנ"ל ולוח זמנים וליישום וכן יבחן את נושא הפטורים מארנונה בכללותו. הצוות האמור פועל ואמור להגיש את המלצותיו לממשלה, בהתאם להחלטה, לקראת דיוני תקציב ‎1998 משמעות הדבר היא שבכל מקרה תחולת החלטה על צמצום פטורים, באם תתקבל, תהיה החל משנת התקציב ‎98. ‎5. בעקבות תשובה זו, העירייה פנתה למשרד הפנים בניסיון לברר מה היו הקריטריונים שהנחו את שר הפנים במתן הפטור בעבר. היא נענתה ביום ‎27.8.98, מפי היועץ המשפטי של משרד הפנים, כי אין בידי המשרד מידע לגבי הקריטריונים. עיריית רחובות אף פנתה מספר פעמים בניסיון לב מה עלה בגורל דיוני הצוות הבינמשרדי, אולם, פניות שונות שנעשו על ידה לא נענו. בדיעבד הסתבר לעירייה כי הוועדה חדלה לפעול סמוך לאחר הקמתה מבלי שעלה בידיה לגבש המלצות או קריטריונים. על כן, ומאחר שפניות העירייה לא נענו, הגישה עיריית רחובות ביום ‎3.1.99 את העתיה שלפנינו. טיעוני העירייה היו בתמצית אלה: הפטורים באין קריטריונים אינם סבירים; הפטורים לוקים בחוסר סבירות לפי כל קריטריון סביר; השארתם על כנם כיום נוכח השינויים שעברו הגופים הפטורים אינה סבירה; הפטורים לאוניברסיטה העברית ולמכון ויצמן ניתנו ללא סמכות, משום שאינם עומדים בתנאי הסף של הוראת סעיף ‎5(י) לפקודת הפטורין. ‎6. ביום ‎11.2.99, בטרם התבררה העתירה לגופה, הפיץ משרד הפנים חוזר מנכ"ל שבו נקבע נוהל חדש להענקת פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות ציבורי (הוא הפטור מכוח סעיף ‎5(י) לפקודה; להלן: "חוזר המנכ"ל"). על פי חוזר המנכ"ל, הואצלה סמכות הענקת הפטור משר הפנים לממוניל המחוזות במשרד הפנים, וכן נקבעה בנספח א' לחוזר המנכ"ל רשימה של קריטריונים בהם חייב לעמוד המוסד המבקש את הפטור: קריטריונים עפ"י סעיף ‎5(י) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין), ‎193 ‎1. מטרת המוסד היא העלאת רווחת הציבור.‎2. המוסד אינו גובה תמורה עבור פעולותיו או שהתמורה שהוא גובה נמוכה באופן משמעותי ממחירי השוק ומשקפת את הפן ההתנדבותי של המוסד. ‎3. המוסד אינו פועל למטרות רווח ואינו עוסק ב"פעילות עסקית" או שהיקף "הפעילות העסקית" הינו שולי ביחס לפעילות הכללית של המוסד. בקביעת פעילות כ"פעילות עסקית" יש להתחשב, בין השאר, במבחנים הבאים:(א) מוסד שמתחרה בסקטור העסקי מבחינת אופי השרותים והמוצרים שהוא מספק ייחשב כמוסד עסקי. (ב) ככל שהמוסד מספק סחורות ושרותים לגופים עסקיים הנטיה לראות בו גוף עסקי תגבר. ‎4. מפעילי המוסד ופטרוניו לא מפיקים כל הנאה כלכלית אישית לבד משכר סביר שהוא פונקציה של תרומתם הישירה. ‎5. המוסד פועל בתוך קהילת הרשות המקומית ופעילותו משרתת בעיקר את תושבי אותה הרשות המקומית. ‎6. פעילות המוסד הינה בתחומים בהם רשות מקומית פועלת ומוסמכת לפעול כגון רווחה, בריאות, חינוך וכו'. ‎7. המוסד מרכז פעילות בתחום מסוים ולא נועד לטפל במקרה ספציפי, פעילות נמשכת לאורך זמן והקמתו לא נועדה למטרה אד-הוק. ‎8. (א) התמיכה הממשלתית ו/או העירונית שניתנת למוסד אינה עולה על ‎50% מהכנסותיו הכוללות של המוסד (דין תמיכה מהסוכנות היהודית כדין תמיכה ממשלתית)(ב) על אף האמור בס"ק (א), במידה שהתמיכה עולה על ‎50% ונמוכה מ-‎75%, רשאי הממונה על המחוז לאשר מוסד זה, עפ"י המלצת הרשות המקומית.‎9. המוסד אינו עוסק בפעילות פוליטית ואינו נתמך על ידי גוף פוליטי. ‎10. הנכס שלגביו מבוקש הפטור, משמש את המוסד אך ורק למתן שירות התנדבותי לטובת הציבור. נכס זה אינו משמש לכל פעילות של אדם או גוף אחר. ‎11. תיערך בדיקה של שימוש המוסד בנכס בצורה פרטנית. לא ינתן פטור גורף לכל נכסי המוסד. ‎12. המוסד אינו נמנה בין סוגי הנכסים הזכאים לפטור לפי סעיף אחר בפקודה, כגון מוסדות חינוך, בריאות ודת. ‎13. רשאית הרשות המקומית בבואה להמליץ או שלא להמליץ על מתן הפטור, להתחשב במצבה הכספי, ובהפסד ההכנסה שייגרם כתוצאה ממתן הפטור. יצוין, כי הכוונה בחוזר המנכ"ל הייתה שהקריטריונים יחולו על מתן פטורים מכאן ואילך, ולא על פטורים שניתנו בעבר. ‎7. ביום ‎6.9.99 קיים בית משפט זה דיון בעתירה. בדיון טענה נציגת המדינה, כשם שטענה בתשובתה לעתירה, כי הסוגיה המועלית בעתירה היא עקרונית ויש לה השלכות תקציביות ולבר-תקציביות מרחיקות לכת. על כן, עמדת המדינה הייתה שהעניין מצריך בדיקה של וועדה בין-משרדית שתבחאת ההשלכות שיש לקיום הפטורים או לביטולם. המדינה הציעה כי בירור העתירה יידחה ותינתן שהות לנסות ולגבש המלצות בנוגע להסדר הפטורים האמור. בית המשפט נאות להצעה לדחות את הדיון בעתירה על מנת לאפשר למדינה לגבש נוהל מוסכם. ‎8. ביום ‎7.11.99, דהיינו כחודשיים לאחר הדיון הראשוני, הציגה נציגת המדינה בפני בית המשפט הזה נוסח של הצעת חוק (ה"ח תש"ס, ‎68, 82) לפיו בחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ב-‎1992 ייקבע כי: "השרים רשאים לקבוע כללים שלפיהם תוטנונה כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה או שאין להטיל בשלהם ארנונה, לפי סעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין), ‎1938; בכללים כאמור ייקבע שיעור הארנונה שיוטל על סוגי הנכסים, כולם או חלקם, דרך כלל או לסוגי רשויות מקומיות, ויכול שעל פי אותם כל תוטל ארנונה בסכום אפס". עוד נקבע בהצעת החוק כי תחילתם של הכללים בראשית שנת הכספים ‎2000, אף אם הם ייקבעו במהלכה. על רקע הצעת החוק נדחה המשך הדיון בעתירה. ‎9. ואמנם, הצעת החוק נתקבלה בכנסת בסוף שנת ‎1999 והחוק פורסם ברשומות ביום ‎10.1.00. לפי סעיף ‎9(ג‎1) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-‎1992 נקבע בזו ה(ג‎1) על אף האמור בסעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין) ‎1938, רשאים השרים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית בשל הנכסים המפורטים בסעיפים האמורים; בכללים כאמור ייקבע שיעור הארנונה שיוטל על סוגי הנכסים, כאו חלקם, דרך כלל או לסוגי רשויות מקומיות , ויכול שעל פי אותם כללים תוטל ארנונה בסכום אפס. ... (ה) תחילתם של הכללים לפי סעיף (ג‎1) בראשית שנת הכספים ‎2000 גם אם נקבעו במהלכה והנה, בעקבות החוק החדש הגישה עיריית פתח תקווה, ביום ‎5.4.00, את עתירתה בבג"ץ ‎2606/00, מתוכה מתברר שגם היא פנתה החל בשנת ‎1997 לגורמים שונים, ביניהם יו"ר ועדת הכספים, שר האוצר ושר הפנים, בנושא הפטורים של מוסדות הבריאות השונים. בעתירתה טענה העירייה כי הפים ניתנו ללא סמכות והם בלתי סבירים. ביום ‎11.6.00, הגישה המדינה הודעה משלימה נוספת. בהודעה נמסר כי לאחר שקוימה ישיבה בה השתתפו שרי הפנים והאוצר ונציגי היועץ המשפטי לממשלה, הוחלט כי בהיעדר מסד נתונים מספק ייקבעו הוראות לתשלום ארנונה בשיעורים נמוכים, אשר יולו בשלב הראשון, רק בשנת ‎2000. לאחר שתבוצע הגבייה בשנה זו יוסקו מסקנות ויגובש מסד נתונים מספק לקביעה מהו התשלום, אם בכלל, שיוטל על הגופים הפטורים. ואכן, ביום ‎16.7.00 הודיעה המדינה על גיבושן של תקנות לפיהן יחויבו בתשלום ארנונה גם נכסים שפטורים כיום. ביו11.9.00 אושרו התקנות על ידי וועדת הכספים של הכנסת, והן פורסמו ברשומות ביום ‎27.9.00; וזה נוסחן של התקנות:שיעור הארנונה הכללית ‎1. הארנונה הכללית אשר תשולם בשל הנכסים המפורטים בסעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פיטורין) ‎1938 (להלן - נכסים פטורים), תהיה בשיעור של חמישה אחוזים מן התעריף הנמוך ביותר ברשות המקומית בשל מבנה או קרקע, לפי הענין; אולם אם היה ברשות המקומיתוג מתאים או סיווג דומה לנכסים פטורים, תשולם הארנונה הכללית בשיעור של אחוז אחד מן הארנונה הכללית שהיתה משולמת ברשות המקומית אלמלא הוראות סעיפים ‎4 ו-‎5 האמורים, והכל בהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים באותה רשות מקומית, באופן שלא יקבע סיווג נפרד לנכסים פטורים. סעיף ‎2 לתקנות עוסק בהסדר שהיה נוהג בחלק מן הרשויות המקומיות, ולפיו חלק מן המוסדות הפטורים שילמו אגרת סילוק אשפה. התקנות קובעות כי בשל נכסים פטורים לא תשולם אגרת סילוק אשפה או כל אגרה אחרת. ‎10. ביום ‎17.1.01 החליט בית משפט זה כי בשל השינוי במצב הנורמטיבי יגישו העותרות עתירות מתוקנות. וכך נעשה. ביום ‎10.12.01, לאחר הגשתן של תגובות המשיבים לעתירות המתוקנות התקיים דיון נוסף בפני בית משפט זה. התברר כי הארנונה המוקטנת נגבתה רק בשנת ‎2000, ואיגבי שנת ‎2001 ואילך לא נקבעו כללים כלשהם בתקנות. בעקבות דיון זה הוחלט ‎17.12.01 להוציא צווי על תנאי בשתי העתירות. מפאת חשיבותם אביא את הצווים כלשונם: ‎1. בבג"ץ ‎26/99 מכוון הצו אל המשיבים ‎1-3 המתבקשים לתת טעם א. מדוע לא יבחנו את האישורים שהוענקו למשיבים ‎5 ו-‎6 [מכון ויצמן למדע; האוניברסיטה העברית בירושלים] לפי סעיף ‎5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), ‎1938, לצורך פטור מתשלום ארנונה, לאור הקריטריונים שנקבעו בנוהל בקשה לקבלת פטור מתשלום ארנונה לפיף ‎5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), ‎1938, שפורסם בחוזר המנהל הכללי של משרד הפנים מיום ‎11.2.99 ב. מדוע לא יבחנו את האישור שהוענק למשיבה ‎7 [קופת חולים של ההסתדרות הכללית] לפי סעיף ‎5(ז) לפקודה האמורה לצורך פטור מתשלום ארנונה לאור אותם קריטריונים, בשינויים המחויבים, והכל בהתייחס לנכסים המצויים בתחומה של העותרת. ג. לחילופין, מדוע לא יבחנו מחדש וישקלו את ביטולם של האישורים שהוענקו למשיבים ‎5 ו-‎6 לפי סעיף ‎5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), ‎1938, ולמשיבה ‎7 לפי סעיף ‎5(ז) לפקודה זו, לצורך פטור מתשלום ארנונה, בהתייחס לנכסים המצויים בתחומה של העו ד. כמו כן מורה בית המשפט כי יצא מלפניו צו על תנאי המופנה למשיבים ‎1 ו-‎4 בבג"ץ ‎26/99 והמורה להם להתייצב וליתן טעם מדוע לא יפעילו את סמכותם לפי סעיף ‎9(ג)(‎1) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-‎1992, ויקבעו כללים בתקנוהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה לפי סעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), ‎1938 בכלל, וסעיפים ‎5(ז) ו‎5-(י) לפקודה זו בפ ‎2. בבג"ץ ‎2606/00 מכוון הצו אל המשיבים ‎1-3 המתבקשים לתת טע א. מדוע לא יבחנו מחדש וישקלו את ביטולם של האישורים לצורך פטור מארנונה שהוענקו למשיבות ‎6,5 ו-‎7 [שירותי בריאות כללית; מכבי שירותי בריאות; קופת חולים לעובדים לאומיים] לפי סעיף ‎5(ז) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), ‎1938, ולמשיבה ‎6 [מכבי שירויאות] לפי סעיף ‎5(י) לפקודה זו, בהתייחס לנכסי המשיבות ‎6,5 ו-‎7 המצויים בתחום שיפוטה של העותרת ב. כן מורה בית המשפט כי יצא מלפניו צו על תנאי המופנה אל המשיבים ‎1 ו-‎4 והמורה להם להתייצב וליתן טעם מדוע לא יפעילו את סמכותם לפי סעיף ‎9(ג)(‎1) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-‎1992, ויקבעו כללים בתקנות שלפיהם תוטל א כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה לפי סעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פיטורין), ‎1938 בכלל, וסעיפים ‎5(ז) ו-‎5(י) לפקודה זו ב ‎11. בטענותיהן מתייחסות העותרות באופן ספציפי לאי עמידתם של המוסדות השונים בקריטריונים המותווים בסעיפי הפטור השונים. כך לעניין