ארנונה חברה ממשלתית


פסק דין

השופטת ט' שטרסברג-כהן:

עניין לנו בחוקיות סיווגה של בזק כ"חברה ממשלתית", בצווי ארנונה שהוצאו על-ידי עירית עפולה (להלן: העיריה) בשנים 98'-99'.

הרקע העובדתי

1. בזק הינה חברה ממשלתית ציבורית העוסקת בתחום התקשורת, על פי רישיון שהוענק לה מכוח חוק הבזק, התשמ"ב – 1982. לצורך פעילותה בתחום השיפוט של העיריה, מחזיקה בזק במספר נכסים המשמשים כמחסנים, משרדים ומקום לפעילותה של מרכזת מיתוג ותמסורת. במשך שנים סווגה בזק כ"חברה ממשלתית" לצורך חיוב בדמי הארנונה, על פי צווי הארנונה שהוצאו על ידי העיריה. במהלך השנים התגלעו סכסוכים בין העיריה ובזק בהקשר לסיווג האמור. ועדת הערר, אליה פנתה בזק קבעה כי אין היא מוסמכת לפסוק בנושא שינוי הסיווג. עם זאת העירה כי סיווגה של בזק גורף מדי ומתעלם לחלוטין ממהות הנכס, סוגו ואופי השימוש בו. לאחר שנים של מגעים ושל התדיינויות, פנתה בזק בשנת 1999 בהמרצת פתיחה לבית המשפט המחוזי, בה ביקשה לשנות את סיווגה הגורף מ"חברה ממשלתית" לסיווג ענייני, בהתאם לאופי השימוש בנכסים השונים שבהחזקתה.

פסק דינו של בית המשפט המחוזי

2. בית המשפט המחוזי (כבוד השופטת ד"ר נ' אפל-דנון) קבע, כי חוק ההסדרים במשק המדינה (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב) התשנ"ג–1992 (להלן: חוק ההסדרים) שולל את האפשרות לחייב את המחזיק בנכס בארנונה על פי זהותו של המחזיק. על פי חוק ההסדרים, תחושב הארנונה "בהתאם לסוג הנכס שימושו ומיקומו" וקריטריונים אלה יקבעו בתקנות שיותקנו על ידי שר הפנים ושר האוצר. בית המשפט קבע, כי חישוב הארנונה על ידי העיריה התבסס על "תכונות המשתמשים" ו"רווחיות" הנכס, תוך התעלמות מקריטריונים אחרים שה"שימוש" בנכס הוא החשוב ביניהם. לפיכך סבר בית המשפט כי טעתה העיריה בסיווגה של בזק, הורה לה לקבוע את חיובה של בזק בארנונה תחת הסיווג "עסק מכל סוג אחר" ולהשיב לבזק את הסכומים ששילמה ביתר בשנת 1999. כן הורה לעיריה, לדאוג למדידת השטחים המוחזקים על-ידי בזק ולסווגם בהתאם לשימוש בכל נכס ונכס. טענת השיהוי שהעלתה העיריה נדחתה, בית המשפט סבר כי בגביית מס יתר בטעות, אין מקום לטענת שיהוי למעט במקרים מיוחדים שהעניין הנידון אינו נמנה עליהם. מה עוד, שבפועל אין שיהוי משום שבזק פעלה לאורך שנים בכל דרך אפשרית על מנת להביא את העניין על תיקונו ולא עלה בידה לעשות כן.

תמצית טענות הצדדים

3. שני הצדדים מערערים על פסיקתו של בית המשפט המחוזי, בערעור ובערעור שכנגד. טוענת העיריה, כי "חברה ממשלתית" מופיעה בצו כחלק מסיווג 340. סיווג זה הוא סיווג עצמאי המכיל "נכסים" בעלי מכנה משותף זהה, שהוא לטענתה "נכסים המקיימים פעילות כלכלית יצרנית רחבת היקף". עוד טוענת העיריה, כי יש לתת לקריטריון השימוש פירוש רחב הכולל גם מאפייני פעילות כלכלית. פירוש המאפשר לראות בסיווג 340, סיווג העולה בקנה אחד עם דרישת החוק. עוד טוענת היא, כי קריטריון השימוש, אינו הקריטריון היחיד הקבוע בחוק ההסדרים לצורך סיווג נכסים. יש להתחשב במבחנים נוספים ששיקלולם יוביל, לטענתה, למסקנה כי הסיווג "חברה ממשלתית" במסגרת סיווג 340 הוא סיווג סביר העונה על דרישות החוק. לחילופין טוענת העיריה, כי "חברה ממשלתית" אינה סיווג או תת-סיווג של נכס אלא "מקרה פרטי" של סיווג 340, לכן דרישתה של בזק לפסול את סיווגה אינה במקומה. עוד טוענת העיריה, כי שגה בית משפט בכך שהורה למדוד את נכסיה של בזק ולהחזיר לה את סכומי הארנונה שנגבו ביתר בשנת 1999. לטענתה, לא נתבקשו סעדים אלה והם אינם בגדר סמכותו העניינית של בית המשפט בשבתו כערכאת ערעור על החלטות ועדת הערר. באשר לערעור שכנגד של בזק, סבורה העיריה, כי גם אם יש מקום להחזיר סכומים כלשהם - ולדעתה אין מקום לכך - צדק בית המשפט בחייבו על החזרת תשלום הארנונה ששולמה ביתר בשנת 99' בלבד, זאת בשל שיהוי בהגשת התביעה ומשום שמאזן הנוחות נוטה לטובת העיריה, שהסתמכה על תקבולים אלו. כן טוענת העיריה, כי גבית יתר אם הייתה כזו אינו מעשה פגום היורד לשורש סמכותה, וגם מטעם זה אין מקום לחיוב האמור.