מכון ויצמן נטען על-ידי עיריית רחובות כי הוא אינו מהווה "מוסד מתנדב לשירות הציבור" כנדרש בסעיף ‎5(י) לפקודה, היות שהוא מממן את פעות המחקר שלו ממכירת פירות המחקר; כמו-כן פועלות בתחומו חנויות שונות והוא נותן לציבור שירותים בתשלום. לכן נטען כי הפעילות של מכון ויצמן חורגת מפעילות שנועדה "אך ורק" לשירות הציבור, כנדרש על פי סעיף ‎5(י) לפקודה משום שהיא כוללת גם פעילות מסחרית. טענות דומות טענו גם ביחס לאוניברסיטה העברית. כאן נטען כי השירות העיקרי הניתן על ידה (השכלה) ניתן בתשלום והיא משתמשת בנכסיה לצרכים מסחריים מובהקים כדוגמת השכרת מבנים לאירועים וניהול מועדון ספורט. לגבי מוסדות הבריאות נטען על-ידי שתי העיריות כי גם הן משמשות כגופים עסקיים, מלבד לשירות הרפואי המוענק על ידן. דבר זה בא לידי ביטוי בהוצאות הפרסום שלהן, בהקמת גופים נלווים, בהוצאה לאור של עיתונים וכתבי עת, ועוד. בפועל, כך נטען, קופות החולים מעניקות בתשלום שירותים מסחריים - שאינם נחשבים לשירותים רפואיים ואינם נכללים בסל הבריאות. על כן, אין לומר שמטרת קופות החולים היא "לספק עזרה רפואית" וכי הן פועלות "שלא על מנת לקבל פרס"; או, שהן פועלות בהתנדבות ונכסיהן משמשים אך ורק לשירות הציבור, כנדרש על פי סעיפים ‎5(ז) ו- ‎5(י) לפקודה בהתאמה. ‎12. מנגד, יש בפי המשיבים טענות רבות שיש בהן כדי לקיים את הפטורים ההיסטוריים. אפרט את תשובתו של כל אחד מהמוסדות בנפרד. מכון ויצמן מתאר בתשובתו את חשיבותו של המכון למדינה בכלל ולעיר רחובות בפרט. המכון מציין כי הוא מוסד הפועל ללא כוונת רווח ולכן מוכר גם כמוד הפטור מתשלום מסים שונים כגון: מס הכנסה, מס שבח ומס ערך מוסף. באשר לפטור מן הארנונה, אין לפרש את הביטוי "מוסד מתנדב לשירות הציבור" על פי הפרשנות המילונית, אלא על פי תכלית החוק. לפי פרשנות זו, מכון ויצמן, שהוא מכון ללא כוונת רווח אשר פועל לשירות הציבור, הוא מוסד מתנדב. מכון ויצמן מוסיף כי המוסד בכללותו צריך להיחשב מוסד מתנדב, ואף אם יש בין נכסיו נכסים שאינם לשירות הציבור, אין בכך כדי לפגום במהות הכוללת שלו כגוף מתנדב. לטענת המכון על פי ההלכה הפסוקה, אקט של ביטול אישור, במובחן ממתן אישור, יכול להיעשות רק במקרים חריגים ומיוחדים, וזאת בשל ההסתמכות של הגוף מקבל האישור. באשר להנחיות החדשות שהוצאו במסגרת חוזר המנכ"ל סבור המכון שאין להחילן עליו, היות והן נועדו רק לגבי מתן פטור חדש. מכאן כי הנחיות אלה אינן חלות על פטור שניתן בעבר הרחוק. להשלמת התמונה מציין מכון ויצמן כי הוא זכאי לפטור גם מכוח היותו "מוסד חינוך" ו"סמינר" לפי סעיפים ‎4(א)(‎IV) ו- ‎4(ב) לפקודה ‎13. בפי האוניברסיטה העברית מספר טענות סף. לטענתה העתירה לוקה במובנים מסוימים בשיהוי, ובמובנים אחרים היא מוקדמת מדי. השיהוי: הפטור ניתן לאוניברסיטה בשנת ‎1961 ומאז לא נעשה כל ניסיון לתקוף אותו. העתירה היא מוקדמת מדי משום שהיא מעלה שאלות ציבוריות וכלכליותרחבות שמוטב שיתבררו על ידי הממשלה והכנסת. לכן, כל עוד לא נקבע פתרון ברור בחקיקה הראשית, אין מקום להתערבותו של בית משפט זה. לגופו של עניין טוענת האוניברסיטה העברית כי אף אם היא זוכה לרווחים ממחלקות "לא אקדמיות" שלה (כדוגמת שירותי הספורט), הרי הם משמשים לרווחת הסטודנטים ומהווים חלק ממערך השירות של האוניברסיטה. האוניברסיטה הסתמכה על הפטור במשך עשרות בשנים עד שנוצרה למעשה מעין הבטחה שלטונית ולכן אין לבטלו. ‎14. טענתן של שירותי בריאות כללית, מכבי שירותי בריאות וקופת חולים לעובדים לאומיים היא כי הן עומדות מבחינה מהותית בכל הקריטריונים הקבועים בהוראות הפקודה. כן נטען כי יש מקום להבחין, לעניין שיקול הדעת, בין מתן אישור חדש ובין ביטול אישור קיים, כי יש להבחין בי הקריטריונים הנזכרים בסעיף ‎5(י) לבין אלה שבסעיף ‎5(ז) לפקודה. ‎15. אין חולקים כי ההסדר הקיים של מתן פטורים מתשלום ארנונה כללית לגופים רבים מעורר בעיות עקרוניות במספר מישורים. יצויין, כי הפטורים לגבי המוסדות בעתירות שלפנינו ניתנו על-ידי שרי האוצר והפנים בממשלה. (כיום, הסמכות למתן פטורים היא בידי שר הפנים). בהקשר זה, ש לזכור, כי המקור העצמאי העיקרי של מימון השירותים הניתנים על-ידי הרשויות המקומיות מצוי בארנונה הכללית. כידוע, רוב רובם של כספי המיסים נגבים על-ידי המדינה. לכן, עצם העובדה כי בסמכות שר הפנים להעניק פטורים מארנונה כללית למוסדות הפועלים בשטח הרשויות המקומיות יש בה משום בעייתיות עקרונית. מצב שבו הרשות המקומית נקראת לתת שירותים ממשאביה העצמאיים (המצומצמים) מבלי שתהיה לה שליטה על מתן פטורים מוסיפה על חוסר האיזון הכלכלי הקיים בלאו הכי בין השלטון המרכזי לרשויות המקומיות. יש לזכור כי השלטון המרכזי הוא אשר קובע גם את תקרת הארנונה הכללית. נמצא, כי מצבן של הרשויות המקומיות הוא בבחינת "תבן אין נתן לעבדיך ולבנים אומרים לנו עשו". השווה בהקשר זה את דוח שנתי ‎51ב של מבקר המדינה (‎2000) 588, המזכיר את מינויה בפברואר ‎92', בידי שר הפנים, של הועדה הציבורית, בראשות פרופ' יצחקארי, לקביעת קריטריונים להקצאת מענק לאיזון לרשויות המקומיות. בדוח שהוגש באוגוסט ‎93' המליצה ועדה זו, בין היתר, על הקטנת המעורבות הישירה של הממשלה בפעילות הרשויות המקומיות והגברת האוטונומיה של השלטון המקומי, לרבות בדרך של מתן יתר חופש לשלטון המקומי בקביעת רת ההכנסה, רמת ההוצאה והרכב התקציב במסגרת שתיקבע. לסדרי תיקצוב ומימון הרשויות המקומיות ראה גם את דוח מבקר המדינה על הביקורת בשלטון המקומי (‎1996) 11. ‎16. על רקע חוסר איזון זה יש להבין את השאיפה כפי שבאה לידי ביטוי בתיקון חוק