4. בזק, מצדדת בקביעתו של בית המשפט, כי מבחן ה"שימוש" הוא המבחן העיקרי לסיווג נכס לצורך ארנונה. סיווגו של נכס כ"חברה ממשלתית", מתחשב במרכיב הבעלות והשליטה וזה אינו רלוונטי לצורך חישוב ארנונה ואינו מצביע על "שימוש" בכל צורה שהיא. זהו סיווג המוביל ל"אינדיבידואליזציה פסולה בדיני המס" לחוסר אחידות, לחוסר סבירות ובשל כל אלה דינו להתבטל. התוצאה המתבקשת מביטול סיווג זה היא, כי את בזק יש לסיווג כ"עסק מכל סוג אחר" או כ"תעשיה". עוד טוענת בזק, כי את הנכסים הרבים שבבעלותה המצויים בתחומי העיריה יש לסווג בהתאם לשימוש הקונקרטי שנעשה בכל נכס בנפרד ולא תחת סיווג גורף אחיד. כמו כן טוענת היא, כי אין הסעדים שנקבעו בבית המשפט המחוזי חורגים מאלה שנתבעו. בערעור שכנגד טוענת בזק, כי שגה בית המשפט קמא בכך שהורה על החזר הסכומים ששולמו ביתר לשנת 99' בלבד ולא לשנת 98', באשר לפי קביעת בית המשפט עצמו לא היה שיהוי מצדה בהגשת תביעתה.


השאלות העומדות במוקד הערעור הן: האם "חברה ממשלתית" - הסיווג על פיו חויבה בזק בתשלום הארנונה - הוא סיווג חוקי, לאור המבחנים שבחוק ההסדרים ובתקנות שהותקנו על פיו; מה הוא היקף שיקול הדעת של עיריה בסיווג נכסים לצורכי ארנונה ומה הם הקריטריונים להפעלת שיקול דעת זה.

דיון

הרקע הנורמטיבי



5. בטרם נחקק חוק ההסדרים, נבעה סמכותה של העירייה להטיל ארנונה מסעיף 274ב ו- 275 שבפקודת העיריות [נוסח חדש] (דיני מדינת ישראל מס' 8, התשכ"ד (9.8.1964),197)(להלן: הפקודה). הקטעים הרלוונטיים לעניננו בסעיפים 274ב ו275 קובעים כדלקמן:


(א) המועצה רשאית להטיל בתחום העירייה לכל שנת כספים ארנונה כללית על נכסים שאינם אדמת בניין שתשולם על ידי המחזיקים ותיקבע –(1)...(2)...(3) לגבי קרקע תפוסה – לכל יחידת שטח בהתחשב עם המקום שבו היא נמצאת, או השימוש בה, או בהתחשב עם שני המבחנים כאחד;(4)... "274ב

שיעורי הארנונה יכולים להיות שונים לגבי סוגים שונים של נכסים או חלקים שונים של תחום העיריה ומדורגים לפי שימושם של הנכסים." 275

(ההדגשה אינה במקור – ט.ש.כ.)



על פי סעיפים אלה, הוצאו צווי הארנונה מידי שנה. הוראות סעיפים אלה נידונו על ידי בית משפט זה לא אחת. פסק הדין המנחה, בעניין היקף שיקול דעתה של העיריה בסיווג נכסים לצורך חישוב ארנונה, הוא בג"ץ 345/78 ירדניה חברה לביטוח בע"מ נ' עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד לג(1),113) (להלן: פרשת ירדניה). בפרשה זו נקבעו מספר עקרונות לעניין סמכות העיריה בהטלת ארנונה. נקבע, כי בבוא העיריה לסווג נכס לצורך קביעת ארנונה, רשאית היא להתחשב בין היתר במיהות המשתמש וברווחיות עסקו השלובים במהות השימוש בנכס. בלשונו של השופט לנדוי (כתוארו אז):
"לדעתי לא יצלח הניסיון להבחין הבחנה עיונית בין מהות השימוש בנכס לבין מיהות המשתמש בו, כי השניים דבקים זה בזה... נכון הוא איפוא לומר שהעיריות המשיבות מבקשות לייחד לעותרים שעורי מס

מוגדלים בשל שיקולים כלכליים של רווחיות עסקיהם של העותרים, ואם תמצי לומר -הוטל שעור המס הגבוה מפני שמועצות העיריות המשיבות סבורות שמידת הכנסותיהם של העותרים מצדיקה זאת. אינני רואה סבה להרתע ממסקנה זו..." (פרשת ירדניה בעמ' 120- 122)



6. על הלכה זו חזר בית משפט זה מספר פעמים, במקרים שעניינם קדם לחקיקת חוק ההסדרים (ראו: בג"ץ 397/84 בנק דיסקונט לישראל בע"מ נ' עיריית גבעתיים, פ"ד לט(2)13; בג"ץ 764/88, 1437/90, 1985 דשנים וחומרים כימיים בע"מ נ' עיריית קריית אתא, פ"ד מו(1)793 (להלן: בג"ץ דשנים); בג"ץ 1355/93 ועד מעקב לענין ארנונה ירושלים ואח' נ' ראש עיריית ירושלים ואח' (לא פורסם) (להלן: בג"ץ ועד המעקב)). עוד נקבע בפרשת ירדניה, כי לעיריה שיקול דעת לבור לעצמה את המבחנים הראויים לשם קביעת ארנונה, אין היא כבולה למבחנים המופיעים בפקודה ואין עליה חובה להפעיל אף אחד מהם, ובלשון השופט לנדוי:


"...המלה השלטת בשלושת המבחנים הנזכרים בו היא ששיעורי הארנונה יכולים להיות שונים לפי אחד מהם, דהיינו סוג הנכס מיקומו והשימוש בו, אך אין חובה להפעיל אף אחד מהם...לדעתי עדיין מסור הדבר לשיקול דעתה של העיריה...לדעתי שכאן התכוון המחוקק לרשות ולא לחובה." (פרשת ירדניה 118-119)



(ראו גם: בג"ץ 456/83 ברוידא ואח' נ' עיריית רעננה, פ"ד לח(1)359; בג"ץ 397/84 לעיל; ובג"ץ דשנים).


על הרציונל בשיקול הדעת הרחב של העיריה שומעים אנו מפי השופט מצא בבג"ץ ועד המעקב, כי העיריה מוחזקת כמי שמיטיבה לדעת את כלל צורכי העיר, את היקף השירותים הנצרכים ואת מידת היכולת של מחזיקי הנכסים לשאת בנטל הארנונה.


7. אף שהעקרונות שנקבעו בפרשת ירדניה הנחו את בתי המשפט קודם לחקיקת חוק ההסדרים, הסתמנה גם גישה שונה, המצמצמת את מרחב שיקול הדעת של העיריה לעניין השימוש בקריטריון הרווחיות, כמדד לסיווג נכסים לצרכי ארנונה. בבג"ץ דשנים עמדה לדיון בין היתר השאלה אם ניתן להתחשב ברווחיות כקריטריון לסיווג נכס. בית המשפט הסתייג מן הקריטריון האמור וקבע מפי השופט ד. לוין:



" אמנם בית משפט זה אישר בעבר הטלת ארנונה גבוהה במיוחד על עסק לאור רווחיותו, אולם באותם מקרים המדובר היה בענפים עסקיים מאד מסוימים במשק, כמו חברות ביטוח, בנקים וכו' (ראה למשל בג"צ 345/78, 364, 461,462 ירדניה חברה לביטוח בע"מ ואח' נ. עירית תל אביב יפו ואח' לג(1) 113וכן בג"צ 397/84 דלעיל), ולא הוחלט על אפשרות להטיל ארנונה שונה ומיוחדת על כל עסק ועסק על פי רווחיו הוא באותה שנה." (בג"ץ דשנים עמ' 804)


חוק ההסדרים והתקנות



8. בשנת 1993 נכנס לתוקף חוק ההסדרים, שהחליף את ההסדר הנורמטיבי שבפקודת העיריות לעניין הטלת ארנונה. קדמו לכך, החל משנת 1985, חוקי הקפאה שנתיים. חוקי ההקפאה וחוק ההסדרים נחקקו על רקע מציאות בה, מחד גיסא, הועלתה הארנונה מידי שנה בשיעורים ריאליים גבוהים, מאידך גיסא, ניתנו הנחות משמעותיות ללא קריטריונים מוגדרים וברורים. על חוקי ההקפאה אומר השופט זמיר:


"...החוק לא התכוון לתת הגנה או לשריין זכות של נכס, אלא להטיל רסן על הרשויות המקומיות, שהיו נוטות להעלות את סכומי הארנונה פעם אחר פעם, כדי לממן את העליה בהוצאות הרשות. בהתאם לכך, הרשות המקומית מנועה מלהעלות את שעורי הארנונה או לקבוע קריטריונים חדשים לחישוב הארנונה, באופן שיעלה את סכום הארנונה..."(בע"א 5746/91 החברה לכבלים ולחוטי חשמל בישראל בע"מ נ' המועצה המקומית בית שמש, פ"ד נ(3) 876, 878)



על הרקע לחוק ההסדרים, ניתן ללמוד מדברי ההסבר להצעת חוק ההסדרים:


"לפני שנת 1987 נהגו הרשויות המקומיות להעלות את תעריפי הארנונה, ובעיקר את הארנונה למגורים, מידי שנה בשיעורים ריאליים, כדי להגדיל את הכנסותיהן. לעומת זאת נתנו הרשויות המקומיות הנחות בארנונה למגורים, לעיתים בשיעורים ניכרים ושלא בהתאם להנחיות משרד הפנים...מאז שנת 1987 הוגבל מידי שנה עדכון הארנונה במסגרת חוקי ההסדרים במשק המדינה. על מנת לקבוע כללים אחידים להטלת ארנונה כללית וסיבות מוגדרות למתן הנחות, מוצע להסדיר את נושא הארנונה בחקיקה ראשית על פיה יקבעו שרי האוצר והפנים את השיעורים המרביים והמזעריים לארנונה את שיעורי העדכון ואת הסיבות להנחות ואת שיעורן. כן יקבעו השרים באופן אחיד לכל הרשויות את סיווג הנכסים ואת שיטת חישוב השטחים... כל רשות מקומית תהיה רשאית לקבוע את שיעורי הארנונה שתטיל בתחומה, ובלבד שלא יחרגו מן הכללים שיקבעו כאמור"(דברי ההסבר להצעת החוק, עמ', 8-9)



(ראה עוד: ד"ר א' וינוגרד דיני רשויות מקומיות (הוצאת הלכות, יוני 1998), 559- 561(להלן: וינוגרד). ע"א 2765/98 איגוד ערים איילון נ' מועצה אזורית חבל בנימין, פ"ד נ"ג(4) 78, 82-83 (להלן: עניין איגוד ערים). בג"ץ 7053/96 אמקור בע"מ ואח' נ' שר הפנים ואח', פ"ד נג(1)193, 198-199; בג"ץ 4225/95 לקסן (ישראל) בע"מ נ' עירית אילת,(לא פורסם)); בג"ץ 6741/99 יקותיאלי נ' שר הפנים,פ"ד נה(3) 673, 683).