ההסדרים הנזכר, בתקנות שנתקנו על-פיו, וכן בהנחיות מנכ"ל משרד הפנים לצמצם את מתן הפטורים. עם זאת נראה, כי מגמות אלה לתיקון המצב נעצרו לאחר שנת ‎2000. מאז לא התקינו, כאמור, תקנות לבוע סעיף ‎9(ג‎1) לחוק ההסדרים. ‎17. מישור אחר של בעיות עקרוניות נוגע לטיב הקריטריונים לפיהם יש לפטור מארנונה כללית מוסדות חינוך ובריאות וכן גופי צדקה באופן כללי. שאלות דומות נתעוררו בשיטות אחרות כגון במשפט של ארצות-הברית. קיימת ספרות ענפה המנסה לקבוע עקרונות יסוד למתן פטורים ממיסים לגוי חינוך וצדקה. ראה, למשל את המאמרים המקיפים העוסקים ביסודות העיוניים והכלכליים של מתן פטורים ממיסים למוסדות אלה: ‎J.D Colombo, "Why is Harvard Tax-Exempt? (And Other Mysteries of Tax Exemption for Private Educational Institutions)" 35 Ariz. L. Rev. 841 (193); "Development in the Law - Nonprofit Organizations" 105 Harv. L. Rev. 1612-1656 (1992). מתוך הספרות עולה הבעייתיות הרבה הכרוכה בהצדקה של מתן הפטורים וכן בהחלת המבחנים לטיבו של גוף שאינו מיועד לעשיית רווחים. ‎18. לקשיים כלליים אלה מצטרף אצלנו הקושי הנובע מן העובדה שהמוסדות מושאי העתירות הנדונות נהנים מפטור מארנונה כללית זה עשרות שנים. אין ספק, כי לביטול הפטור השלכות כלכליות ניכרות על מוסדות אלה. כאמור, סכומי הארנונה מהם פטורים המוסדות האלה הם בעלי היקף ניכר בותר. כידוע הן מוסדות הבריאות והן האוניברסיטה העברית נתמכים על-ידי כספי המדינה. כפי שהמדינה מציינת בתגובתה אם יבוטל הפטור למוסדות להשכלה גבוהה או למוסדות הבריאות, והם יחוייבו בתשלום מלוא הארנונה, כי אז "לכך תהיה תגובת שרשרת אם במישור גובה שכר הלימוד במוסדות להשכלה גבוהה; אם במישור עומק הסבסוד של הממשלה למוסדות אלו ודומיה להם ואם במישור עלויות התקציב במה שנוגע לחוק ביטוח בריאות". המדינה מוסיפה כי "גם אם תצאנה הרשויות המקומיות נשכרות ממהלך של ביטול הפטור ותגדלנה את הכנסותיהן העצמיות ממילא תצטרך הממשלה או הציבור בכללותו לשאת בעלות הארנונה שבה יחוייב המוסד להשכלה גבוהה או בית החולים לשאת". ‎19. בשל מורכבות הבעיה והשלכות הרוחב שלה, צמצם בית משפט זה את הצווים על תנאי לבחינת ההסדר הצופה פני עתיד ולא לגבי התקופה בה נהנו המוסדות מן הפטור. ואמנם, נראה כי הן המחוקק והן מתקין התקנות לא הרהרו אחר הפטור שניתן בעבר הרחוק וגם מאמציהם היו מכוונים לתיקוןהמצב בעתיד בלבד. ‎20. נשאלת השאלה מהו תפקידו של בית משפט זה במצב דברים זה? ברי, כי אין בית משפט זה יכול למלא את מקומו של המחוקק ושל מתקין התקנות בדבר ההסדר הנאות במתן פטורים מארנונה למוסדות חינוך ובריאות. החוק הסמיך את השרים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים שלפיה תוטל ארנונה כללית בשל נכסים פטורים ו"יכול שעל-פי אותם כללים תוטל ארנונה בסכום אפס". אין זה מתפקידו של בית משפט זה להעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעתם של השרים ושל ועדת הכספים של הכנסת. מה עוד שאין בידי בית משפט זה הכלים לבחון את ההשלכות התקציביות הכוללות של מהלך מעין זה. ‎21. לאור מצב דברים זה אבחן כעת את משמעותם של הצווים על תנאי שיצאו מלפני בית משפט זה. באשר לבחינת האישורים שהוענקו בעבר לפי הקריטריונים שנקבעו בנוהל בקשה לקבלת פטור בחוזר המנהל הכללי של משרד הפנים, הרי נראה כי קריטריונים אלה אינם מכוונים לעבר אלא לפטורים דשים. כמו-כן, לטעמי, אין לשוב ולבחון את מתן האישורים בעבר לפי הוראות סעיפים ‎5(ז) ו- ‎5(י) לפקודה. כפי שציינתי לעיל, ההנחה היא כי בשל קיום הפטור במשך עשרות בשנים אין עוד מקום להרהר אחר תוקפו של הפטור מעת שניתן ועד היום. נראה כי זו הייתה גם כוונת המחוקק ביקת סעיף ‎9(ג‎1) לחוק ההסדרים. ‎22. באשר לצו על תנאי המכוון נגד שר הפנים ושר האוצר לבוא וליתן טעם מדוע לא יפעילו את סמכותם לפי סעיף ‎9(ג‎1) לחוק ההסדרים ויקבעו כללים בתקנות לפיהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה, הרי נראה כי המדובר בסמכות רשות ולא בסמכות חובה. יצויין, כי הות טעונות אישור ועדת הכספים של הכנסת. כמו-כן, מאפשר החוק התקנת תקנה על-פיה תוטל ארנונה בסכום אפס. למותר לציין, כי התקנת תקנה שתקבע ארנונה בסכום אפס כמוה כהשארת הפטור בעינו. ‎23. המסקנה העולה מן האמור כי הישועה לעיריות אינה יכולה לבוא מבית משפט זה. התפקיד של הקצאת משאבים לרשויות המקומיות נתון בידו של המחוקק ועל-פיו בידה של הרשות המבצעת. כך, פטר המחוקק במישרין גופים רבים מתשלום ארנונה ולגבי מוסדות אחרים הותיר את זכות ההכרעה בייהם של שר הפנים ושר האוצר. כאמור, את ביטול הפטור הפקיד המחוקק בידי שרים אלה באישור ועדת הכספים של הכנסת. גם אם אנו בדעה כי מן הראוי לערוך רפורמה כללית בסוגיה הנדונה - כפי שגרסו גם רבים וטובים בכנסת ובממשלה - אין אנו יכולים לקבוע את פרטי התיקונים. אלה דורשים הכרעות מדיניות מתחומי הכלכלה והחברה, הכרעות המופקדות בידי הרשות המחוקקת והמבצעת. ‎24. לאחר שסיימתי כתיבת שורות אלה, חל שינוי מהותי ביותר בחקיקה בעקבות בחינה מחודשת של סוגיית הפטורים על ידי המחוקק. ביום ‎1.1.03 פורסם ברשומות חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים ‎2003) התשס"ג-‎2003. החיקן את פקודת הפיטורין והוסיף את סעיף ‎5ג, אשר קבע הסדר מדורג, ולפיו, הגופים הפטורים לפי סעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודת הפיטורין, יחויבו בתשלום ארנונה בשיעורים הולכים וגדלים, החל משנת ‎2003 ועד שנת ‎2006 ואילך - אז יוטל על הגופים הפטורים תשלום ארנונה בגובה של גובה הארנונה שהייתה מוטלת עליהם אלמלא הפטור. וכך קובע הסעיף: ‎5.ג הטלת ארנונה על נכסים לפי סעיפים ‎4 ו- (א) על אף הוראות סעיפים ‎4 ו-‎5, והאמור בכל דין, תוטל ארנונה כללית על הנכסים המפורטים בסעיפים ‎4 ו-‎5 בשיעורים שלהלן, שיחושבו מסכום הארנונה הכללית שהיתה משולמת לרשות המקומית אלמלא הוראות סעיפים ‎4 ו-‎5, ובהתאם לסכומים ולסוגי הנכסים הנוהגים באותה רשותת, באופן שלא ייקבע סיווג נפרד לנכסים האמורים; באין סיווג מתאים - יחול הסיווג הדומה ביותר (להלן - נכסים פטורים חלקית): בשנת ‎2003 - 6%;בשנת ‎2004 - 15%;בשנת ‎2005 - 24%;בשנת ‎2006 ואילך - ‎33% סעיף קטן ב' עוסק בהיקף התשלום שיוטל על נכסים לגביהם אין ברשות המקומית סיווג מתאים; וסעיף קטן ג' קובע כי בשנים ‎2003 עד ‎2005 לא תשולם אגרת סילוק אשפה או כל אגרה אחרת שהייתה מקובלת, ובלבד שסכום הארנונה שישולם בשנים האלה לא יפחת מסכום האגרה ששולמה בפועל לרת המקומית בעבר. ‎25. אני מוצא כי ההסדר החדש שנקבע בחוק ההסדרים לשנת ‎2003 נותן משנה תוקף לגישתי ולמסקנתי. בדומה להסדרים החוקיים שנקבעו על ידי המחוקק במהלך בירור עתירות אלה, גם ההסדר החדש צופה פני עתיד. אין בו התייחסות מפורשת לפטורים שניתנו בעבר, אלא הוא מטיל על הגופים הורים חובת תשלום חלקית מכאן ואילך. נמצא, כי המחוקק לא הרהר אחר הפטור שניתן בעבר ומאמציו כוונו לתיקון המצב בעתיד בלבד. לטעמי, ההסדר החדש "הכשיר" בכך את הפטורים שניתנו בעבר לגופים השונים, תוך כדי הטלת חובת תשלום מדורגת לגבי העתיד. אי לכך, לו דעתי הייתה נשמעת, דין העתירות להידחות. ש ו פ ט השופטת ט' שטרסברג-כהן: ‎1. חברי השופט אנגלרד סקר בצורה תמציתית וממוקדת את השתלשלות הדברים המהווים את התשתית העובדתית לעתירות. כמו כן, הבהיר הוא את הבעייתיות הכרוכה בסוגית הפטורים לפי פקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין), ‎1938 ובסופה של דרך הגיע למסקנה כי יש לדחות את העתירות.טעם לכך הוא, שלטעמו, אין לשוב ולבחון את מתן הפטורים בעבר שכן ההנחה היא כי בשל קיום הפטור במשך עשרות בשנים אין עוד מקום להרהר אחר תוקפו של הפטור מעת שניתן ועד היום. זאת ועוד, לשיטתו, סמכות השרים לקבוע כללים בתקנות לפיהם תוטל ארנונה כללית בשל נכסים הפטורים מארנונה, הינה סמכות רשות ולא סמכות חובה ו"אין בית משפט זה יכול למלא את מקומו של המחוקק ושל מתקין התקנות בדבר ההסדר הנאות במתן פטורים מארנונה למוסדות חינוך ובריאות". חברי הוסיף וציין, כי "גם אם אנו בדעה כי מן הראוי לערוך רפורמה כללית בסוגיה הנדונה - כפי שגרסו גם רבים וטובים בכנסת ובממשלה - אין אנו יכולים לקבוע את פרטי התיקונים. אלה דורשים הכרעות מדיניות מתחומי הכלכלה והחברה, הכרעות המופקדות בידי הרשות המחוקקת והמבצעת". על רקע התשתית העובדתית אותה פירט חברי ושעליה אין לי מה להוסיף, מקובלת עלי עמדתו של חברי ככל שהיא מציינת את המורכבות והבעייתיות שבנושא הפטורים. אולם, שלא כחברי אין אני סבורה כי עלינו למשוך ידינו מסוגיה זו, מורכבת ככל שתהיה, ולהימנע מלמצוא לה פתרון ולהעניק סעד הולם. דעתי היא, כי ראוי להיענות לעתירות באופן חלקי כמפורט להלן. ‎2. עניין לנו בפטורים שניתנו למוסדות ציבור בתחום שיפוטן של העותרות, מכוח סעיפים ‎5(ז) ו-‎5(י) לפקודת מסי העיריה ומסי הממשלה (פטורין), ‎1938 (להלן: הפקודה). לשם הנוחות אביא סעיפים אלה בלשון העבר"‎5. פיטורים שונים-הנכסים כדלקמן יהיו פטורים מהארנונה הכללית, דהיינו: ... (ז) כל רכוש השייך לאגודה או למוסד שיתופי שמטרתם העיקרית לספק שלא על מנת לקבל פרס, עזרה רפואית ולהחזיק בתי-חולים, בתי-הבראה, מרפאות או קליניקות, בתנאי שרכוש זה משמש אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת, ובתנאי שאותה אגודה או אותו מוסד שיתופי אושרו מטעם שר הפנים לצרכי פיטורין עפ"י סעיף זה; ... (י) כל רכוש, לרבות רכוש המדינה, שמוסד-מתנדב לשירות הציבור משתמש בו אך ורק לשירות הציבור, בתנאי שאותו מוסד יתאשר ע"י שר הפנים לצורך פיטורין עפ"י סעיף זה." ‎2. הנה כי כן, בסעיפים אלה נקבעו קבוצות של מוסדות הזכאים לפטור מארנונה כללית. לצורך קבלת הפטור מכוח סעיפים אלה נדרש אישורו של שר הפנים, וזאת בשונה מיתר הסעיפים הקטנים שבסעיף ‎5 לפקודה. דרישה זו לקבלת אישור השר אין משמעה כי השר מחויב ליתן אישור. אין השר מש כ"חותמת גומי" בלבד. הסמכות המוענקת לו אם לאשר את הפטור אם לאו הינה סמכות רשות. על שר הפנים להפעיל שיקול דעת כדי להחליט אם ראוי, או שמא אין זה ראוי, להפעיל את הסמכות - קרי: ליתן אישור לפטור - במקרה קונקרטי. שר הפנים אינו יוצא ידי חובתו אלא אם הוא מפעיל שיקול דעת של ממש, לא כמצוות אנשים מלומדה, כי אם באופן ענייני ואמיתי (י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב', תשנ"ו), ‎700-701; וראו: בג"ץ ‎2344/98 מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר, פ"ד נד(‎5) 729, 758, 760; בג"ץ ‎3638/99 בלומנטל נ' עיריית רחובות, פ"ד נד(‎4) 220, בג"ץ ‎3094/93 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל, פ"ד מז(‎5) 404, 420-419; בג"ץ ‎852/86 ח"כ שולמית אלוני נ' שר המשפטים, פ"ד מא(‎2) 1, 50; בג"ץ ‎297/82 ברגר נ' שר הפנים, פ"ד לז(‎3) 29, 34; בג"ץ ‎581/87 צוקר ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד מב, 534). בבואו להפעיל שיקול דעתו, על שר הפנים לבחון האם המוסד מבקש הפטור עונה על התנאים הקבועים בסעיפים ‎5(ז) או ‎5(י) לפקודה, לפי העניין. דהיינו, במסגרת פטור המתבקש מכוח סעיף ‎5(ז), על שר הפנים לבחון האם המדובר במוסד שמטרתו