9. ההסדר להטלת ארנונה בחוק ההסדרים מופיע בסעיף 8:


8."ארנונה כללית"-"(א) מועצה תטיל בכל שנת כספים ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה שאינם אדמות בנין; הארנונה תחושב לפי יחידות שטח בהתאם לסוג הנכס, לשימושו ולמקומו, ותשולם בידי המחזיק בנכס.(ההדגשות לא במקור)



(ב) השרים יקבעו בתקנות את סוגי הנכסים וכן כללים בדבר אופן חישוב שטחו של נכס קביעת שימושו, מקומו וסיווגו לענין הטלת ארנונה כללית."



הוראות סעיף זה מדברות בלשון מנדטורית. לא עוד "המועצה רשאית להטיל...ארנונה...שתקבע... לגבי קרקע תפוסה... בהתחשב עם המקום שבו היא נמצאת או השימוש בה או בהתחשב עם שני המבחנים כאחד" אלא "מועצה תטיל... ארנונה ... בהתאם לסוג הנכס שימושו ומיקומו". ההבדל בנוסח, בין הפקודה והחוק, נובע מתכלית החוק, שהיא הצבת קריטריונים אחידים וברורים לפיהם תפעל הרשות המקומית. קריטריונים אלה דרושים על מנת למנוע מצב של שרירות, אי בהירות ואי אחידות הנובע מהעדר קריטריונים, מצב ששרר על פי ההסדר שקדם לחוק ההסדרים. נמצאנו למדים כי סעיף 8(א) לחוק ההסדרים, מסמיך את הרשות המקומית להטיל ארנונה כללית על הנכסים שבתחומה בהתאם ל"סוג הנכס, שימושו ומקומו". סעיף 8(ב) מסמיך את שר האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות, סוגי נכסים וכן כללים בדבר סיווגם לצורך הטלת ארנונה. סעיף 9 מסמיך את שר האוצר ואת שר הפנים לקבוע בתקנות, סכומים מזעריים וסכומים מרביים אותם ניתן להטיל על נכסים אלה.


10. מכוח סמכותם האמורה של השרים הותקנו תקנות ההסדרים מדי שנה. לענייננו רלוונטיות תקנות הסדרים במשק המדינה (ארנונה כללית ברשויות המקומיות בשנת 1999), התשנ"ט – 1999(להלן: התקנות). בתקנות מופיעים 12 סוגים שונים של נכסים שונים שהם : מבנה מגורים, משרדים שירותים ומסחר, בנקים וחברות ביטוח, תעשיה, בתי מלון, מלאכה, אדמה חקלאית, קרקע תפוסה, קרקע תפוסה במפעל עתיר שטח, קרקע תפוסה המשמשת לעריכת אירועים, חניונים, מבנה חקלאי. כל סוג מהסוגים המנויים לעיל מוגדר בתקנה 1 לתקנות, למשל הגדרת "מלאכה" היא "לרבות מוסכים" והגדרת "בתי מלון" היא "לרבות בתי הארחה ואכסניות". לכל סוג נקבע תעריף שונה המחושב לפי יחידות שטח. ההגדרות שבתקנה 1 מבחינות בין סיווג נכס שהוא "קביעת סוג הנכס בהתאם לשימוש בו" ותת סיווג שהוא "סיווג משנה של סוג נכס לרבות בשל מקומו".


הקריטריונים



11. השאלה המתבקשת היא, מה הם הקריטריונים העולים מן החוק לצורך סיווג נכס לשם חישוב הארנונה והאם שונים הם מן הקריטריונים שנקבעו בדין ובפסיקה קודם לחקיקת חוק ההסדרים. לשם מתן תשובה לשאלה זו אפנה למבחנים הקבועים בחוק ההסדרים.


חוק ההסדרים מציין שלשה מבחנים לצורך חישוב ארנונה: "סוג הנכס, שימושו ומקומו". חוק ההסדרים, וכמוהו גם תקנות ההסדרים, אינם מגדירים מדדים אלה. מלשון התקנות עולה, כי סוג הנכס נקבע בהתאם לשימוש בו וכי ניתן לסווג נכס בסווג משנה, גם לפי מיקומו. לכאורה עולה מחוק ההסדרים, כי המבחנים שנקבעו בו מצמצמים את מרחב שיקול הדעת של הרשות כפי שנתפס קודם לחקיקתו, למסגרת המדדים של סוג הנכס, סוג השימוש בו ומיקומו.(ראו: ה' רוסטוביץ, פ' גלעד, מ' וקנין ונ' לב ארנונה עירונית (מהדורה חמישית, ספר ראשון, תשס"א) עמ' 484 (להלן: ארנונה עירונית)). אשר למבחן ה"שימוש" סבורים המחברים כי ניתן לפרשו כקריטריון רחב שאינו קשור בהכרח למשמעות הלשונית של מונח זה וניתן להתחשב במדדים כמו תכונות המשתמש שיקולי רווחיות ומהות הפעילות.(שם, עמ' 487-493)