העיקרית לספק שלא על מנת לקבל פרס, עזרפואית ולהחזיק בתי חולים, בתי-הבראה, מרפאות או קליניקות והאם הרכוש בגינו מתבקש הפטור משמש אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת; ואילו במסגרת פטור המתבקש מכוח סעיף ‎5(י), על שר הפנים לבדוק אם המדובר במוסד-מתנדב לשירות הציבור והאם הרכוש בגינו מתבקש הפטור ממש אך ורק לשירות הציבור. אלא, שהפקודה עצמה אינה מגדירה ומבהירה את התנאים המפורטים בסעיפים אלה. כך, למשל, לא ברור כיצד נבחן התנאי לפיו נדרש כי מטרת המוסד היא לספק את השירותים האמורים בסעיף "שלא על מנת לקבל פרס"; מהי טיבה של "העזרה הרפואית" המזכה את המוסד בפטור; מהם המוסדות הבאים בגדרם של "בתי-חולים, בתי-הבראה, מרפאות או קליניקות"; מהו שימוש ובאיזו מידה השימוש נעשה "אך ורק לאחת מאותן המטרות או ליותר מאחת"; מהו "מוסד-מתנדב"; מהו "שירות הציבור"; מהו שימוש לשירות הציבור ובאיזו מידה השימוש נעשה "אך ורק לשירות הציבור". כיצד, אם כן, יפעיל שר הפנים את שיקול דעתו לעניין אישור הפטורים מארנונה? ‎3. הלכה מושרשת מלפנינו לעניין מענקים וחלוקת כספים מתקציב המדינה למוסדות שונים, כי רשויות השלטון הן נאמני הציבור והוצאתם של כספים אלה וחלוקתם צריכות להיעשות בדרך העולה בקנה אחד עם נאמנות זו. מכאן, נפסק, כי התמיכה הכספית צריכה להיעשות על-פי קריטריונים ברורם, ענייניים, גלויים ושווים (ראו, למשל: בג"ץ ‎780/83 ישיבת תומכי תמימים מרכזית נ' מדינת ישראל (לא פורסם); בג"ץ ‎59/88 צבן נ' שר האוצר, פ"ד מב(‎4) 705, 707-706; בג"ץ ‎3638/99 לעיל, עמ' ‎232-230). כן נפסק, כי הלכה זו שנקבעה לעניין סיוע ישיר למוסדות, יפה שר המדובר בסיוע עקיף על דרך של מתן פטור ממס, כפי המקרה שלפנינו (ראו: בג"ץ ‎637/89 "חוקה למדינת ישראל" נ' שר האוצר ואח', פ"ד מו(‎1) 191, 200-199; וראו גם: בג"ץ ‎6300/93 "המכון להכשרת טוענות בית דין" נ' השר לענייני דתות ואח', פ"ד מח(‎4) 441 מכאן, יש לקבוע, כי על שר הפנים הבוחן מתן אישור לפטור מארנונה לפי סעיפים ‎5(ז) או ‎5(י) לפקודה, לפעול על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים. ‎4. עד כאן לגבי מתן אישורים חדשים לפטורים מארנונה. מה הדין לגבי אישורים לפטורים שניתנו בעבר, לפני עשרות שנים? הלכה היא, כי חלוף הזמן ושינוי העתים מקים סמכות ואף חובה לבדוק ולשקול מחדש את הצדקת קיומם. במה דברים אמורים? סמכות הניתנת לרשות מינהלית - בין אם היא סמכות לקבל החלטה, להעניק רישיון ובין אם היא סמכות לפטור מחבות כלשהי - כוללת בחובה מכללא גם את הסמכות לשוב ולשקול את ההחלטה אם השתנו הנסיבות. "ואם לאור אופיו של העניין, נדרשות בדיקה ומחשבה חוזרות ונשנות, אין לדחות את הפנייה החדשה במחי יד ובלי עיון הולם, תוך הסתמכות בלעדית על העובדה, כי לבעל הסמכות הוענק שיקול הדעת להחליט בעניין, או תוך דבקות בהחלטה הקודמת, אשר ייתכן שהיא טעונה שינוי" (בג"ץ ‎852/86 לעיל, בע' ‎50 מול האות ה'). " היעדר הגבלת זמן ברישיון מחייב פרשנות שלפ עם חלוף העתים ועם השתנות הצרכים, ראוי, ניתן ואף חובה לבדוק ולשקול מחדש את הצדקת קיומו של הרישיון בהיקף חסר הגבולות" (בג"ץ ‎1255/94 "בזק" החברה הישראלית לתקשורת בע"מ נ' שרת התקשורת, פ"ד מט(‎3) 661, 667). דברים אלה שנאמרו שם לעניין הענקת רישיון בלתי מוגבלזמן, יפים גם לעניין הענקת פטור בלתי מוגבל בזמן. (וראו גם: בג"ץ ‎6268/00 קיבוץ החותרים אגודה שיתופית חקלאית רשומה נ' מינהל מקרקעי ישראל, פ"ד נה(‎5) 639, 659-658; בג"ץ ‎176/90 מכנס ואח' נ' שר העבודה והרווחה ואח', פ"ד מז(‎5) 711, 72 החלטות מינהליות חייבות להתאפיין בגמישות מסוימת שתאפשר את התאמתן לתנאי החיים המשתנים. יפים הם דבריו של פרופ' י' זמיר בספרו הסמכות המינהלית (כרך ב', תשנ"ו) בע' ‎982: "ההחלטה המינהלית, לעומת זאת, אינה כפופה לא לעקרון של גמר המלאכה ואף לא לעקרון של מעשה בית דין. בדרך כלל היא אינה אמורה להיות סופית. שיקולים שונים עשויים לדרוש, לא פעם בנסיבות בלתי-צפויות, שינוי או ביטול ההחלטה. ... דבר רגיל הוא שהתנאים העובדתיים, הצרכים החברתיים או המדיניות הרשמית ישתנו. אפשר, לכן, כי החלטה שהיתה טובה בשעתו, שוב אינה טובה כיום. שינוי ההחלטה עשוי להתבקש על ידי הרשות המינהלית, המדברת בשם טובת הציבור; אך הוא עשוי להתבקש גם על ידי האזרח, הרוצה בשינוי בשביל עצמו. כך או כך, ההחלטה המינהלית אינה צריכה להיות נוקשה כפסק דין סופי. היא צריכה מידה של גמישות, שתאפשר להתאים אותה מעת לעת לנסיבות המשתנות." מכאן, מסקנתי כי גם כאשר בפטורים שניתנו בעבר עסקינן, נדרשת בדיקתם מחדש על-פי אותם קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים לפיהם ניתנים הפטורים מלכתחילה. ומן הכלל אל הפרט. ‎5. הפטורים הנדונים בעתירה ניתנו לפני עשרות שנים. אחד מהם ניתן בתקופת טרום המדינה על-ידי הנציב העליון (‎1939- שירותי בריאות כללית) והיתר לאחר קום המדינה, כשחלקם אושרו על-ידי שר האוצר (‎1952- קופת חולים לעובדים לאומיים) וחלקם על-ידי שר הפנים (‎1961 - הארסיטה העברית; ‎1964 - מכבי שירותי בריאות; ‎1966 - מכון ויצמן). כפי שציין היועץ המשפטי של משרד הפנים בתשובה לפניית העותרות מיום ‎27.8.98, אין בידינו כיום מידע אודות הקריטריונים שהנחו את מאשרי הפטורים או האופן בו הפעילו את סמכותם באשרם את הפטורים הנדונים,ין תימה בכך, שהרי אחד מהם ניתן על-ידי הנציב העליון והאחרון שבהם ניתן לפני כ-‎40 שנה. אלא, שגם אם אצא מתוך הנחה כי הפטורים ההיסטוריים ניתנו כדין, הרי שמאז ניתנו הם לפני עשרות שנים ובהיותם בלתי מוגבלים בזמן, לא