12. בית משפט זה טרם נדרש לסוגיית המבחנים שעל רשות מקומית ליישם בבואה לסווג נכסים לצורך ארנונה, לאחר חקיקת חוק ההסדרים. הנושא עלה לא אחת בפסיקת בתי המשפט המחוזיים, בין השאר בה"פ (תל-אביב) 1894/97 הבורסה לניירות ערך נ' עירית תל-אביב(לא פורסם). במקרה זה פנתה הבורסה לניירות ערך בבקשה להצהיר כי סיווגה של העיריה את הבורסה כ"בנק" בטל ויש לסווגה בסיווג "משרדים שירותים ומסחר". השופטת ה' שטיין ניתחה את אופיה של הבורסה וקבעה כי מדובר בגוף המשמש ביסודו כמקום למסחר בניירות ערך ומעניק שירותים שונים לציבור. לפיכך יש לסווגו בהתאם לתעריף של "משרדים שירותים ומסחר" ולא בהתאם לתעריף של סיווג "בנקים". בע"ש 146/98 מנהלת ארנונה עיריית ראשון לציון נ' בנק הפועלים בע"מ(לא פורסם) נידון ערעורו של בנק הפועלים על החלטת ועדת הערר שלא להפריד בין קומת משרדי ההנהלה לקומת השירות בעת חישוב החבות בארנונה. הנשיא גורן קיבל את עמדת הבנק בקבעו כי יש להפריד בין שתי הקומות לצורך חישוב הארנונה באומרו:

"צודק ב"כ הבנק לפיו, סעיף 8 לחוק ההסדרים קובע במפורש, כי הארנונה תחושב לפי השימוש שנעשה בנכס עצמו ולא על-פי השימוש שנעשה בנכסים אחרים בעלי זיקה כלשהי לנכס. סיווג משרדי ההנהלה כ"בנקים" הינה "השאלת" השימוש מסניפי הבנק, ואין בו כדי לתאר נכונה את השימוש האמיתי בקומת המשרדים"



בעת"ם (ת"א) 103/01 אס.אר.אס הנדסה וסוכנויות בע"מ נ' מנהל הארנונה במועצה המקומית אבן יהודה (לא פורסם) נידון ערעור מינהלי על החלטת ועדת הערר של המועצה המקומית אבן יהודה. המערערת השיגה על שינוי הסיווג של מחסן בו החזיקה סחורה מ"מחסן לעסק" לסיווג של "מבנה תעשיה". השופטת ד. פלפל הסיקה מלשון חוק ההסדרים והתקנות כי "מועצה מקומית נדרשת לסווג את הנכס בהתאם לשימוש שנעשה בו", לפיכך פסלה את סיווג הנכס כ"מבנה תעשיה" וקבעה כי יש לראות בו "מחסן". המגמה העולה מפסקי דין אלה, היא העמדת מבחן ה"שימוש" בנכס כמבחן מרכזי, תוך צימצום שיקול הדעת של הרשויות המקומיות ליישום המדדים הקבועים בחוק.


סמכות העיריה



13. כלל הוא כי הסמכות לסיווג נכסים הנתונה לעיריה היא סמכות שבשיקול דעת. שיקול דעת זה לעולם אינו מוחלט. זהו שיקול דעת מוגבל (ראו: בג"ץ 4112/99 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי נ' עירית תל-אביב-יפו (לא פורסם)). קביעת קריטריונים ברורים נדרשת לצורך הפעלת שיקול דעת על-ידי רשות סטטוטורית בהפעלת סמכויותיה. מקל וחומר שכך הוא כאשר מדובר בצו שעניינו הטלת מס. קביעת קריטריונים והפעלתם מאפשרת העברת ההחלטה -בענייננו הצו- תחת שבט הביקורת השיפוטית, במידה ונדרשת כזו. לשיטתי, משחוקק חוק ההסדרים הקובע בסעיף 8 כי הארנונה תוטל בהתאם לסוג הנכס, שימושו ומיקומו, מוטלת על הרשות המקומית חובה לפעול בהתאם להוראת המחוקק ולסווג את הנכסים בהתאם לסוגם, שימושם ומיקומם. הטעמים לכך נובעים הן מלשון הוראת סעיף 8, הן מתכלית ההוראה והן מן הרקע לחקיקת חוק ההסדרים. תכליתו של חוק ההסדרים היא צמצום שיקול הדעת הרחב, אותו הפעילו רשויות מקומיות בעבר וקביעת קריטריונים אחידים וברורים לשם מניעת שרירות ויצירת אחידות, ודאות, שיוויון בין שווים והבחנה ראויה בין שונים. עם זאת נתונים מבחנים אלה לפרשנות רחבה, כאשר מהותם של "סוג" ו"שימוש" מומחשים ברשימה המופיעה בתקנות שהותקנו על ידי השרים מתוקף תפקידם.


14. התקנות מכילות רשימה בה נעשה סיווג נכסים לקטגוריות שונות (12 במספר) שלכל אחת מהן נקבע תעריף שונה. תקנות אלה אינן מותקפות בענייננו, לפיכך ניתן לקבוע כי הסיווג בתקנות עונה על המבחנים שבחוק. כל אחד מסוגי הנכסים המסווגים בתקנות לצורך קביעת תעריף הארנונה, מגלם מאפיינים המיוחדים לאותו סוג כגון: מבני מגורים, משרדים, קרקע תפוסה וכיוצא באלה. בכך עונים הם על המדדים של "סוג" ו "שימוש" אשר נקבעו בחוק ההסדרים. משכך, נפתחת בפני הרשות המקומית, יריעה רחבה של אפשרויות סיווג במסגרת הסוגים שבתקנות, המצויים הם עצמם במסגרת המבחנים שבחוק. מכאן שעל-ידי הִצָמְדוּת לקריטריונים שנקבעו בחוק ההסדרים, לא נשללת סמכות העיריה להפעיל את שיקול דעתה, לעניין סיווג נכסים בתחום שיפוטה לצורך קביעת ארנונה. עדיין נתון לעיריה שיקול דעת למלא בתוכן מדדים אלה, מעבר למשמעותם הלשונית הצרה. המחשה וביטוי לסוגי נכסים שונים במסגרת החוק הם הנכסים המנויים בתקנה 1 לתקנות. כל סווג במסגרת הסוגים השונים הקבועים בתקנות הוא לגיטימי. בנוסף לכך רשאית הרשות לקבוע את סכום הארנונה בין גבולות המקסימום והמינימום של התעריף הספציפי של כל סוג נכסים. כך נוצר איזון בין המגמה העומדת ביסוד הסדרת נושא הטלת הארנונה על-פי מבחנים קבועים וידועים ובין המגמה שלא לשלול מן העיריה את שיקול דעתה.


על רקע האמור אפנה לבחינת הסיווג בצו הארנונה של "חברה ממשלתית" בסיווג 340, שבמסגרתו סווגה בזק.


צו הארנונה של עירית עפולה – הסיווג "חברה ממשלתית"



15. בטרם אתייחס לצו מוצאת אני להעיר, כי שותפה אני לגישה לפיה ההתערבות בשיקול דעתן של הרשויות המקומיות בהפעלת סמכותן, במיוחד כאשר מדובר בהתערבות בדבר חקיקה שיצא מלפניהן, נעשת בצורה זהירה ביותר ורק כאשר לוקה הצו בחוסר סבירות קיצוני. במקרה דנן השאלה הנשאלת היא האם עומד הסיווג של בזק כ"חברה ממשלתית" במסגרת החוק.


צו הארנונה של עירית עפולה, מכיל טבלה ובה כ – 50 סוגי נכסים בעלי תעריף שונה. בצו זה רלוונטי לענייננו סיווג 340 הקובע:

תעריף למ"ר הגדרה סוג הנכס

259.85₪ משרד ממשלתי, משרד מכל סוג שהוא, חברה קבלנית, חברת הובלה והסעה, חברת גז וכיוב', סניף/רשת שיווק, חברה ממשלתית(על כל מבניהן וסככותיהן ולמבנים אלו שטחים נלווים), משרד תיווך. (הדגשות לא במקור) 340



סיווג 340 העומד במרכז המחלוקת מכיל מקבץ של גופים, להם נקבע תעריף זהה. הוא מכיל את קבוצת הנכסים הבאה: "משרד ממשלתי, משרד מכל סוג שהוא, חברה קבלנית, חברת הובלה והסעה, חברת גז וכיוב', סניף/רשת שיווק, חברה ממשלתית, משרד תיווך". יש בסיווג זה מקצת מן המאפיינים של סיווג "משרדים שירותים ומסחר" המופיע בתקנות. גם התעריף הקבוע בצו תואם את התעריף המקסימלי הקבוע לסוג נכסים זה בתקנות. לא עולה על פני רשימת הגופים המופיעה תחת סיווג 340 ו"חברה ממשלתית" בכלל זה, מכנה משותף. ספק אם יש בסיס לקביעה כי כל הגופים הנזכרים הם "גופים המנהלים עסקים בהיקף רחב ובעלי יכולת כלכלית משמעותית" כטענת העיריה. כמו כן ספק הוא אם המבחן של "גופים המנהלים עסקים בהיקף רחב ובעלי יכולת כלכלית משמעותית" הוא מבחן לגיטימי במסגרת המבחנים הקבועים בחוק, שכן מבחן זה מתייחס להיקף העסקים וליכולת הכלכלית ונעדר ממנו מרכיב השימוש.


16. באיזה מן המבחנים הקבועים בחוק עומדת "חברה ממשלתית"? סיווג של נכס כ"חברה ממשלתית" לצורך חיוב בארנונה, הוא בעייתי. עיון בדין וחשבון השנתי של רשות החברות הממשלתית (המפורסם באתר האינטרנט של הרשות www.gca.gov.il) מלמד כי קיימות חברות ממשלתיות רבות במגוון ענפים שונים. ביניהן תחום החשמל, המים, התעשיה, המסחר, האלקטרוניקה, התחבורה, התקשורת, הביטחון, החקלאות, הבינוי, החינוך התרבות והאומנות. בחינת החברות השונות המוגדרות כחברות ממשלתיות מלמדת על שוני משמעותי הקיים ביניהן באשר למאפייני פעילותן, היקפן, רווחיותן ובמיוחד השימוש שהן עושות בנכסיהן וסוג הנכסים בהם הן מחזיקות. "חברה ממשלתית" מתאפיינת בכך שהשליטה בה היא בידי הממשלה. היא אינה משקפת קבוצה הומוגנית של פעילות. חברות ממשלתיות אינם קרוצות מאותו חומר ואינן עשויות מאותו עור. עסקיהן ופעילותן עשויים להיות שונים זה מזה במידה ניכרת. המרכיב המרכזי הבא לידי ביטוי במונח "חברה ממשלתית", הוא מרכיב הבעלות והשליטה בחברה. איפיון נכס לשם סיווגו לצורך קביעת ארנונה, רק על ידי מרכיב השליטה והבעלות בחברה, אינו עונה על הקריטריונים הקבועים בחוק. הוא חסר ביטוי כלשהו לשימוש הקונקרטי הנעשה בנכס, הוא יוצר (כלשונו של השופט לנדוי בפרשת ירדניה) "אינדיבידואליזציה פסולה". לשיטתי לא ניתן לסווג "חברה ממשלתית" בתור שכזו כנכס לצורך הטלת ארנונה. גם אם סיווג 340 תואם לאמור בתקנות בהקשר לסוגים אחרים של נכסים המנויים בו, נותר הסיווג של "חברה ממשלתית" כנטע זר.