נבחנה מחדש ההצדקה לקיומם, לאור חלוף הזמן ושינו העתים. בדיקה כזו צריכה להיעשות על-פי קריטריונים ברורים, ענייניים, גלויים ושווים. ‎6. דומה, כי הרשויות עמדו על הצורך בקיומם של קריטריונים כאמור, ולפיכך, לאחר הגשת העתירה ובטרם התבררה היא לגופה, הפיץ משרד הפנים ביום ‎11.2.99 חוזר מנכ"ל בו נקבע נוהל חדש להענקת פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות ציבורי, הוא הפטור הקבוע בסעיף ‎5(י) לפקודה (ן: הנוהל). בנספח א' לחוזר המנכ"ל מפורטת רשימה של קריטריונים בהם חייב לעמוד המוסד המבקש את הפטור. גם אם יש להניח, כי הכוונה בחוזר המנכ"ל היתה שהקריטריונים יחולו על מתן פטורים מכאן ואילך למי שמבקש אישור לפטור חדש, עדיין ניתן להחילם במקרים בהם יהיה מקום לבחינה מחדש של פטור ישן. הקריטריונים שנקבעו, חלים רק לעניין הפטור הקבוע בסעיף ‎5(י) לפקודה. לא הובהר לנו מדוע לא הוצאו קריטריונים דומים לעניין הפטור הקבוע בסעיף ‎5(ז) לפקודה, או לחילופין, מדוע אין להחיל את הקריטריונים שנקבעו לעניין הפטור שבסעיף ‎5(י) לפקודה, גם על הפטור שבסעיףז) לפקודה, בשינויים מחויבים. לא מצאתי שוני בין שני הסעיפים האמורים המצדיק אי החלתם של קריטריונים על פטורים המתבקשים מכוחם של שני הסעיפים. ‎7. בהמשך לקביעת הקריטריונים, היה ככל הנראה המחוקק ער לכך שסוגית הפטורים ההיסטוריים לא באה על תיקונה על-ידי הפצת חוזר המנכ"ל לעניין פטורים חדשים. לפיכך, נתקבל בכנסת בסוף שנת ‎1999 תיקון לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-‎2 במסגרתו הוסף סעיף ‎9(ג‎1) המעניק סמכות לשרים, באישור ועדת הכספים של הכנסת, לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית על נכסים הפטורים ממנה לפי סעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודה. בכללים אלה - כך קובע הסעיף - ייקבע שיעור הארנונה שיוטל על סוגי הנכסים, כולם או חלקם, דרך או לסוגי רשויות מקומיות, ויכול שעל-פי אותם כללים תוטל ארנונה בשיעור אפס. ואכן, בשנת ‎2000 פורסמו ברשומות תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית בשל נכסים פטורים לשנת ‎2000), התש"ס-‎2000 שקבעו את שיעור הארנונה שתוטל בשנת הכספים ‎2000 על נכסים הפטורים לפי סעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודה. תוקף התקנות לא הוארך ואף לא הותקנו לאחר שנת ‎נות חדשות. והנה בימים אלה ממש התקבל בכנסת חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים ‎2003), התשס"ג-‎2002, שפורסם ברשומות ביום ‎1.1.03. בחוק זה תוקנה הפקודה והוסף לה סעיף ‎5ג הקובע כי על אף הוראות סעיפים ‎4 ו-‎5 והאמורין, תוטל ארנונה כללית על הנכסים המפורטים בסעיפים ‎4 ו-‎5 בשיעורים שלהלן, שיחושבו מסכום הארנונה הכללית שהיתה משולמת לרשות המקומית אלמלא הוראות סעיפים ‎4 ו-‎5. שיעורי הארנונה נקבעו באופן מדורג במהלך השנים החל משנת ‎2003 בשיעור ‎6% וכלה בשנת ‎2006 בה יור הארנונה על נכסים אלה ל-‎33%. הצדדים התייחסו לדבר חקיקה זה בעקבות החלטתנו מיום ‎5.1.03 בחינת החוק האמור וההתייחסות לו על-ידי הצדדים מעלה, כי החוק מטפל במיסוי חלקי של מי שהיה זכאי לפטור מלא. אין עניינו בשאלה העומדת על הפרק במקרה דנן והיא, האם יש הצדקה - על-פי קריטריונים ראויים - להותרה על כנם את הפטורים נשוא העתירה. בפטורים אלה זכו עד היום, באופן מלא, גופים שונים ואלה יתחייבו החל משנת ‎2003 בתשלום ארנונה בשיעור חלקי ובאופן הדרגתי. בהעדר הצדקה לעצם הפטורים, הרי שיש לחייב גופים אלה בארנונה בשיעור מלא. לפיכך, אין בהתפתחות חקיקתית זו כדי לייתר את הדרישה לקיומם של קריטריונים ברורים, ענייניים, גלוים ושווים לצורך הענקת פטור מלכתחילה, או בדיקה בדיעבד של פטור שניתן בעבר. ‎8. אשר לראשי העתירות שעניינם הפעלת סמכות שר הפנים ושר האוצר לפי סעיף ‎9(ג‎1) לחוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-‎1992 וקביעת כללים בתקנות לפיהם תוטל ארנונה כללית בשל הנכסים הפטורים מארנונה לפי סעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודה. לעה טוענות העותרות, כי סמכות זו לא שונתה ולא בוטלה גם לאחר קבלת התיקון האחרון לפקודה בחוק ההסדרים משנת ‎2003. מכאן לטענתן, אף שכיום הפך הפטור המלא, לחלקי, אין בכך כדי לשלול את סמכות השרים להטיל ארנונה בתקנות - בשיעורים שונים ועל סוגי נכסים שונים וסוגי רשויו מקומיות שונים - על הנהנים מן הפטור החלקי. אין בידי לקבל טענה זו. הסמכות שהוענקה לשרים בסעיף ‎9(ג‎1) לחוק ההסדרים משנת ‎1992 הינה סמכות "לקבוע כללים שלפיהם תוטל ארנונה כללית" בשל נכסים הפטורים מארנונה, כאשר "בכללים כאמור ייקבע שיעור הארנונה שיוטל על סוגי הנכסים, כולם או חלקם, דרך כלל או לסוגי רשויות מקומיות, ויכול שעל אותם כללים תוטל ארנונה בסכום אפס". ואכן, עיון בתקנות משנת ‎2000 מעלה כי השרים קבעו בהן את שיעור הארנונה שתוטל על נכסים הפטורים לפי סעיפים ‎4 ו-‎5 לפקודה. אלא, שסמכות זו הופעלה למעשה בחוק ההסדרים משנת ‎2003, בו הוטלה ארנונה בשיעורים שונים ועל סוגי נכסינים, לרבות קביעת נכסים מסוימים הפטורים לחלוטין מארנונה. מכאן, שהגם שסעיף ‎9(ג‎1) לחוק ההסדרים משנת ‎1992 לא בוטל על-ידי חוק ההסדרים משנת ‎2003, ההסדר החדש שנקבע בחוק ההסדרים משנת ‎2003 מייתר הלכה למעשה עשיית שימוש בסעיף ‎9(ג‎1) הנ"ל, שממילא לא ניתן וחו לקבוע כללים בתקנות העומדים בסתירה להסדר שנקבע בחוק ההסדרים משנת ‎2003. לאור האמור, מתייתרים ראשי עתירות אלה. ‎9. לאור כל האמור, אני סבורה, כי כעניין של מדיניות ראויה, של מינהל תקין ושל חלוקה צודקת והוגנת של נטל המס ברשויות מקומיות ושל תפיסה נכונה של מעמד הרשויות המקומיות בקביעת תקציביהן, יש לבחון במקרה דנן אישורים "היסטוריים" לפטורים מארנונה. יש לעשות כן, על-פי ריטריונים הולמים שייקבעו בתקנות או בדרך חוקית אחרת. אשר על כן, אני מציעה לקבל את העתירה ולהפוך את הצו על תנאי למוחלט כדלקמן: ‎1) על המשיבים ‎3-1 לפרסם קריטריונים למתן פטור מתשלום ארנונה לפי סעיף ‎5(ז) לפקודה, בהתאמה וכפי שנעשה על ידם בנוהל לעניין הפטור הקבוע בסעיף ‎5(י) לפקודה. כל עוד לא יפורסמו כאלה, יחשבו הקריטריונים שפורסמו בנוהל כקריטריונים החלים גם לצורך סעיף ‎5(ז) לפקבשינויים המתחייבים. ‎2) על המשיבים ‎3-1 לבחון מחדש את שאלת זכאותן של המשיבים ‎5, 6 ו-‎7 בבג"ץ ‎26/99 ושל המשיבות ‎5, 6, ו-‎7 בבג"ץ ‎2606/00 לפטורים מארנונה ‎3) הפטורים שהוענקו למשיבים ‎5 ו-‎6 בבג"ץ ‎26/99 [מכון ויצמן למדע והאוניברסיטה העברית בירושלים] ולמשיבה ‎6 בבג"ץ ‎2606/00 [מכבי שירותי בריאות] מכוח סעיף ‎5(י) לפקודה, ייבחנו לאור הקריטריונים שנקבעו ‎4) הפטורים שהוענקו למשיבה ‎7 בבג"ץ ‎26/99 [קופת חולים של ההסתדרות הכללית] ולמשיבות ‎5, 6 ו-‎7 בבג"ץ ‎2606/00 [שירותי בריאות כללית; מכבי שירותי בריאות; קופת חולים לעובדים לאומיים] מכוח סעיף ‎5(ז) לפקודה, ייבחנו לאור הקריטריונים שפורסמו בנוהל, עד שיפריטריונים חדשים כאמור בסעיף קטן (‎1) לעיל. ‎5) רק אלה מבין המשיבים ‎5, 6 ו-‎7 בבג"ץ ‎26/99 ומבין המשיבות ‎5, 6, ו-‎7 בבג"ץ ‎2606/00 שיימצאו ראויים לפטור מלא יבואו בגדרו של חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים ‎2003), התשס"ג-‎2002. אלה שלא ימ לפטור, ישלמו ארנונה בשיעור מלא. ‎10. המשיבים ‎4-1 בבג"ץ ‎26/99 ובבג"ץ ‎2606/00 ישלמו לכל אחת משתי קבוצות העותרות (קבוצה אחת - עירית רחובות ועירית פתח תקווה; וקבוצה שניה - עירית ראשון לציון, עירית יבנה, עירית אשקלון, עירית רמלה), הוצאות ושכר טרחת עורך דין בסך ‎25,000 כל אחד מבין המשיבים ‎5, 6 ו-‎7 בבג"ץ ‎26/99 והמשיבים ‎6 ו-‎7 בבג"ץ ‎2606/00 ישלם לכל אחת משתי קבוצות העותרות, הוצאות ושכר טרחת עורך דין בסך ‎5,0 ש ו פ ט ת השופט א' ריבלין: ‎1. קראתי את חוות דעתם של שני חברי הנכבדים, ודעתי היא כדעת השופטת ט' שטרסברג-כהן. חברתי הסבירה, כי גם מקום בו ניתנו בעבר פטורים מארנונה, אין בכך כדי למנוע בחינה מחודשת של מתן הפטורים, וזאת בהסתמך על העיקרון הכללי לפיו, "סמכות הניתנת לרשות מינהלית... כוללתבחובה מכללא גם את הסמכות לשוב ולשקול את ההחלטה אם השתנו הנסיבות". הייתי מוסיף על כך, שהמסקנה כי חובה על שר הפנים להפעיל את שיקול דעתו, בכל עת, לעניין זכאותם של נישומים לפטור מארנונה עולה מהגיונו של החוק. חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-‎1993, קובע, בסעיף ‎8(א) שבו, כי "מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה...". הכלל הוא, כי מועצה רשאית להטיל, מידי שנה, ארנונה על הנכסים שבתחום שיפוטה. מתן הפטור מארנונה הוא ברגיל חריג לכך. לפיכך נראה לי, כי שר הפנים - כמי שננה לו הסמכות לפי הוראת סעיפים ‎5(ז) ו-‎5(י) לפקודת מסי העירייה ומסי הממשלה (פטורין), ‎1938 (להלן: פקודת הפטור) - צריך לבחון מחדש, בכל עת, אם עדיין מתקיימים, בעניינו של נישום מסוים, התנאים לקבלת פטור מתשלום הארנונה. זהו הפירוש הרגיל והטבעי ללשון ההוראה. , ישנם פטורים והנחות שאין צורך לבוחנם מידי שנת כספים, כגון מתן ההנחה מארנונה לקשישים ונכים, משום שמטבע הדברים מצבם אינו משתנה. באותה מידה, אין חובה לבחון בכל שנה את שאלת חבותו של נישום בארנונה, לאחר שנקבע כי אינו זכאי ליהנות מפטור. ‎2. גם כעניין של מדיניות, נראה לי כי מן הראוי ששר הפנים יבחן מחדש אישורים "היסטוריים" לפטור מארנונה. הארנונה הכללית מהווה מקור תקציבי ראשון במעלה של הרשויות המקומיות. לא זו בלבד, אלא שבמסגרת הניסיון לצמצם את שיעור האינפלציה, ששרר בארץ בראשית שנות השמונים,החל, בשנת ‎1985, תהליך חקיקה שתכליתו הגבלת סמכותן של המועצות של הרשויות המקומיות להעלות את שיעורי הארנונה מעבר לתקרה מסוימת. תהליך זה הואץ בשנת ‎1993, עם חקיקת חוק הסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב), התשנ"ג-‎1992, והתקנות שהותקנו מכוחו.קים ותקנות אלו, שנחקקו מידי שנה, עד היום, ומכונים "הוראות ההקפאה", באו לצמצם את גבולות הארנונה המוטלת על ידי הרשויות המקומיות. וזאת יש להדגיש, כי הקלה מתמשכת בארנונה על פלוני פירושה , על דרך העיקרון, הכבדה בארנונה על פלמוני (ראו דברי השופט מ' חשין בע"א ‎182/97, 1869 עיריית רמת-גן נ' מנחמי מגדלי דוד רמת-גן בע"מ, פ"ד נד(‎5) 15, 48-47; דברי השופטת ד' דורנר בע"א ‎9368/96 מליסרון בע"מ נ' עיריית קרית-ביאליק (לא פורסם), בפסקה ‎11). משכך, לא הייתי רואה לנכון להעניק חסינות לצמיתות לגופים שקיבלו פטור מארנונה בשניםרו. זאת ועוד: לא ראיתי סיבה מהותית להבחין - לעניין מתן הפטור מארנונה - בין מי שקיבל בעבר פטור לבין גוף שמבקש לראשונה פטור שכזה. אלו כאלו זכאים לקבלת הפטור אם מקיימים הם את התנאים שנקבעו בהוראות השונות בפקודת הפטור. אלה גם אלה לא יהיו זכאים לפטור אם חויבו בארנונה. מקובלת עלי, אפוא, מסקנתה של השופטת שטרסברג-כהן, כי על המשיבים ‎3-1 לבחון מחדש את ההצדקה ליתן פטור מארנונה למשיבים ‎7-5, לפי הוראות סעיפים ‎5(ז) ו-‎5(י) לפקודת הפטור. גם אני סבור כמוה כי ראוי לעשות את הצו שהוצא לצו מוחלט כאמור בסיפא של פסק-דינ ש ו פ ט = הוחלט, ברוב דעות, כאמור בפסק-דינה של השופטת שטרסברג-כהן. ארנונה