17. ועדת הערר לענין ארנונה של עירית עפולה, העירה בענייננו, כי ההגדרה של"חברה ממשלתית" היא "הגדרה גורפת ביותר" ויש בה "התעלמות מוחלטת ממהות הנכס, מסוג ומאופי השימוש בו". הועדה לא ראתה עצמה מוסמכת לפסוק בעניין סיווג הנכסים והמלצתה לעיריה הייתה "לבחון מחדש את החלטתה בדבר סיווג הנכסים הנידונים אשר נעשה עפ"י זהות המשתמש באופן כה גורף". בית המשפט המחוזי פסל את סיווגה של בזק כ"חברה ממשלתית" (שתעריף הארנונה שלה הוא 259.85 ₪ למ"ר) וקבע כי יש לסווגה כ"עסק מכל סוג אחר" (שהתעריף המקסימלי לגביו הוא 107.08 ₪ למ"ר). מתוך החומר שהיה לפני בית המשפט המחוזי והמונח גם לפנינו, לא הוברר מה הסיווג ההולם את בזק, שהיא חברת תקשורת, כהגדרתה בחוק התקשורת(בזק ושידורים) התשמ"ב – 1982 וברישיון שניתן לה מכוחו. כמו כן לא הוברר אילו מתקנים מחזיקה בזק בתחום העיריה ומה הם השימושים שהיא עושה בנכסיה. לפיכך לא ניתן לקבוע מהו הסיווג המתאים לבזק ומה הם השימושים שהיא עושה בנכסיה האם מדובר בשימושים שונים בתכלית המצדיקים סיווג שונה לכל נכס ונכס, אם לאו. העיריה סיווגה את בזק בסיווג של "חברה ממשלתית", שכאמור, איננה סיווג לגיטימי על פי המבחנים שבחוק שעל הרשות ליישם בבואה לסווג נכסים לצורך ארנונה. לפיכך עליה לסווג את בזק מחדש על פי הקריטריונים שבחוק ובמסגרת הסוגים המנויים בתקנה 1 שבתקנות, בהתחשב במרכיב השימוש במשמעותו הרחבה. (לעניין התייחסות למרכיב השימוש ראו: בג"ץ דשנים, עמ' 816; השוו ע"א 7975/98 אחוזת ראשונים רובינשטיין שותפות רשומה נ' עירית ראשון לציון).


החזר הארנונה

18. העיריה מבקשת לבטל את חיובה להחזיר את הארנונה ששולמה ביתר אותה חויבה להחזיר לשנת 99' ואילו בזק מבקשת בערעור שכנגד לחייב את העיריה להחזיר לה את הארנונה ששולמה ביתר גם לשנת 98'. נראה לי כי הדין בעניין זה עם העיריה מהטעמים הבאים: בזק הגישה תובענה בדרך של המרצת פתיחה למתן סעד הצהרתי המצהיר על בטלותו של סיווגה לפי צו הארנונה כ"חברה ממשלתית" וכל סעד אחר שיראה לבית המשפט. המרצת פתיחה אינה מיועדת לקבלת סעד כספי ולא נראה לי שיש מקום לתיתו במסגרת תובענה זו; בזק טרם סווגה מחדש ולא ניתן לדעת מה התעריף שיקבע לה לפי סיווגה החדש והאם כתוצאה מסיווג זה יגיע לה החזר ואם כן באיזה שיעור; זאת ועוד השאלה אם ומתי על רשות ציבורית להחזיר לאזרח סכומים שניגבו שלא כדין, היא שאלה סבוכה המצריכה בירור עובדתי ומשפטי, שראוי כי ייעשה במסגרת תביעה כספית. לפיכך אין מקום לחייב את העיריה לעת הזו להחזיר לבזק כספים כלשהם.


סוף דבר



19. (א) ערעור העיריה נדחה כך שסיווג בזק בצו כ"חברה ממשלתית" מתבטל,

כפי שקבע בית המשפט המחוזי.
(ב) ערעור העיריה מתקבל ככל שהוא נוגע לחיובה של העיריה להשיב לבזק את הארנונה שנגבתה ביתר בשנת 99'. חיוב כספי זה מתבטל.
(ג) על העיריה לסווג מחדש את בזק לפי המבחנים שבחוק וההגדרות שבתקנה 1 לתקנות.
(ד) עד לסיווגה של בזק מחדש, יעמוד בעינו סיווגה של בזק כ"עסק מכל סוג אחר" כפי שקבע, בית המשפט המחוזי.
(ה) הערעור שכנגד נדחה.

העיריה תשלם לבזק הוצאות משפט וכן שכר טרחת עו"ד בסך 10,000 ₪.

ש ו פ ט ת

הנשיא א' ברק:

אני מסכים.
נ ש י א

השופט י' אנגלרד:

אני מסכים.
ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק-דינה של כבוד השופטת ט' שטרסברג-כהן.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. חוק ארנונה

  2. ארנונה - הנחות

  3. ארנונה - הקפאה

  4. ארנונה - בית אבות

  5. ארנונה - מגרש חניה

  6. החזרת עודף ארנונה

  7. סיווג בצו הארנונה

  8. תקנות ארנונה

  9. החזר ארנונה

  10. מבנה עץ - ארנונה

  11. פטור מארנונה כללית

  12. ארנונה חברה ממשלתית

  13. השגה על ארנונה

  14. נכס ריק ארנונה

  15. ארנונה - חניון

  16. הטמנת פסולת - ארנונה

  17. דיר חזירים - ארנונה

  18. ארנונה מוסדות חינוך

  19. בניין נטוש - ארנונה

  20. חיוב קרקע תפוסה ארנונה

  21. בניין מוזנח - ארנונה

  22. אי סבירות ארנונה

  23. הסבת חוב ארנונה

  24. גביית ארנונה - רשלנות

  25. הסבת חיובי ארנונה

  26. אזרח ותיק בודד - ארנונה

  27. איך מערערים על ארנונה

  28. גבייה מנהלית - ארנונה

  29. השגה למנהל הארנונה

  30. פטור מתשלום ארנונה

  31. שינוי בצו הארנונה

  32. ארנונה מסחר חולון

  33. ארנונה לפני סיום בנייה

  34. תקנות הנחות בארנונה

  35. תחולה רטרוספקטיבית

  36. סכום קצוב - ארנונה

  37. משחקיה בקניון - ארנונה

  38. סמכות שיפוט ארנונה

  39. ארנונה בשנות ה – 80

  40. הקטנת חיובי ארנונה

  41. ארנונה על ג'ימבורי

  42. חיוב יתר במס ארנונה

  43. איך מחשבים ארנונה ?

  44. התיישנות תשלום חוב ארנונה

  45. מחזיק בנכס - ארנונה

  46. תעשיה חדשה - הנחה בארנונה

  47. פטור לנכס ריק – ארנונה

  48. ארנונה על שטחי עזר

  49. השגה על חיוב ארנונה

  50. משרדי ממשלה - ארנונה

  51. חובות ארנונה לעירייה

  52. ארנונה - האנגר מטוס פרטי

  53. הנחה בארנונה חיפה נזקקים

  54. מבנה תעשייתי - ארנונה

  55. ארנונה על אחסון בשטח קרקע

  56. מיכלי אגירה למים - ארנונה

  57. סיווג ארנונה תל אביב

  58. חיוב בתי אבות בארנונה

  59. ארנונה על חצר אנגלית

  60. פטור מארנונה לנכס ריק

  61. החזר ארנונה רטרואקטיבי

  62. סיווג תעשייה - ארנונה

  63. חוב ארנונה אישי - חברה

  64. עתירה נגד ארנונה אשקלון

  65. סמכות בית משפט - ארנונה

  66. ארנונה מפעל לייצור נשק

  67. תשלום ארנונה ביתר בטעות

  68. סמכות ועד מקומי - ארנונה

  69. מבנה על קרקע חקלאית - ארנונה ?

  70. סיווג נכס - תשלום ארנונה

  71. ערעור על החלטת ועדת ערר ארנונה

  72. חוב ארנונה עיריית הרצליה

  73. מחירי הארנונה בפתח תקוה

  74. מבני עץ חקלאיים יבילים - ארנונה

  75. מוסדות התנדבות - פטור מארנונה

  76. ביטול הליכי גביית ארנונה

  77. סיווג מגורים - ועדת ערר לארנונה

  78. בנין שרובו למגורים ארנונה

  79. תביעה להשבת תשלומי ארנונה

  80. ממתי חייבים לשלם ארנונה ?

  81. ביקור פתע של ועדת הערר על ארנונה

  82. ערר על ארנונה - נצרת עילית

  83. סיווג מבנים לצורכי ארנונה

  84. ארנונה כללית מועצה אזורית משגב

  85. החזר ארנונה - עיריית הרצליה

  86. ארנונה על מרפאה בדירת מגורים

  87. פטור מארנונה עקב מצבו של הנכס

  88. ארנונה על מגרש חניה בתל אביב

  89. בניית חדר נוסף בדירה - ארנונה

  90. חוב ארנונה ומים לעיריית רמת גן

  91. השגה על חיוב ארנונה - חישוב שטח שגוי

  92. ארנונה על מגרש חניה ללא תשלום

  93. אי סבירות קיצונית - חיוב ארנונה

  94. כניסה לדירה לפני סיום בניה - ארנונה

  95. התיישנות גבייה מנהלית - ארנונה

  96. על מי מוטל תשלום חוב ארנונה לעירייה ?

  97. פטור מארנונה לנכס שאינו בשימוש

  98. ועדת ערר ארנונה כללית עיריית הרצליה

  99. תביעה נגד העירייה להחזר ארנונה

  100. ארנונה בגין מסחר אלקטרוני בישראל

  101. ארנונה על מחסנים צמודים לחנויות

  102. טופס התחייבות לתשלום ארנונה כללית

  103. תקיפה ישירה תקיפה עקיפה - ארנונה

  104. נכס שאינו בר שימוש - פטור מארנונה

  105. סיווג ארנונה משרדים שירותים ומסחר

  106. חיוב ארנונה רטרואקטיבי טעות בסיווג

  107. הצעת חוק פטור מארנונה - תנועות נוער

  108. גביית ארנונה לאחר סיום תקופת השכירות

  109. תביעה בגין אי תשלום ארנונה לעיריית ערד

  110. תביעה כספית לתשלום בגין חוב ארנונה לעסק

  111. פטור מארנונה למוסד מתנדב לשירות הציבור

  112. תביעה נגד שוכר דירה בגין אי תשלום חובות ארנונה

  113. המשך תשלום (מתוך טעות) תשלומי ארנונה עבור הנכס

  114. איפה מפורסמות החלטות ועדת ערר לענייני ארנונה ?

  115. תביעה להצהיר כי אין חייבים כל סכום בגין ארנונה עירונית

  116. מתי יש לראות בניין כמושלם באופן שיהיה חייב בתשלום ארנונה ?

  117. על פי הנטען בכתב התביעה הנתבעת לא שילמה את מיסי הארנונה על הדירה

  118. תשלומי יתר בגין ארנונה בשל חיוב בשטח גדול משטח הדירה האמיתי (101 מ"ר במקום 93 מ"ר)

  119. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון