פסק דין התובענה והסעד המבוקש: 1. התובעת באמצעות בתה, הגישה תביעה בה עתרה לסעד כספי בגין סכום של 583 ש"ח, וכן למתן סעד הצהרתי, בו יוצהר, כי היא זכאית, שתשמר לה חלקת קבורה ליד מקום קבורת בעלה המנוח, בבית העלמין כרמיאל, וזאת ללא כל תשלום או תמורה אחרת. תביעתה זו התבססה על החלטת מועצת מדינת ישראל, ולחלופין על חוק הגנת הצרכן, התשמ"א1981- (להלן: חוק הגנת הצרכן). הסמכות הענינית לדון בתובענה והליכים מקדמיים אחרים: 2. התביעה מלכתחילה, הוגשה - ולדעתי כדין - בבית משפט השלום, בעכו (ת"ה 1793/95), כנגד המועצה הדתית כרמיאל בלבד. בהחלטה שניתנה על-ידי בית המשפט נקבע, כי "על פני הדברים מדובר בתובענה נגד מועצה דתית שעניינה קבורה ומצבה" ולכן נראה, כי הסמכות איננה לבית משפט השלום. התיק הועבר לבית משפט זה, לאור סעיף 79(ב) לחוק בתי המשפט [נוסח חדש], התשמ"ד1984- (להלן: חוק בתי המשפט) ובהעדר בקשת רשות ערעור על ההחלטה, נדון התיק בפני. כדי למנוע העברות כאלה בעתיד, ראוי להדגיש, כי על-פי המצב המשפטי הקיים, בהעדר הוראת חוק המורה מפורשת אחרת (ראה גישה אחרת בחוק בתי המשפט לענייני משפחה תשנ"ה1995- סעיף 1(2), וכן בחוק בתי משפט לעניינים מינהליים, התש"ס 2000, התוספת הראשונה, השניה והשלישית, אשר אמור להיכנס לתוקף ב- 11/12/00), נקבעת הסמכות העניינית על-פי הסעד המבוקש, ולא על פי העניין. סעד הצהרתי הניתן להערכה, ובמקרה זה דובר בעת הגשת התביעה בסעד שווה ערך לסכום של 583 ש"ח או לכל היותר לסכום כולל של 3,500 ש"ח, אפילו התייחסה התביעה למועצה הדתית, מקומה היה להתברר מבחינה ענינית בבית משפט השלום. גם בנושאים מינהליים, ועל אף הקמתו של בית המשפט לענינים מינהליים, כחלק מבית המשפט המחוזי, הסמכות לדון באלה במועד הרלוונטי, היתה בנושאי תכנון ובניה בלבד (ראה סעיף 235א' לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965-). אמנם שם נקבעה הסמכות העניינית לפי "נושא העילה" ולא "הסעד", אך חוק זה התייחס כאמור באותו שלב, להסדר משפטי מיוחד, שאינו חל על נושא התביעה. חוק בתי משפט מינהליים, אשר אמור להיכנס לתוקף רק בדצמבר 2000, בהתיחס למועצות הדתיות מגביל את הסמכות המינהלית לענייני כשרות לכהונה במועצה ופסלות לכהונה כזו (ראה ס"ק (4) של התוספת הראשונה), כך שבכל מקרה מקומה של המחלוקת הנדונה היה בבית משפט השלום, אפילו הוגשה התביעה לאחר כניסת החוק הנ"ל לתוקף. גם בהנחה, שהסמכות הכללית לבית המשפט המחוזי, היא סמכות שיורית (סעיף 40 של חוק בתי המשפט, אין זו מקנה לבית משפט המחוזי סמכות לדון בנושא רק בשל החשיבות הציבורית. שהוא יכול לעורר. ראוי גם להפנות לת"א (י-ם) 1165/97 (שימונוב ואח' נ' חב' קדישא אחידה לעדת הספרדים ובני עדות המזרח ואח', תקדין-מחוזי כרך 98(2) תשנ"ח/תשנ"ט1998- עמ' 3319, החלטה שניתנה על-ידי כבוד השופט עזרא קמא), שם התעוררה שאלה לגבי גובה סכום הגביה בגין רכישת חלקה. התובענה שם כללה גם בקשה לתביעה יצוגית. משנדחתה הבקשה לתביעה ייצוגית, ולאור הסעד לו עתרו, הורה בית המשפט על העברת התיק לדיון בבית המשפט השלום. לאור האמור לעיל, הסמכות לדון בתביעה, היא לבית משפט השלום, ולא היה מקום להורות על העברת הדיון לבית משפט זה. כאמור, לאור תחולת סעיף 79(ב) לחוק בתי המשפט, נדון התיק בבית משפט זה. 3. במהלך ההליכים בפני, ועל פי החלטת בית המשפט, צורפו בעלי דין נוספים, אשר יכולים להיות צד מעונין או חשוב לדיון (ראה החלטה בת"ה 3173/95 מיום 6/9/95). בקשות של מי מבעלי הדין להימחק מן התובענה, לא נענו. המדינה נתבקשה להצטרף, לא רק כבעל דין, אלא גם כנציג היועץ המשפטי לממשלה. מאחר שעל-פי הוראות החוק, אין מקום להצטרפות היועץ המשפטי, כאשר הוא צד להליך כבעל דין (ראה סעיף 1 לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה (נוסח חדש)), לא היה צורך בצירוף "בעל-דין" נוסף. הגם שהמדינה מייצגת גופים ורשויות של משרדי ממשלה שונים, לא מנע הדבר, כי תנתן עמדת היועץ המשפטי לממשלה גם בהתייחס להיבט הרחב הכלל ציבורי. ואכן, יש לציין, כי השלמת הטיעונים באופן רציני ומפורט נעשתה בעיקר על ידי באת כח המדינה ונציגת היועץ המשפטי לממשלה. 4. ברצוני להתייחס גם למועד מתן פסק-הדין. באת כח התובעת, עו"ד גב' מרינה הלוי, הגישה סיכומים ראשוניים בתיק באיחור רב. כמובן, שהיה באיחור זה, כדי לעכב את קבלת התיק לכתיבת פסק-הדין, במיוחד כאשר במועד הגשת הסיכומים, כבר היו מונחים בפני תיקים דחופים אחרים למתן פסק-דין. מעבר לאמור, לאחר שעיינתי בסיכומי בעלי הדין, ובמיוחד בסיכומי ב"כ התובעת, התברר, כי אלה מחייבים השלמה במספר נושאים ובאופן ההתייחסות לנושא בכללותו. בהחלטה שניתנה ביום 24/8/98, הוריתי לצדדים לחזור ולהשלים טיעונים באותם נושאים שפורטו שם, ולהתיחס לשאלות האחרות, שנוסחו באותה החלטה (ראה עמ' 24-21). בעקבות החלטה זו הגישו בעלי הדין, לאחר שניתנו הארכות נוספות, טיעון משלים, להוציא ב"כ התובעת. על אף בקשות חוזרות ונשנות להארכת מועד מטעם התובעת, לא הוגש טיעון משלים מטעמה. בשלב מסויים ביקשה עו"ד מרינה לוי, להשתחרר מייצוג התובעת. בקשה זן הוגשה רק בסמוך לחודש יולי 1999. בהחלטה, שניתנה ביום 28/7/99, נדחתה הבקשה. ביום 28/12/99 הוגשה בקשה נוספת לדחות את המועד להגשת סיכומים משלימים. הפעם הוגשה הבקשה על ידי עו"ד יצחק לוי ממשרד עו"ד גל-לוי-קמר. בקשה זו לא נדונה, מאחר שלא צורף יפוי כח (ראה החלטה מיום 1/8/99). לאחר שהוצג יפוי כוח (יפוי הכוח נושא חותמת נתקבל 1/9/99), חזרה התובעת וביקשה באמצעות באי כוחה, מספר פעמים דחית מועד, כדי לאפשר הגשת סיכומים משלימים. בין היתר, נאמר בבקשה, שמאחר שב"כ התובעת נדרש לבצע השלמה על דרך של הבאת פסיקה ממדינות אחרות, ומאחר שמדובר בחיפוש ובקריאה בחומר רב בשפות שונות, טרם עלה בידיו להשלים את הסיכומים. נוצר מצב שבכל פעם שהתיק התקבל לכתיבת פסק-דין, ובית המשפט חזר והזכיר לב"כ התובעת שסיכומיו טרם נתקבלו, רק אז מצא לנכון האחרון להגיש בקשה לדחיית מועד. בסופו של דבר נתקבל התיק לכתיבה ופסק-הדין נכתב, מבלי שהתובעת הגישה השלמת טיעונים. יש בדעתי בשל הארכת הדיון בתיק, ובמיוחד לאור אי הגשת סיכומים משלימים על אף הדחיות שנתבקשו, לשקול לחייב את ב"כ התובעת בהוצאות אישיות, וזאת מעבר להוצאות שיוטלו במסגרת התיק עצמו, לאור התוצאה אליה אגיע, וללא קשר עמן. לפיכך, יש בדעתי לחזור ולדון בשאלת פסיקת הוצאות נוספות, לאחר שתינתן הזדמנות נוספת לב"כ התובעת לנמק, מדוע יש להמנע מלהטיל הוצאות אישיות, כאמור. עוד אעיר, שראוי להקפיד ולבדוק, כאשר כותבים, שלהודעה לבית המשפט מצורפים נספחים, שאלה אכן צורפו. גם תקלה זו יצאה תחת ידה של באת כוח התובעת. בתגובה להודעה נוספת שהגיש עו"ד קליין, לתיק בית המשפט, בקשר להכנת תעריפים לשמירת חלקות, מסרה באת-כח התובעת תגובתה, בלי שצורפו הנספחים שהוזכרו על-ידה (ראה הודעה הנושאת תאריך 11/08/98). הרקע והנסיבות הצריכים לעניין: 5. בעלה המנוח של התובעת, נפטר והובא לקבורה בבית העלמין כרמיאל ב1/5/95-, בחלקה יב' בשורה מס' 4 (5), בבית העלמין המוחזק על-ידי המועצה הדתית, שהינה "חברת קבורה" כרמיאל (להלן: המועצה הדתית), ועוסקת בקבורת נפטרים יהודים, על-פי רשיון שניתן לה (נספח ח' לכתב ההגנה שהוגש מטעמה) מאת שר הדתות, בהתאם לתקנות שירותי הדת היהודיים (חברות לעניני קבורה), התשכ"ז1966- (להלן: תקנות שירותי הדת). ב- 8/5/95 פנתה התובעת, באמצעות בתה, למועצה הדתית, וביקשה לשמור לה חלקת קבר בסמוך למקום קבורת בעלה המנוח. המועצה נעתרה לבקשה, אך התנתה זאת בתשלום סכום של 3,500 ש"ח. סכום זה אינו מכסה הוצאות בגין פתיחת מקום הקבורה בעתיד. התובעת פנתה בבקשה להקטין את הסכום. הבקשה נדונה על בסיס נתוני הכנסותיה, והוחלט לפרוס הסכום לשישה תשלומים, ללא ריבית וללא הצמדה. כנגד מסירת השיקים נשמרה זכות התובעת לחלקה סמוכה לחלקת הקבר של בעלה המנוח (להלו: החלקה). ב- 2/7/95 מסרה התובעת מכתב למועצה הדתית, בו הודיעה, שבעקבות פרסומים בעיתון, החליטה לבחון את חוקיות דרישת המועצה. המכתב הומצא לאחר התשלום הראשון. התובעת הפסיקה את ביצוע יתרת התשלומים, והודיעה למועצה על ביטול השיקים הנותרים. במקביל, הגישה התובעת בקשה לצו מניעה זמני, אשר יורה למועצה להימנע מכל פעולה או קבורה ב"חלקה". הצו ניתן בת"ה 2956/95 (החלטת כבוד השופטת גילאור, מיום 31/7/95). לאחר דיון במעמד הצדדים, בעקבות בקשת המועצה לביטול הצו, הותנה המשך תוקפו של הצו, בביצוע יתרת השיקים (ראה החלטה מיום 6/9/95 בת"ה 3173/95). למרות שהוגשו תצהירי עדות ראשית לתיק, לא נחקרו בעלי הדין ולא הושמעו עדויות בבית המשפט (ראה החלטה מיום 18/3/97, עמ' 8 לפרוטוקול). 6. מכתב ההגנה של המינהל עולות עוד העובדות הבאות: במהלך 1966 אותר שטח לבית העלמין באזור כרמיאל. בהעדר רשות מקומית באותה עת, לא נחתם חוזה חכירה, בגין אותו שטח. לאור החלטה מס' 2 של מועצת מקרקעי ישראל מיום 7/9/65, הפוטרת מחובת מכרז פומבי קרקע הנמסרת למטרות ציבוריות, ובכללזה לשם הקמת בתי עלמין, נמסר השטח למשרד הבינוי והשיכון, שהיה ממונה על הקמתה של העיר כרמיאל. בהחלטה מס' 285 מיום 29/5/84 של מינהל מקרקעי ישראל, כפי שתוקנה ביום 9/4/95 החלטה מס' 698 (להלן: החלטת המינהל), נקבע: "החלטה מס' 285/ ישיבה מיום 29/5/1984 קרקע לבתי קברות - תנאי חכירה בסימוכין לאמור בפרק ב' של החלטת הממשלה בדבר מדיניות הקרקע בישראל, שאומצה על-ידי מועצת מקרקעי ישראל ביום 17/5/65 ובשינוי להחלטותיה מיום 9/2/70 ו- 9/2/82 מחליטה המועצה על תנאי מסירת קרקע לשימוש לבתי קברות, כדלקמן: ............................................. ............................................. ג. החוכר ישלם דמי חכירה ראשוניים בשיעור השווה למלוא ערך הקרקע על-פי הערכת השמאי הממשלתי. ........................................... ........................................... ו. על אף האמור בסעיף ג' לעיל, המינהל יחכיר את הקרקע לרשות המקומית שבתחומה היא נמצאת (ואם אין כזאת לועד המקומי של היישוב) ללא תשלום דמי חכירה, פרט לדמי חכירה סמליים, אם הרשות המקומית תמלא לגבי הקרקע שתקבל כאמור לעיל - אחד התנאים הבאים כולם: 1.א. הרשות המקומית לא תגבה ולא תתיר לאחר לגבות, כל תשלום עבור הקרקע והשימוש בה ועבור הרשות להקים מצבות על גבי הקברים, למעט אגרה שנקבעה בחוק. ב. אם בן זוגו של נפטר יבקש להיקבר ליד הנפטר יישמר עבורו - ללא כל תשלום - מקום הקבורה המבוקש. 2. האמור בסעיף קטן 1 לעיל יעוגן בהסכמים שיחתמו בין הרשות המקומית לבין המינהל ובינה לבין חברות הקבורה שיורשו לקבור בקרקע הנדונה וכן בהסכמים שיחתמו בין המוסד לביטוח לאומי לבין חברות הקבורה. 3. לבקשה להקצאת קרקע לבית עלמין יצורפו אישורים של הרשות המקומית ושל המוסד לביטוח לאומי על חתימת הסכמים בינם לבין חברות הקבורה כמתחייב מסעיף 1 לעיל. 4. הרשות המקומית תתחייב לשאת בהוצאות פיתוח בית הקברות. ז. תקפה של החלטה זו הוא מיום קבלתה והיא באה במקום ההחלטות מ9/2/70- ומ9/2/82- בנדון." (ההדגשות אינן במקור, ש' ו'). בהודעת מועצת מקרקעי ישראל, בדבר תיקון החלטת המינהל האמורה, הובהר, כי כל האמור לעיל יחול גם בהחכרת קרקע לחברת קדישא או לתאגיד הפועל ללא כוונת רווח, והגוף החוכר ימלא אחר כל התנאים המפורטים בסעיף ו' של החלטת המינהל (ראה הודעה מיום ט' בניסן תשנ"ה 9/4/95). 7. כעולה מהודעת עירית כרמיאל, בסיכומים המשלימים; נחתם ביום 18/11/96 חוזה חכירה בין המינהל לבין עירית כרמיאל. בסעיף המתייחס לדמי החכירה נקבעו בין היתר הסעיפים הבאים: (1) החוכר או מי שיורשה על-ידו להשתמש במוחכר לצורך ביצוע מטרת החכירה (להלן - מקבל הרשות), לא ידרשו ולא יגבו, במישרין או בעקיפין, כל תשלום או סכום אחר בקשר למוחכר או לשימשו בו או בקשר לקבורה או להקמת מצבות, מלבד הסכומים לפי תקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה), תשל"ו1976- או לפי הסכם עם המוסד לביטוח לאומי שנחתם על-פי התקנות הנ"ל או אגרה לפי חוק. (2) החוכר או מקבל הרשות ישמרו, ללא תשלום כלשהו, מקום קבורה ליד מקום קבורתו של נפטר, עבור בן זוגו של הנפטר אשר יבקש להיקבר לידו. (3) החוכר לא יתן רשות להשתמש במוחכר אלא לצורך ביצוע מטרת החכירה וזאת רק לאדם או לתאגיד המורשה כדין לעסוק בקבורת נפטרים אשר יתחייב בכתב, כלפי המחכיר וכלפי החוכר וכן כלפי המוסד לביטוח לאומי, לקיים את האמור בפסק-משנה (1) ובפסקת-משנה (2) לעיל." (ההדגשות אינן במקור ש' ו'). 8. על-פי טענת המועצה הדתית, שלא נסתרה על-ידי הנתבעים האחרים, וכפי שמאפשר גם ההסדר החוקי החל בעניננו, ישנו הסכם בינה לבין המוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל) בדבר סמכותה לגבות כספים בגין חלקה שמורה. המימון של המל"ל בגין נפטר בחלקה שמורה שונה ממימון לגבי חלקת קבר מנפטר אחר. הצעות תקציב, שמכינה המועצה כמתחייב מסעיפים 8 ו- 9 לחוק שירותי דת [נוסח משולב], תשל"א1971- (להלן: חוק שירותי דת), מועברות לרשות המקומית - עיריית כרמיאל ולשר הדתות, ומשמאושר התקציב, משרד הדתות נושא ב- 40% והרשות המקומית ב- 60%, וזאת כמתחייב על-פי סעיף 11 לחוק שירותי דת. טיעוני הצדדים והגדרת המחלוקת: 9. הגם שסיכומי התובעת לא הוגשו, כפי שראוי היה שייעשה לאור השאלות שהתעוררו, ובמיוחד לאחר שבית המשפט הורה על הגשת סיכומים משלימים, ניתן לסכם עמדתה, באופן הבא: הקרקע המשמשת לבית העלמין בכרמיאל נמסרה לרשות המקומית, וממנה למועצה, ללא כל תמורה כספית. כל הוצאות הפיתוח הכרוכות בהרחבת בית העלמין מומנו גם הן על-ידי עירית כרמיאל. לצד עובדות אלה, זכותו של כל אדם שנפטר, לא רק לקבל חלקת קבר על-פי דתו ואמונתו - זכות שאינה יכולה להיות עוד שנויה במחלוקת - אלא ששירותי הקבורה המוענקים על-ידי רשויות השלטון המוסמכים ניתנים על-ידי הגופים הציבוריים, וממומנים על-ידי המדינה, אלא אם כן נאמר בהוראת דין תקפה, מפורשות אחרת. ההיבט הכספי והכלכלי מוסדר בחוק ובתקנות, כך שלא יווצר מצב, שימצא אדם, שנפטר ללא חלקה וללא מצבה, ואין הוראה בחוק, המסמיכה את המועצה הדתית לגבות כספים בגין שמירת קבר ליד בן הזוג. זכות זו מעוגנת היום, לעמדת התובעת, בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, והוא אף המקור לזכותם של בני זוג, החיים בשיתוף ובאהבה, גם להיטמן זה לצד זה, וזאת ללא חיוב כספי נוסף. לעמדת התובעת - מבלי שפורט מכוח מה נטענה הטענה ומה הבסיס המשפטי לה - זכות כזו שמורה לכל אדם, והיא אף חוזה פני עתיד, טובת ילדי בני הזוג, שיוכלו לבקר את הוריהם באותה חלקת קבר, ולא יצטרכו לכתת רגליהם, בין חלקות שונות. ולכן, לא "חסד" מבקשת התובעת לעשות עמה, בבקשתה להיקבר ליד בעלה, אלא מימוש זכות יסוד, שמקורה בכבוד האדם. התובעת איננה מתעלמת מתיקון מס' 8 לחוק שירותי הדת, לפיו רכישת חלקת קבר מחייבת תשלום של הרוכש, אלא שלטענתה יש להבחין בין שמירת מקום קבורה, לבין רכישת חלקת קבר, מה עוד, שכאמור, מדובר בשמירת מקום לבן זוגו של הנפטר. זאת ועוד, התקנות המחוייבות מכוחו של חוק שירותי הדת לא הותקנו, גם לכשיותקנו, תחולתן היא מאותו מועד ואילך, ובכל מקרה, לא יהיה בכוחן לתבוע נורמה מחייבת לגבי גביית כספים על ידי המועצה מהתובעת. בהיות המועצה הדתית רשות ציבורית, אין היא מוסמכת לגבות תשלום, אלא על פי הוראה שבדין. תקנה 4 לתקנות שירותי הדת בענייני קבורה, אוסרת על פגיעה כזו ובהעדר הוראה כאמור, אין סמכות למועצה לגבות כספים אלה. מה עוד שהדרישה לגביה, בנסיבות כפי שהיו, עולה כדי הפרת חוק הגנת הצרכן, שהרי היא נעשית על ידי ניצול מצוקה, הטעיה והעדר גילוי נאות. זאת ועוד, העובדה שבפועל "הכל נוהגים כך", אינה יכולה לשמש אסמכתא לגבית תמורה בנושא הנדון. 10. המועצה הדתית עמדה על אופן ניהול רכישת חלקת הקבר על ידי התובעת, על הסכום הנמוך יחסית בהשוואה למועצות דתיות אחרות בגין רכישת החלקה, וכן על השינויים התקציביים שתידרש להן המועצה, אם תשלל ממנה הזכות לגביית תמורה בגין רכישת חלקת קבר ליד בן הזוג. המועצה טוענת עוד, שהחלטת המינהל, החלטה 285, אין לה נפקות משפטית, בין היתר, מאחר שבעת רכישת החלקה לא נחתם כל חוזה חכירה בין עירית כרמיאל למינהל, ובכל מקרה אין ההחלטה מהווה מקור משפטי מחייב מבחינת איסור גבית התמורה. יתר על כן, החלטת המינהל איננה סבירה, הן מפני שניתן לפרש את המונח "בן זוג" על דרך ההרחבה, והן בגין ההשלכות הכלל חברתיות והכספיות, שיכולה החלטה כזו לגרור אחריה, לרבות התוצאה, שתהיה ליישום החלטה כזו בצורך לשרטט אחרת את "מפת בית הקברות", באופן שלגבי נפטרים תגבר מצוקת הקבורה, ואילו בבית הקברות ישמר מקומם של בני הזוג החיים, וכל זאת ללא כל תמורה כספית. לדעת המועצה, זכותה של המועצה לגבות אגרת שירותים או תשלום אחר, מבוססת על הוראות החוק הרלוונטיות האחרות. זאת ועוד, לעמדת המועצה הדתית, גם אם תתקבל הטענה, כי יש ליישם את החלטת המינהל, הרי שיש לפרש את התנאי של בקשה, כעתירה של בן הזוג להקבר ליד האחר, עוד בטרם נפטר אחד מהם, על דרך הצמצום ובדווקנות, שהרי אחרת יכול להיווצר מצב שהחלקה הסמוכה "נתפסה". ב"כ המועצה הדתית דחה גם את הטענה בדבר תחולתו של חוק הגנת הצרכן על היחסים המשפטיים שבין בעלי הדין. לענין זה הפנה ב"כ המועצה לפס"ד, שניתן ע"י כבוד השופט א' פרוינד, בת"א 3912/92 (נספח א' לסיכומים), וכן פס"ד שניתן ע"י כבוד השופט טלגם בת"א 219/97, בת"א (נספח ב' לסיכומים). ראוי להעיר, כבר בשלב הזה, כי משני פסקי-הדין לא ניתן ללמוד דבר לענייננו בנושא תחולתו של החוק. פסק-הדין בת"א 3912/92 לא דן בעצם הזכות לגבות סכומים אלא בגובה הסכום שנתבע שם, ובסופו של דבר לא נדרש בית המשפט גם לשאלה זו, מאחר שחברת הקבורה שם הסכימה לביטול ההסכם ולקבירתו של בן הזוג, ללא תשלום מצד המשפחה. הדברים האחרים שנאמרו שם התייחסו לאופיה של הנתבעת שם כחברת קבורה. ובאמרת אגב אף קבע בית המשפט, כי הסכום, שנתבע שם עבור החלקה, היה סביר. בפסק הדין האחר (ת"א 219/97 והמ' 2652/97) עיקר הדיון התמקד בשאלת תביעה יצוגית, לפי פרק ו1/ לחוק הגנת הצרכן. כבר בתחילת הפסק נאמר, ששלוש עילות שפורטו שם נוצרו כולן לפי התאריך הקובע. 11. כפי שצויין לעיל, השלמת סיכומים באופן מקיף נעשתה על ידי ב"כ המדינה, תוך התייחסות מפורטת, במידת האפשר, לשאלות שהוצגו על ידי בית המשפט. מעיון בהשלמות אלה ניתן לסכם את עמדת הנתבעים 2 ו- 5 וגם את עמדת היועץ המשפטי לממשלה (להלן: המדינה) באופן הבא: לעמדתם, בשאלות שבמחלוקת לגופן אין זכות חוקתית לאדם, להקבר סמוך לבן הזוג. שירותי הקבורה יכול שינתנו גם על ידי המועצה הדתית, ומשניתן רישיון לעסוק בקבורת נפטרים יהודים למועצה, יש בידה הסמכות לעשות כן. הזכות לרכוש חלקת קבר בחיים כפופה לחיוב בתשלום כספי. סוגיה זו-תשלום עבור רכישת אחוזת קבר בחיים - נזכרת, לפחות על דרך העקיפין, בהוראת חוק נוספת, והיא, חוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה1995- (להלן: חוק המל"ל), ובמיוחד בתקנות שהותקנו מכוחו. בנושא סמכותה של רשות ציבורית לגבות תשלום עבור שירות הניתן על ידה, שלא בדרך של אגרה הקבועה בדין, סברה המדינה, כי אין כל עקרון בדין הישראלי האוסר על רשות ציבורית לגבות תשלום עבור שירות שהיא מספקת, ובמסגרת אפשרויות המימון לצורך ביצוע פעילותה רשאית היא גם לקבוע מחיר, המשתלם באופן רצוני על ידי הצרכן עבור אותו שירות. שמירת חלקת קבר בחיים, להבדיל מהשירות הרגיל של מתן שירותי קבורה לנפטר, אין מקורה בחובה ליתן אותו שירות. משניתן שירות כזה, מתיר הדין לחברה לענייני קבורה, לגבות תשלום בנוסף לאגרות האחרות. בדומה לכך, רשאית נותנת השירות לגבות מחיר גם עבור שמירה על הזכות להקבר בסמוך לבן הזוג. לעניין גובה דמי השירות - "המחיר", הרי זה נתון לשיקול דעתה של החברה העוסקת בענייני קבורה. כל זמן שאין פיקוח על המחיר צריך שיהיה סביר. אולם העדר פיקוח על מחיר אינו שולל את הסמכות לגבות את המחיר שנקבע. לעניין עצם קיום ההנחיה הפנימית של המינהל, טענה המדינה, כי זו אינה מצמיחה כל זכות שבדין לתובעת, ואין בה לקבוע את זכותה של התובעת לשמירת חלקת קבר בחינם וללא תשלום בחייה. בעניין פרשנותה של ההנחיה טענת המדינה, שאי גבית תשלום יכולה להתייחס רק לאי הכללת עלות הקרקע והשימוש בה במחיר הנתבע. לשון אחר; יש לפרש את התנאי שבסעיף ו(1)(ב) להחלטת המינהל, בכפוף לאמור בסעיף 1(א) של אותה החלטה. פרשנות כזו, לעמדתה, עולה גם מעצם סמכותו של המינהל, שהרי גוף זה מוסמך לנהל את מקרקעי המדינה, וממילא החלטותיו הן בקשר לשימוש בקרקע, אך לא להוצאות ו/או לשירותים הקשורים לשימוש כזה. 12. עירית כרמיאל ביקשה שלא לנקוט עמדה בנושא המחלוקת, למעט הבעיה התקציבית שעלולה להתעורר, אם יגיע בית המשפט למסקנה, שיש להיעתר לבקשה. למעט האמור, אין היא סבורה, כי נוצרה יריבות בינה לבין התובעת. בהשלמת הסיכומים הבהיר בא כוח העיריה, כי על אף שבסמכותה להסדיר את בתי העלמין, הרי שמאחר שאיננה משמשת כחברה לענייני קבורה כמשמעותה בחוק שירותי הדת, ובפועל איננה עוסקת בכך, אין היא צד לסכסוך, למעט הבהרה, כי הנושא החוזי בינה לבין המינהל יוסדר בקרוב. ואכן ביום 18/11/96 נחתם חוזה חכירה, לפיו החכיר המינהל לעיריה את מקרקעי בית העלמין. גם המוסד לביטוח לאומי סבר, שאין יריבות בינו לבין התובעת, ופירט עמדתו לענין סמכויותיו בנושא זה, לרבות ההתחשבנות התקציבית הצריכה לענין. כמו כן טען (טענה שלא היה לה מקום לדעתי), שאם מדובר ב"גמלה" הסמכות היא לביה"ד לעבודה. הגדרת המחלוקות: 13. נראה, כי המחלוקת נוגעת לשני תחומים עיקריים: האחד, לתוכנה ולמהותה של ההנחיה הפנימית, שבאה לידי ביטוי בהחלטת המינהל ובחוזה החכירה, שנחתם בסופו של דבר בין עיריית כרמיאל למינהל, והאחר, אם הזכות להיקבר ליד בן הזוג היא זכות יסוד, באופן שאספקת השירות, הנוגע ליישומה של זכות כזו על-ידי רשות שלטונית מוסמכת, כוללת גם רשות לגביית תמורה, גם בכפוף לקיומן של הוראות חוק. בנושא האחרון, מאחר שקיימת הוראה בדין, המאפשרת גביית מחיר בגין רכישת אחוזת קבר בחיים, ואילו התובעת טוענת לזכות השמירה על מקום סמוך, יש גם להתייחס לאבחנה, אם קיימת בין השניים ("שמירה" לעומת "רכישה"). אופן בחינת השאלות שבמחלוקת: 14. השאלה המקדמית היא, אם יש מקום לדון בבעיה החוקתית העולה, בכלל, ואם כן, אם יש לעשות כן בשלב הראשוני של הדיון והמסקנות, בפרט. הכלל הוא, שאם בית המשפט יכול להכריע בעניין נשוא הדיון המובא בפניו מבלי להיזקק לבעיה החוקתית, הרי שיש להעדיף דרך זו (ראה ע"א 6821/93 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי, פ"ד מט(4) 221, 350 - א, הנשיא שמגר. על הלכה זו חזר בית המשפט העליון גם בפס"ד עדאלה - בג"ץ 1113/99 - עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' השר לענייני דתות ואח', תקדין-עליון, כרך 2000(2), תש"ס/תשס"א2000-, להלן: פס"ד עדאלה ע"י הנשיא ברק - בעמ' 12). בהנחה - וזו הנחתי - שקיימות זכויות יסוד בסיסיות - מעין הגלעין של זכות היסוד או הזכות בהא' הידיעה -שאין רשות ציבורית, אפילו היא אחראית על יישומן, מוסמכת לגבות כל תשלום עבורן, כתנאי לקיומן, הרי שנראה על פני הדברים, כי גם אם אדון תחילה במהותה של ההנחיה העולה מהחלטת המינהל, וגם אם תתקבל עמדת המדינה במחלוקת זו בעניין פרשנותה של ההנחיה, לא יהיה בתשובה שתתקבל כדי לייתר דיון בשאלה, אם הזכות נשוא התובענה נכללת בסוג זה של זכויות יסוד. ניתן לומר, שככלל, אנו מבחינים בין זכויות יסוד בסיסיות מהותיות, היוצרות, דרך כלל, יחס של זכות-חובה (והחובה היא שלא למנוע מימושן של אותן זכויות) לבין עידונן או שיפורן של זכויות אלה, מה שניתן לכנות תוצאות נלוות של הזכות. על בסיס הנחה זו, ניתן לומר, שזכות בסיסית לחיים ולתנועה, כמו גם כל זכות יסוד בסיסית אחרת, אינה יכולה להיות כפופה לתשלום כלשהו. לכן, אדם שקם בבוקר אינו יכול להיות מחוייב בתשלום כתנאי למימוש הזכות האמורה. הוא רשאי לנשום, להסתכל, להלך, לרוץ, לחשוב וכד', ללא כל חיוב כספי. לא כן, אם יבקש "שיפור" של זכויות אלה. אדם המבקש לנשום אויר בתרכובת מיוחדת, או מי שמבקש לראות סרט או להשתתף במירוץ מאורגן, סביר שלגבי אלה, יאמר על דרך ההכללה, כי הם בגדר של שירות, ויכול שינתנו רק כנגד תמחיר מתאים. כדי לנסות ולהבהיר את הדברים, ניתן אולי לדבר בהתאמה על מבחן "השכנות" (המיושם בתחום של משפט הנזיקין - ראה ע"א 915/91 מ"י נ' לוי ואח', פ"ד מח(3) 45, להלן: פס"ד לוי), בין מקור העיקרון לזכות הנטענת. ככל שהזכות הנתבעת קרובה למקור או לגלעין העיקרון, כך יש להניח, שדרישת התשלום לצורך מימושה של הזכות, תצטרך להיות מעוגנת באופן מפורש יותר בחקיקה מתירה. למעלה מן האמור, אם מדובר בזכות, שבעיקרה היא זכות יסוד, אשר עקרונות ישומה של הזכות מוסדרות בהוראות חוק, הדנות גם בשאלת המימון של אותה זכות, הרי שדרישה כספית נוספת כ"מחיר" מן הפרט כצרכן, ראוי לה שתדון תוך התייחסות למהותה ולהיקפה של אותה זכות יסוד. לכן, לא ניתן, לדעתי, לעקוף את הדיון במהותה של הזכות הנטענת, ובבחינת השאלה אם אכן זכות השמירה היא זכות יסוד. לאחר מכן, כדי למקד את הדיון, ולבסס מסקנתי, יש בדעתי להביא תחילה את הוראות החוק הרלוונטיות הדנות, בהסדר החוקי, הדן בנושא המחלוקת, ובמקביל לדון בשאלת אופן מימון פעילות המינהל הציבורי. רק לאחר מכן, ובהתאם לתוצאה שתתקבל, יש גם להתייחס למהות ההנחיה שהיתה לתנאי בחוזה. הזכות להיקבר ליד בן-זוג שנפטר - מהותה: 15. השאלה, אם מדובר בזכות יסוד אם לאו, היא מרכזית, מאחר שאם מדובר בזכות יסוד יש לכך מסקנה אופרטיבית, והדרישה לחייב "במחיר" למימושה של זכות כזו, אינה חד-משמעית. על דרך ההשוואה לדברים שנאמרו בפסק-דין קסטנבאום (ע"א 294/91 חב' קדישא "קהילת ירושלים" נ' קסטנבאום, פ"ד מו(2) 464, 524, להלן: פס"ד קסטנבאום), יש לומר, שערכים של חופש וכבוד, אינם בגדר רטוריקה בלבד. "כבוד האדם בישראל אינו מטאפורה. זו מציאות נורמטיבית, ממנה מתבקשות מסקנות אופראטיביות... הסמכה כללית של רשות שלטונית לבצע פעולות מסוימות- כגון ניהולו של בית קברות - אינה מתפרשת כמאפשרת לאותה רשות שלטונית לפגוע פגיעה ממשית וקשה בכבוד האדם של הנוגעים בדבר. רשות שלטונית, אשר מבקשת לפגוע בכבוד האדם, חייבת לקבל לשם כך הסמכה מפורשת וברורה מאת המחוקק, ומאז חקיקתו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, הסמכה זו צריכה להיות מעוגנת בחוק "ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש' (סעיף 8)." (שם, עמ' 524ג-ו). דרישה לתשלום כתנאי למימוש הזכות, עלולה להתפרש כפגיעה בזכות. ולכן, אם אכן, כוללת זכות היסוד גם את הזכות להיקבר בכבוד, וזו מקיפה וחלה באותה מידה גם על הזכות לקבוע היכן ובסמוך למי להיקבר, הרי, שאין רשות שלטונית מוסמכת - וחברת קבורה, בהיותה גוף דו-מהותי, בכלל זה - לפגוע בזכות זו, אלא אם כן קיבלה הסמכה מפורשת וברורה לכך, בחוק ובתנאים הנדרשים בפסקת ההגבלה. 16. באת כח המדינה טענה, כי גם אם מדובר במתן שירות שחייב להינתן, גם אז אין זה מן הנמנע, כי המינהל יממן את פעילותו באחת מן הדרכים האפשרויות למימון: מס, אגרה או מחיר. ובמקרה זה, בהיות המועצה חברת קבורה, אין זה מן הנמנע, כי תקבע "מחיר" לשירות, במסגרת הסכמה בין נותן השירות לצרכן עבור השירות המתבקש. לצורך זה הפנתה לבג"צ 2868/90 (האגודה הישראלית למניעת עישון נ' רשות השידור ואח', פ"ד מו(1) 163). שם נקבע, כי רשאית הרשות, שהיא אישיות משפטית עצמאית, לקבוע אם תשדירי שירות הניתנים על-ידה ינתנו כשירות חינם או במחיר שייקבע. עוד הובהר שם, כי הכוחות והסמכויות המוענקים שם לרשות אינם יוצרים יחסי זכות-חובה באופן המחייב את רשות השידור לשדר תשדירי רשות של העותרת, בין בתשלום ובין שלא בתשלום (שם, 165 ו-ז). כמו כן הוזכרו ע"א (ת"א) 108/97 מ"י נ' קוטלר (עותק צורף לסיכומים), שעניינו גבית תשלום עבור בחינת רישוי רוקחים, ובג"ץ 6662/94 (חורש נ' היועץ המשפטי, תקדין עליון 97(2) 928), שעניינו דמי עגינה מבעלי סירות בנמל. על אף שמוכנה אני להסכים, שאין קשר הכרחי חד-ערכי בין עצם קיומה של זכות לבין הצורך העקרוני לחייב בהוצאה כספית לצורך מימושה של הזכות (כפי שגם הבחנתי בסעיף 14 הנ"ל בפסק-הדין), הרי שאין גם אפשרות מוחלטת לשלול קשר כזה (ראה סעיף 14 הנ"ל), והוא תלוי במהות הזכות ובתוכנה. זכותו של הפרט לחיים ולחירות, אין פירושה , כי אלה לעולם ינתנו לו ללא כל תמורה כספית. זכותו של אדם לחינוך, יכול שתלווה בדרישה לתשלום. כמו גם עגינת ספינות או רישוי לעסוק בעסק. אולם, גם במקרההאחרון, לא תעמוד הסמכות לגבות דמי רישוי, במקום שמדובר בעסק, שאינו חייב ברישוי. הכלל הוא, חופש העיסוק. החריג הוא - דרישה לרישוי. ושוב חוזרת השאלה, מה מקומה ומהותה של הזכות הנטענת. ניתן להניח, שככל שמדובר בזכות יסוד מהותית וממוקדת יותר, הדרישה לחיוב כספי לצורך מימושה של הזכות, תהא חייבת להיות מעוגנת באופן מפורש יותר בהוראות חוק. כך למשל, אם נחזור לאחת הזכויות שהוזכרו - חופש התנועה, לא ניתן לחייב אדם בתשלום עבור זכותו לנוע ממקום אחד למשנהו, מפני שחיוב כספי כזה עלול להתפרש כהגבלה על חירותו (ראה סעיף 5 לחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו), אולם אין זה מן הנמנע, כי הפרט ישלם מחיר, אם יבקש לממש את חירות התנועה באמצעות שירות תעבורתי כזה או אחר. 17. המינהל הציבורי מממן את פעילותו בשלוש דרכים עיקריות: מס, אגרה ומחיר (י' זמיר, הסמכות המינהלית, כרך א', עמ' 185-182). המיסוי, שאינו קשור למתן שירות, אינו יכול להיות מוטל על הפרט, אלא על-פי חוק בלבד או לפיו, והיום עלולה להתעורר גם שאלת חוקיותה של הוראת דין כזו, לאור חוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, הכל בהנחה, שזכות הקניין מעוגנת בחוק היסוד, וחוקי מס, פוגעים בזכות זו. האגרות והמחיר, דומים מבחינה זו, שהם משולמים כנגד שירות מסוים, והם מיועדים לממן את אותו שירות. אולם, אם מדובר בזכות יסוד, יש לבחון אם מדובר בזכאות ללא תנאי, וממילא גם ללא מחיר, שכן, במקרה כזה, נותן השירות חייב להצביע על מקור סמכותו לגבות את המחיר. לכן, מפסקי הדין הנ"ל (שהוזכרו על ידי ב"כ המדינה) לא ניתן ללמוד לענייננו על דרך ההיקש, ויש לדון תחילה בשאלת הסמכויות והכוחות המוענקים למועצה כחברת קבורה, לעומת הזכויות והכוחות של אדם פרטי להחליט על מקום קבורתו. מהותה והיקפה של הזכות, הם שיקבעו גם את יחסי זכות-חובה בין הפרט לחברת הקבורה. לפיכך, יש לחזור ולבחון את מהות הזכות והיקפה. 18. המושג "כבוד האדם", הנזכר בחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו, כולל בתוכו תחומים ונושאים רבים (חלקם, כמו זכות השוויון, אף שנויה במחלוקת). כדי ללמוד על מהותה של הזכות ראוי ככלל לפנות גם למשפט השוואתי (ראה פס"ד המזרחי, ע"א 682/93 ורע"א 1908/94 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי ואח', פ"ד מט(4) 222, 433-432 (להלן: פס"ד מזרחי), וכן בספרו של פרופ' א' ברק, פרשנות במשפט, חלק שלישי, בעמ' 588-587). בתיק זה הביאה באת-כוח המדינה, עותק של החוקות בארה"ב, גרמניה וקנדה, והבהירה, כי לא נמצאה הוראה מיוחדת לנושא הדיון. נראה לי, כי המסקנה העולה מן הפסיקה בשיטת המשפט בארץ תואמת, גם להוראות בחוקת אלה, ובמיוחד בחוקה הגרמנית והקנדית. בנושא המחלוקת בתיק, יש לומר, שהמונח ""כבוד האדם" אינו עניין לימי חייו של האדם בלבד, אלא גם לאחר שהלך לעולמו" (ראה ע"א 506/88 יעל שפר, קטינה נ' מדינת ישראל, פ"ד מח(1) 87, 102 ד-ז וכן ראה פס"ד קסטנבאום, בעמ' 493 ובעמ' 519). כבוד המת, וכבוד משפחת הנפטר כלולים איפוא במונח "כבוד האדם". ולכן ניתן לומר, שזכותו של אדם להיקבר בכבוד היא זכות יסוד הנגזרת והנכללת בחוק היסוד. יתר על כן, ניתן גם לומר, שמאותו מונח נגזרת גם - כפי שיובהר בהמשך - זכותו של אדם להחליט להיקבר בבית עלמין ובטקס קבורה התואמים את השקפת חייו (ראה גם הצעת חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו1996- (הצ"ח 2520, יג' באדר התשנ"ו, 4/3/1996, בעמ' 600, להלן: הצעת החוק: קבורה אזרחית) שם בדברי ההסבר, בהתיחס לסעיף 2 המוצע, נאמר, כי: "הזכות לקבורה בישראל ראוי שתעוגן בחוק בזכותו של אדם על גופו לאחר מותו"). זכות זו היא מהותית, היא בגלעין ההגדרה, וככזו יש גם לצפות, שהמימון לא יעשה על ידי הפרט. אולם לא כל פגיעה בכבוד האדם, כלולה במסגרת חוק יסוד זה, ולא כל פגיעה, העלולה להיחשב כפגיעה סוביקטיבית מבחינת הטוען, תחשב כנכללת במונח זה. לעניין זה מן הראוי להביא את הציטוט המובא בפס"ד שפר מתוך פס"ד גואטה (בש"פ 2145/92 מדינת ישראל נ' גואטה, פ"ד מו(5) 704, 724): "כבוד האדם פירושו שלא לבייש ולבזות את צלם האלוקים שבאדם. ודוק. לא כל פגיעה בכבוד האדם, כלולה היא במסגרת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו. דרך משל, פגיעה בכבודו של אדם מכובד, שראוי הוא, לפי מעמדו, לשבת במקום בו יושבים בני מעמדו, ולא בין פשוטי העם, יכול שפוגעת היא בכבודו מבחינה חברתית (אם אכן כך הוא!), אך אין בכך משום ביזוי וביוש צלם האלוקים שבו, ואין 'פגיעה' כגון זו כלולה כל עיקר במסגרת חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו." על דרך ההשוואה, ותוך מודעות לשוני בין הדוגמא, שהובאה לעיל בציטוט, לבין המחלוקת בענייננו, יש להבחין בין הזכות להיקבר בכבוד, הכוללת גם, כאמור, הזכות לבחור בטקס הקבורה ובסוג בית העלמין, לבין הזכות לבחור במקום מסוים בתוך בית העלמין המיועד. אכן, יש לכבד את רצונו של אדם להיקבר ליד בן-זוגו ואף בסמוך לקרוב אחר, כמו שיש לכבד תחושות אישיות אחרות של הפרט. אולם, בזכות האחרונה, עם כל החשיבות שיש לייחס לה, לא הייתי רואה זכות יסוד בסיסית הנכללת במונח "כבוד האדם", אלא מעין שיפור ועידון של זכות זו, שהמבקש ישומה, מבקש מעין "שירות" מיוחד שרשאי כל פרט לדרוש אספקתו, ובמקרה כזה, גם ידרש לשאת במחיר התמורה. הייתי מוסיפה ואומרת, שעקרונות הסבירות וההגינות הציבורית מחייבים, שחברת קבורה תקבור את הנפטרים על פי סדר רגיל של מקומות הקבורה בתוך בית העלמין, ולפי שיטה קבועה מראש. תכנון כזה מורה, כי אין לשמור מקומות קבורה לאנשים שבחיים, אלא כחריג (לענין זה ראוי גם להפנות לסעיף 11 של הסכם שנחתם בין המוסד לביטוח לאומי לבין המועצה הדתית, הסכם מיום 28/3/76, תחולה מיום 1/10/76 (עותק צורף לסיכומים המשלימים של המדינה. להלן: הסכם המל"ל-מועצה). 19. מסקנה זו לפיה - הזכות להיקבר ובכבוד, תוך מתן ביטוי לאופיו של הטקס ובחירת בית העלמין התואם להשקפת עולמו, היא זכות יסוד בסיסית בהמשך ישיר לזכותו של אדם על גופו לאחר מותו. אולם היקפה של זכות זו, כמטילה חובה מגבילה על הרשות הציבורית-שלטונית לדאוג גם למימון יישומה של זכות כזו, אינו מקיף ואינו חייב לכלול גם את זכות הבחירה להיקבר במקום ספציפי בתוך בית העלמין - תואמת לדעתי את הוראות החוק, המסדירות נושא זה, הן בחקיקה הראשית והן בחקיקת המשנה, וכן את ההסכם הקיים בין המל"ל למועצה, הנ"ל. נעבור לסקירת ההוראות הנוגעות לעניין, תוך ביסוס המסקנה האמורה. שירותי קבורה על-ידי המועצה הדתית - ההסדרים בדין: 20. אין חולק, כי המועצה הדתית כרמיאל עוסקת גם בקבורת נפטרים יהודיים. על-פי סעיף 1 לחוק שירותי הדת, מוקמת מועצה דתית על-ידי שר הדתות, ובהתאם לסעיף 7 של אותו חוק, על המועצה לספק שירותי דת בתחומי הישוב בו היא מוקמת, בהתאם לסעיפי תקציבה המאושר. המועצה הדתית היא איפוא, גוף סטטוטורי, שהוקם על-פי דין עם סמכויות ותפקידים שלטוניים-ציבוריים. שירותי קבורה אינם בהכרח בגדר סמכותה של המועצה הדתית. זהו שירות, שיכול שינתן גם על-ידי גורם אחר - חברות קדישא או חברות קבורה אחרות - בכפוף לקבלת רישיון. על-פי סעיף 15 של חוק שירותי הדת, רשאי שר הדתות להתקין תקנות בדבר רישוי חברות לעניני קבורה, ובלבד שיובטח, כי לא יינתן רשיון אלא לגוף, שהוכיח, שיש בידו לעשות את הסידורים המינהליים והכספיים הדרושים לשם מילוי תפקיד זה. לגבי מועצה דתית קיימת חזקה שהוכיחה עצמה כשרה לעשות סידורים כנדרש. כאמור, המועצה הדתית כרמיאל, קיבלה רשיון מאת שר הדתות, בהתאם לתקנות שירותי הדת היהודיים (חברות לעניני קבורה), התשכ"ז1966- (להלן: תקנות שירותי הדת). לעניין הסמכות לגבות תשלום עבור שירותי קבורה, ראוי להפנות לסעיף 266 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה1995- (להלן: חוק המל"ל). סעיף זה קובע, כי בקבורת נפטרים בישראל ישלם המל"ל לחברה קדישא או לכל אדם מורשה כדין לעסוק בקבורת נפטרים דמי קבורה, שייקבעו לפי תנאים ומבחנים שקבע שר העבודה והרווחה בהתייעצות עם השר לעניני דתות ובאישור וועדת העבודה והרווחה. הוראה זו באה לידי ביטוי בסעיף 14(א) של הסכם המל"ל-מועצה. יוצא, לכאורה מן האמור, כי הוצאות הכרוכות בשירותי קבורה, על אף ששירות הוא, מכוסות על-ידי המוסד לביטוח הלאומי. יש בכך ללמוד על מהות הזכות, כפי שפורט (ראה סעיפים 19-15). ואכן, סעיף 268 לחוק האמור קובע, ככלל, כי גוף, המורשה לעסוק בקבורת נפטרים, לא יגבה בקשר לקבורה כל תשלום נוסף על הסכום שייקבע, זולת אם הותרה גביית תשלום נוסף, לפי התנאים והמבחנים, שייקבעו לפי סעיף 266. הכלל הוא איפוא, שמימון שירותי קבורה נעשה על ידי המל"ל. העברת התקציב נעשית על ידי המל"ל לתאגיד הממונה על שירותי הקבורה, אשר עליו חל איסור לגבות תשלום אחר, למעט מקרים חריגים, שביניהם נכלל גם נושא רכישת חלקת קבר בחיים. כבר בתקנה 2 יש פתח לאפשרות של תשלום על ידי הפרט, כאשר המקרים המיוחדים מפורטים בתקנות 3 ו4-. 21. תקנה 2 לתקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה), התשל"ו1976- (להלן: תקנות דמי קבורה) קובעת, כי המל"ל ישלם דמי קבורה לחברה המטפלת בקבורת המת "... ושאינה תובעת ואינה מקבלת בקשר לקבורה ולהקמת המצבה, בין במישרין ובין בעקיפין, אגרת שירותים או כל תשלום אחר בנוסף לתשלום לפי תקנות אלה; ...". (הסדר דומה נמצא גם בתקנות שירותי הדת היהודיים (חברות לעניני קבורה), משנת התשכ"ז1966-. גם שם נקבע בתקנה 4, כי תנאי למתן רשיון לעניני קבורה הוא, שהחברה תחתום על הסכם עם המל"ל, לפי תקנה 3 לתקנות בדבר דמי קבורה, ושהחברה לא תדרוש ולא תגבה בקשר לקבורה כל סכום אחר, מלבד הסכום שנקבע בהסכם עם המל"ל). ואכן בתקנה 3 לתקנות הקבורה נקבע: "(א) על אף האמור בתקנה 2 תהיה חברה רשאית לגבות בקשר לקבורה ולהקמת המצבה אגרת שירותים או תשלום אחר בנוסף לדמי הקבורה, לפי תקנות אלה ובמקרים אלו בלבד: (א) .............. (ב) ............. (ג) קבורה באחוזת קבר שנרכשה בחיי הנפטר". תקנה 4 לתקנות הנ"ל מאפשרת גם היא גביית "תשלום אחר" בנוסף לדמי הקבורה (למעט אגרת שירותים), במקרים מיוחדים (למשל, כאשר נגרמו הוצאות מיוחדות, כמו העברת הנפטר ממקום למקום, מחוץ לתחום טיפולה של אותה רשות, או אספקת תכריכים מסוג, שהחברה אינה נוהגת לספק דרך כלל). ואולם, גם במקרה כזה נקבע גובה התשלום בהתאם לכללים, שהוסם עליהם בהסכם, שבין המוסד לבין החברה לענייני קבורה. המסקנה המתבקשת מן האמור לעיל היא, כי על-פי אותו הגיון דברים, נראה שמתקין התקנות ראה במעשה של רכישת קבר בחיי הנפטר, זכות נלווית לזכות המהותית להקבר בכבוד, ובגינה של אותה זכות נלווית איפשר גביית תשלום, תוך פיקוח מסויים על גובה התשלום. על פי ההבחנה, שנעשתה בפסק-דין זה, ניתן לומר, שהזכות לרכוש אחוזת קבר ספציפית, בהבדל מעצם הזכות להיקבר בכבוד, אינה יוצרת חובה מקבילה לאפשר מימושה של הזכות, ללא כל הגבלה. 22. מסקנה זו קיבלה גם ביסוס בחקיקה ראשית. במסגרת חוק שירותי הדת (תיקון מס' 8), הוסף שם סעיף 14א הקובע: "(א) תושב ישראל המבקש לרכוש חלקת קבר בחייו, ישלם סכום קבוע על-פי כללים שיקבע השר לעניני דתות באישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת. (ב) בקביעת הכללים כאמור בסעיף קטן (א) יובאו בחשבון כל עלויות החברה קדישא, לרבות העלויות לרכישה ולפיתוח הקרקע, במקרים שבהם נושאת החברה קדישא בעלויות אלו...". בהצעת החוק לתיקון האמור (הצ"ח 2358 כג' בשבט התשנ"ה, 24/1/95, עמ' 275 להלן: הצעת חוק שירותי קבורה - תיקון מס' 8), הובהר, שהנושא שהוסדר עניינו בעלויות של חברת הקבורה, ולא בעצם הזכות לגבות סכומים אלה. נראה איפוא שוב, שהרצון בחיי הנפטר לשמר לעצמו חלקת קבר במקום מוגדר, אינה נכללת בעצם הזכות להיקבר ובכבוד, וממילא, על מבקש "שירות" כזה, לשאת במחיר הולם. אותה מסקנה נלמדת גם בהשוואה לזכות לקבורה אזרחית. 23. בהשוואה לחוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו1996- (להלן: חוק הקבורה האזרחית) ותקנות הזכות לקבורה אזרחית חלופית (רישוי תאגידים לעניני קבורה וקביעת נוהל קבורה), התשנ"ט1998- (להלן: תקנות הקבורה האזרחית), אין לגבות בקשר לקבורה כל סכום זולת זה, שהותר לגבותו לפי תקנות דמי קבורה (תקנה 4(א)(2) לתקנות הנ"ל). ואילו לגבי רכישת קבר בחיים, ניתן לגבות כספים רק לפי חוק שירותי הדת היהודיים (נוסח משולב), התשל"א1971- (להלן: חוק שירותי דת). בדברי ההסבר של הצ"ח קבורה אזרחית, נאמר, בין היתר, שהחוק בא לפתור את בעיית קבורתם של בני אדם החפצים בקבורה, שתעשה על פי עקרונותיהם והשקפת עולמם, לרבות יהודים, אשר על פי ההלכה היהודית יש לקוברם מחוץ לגדר בשל נסיבות מותם או בשל סיבות הלכתיות אחרות. כל אלה יוכלו לבחור בדרך של קבורה אזרחית חלופית. החוק מטיל חובה על המדינה לדאוג למקומות קבורה ראויים בבתי קבורה אזרחיים חלופיים. בחוק זה, מעוגנת היטב הזכות להקבר בכבוד, גם מבחינת האפשרות לבחור בבית עלמין שונה, כאשר מסיבות הלכתיות או אחרות המיקום בבית הקברות האחר עלול לפגוע בכבודו של הנפטר, או בני משפחתו הנותרים. זכות זו ממומנת על ידי המל"ל ולא על ידי הפרט. ואולם, גם חוק זה אינו מעגן את הזכות לבחור מקום בתוך בית העלמין האזרחי, ורואה באפשרות זו, כשירות כנגד תמחיר. זכות "השמירה" האמנם מובחנת מזכות "הרכישה" ?! 24. בחלק ג' של סיכומי התובעת, מתייחסת ב"כ להסדר רכישת חלקת קבר על ידי אדם בחייו, זכות המפורטת כיום בתיקון מס' 8 של חוק שירותי דת, אולם לעמדתה אין, ההוראה האמורה מתייחסת לשמירת מקום קבורה, לבן זוגו של הנפטר. התובעת לא עמדה על מהות האבחנה, שביקשה לעשות. לטענתה בכל מקרה, לא ניתן להפעיל את ההוראה האמורה בהעדר תקנות המסדירות את גובה התשלום. מבחינה רעיונית, הגם שלשון החוק איננו נוקט במונח "שמירה" של מקום קבורה, אין לקבל את הטענה. בשני המקרים - בין אם מדובר ב"רכישה" ובין אם מדובר ב"שמירה", מדובר בפעולה שנעשית על ידי האדם בחייו, ומטרתה בחירת מיקום ספציפי בתוך בית העלמין. ההבדל היחיד הוא, שבחירת המקום במקרה של "שמירה", מותנית במקום קבורתו של בן הזוג. אין הבדל עקרוני בין זכות השמירה לזכות הרכישה, שהרי שתי הפעולות מדברות על הזכות לסטות מסדר הקבורה הרגיל. השאלה של היקף תחולת הזכות ועד כמה ההיקף יינתן ללא תמורה, או תמורה מסובסדת, היא שאלה של מדיניות, ולא שאלה של מהות. על דרך ההשוואה ניתן להפנות לפס"ד לוי (שם, 81-75), שכאשר מדובר בפעולה שלטונית הכרוכה בהפעלת שיקול דעת נרחב, אשר אינה מוגבלת בסטנדרטים ברורים ובמערכת שיקולי המדיניות הדורשים איזון בין השקפות כלכליות או חברתיות מתחרות, מתחייבת רמת ריסון, שתימנע הטלת הוצאות כספיות על הרשות השלטונית, ואין לשלול האפשרות שבעניינים אלה תוטל העלות על הפרט בחברה (ראה בדרך של השוואה לאמור על-ידי בע"א (חי') 4758/98 (אורנים סיילנסר בע"מ נ' מ"י ואח', ניתן ב- 26/3/00 (לא פורסם), סעיף 4 בפסה"ד), שם הבהרתי הקשר הרצוי בין יוצר הסיכון לנושא באחריות נזיקית). מכל מקום, השאלה היא בגדר סמכותה של רשות מינהלית, וביהמ"ש יכול שיתערב בה, רק אם תהיה חריגה מעקרון המידתיות, וחריגה כזו אינה קיימת לכאורה במקרה זה, ובפועל אף לא הוכחה. לפיכך, יש לומר, כי אותן מסקנות המתייחסות לזכות ה"רכישה", יש להחילן בהתאמה גם על זכות ה"שמירה". הפועל היוצא הוא, שמי שמבקש לשמור מקום קבורה ליד בן הזוג, אינו יכול לטעון, כי מדובר במימוש זכות יסוד בסיסית, אלא בתוצאה נלווית של אותה זכות, שמימושה הוא בגדר מי שמבקש "שירות מיוחד". מכאן המסקנה הנוספת, שמימון הנושא הינו בגדר מחיר בעד שירות. מימון הזכות - הוראה קונסטיטוטיבית האמנם? 25. נחזור חזרה לסעיף 14א' לחוק שירותי דת. סעיף זה מסדיר את הזכות לרכוש חלקת קבר בחיים. נקבע שם, כי תושב ישראל המבקש לרכוש חלקת קבר בחייו, ישלם סכום קבוע על-פי כללים, שיקבע השר לענייני דתות, באישור וועדת הפנים ואיכות הסביבה של הכנסת. ממילא ניתן גם להסתמך על סעיף 266 לחוק המל"ל. כפי שהובהר, יש לראות הוראות אלה כחלות בהתאמה גם על זכות ה"שמירה". נראה, שהגם שהמחוקק הגדיר - ולו על דרך העקיפין - זכות זו, כניתנת למימוש תמורת "מחיר", מצא לנכון להתערב בקביעת התעריף, אולם, טרם הותקנו תקנות שירותי דת (חלקת קבר בחיים), ולכן, אין תוקף משפטי לתעריפי העלויות. למרות האמור, ועל אף האופי הדו-מהותי של המועצה כחברת קבורה, אין בהעדר תקנות, לדעתי, לפגוע בזכותה של המועצה לגבות מחיר, בגין זכות ה"רכישה", במיוחד, כאשר לא הועלתה כל טענה, המתייחסת למהות גובה התמורה שנדרשה. אבהיר מסקנתי האמורה. 26. מכוח תיקון 8 לחוק שירותי הדת, ועל פי סעיף 14א של החוק, אכן היה מקום להתקין תקנות, אשר יבהירו את הכללים לחישוב תעריפים לרכישת אחוזת קבר בחיים. לצורך הכנת הכללים הוזמן על ידי משרד הדתות סקר בעניין עלויות קבורה במדינה. הועדה דנה בכללים, ואף אישרה אותם, אולם האישור טרם נכנס לתוקף. ציבור הרוכשים נתבקש להיעזר בלוח התעריפים שפורסם, ולהתייחס אליו כאל מחיר כלכלי מומלץ. עוד הזהירה הועדה, כי דרישת סכום גבוה מן הקביעה האמורה, היא חריגה מהמחיר הכלכלי הראוי. בפועל המלצות הועדה טרם אושרו, ולא נתקבל אישור ועדת הפנים ואיכות הסביבה, ולכן נותרו כללים אלה בגדר המלצות ללא כוח משפטי מחייב. באת כוח המדינה אף צירפה עותק מהצעת נוסח תקנות שירותי דת משנת התשנ"ו1996-, כפי שהוגש למשרד הפנים ולאיכות הסביבה של הכנסת. ההצעה האמורה מתייחסת גם לשמירת חלקת קבר צמודה ליד קבר של נפטר, ורואה באפשרות זו, גם כן זכות נרכשת בתמורה, זכות השמורה בידי בן המשפחה, והגבלת שיקול הדעת של חברת הקבורה, בנושא אופן מימושה של הזכות. בכל מקרה, מדובר בזכות נרכשת בתמורה כספית. בתוספת לאותה הצעה ניתן פירוט של תעריף העלויות. בהודעה, שנמסרה על-ידי בא-כוח המועצה הדתית לתיק בית המשפט (הודעה הנושאת חותמת נתקבל 22/7/98), הועברו תעריפי קבורה, שאושרו בועדת הפנים ביום 20/7/98. בתגובה להודעה זו, הודיעה באת-כח התובעת עו"ד הגב' מרינה לוי, ששלב הראיות בתיק כבר חלף, וכי האישור במשרד הפנים נעשה במחטף בנוכחות שני חברי ועדה בלבד, והחשוב מכל, וזאת בהסתמך על כתבה בעיתון שצירפה, שהשיעור נקבע על בסיס העובדה ש"המדינה אינה משתתפת בעלות הקרקע לקבורה.". לעמדתה, אילו נחסכה מחברות הקבורה עלות רכישת קרקע, הרי שניתן היה להעניק את השירות בחינם. יש להעיר, כי גם דברים אלה נכתבו, מבלי לעמוד על האבחנה בין עצם חוקיות דרישת מחיר, לבין גובה המחיר. וגם בנושא גובה העלות, הועלתה הטענה, ללא כל אסמכתא וללא כל ראיה, אם אכן תעריפי הקבורה שנתבעו על-ידי המועצה כוללים גם עלות הקרקע. על-פי הסמכות הנתונה, לדעתי, לבית משפט זה ביושבו בהליך מינהלי (ראה גם ההערה בסוף פסק-הדין, סעיפים 40 ו- 41), נעשתה פניה חוזרת ללשכה המשפטית של המשרד לעניני דתות, כדי לברר מה מעמדם של תעריפי הקבורה, עובר למועד זה. בבירור שנעשה טלפונית (עם עו"ד י' הרשלר) הובהר, כי התקנות טרם קיבלו תוקף משפטי, אך המשרד פועל לקידום העניין. לגופו של ענין, וגם בהסתמך על הוראות החוק הרלוונטית בחוק המל"ל, המסקנה המתבקשת היא, שאין בעובדה, שהתקנות הרלוונטית טרם קיבלו תוקף מלא, מלגרוע מן הסמכות הנתונה לחברת הקבורה לתבוע מחיר עבור שירות זה, ובלבד שגובה הסכום הנתבע, יעמוד בדרישות המפורטות בהוראות הדין הרלוונטיות. יש להבחין בין הסמכות לגבות מחיר, לבין הסמכות לקבוע תעריף הוגן וסביר. בנושא הראשון, אין בהעדר התקנות כדי לשלול הסמכות, שהרי זו כבר הוענקה מכוח החקיקה הראשית, חקיקה, שלדעתי, אינה עומדת בסתירה לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ואילו לגבי גובה התעריף, גם בהעדר שיעור מאושר, אין מניעה, כי במקרה של מחלוקת יובא הנושא לביקורת שיפוטית, והתעריף ייבדק כמתחייב מהוראות הדין הרלוונטיות. במסגרת בדיקה זו, ראוי גם להפנות לתקנה 9 לתקנות דמי קבורה. 27. לפיכך, בבדיקת הנושא מבחינת זכויות יסוד ולאור המסקנה, כי מדובר במתן שירות, ומאחר שחברת קבורה היא מספקת השירות, הרי שגם אם מדובר בגוף בעל מהות מינהלית-ציבורית, אין בכך כדי לשלול את התוקף המשפטי של עצם הדרישה לתשלום. בקשת אדם בחייו לייחד לו חלקה ספציפית לאחר מותו, היא בגדר "שימוש בשירות או במצרך רצוני", ומי שידרש לשאת בתשלומו הוא מבקש השירות ולא נותנו. הסמכות לבקש ולקבל את המחיר, נלווית כסמכות עזר לסמכות לספק את השירות (ראה י' זמיר, הסמכות המינהלית, כרך א, עמ' 183-182). שאלה אחרת נפרדת היא, לגובה ה"מחיר" הנדרש. המחיר עבור שירות כזה, מטרתו לממן את השירותים הניתנים. מאחר שמדובר בשירות ציבורי, ומאחר שיכול גם להיווצר מצב שנותני השירות יש להם מונופול על השירות הניתן, נתון המחיר בדרך כלל לפיקוח. אולם הפיקוח אינו יוצר את הסמכות לתבוע את המחיר. לכן, העובדה שפיקוח כאמור, טרם הופעל, אין בה לשלול סמכות, שמלכתחילה לא היה צורך בהענקתה. מכאן, שככל שמדובר במהות הזכות, לא היתה כל מניעה לגביית מחיר על-ידי המועצה עבור חלקת הקבר, שביקשה התובעת לרכוש או לשמור בחייה. בנושא גובה עלות תעריף ה"שמירה", אדון בהמשך, לאחר בחינת מהותה של ההנחיה - החלטת המינהל. ההנחיה בהחלטת המינהל - מהותה: 28. השאלה שנותרה לדיון היא, אם יש בהחלטת המינהל ובסעיפים בחוזה החכירה - המחייבים שמירה על אחוזת קבר ליד בן הזוג, כשהוגשה בקשה לעשות כן, ללא תמורה נוספת - כדי להקים זכות לתובעת - ומנגד חובה על המועצה - שלא לגבות כל מחיר, בגין שירות זה, במיוחד לאור האופי הדו-מהותי של חברת קבורה. נראה, כי גם בדיקה זו, מובילה לאותה תוצאה, דהיינו; דחיית התביעה. עוד בטרם נפנה לפרשנותן של ההנחיות, שהיו לתנאי בחוזה החכירה - פרשנות שראוי לדון בה, הן בהיבט של המשפט הציבורי והן בהיבט של המשפט הפרטי, תוך הפניה לדיני החוזים הכלליים - ראוי לעמוד על תוקפן המשפטי של הנחיות פנימיות. 29. להנחיות פנימיות יש מעמד משפטי מיוחד (ראה י' דותן, הנחיות מינהליות (תשנ"ו1996-) פרק רביעי, החל מעמ' 301, במיוחד החל מעמ' 342, וכן רענן הר-זהב, המשפט המינהלי הישראלי (תשנ"ז1996-), 133). מצד אחד, דומות הן למעשה חקיקה, בכך שהן קובעות מראש קריטריונים להפעלת סמכות, ומצד שני אינן במעמד של חקיקת משנה. הנחיות פנימיות אינן כמו תקנות (ראה בג"צ 5537/91 אפרתי נ' אוסטפלד פ"ד מו(3) 501, 514). אולם, אין באמור, כדי לשלול מסקנה, כי יש לפעול לפיהן, מתוך מהות המאטריה המובאת לדיון, מתוך עקרון של שלטון החוק (שם, עמ' 515. כמו כן, ראה בספרו של רענן הר-זהב הנ"ל בעמ' 141 ואילך). ההנחיות הפנימיות צריכות איפוא להנחות את הרשות בהפעלת שיקול דעתה, באופן קיבוצי ומראש, ומאחר שמעמדן אינו כמו תקנות, הרי שביישומן על המקרה הספציפי, אין הרשות פטורה מלשקול את המקרה לגופו ולקבל החלטה, תוך מתן משקל ראוי גם לנתונים המייחדים את המקרה המובא בפניה. התוצאה מן האמור היא, שכלל - בהעדר סטייה על בסיס שיקולים רלוונטיים המצדיקים לעשות כן, וכל עוד לא שונו או בוטלו - ההנחיות הרלוונטיות קיימות, והן צריכות לשמש, לצד הוראות אחרות, את השלד הנורמטיבי, לאורו מתנהלת הפעילות המינהלית. המסקנה המתבקשת מן האמור היא, שכל זמן שההנחיות הפנימיות - והחלטת המינהל, בכלל זה - קיימות, הרי שחובה על המינהל לפעול לפיהן. 30. אילו נדרשו לניתוח תוקפה של ההנחיה במקרה זה, יתכן שהתשובה היתה מורכבת יותר. המצב העובדתי הוא, שלא מדובר בהנחיה פנימית בתוף רשות מינהלית, אלא בהנחיה בין רשות מינהלית (המינהל) לגוף פרטי (המועצה הדתית כחברת קבורה), באמצעות רשות ציבורית אחרת (עירית כרמיאל). אולם, אין צורך בעניננו להכריע בה, מאחר שההנחיה היתה גם לתנאי בחוזה החכירה בין המינהל לעירית כרמיאל, ועל-פי אותו חוזה, גם על מי שמורשה להשתמש במקרקעין לצורך מטרת החכירה - שהיא קבורת מתים יהודיים - חלה החובה לשמור ללא תשלום כלשהו, מקום קבורה ליד מקום קבורתו של נפטר, עבור בו זוגו של הנפטר, אשר יבקש להיקבר לידו." (ראה הסעיף הרלוונטי מחוזה החכירה, המצוטט במלואו בסעיף 6 של פסק-הדין). נראה, כי לתוקף המשפטי של ההנחיה בתחום המינהלי, נוסף גם תוקף של תניה בחוזה, תניה שיש להניח, בהעדר ראיה אחרת, כי היתה גם לחלק מן הרשות, שניתנה למועצה לעסוק בעניני קבורה. על בסיס האמור, ועל-פי דיני החוזים הכלליים, אין מניעה לראות באלה חוזה לטובת צד ג'. חוזה כזה, מקים זכות גם לתובעת לתבוע את תוקפה של התניה. 31. הגם שעיריית כרמיאל העבירה סמכות הקבורה למועצה, הרי שוב, על בסיס דיני החוזים הכלליים, העברת זכויותיה לגבי המקרקעין המיועדים לבית העלמין, אינם יכולים להיות, אלא בכפוף ועל-פי חוזה החכירה של העיריה עם המינהל. התשובה לשאלה, אם חוזה כזה יוצר זכות לטובת התובעת כצד ג', תלויה בתוכנו של החוזה ובאומד דעתם של הצדדים לו. כאשר מדובר בחוזה לטובת צד ג', צריך הצד השלישי שלא להיות צד לחוזה, צריכה להיות בחוזה הקניית זכות למוטב - כוונת הקנייה משותפת או כוונה משותפת משתמעת לעשות כן (סעיף 34 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג1973- (להלן: חוק החוזים הכללי), וההענקה צריכה להיות כזו, אשר יהיה בה גם להקנות זכות למוטב לדרוש את קיומו של החיוב (ראה ג' שלו, דיני חוזים (מהדורה שניה, ירושלים, תשנ"ה), פרק עשרים, החל מע' 425, עמ' 436. כן ראה ע"א 5757/97 אליהו חברה לביטוח בע"מ ואח' נ' זיאד עלי חמאדה (טרם פורסם), סעיף 17 בפסק-הדין). כדי להשיב על השאלה, אם אכן מתקיימת כוונת הקניה מתוך חוזה החכירה, הרי שמאחר שמדובר למעשה בחוזה-רשות (ראה הגדרת "חוזה-רשות" בספרה של פרופ' ג' שלו, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית (תש"ס1999-) עמ' 3 ו- 4) - חוזה שהמדינה או רשות ציבורית אחרת צד לו, ובנושא הנוגע להפעלת סמכויות שלטוניות ותפקידים מעין ציבוריים - הרי שראוי לעמוד גם על פרשנותם של חוזים כאלה. ההלכה היא, שגם פרשנותו של חוזה כזה, בדומה לחוזים רגילים אחרים, צריך שתעשה על-פי הפרשנות התכליתית. ואולם, בשל הייחוד שבחוזי רשות, יש להניח שהפרשנות התכליתית תהיה פרשנות תכלית-אוביקטיבית של החוזה (שם, עמ' 31-25) על כל הקשיים שבפרשנות כזו (ראה שם, בעמ' 31), ועוד, תוך שימת לב לעובדה, שעל הנושא חלות לכאורה שתי מערכות דינים שונות: המשפט הפרטי והמשפט הציבורי (שם, בעמ' 5), כאשר המשפט המינהלי מחייב התנהגות של הגינות וסבירות, הנגזרים מתפקידה של הרשות כנאמן הציבור. חובה זו בעניננו, קיימת כלפי הנפטרים, וגם כלפי כל החיים הנותרים. מכאן, שגם חוזה רשות יש לפרש איפוא לפי אומד דעתם של הצדדים, ותוך יישום ההלכה שנקבעה בפסק-דין אפרופים (ע"א 4628/93 מדינת ישראל נ' אפרופים שיכון ויזום (1991) בע"מ, פ"ד מט(2) 265, 312-311), שם נדחתה תורת שני השלבים, ונתקבלה הפרשנות התכליתית, שהיתה למקור פרשני עיקרי. עוד הובהר שמאחר שבחוזי רשות קשה לחשוף את התכלית הסוביקטיבית - והייתי אומרת, שבחוזי רשות יתכן, שמלכתחילה צריכה לגבור התכלית האוביקטיבית , בהיות הרשות מזוהה עם האינטרס הציבורי - הרי שיש, דרך כלל לבחון את התכלית האוביקטיבית שחוזים אלה מבקשים להגשים (בספרה של פרופ' שלו, חוזים ומכרזים של הרשות הציבורית, שם בעמ' 31). נקבע גם, כי חוזי רשות "מיועדים לקדם את טובת הציבור, זוהי ההצדקה לקיומם..."(שם). הרשות מתחייבת להגשים את הסמכות השלטונית הניתנת לה למען הציבור, וממילא, יש להימנע מלייחס כוונה, שיש בה כדי לכבול את סמכותה של הרשות ואת שיקול דעתה (שם, בעמ' 32). ואולם, עצם כריתתו של חוזה, מעצם טיבה, עלול להגביל את חופש הפעולה של הרשות, ולכן יש לבחון את "תנאי ההגבלה" על-פי אמות מידה של סבירות הגיון וצדק, עקרונות, שניתן ליישמם במסגרת הפעלת כללי פרשנות תכליתיים. ככלל, אין לפרש חוזה, ובודאי גם לא חוזה רשות, פירוש המוביל לתוצאה אבסורדית או המטיל על צד לחוזה התחייבות בלתי סבירה (שם, בעמ' 34). תוך הפניה חוזרת לפס"ד אפרופים, יש לומר, שגם כאשר הרשות הציבורית ניסחה את החוזה ברשלנות ובניגוד לאינטרסים שלה עצמה, יש להגיע לפרשנות תכליתית, אשר תשמר את העקרונות שפורטו לעיל, ותהא אף סבירה והגיונית. אני ערה לביקורת המושמעת על ידי פרופ' שלו, בספרה הנזכר לעיל, שם היא יוצאת כנגד פרשנות תכליתית המתעלמת מאופן לשון החוזה וניסוחו. גישה זו, לדעתה, המאפשרת לרשויות ולמנסחיה להתחמק מאחריות במקרים של ניסוחים כושלים, דבר העלול לפגוע, לדעתה, בערך של יציבות ויכולת צפייה של המשפטן הפרשן. יש לתת את מלוא המשקל להערות אלה, ולכן פרשנות כזו (פרשנות תכליתית תוך התעלמות מלשון החוזה או אופן ניסוחו) אינה צריכה להיעשות אלא במקרים חריגים. אולם, למרות החשיבות הרבה שבביקורת האמורה, במקום שפרשנות ניסוחית מובילה לאבסורד, אין לבחור בה, ולדעתי, לא ניתן היה לקבלה, גם לפני הלכת אפרופים, במיוחד כאשר ניתן היה לנקוט בפרשנות מצמצת. 32. יישום הלכות אלה בעניננו, מוביל למסקנה, כי אכן יש לקבל בעקרון את העמדה, לפיה חוזה החכירה יצר זכות לטובת צד ג', אשר יכולה להקים זכות בידי המוטב, לרבות בידי התובעת כמוטב, לתבוע את זכותה להיקבר ליד בן זוגה. אך בבואנו לפרש את נוסח הסעיף הרלוונטי, בנושא התשלום, יש בדעתי לאמץ את הפרשנות המוצעת על-ידי המדינה. ככלל, כאשר רשות ציבורית מקנה זכות לפרט כמוטב, בחוזה רשות, יש לראות, בהעדר כוונה מפורשת אחרת, כוונה להקנות לו זכות חיוב כצד ג', לדרוש קיומו של החיוב. זכות כזו, נובעת מעצם היות הרשות הציבורית - נאמן של הציבור. ככלל, יש לראות בפרט כלפי הרשות השלטונית, כמוטב ישיר (ראה בספרה של ג' שלו, דיני החוזים, שם בעמ' 434), שבחוזה כלולה התחייבות לטובתו, באופן שמן החוזה גם משתמעת כוונה להקנות לו זכות לדרוש את קיומו של החיוב. מסקנה זו תואמת להשקפה הכללית על מעמדו של המינהל הציבורי כנאמן הציבור. במדינה דמוקרטית כמו בארץ. המינהל הציבורי אינו משרת שליט. העם הוא השולט בעצמו, והמינהל הציבורי נועד לשרת את הציבור. לא המינהל הוא המעניק סמכויות לפרט. המינהל אינו אלא המוציא לפועל של הסמכויות, שהוענקו לו על-ידי הציבור (ראה י' זמיר, הסמכות המינהלית, כרך א' בעמ' 35). לפיכך, יש לומר, כי חוזה החכירה מעניק לפרט כמוטב, זכות לתבוע קיומו של החיוב האמור. זכות כזו עומדת לו גם כלפי המועצה בהיותה חברת קבורה, בשל האופי הדו-מהותי שיש לגוף כזה. המועצה כחברת קבורה - גוף דו-מהותי: 33. על-פי ההלכות בנושאים אחרים שעסקו במהותן של חברות קבורה, ההלכה היא, שגוף כזה יש לו אופי דו-מהותי. בענין קסטנבאום (ע"א 294/91 חב' קדישא גחש"א "קהילת ירושלים" נ' קסטנבאום, פ"ד מו(2) 464, 484 - ו), קבע כבוד הנשיא שמגר (כתוארו אז), כי פעולתה של חב' קדישא בקבורה היא פעולה ציבורית חיונית, שעולה מבחינת אופייה הציבורי, על פעולות האספקה של מצרכים, כגון חשמל גז או מים. "חיוניותה המפליגה היא המקנה לה את דמותה ואת מהותה הציבורית" חב' קדישא, נקבע שם, היא גוף דו-מהותי. בצד חובות של המשפט הפרטי, קיימת גם חבות של המשפט הציבורי. התכלית הכוללת היא לבצע תפקידים לטובת כל הקהל כולו. הפתרון בהתנגשות שבין שני העקרונות הוא בתורת האיזון במשפט הציבורי (ראה ע"א 6024/97 פרדיריקה שביט נ' חב' קדישא גחש"א ראשל"צ תק-עליון כרך 98(3), תשנ"ח/ט 1 (להלן: פס"ד שביט) מאזכר גם את קסטנבאום ע"א 294/91 פ"ד מו(2) 464). 34. בעניננו, המועצה הדתית היא, שקיבלה רשיון לעסוק גם בעניני קבורה. המועצה היא גוף סטטוטורי המוקם על-פי דין, והוא בעל תפקידים ציבוריים ושלטוניים. העובדה שבמקרה זה משמשת היא גם כגוף הנותן שירותי קבורה, אינה יכולה להפחית מחובותיה אלה, במיוחד לאור הלכת קסטנבאום. אמנם שם דובר בחברה פרטית, אך בית המשפט הבהיר, שתחולת המשפט המינהלי, יכול שתחול גם על אלה. גם חברה, שנולדה באופן פורמלי בתחום המשפט הפרטי, משהחלה עוסקת בתחום הנוגע לתחום המינהלי-ציבורי הופך הוא לגוף דו-מהותי, גוף הכפוף גם לכללי המשפט הפרטי וגם לעיקרי המשפט הציבורי (ראה בפס"ד שביט, שם, סעיף 17 - השופט חשין, וכן סעיף 2 בפסק דינו של הנשיא ברק). על דרך ההשוואה בעניננו, ותוך הבהרה, כי המחלוקת כאן שונה, ובמובן מסוים פחות בעייתית, מאחר שלא מדובר בערכים או בעקרונות מתנגשים, מחוייבת המועצה כחברת קבורה, גם בעקרונות המינהל הציבורי. המסקנה מן האמור היא, שקמה לתובעת זכות כצד ג', כלפי המועצה כחברת קבורה, לתבוע קיומו של החיוב המפורט בסעיף 2 של חוזה החכירה מיום 18/11/96. השאלה הנותרת היא לתוכנו של החיוב ולאופן יישומו. פרשנות תוכנו של החיוב: 35. השאלה החוזרת היא איפוא, כיצד יש לפרש את ההתחייבות הקובעת, כי על המועצה, כמי שקיבלה רשות לשמור, ללא תשלום כלשהו, מקום קבורה ליד מקום הקבורה של הנפטר, עבור בן זוגו, כמבקש להיקבר לידו. האם יש לקבל את פרשנות המדינה, פרשנות מצמצמת, לפיה הכוונה היא רק לפטור מתשלום עבור הקרקע והשימוש בה, אך לא מהוצאות ו/או שירותים הקשורים או הנלווים לשימוש כזה, בין היתר, מן הטעם, שרק נושא ניהול הקרקע הוא בסמכותו של המינהל, וכי בכל מקרה אין המינהל מוסמך להוציא הנחיה החורגת מתחום סמכותו, או שמא יש לקבל את עמדת התובעת, לפיה יש לפרש את נוסח הסעיף כפשוטו, וכי המלים "ללא תשלום כלשהו", אינם מותירים ספק, לפיו השירות המתבקש, אינו יכול להיות מלווה בדרישה לתשלום כלשהו. כאמור, נראית לי הפרשנות המצמצמת של המדינה, לה הסכימה גם המועצה, הן על-פי עקרונות של פרשנות תכליתית, והן לאור תכליתם ומהותם של עקרונות המשפט הציבורי החלים בעניננו. 36. כאמור, אופיה של חברת קבורה היא היותה גוף - דו מהותי. גוף הבא להגשים בביצוע התפקידים המוטלים עליו גם את טובת כלל הציבור, ולא רק את טובתו ורצונו של הפרט. כאשר מדובר בצרכים מתנגשים, עליו לפעול, באופן שיהיה בו להגשים את האיזון הראוי. במקרה דנן, השאלה אינה איזון בין ערכים שונים, אלא בבחירת הדרך הנאותה ביותר, ליישומו של אותה זכות יסוד, תוך מתן משקל נכון לסדר הקבורה הרגיל, לצד רצון פרטים אחרים להקדים ולשמור אחוזת קבר, כדי להיטמן בסמוך לקרובי משפחה אהובים. התוצאה המתחייבת היא, שלא להתערב במצב הקיים וכלל, לא לאפשר שמירה של אחוזת קבר, כי אם, לראות בבקשה כזו כחריג לכלל, שהינו בגדר בקשה לשירות מיוחד, הנתון לשיקול דעתה של חברת הקבורה (אשר כגוף דו-מהותי, נדרש לשמור על שוויון), ושדרישת התשלום בגינו הוא תנאי הגיוני וסביר. תוך הפניה חוזרת לפס"ד אפרופים, יש לומר, שגם כאשר הרשות הציבורית ניסחה את החוזה ברשלנות ובניגוד לאינטרסים שלה עצמה, יש להפעיל את הפרשנות התכליתית, באופן שיהיה בה כדי לשמור על העקרונות של המשפט הציבורי, הכוללים גם איזון נכון של המשאבים הציבוריים, לרבות מקורות כספיים, ובמקרה כזה, אין מניעה להטיל את החיוב הכספי - כל זמן שנשמרו העקרונות לקביעת גובהו - על הפרט היחיד המבקש את השירות. התוצאה מן האמור היא, שרשאית היתה המועצה לגבות מחיר עבור בקשת התובעת להיקבר ליד בעלה המנוח, ובלבד שתהא הבחנה ברורה בין הוצאות הקרקע והשימוש בה, שאין לגבותן, לעומת להוצאות ו/או לשירותים הנלווים לשימוש כזה, אשר גבייתן בדין יסודה. המסקנה האחרונה תואמת אף היא להוראות החוק. גובה דמי השימוש לבקשת השמירה: 37. השאלה הנוספת היא, אם בחיוב הכספי שהוטל נלקחו בחשבון, גם הוצאות הקרקע. טענה זו, לא נטענה בפני וממילא גם לא הוכחה. ניתן רק לומר, שמכלל הראיות שהוצגו, עולה המסקנה, כי אופן העברת התקציבים בנושא זה, נעשה, באופן שהכנסות מרכישת אחוזת קבר או הכנסות מדרישה לשמור על חלקת קבר סמוכה לקרוב משפחה, נלקחות בחשבון בכלל העברת הכספים לחברות הקבורה. התחשבנות כזו, ממלאת נכונה אחרי עקרון חשוב של המשפט הציבורי והוא, שמימושה של זכות יסוד מהותית לא תותנה בגביית תשלום מן הפרט, אולם כאשר יידרש "שירות חריג", לא יחויב כלל הציבור לשאת בנטל הכספי בגינו. ראוי עוד להבהיר, כי עקרון השוויון, שהוא בבסיס המשפט הציבורי, לא נפגע במקרה כזה. בבג"ץ 113/99 (עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט נ' השר לעניני דתות ואח', תק-עליון כרך 2000 (2), תשנ"ח/ט 413) נקבע (כבוד השופט י' זמיר), כי במקום בו מבקשת הרשות לספק צורך ציבורי מסוים, והמשאבים העומדים לרשותה פחותים מן המשאבים שהיו נחוצים לסיפוקו של אותו צורך במלואו, הרי שהיה על הרשות לקבוע אמת מידה להקצאות באופן שוויוני (ראה גם פסק דינו של כבוד הנשיא, השופט ברק בעמ' 12. כל זאת מבלי לדון בשאלה אם עקרון השוויון נכלל בזכות "כבוד האדם"). בעניננו, דרישת תשלום ממבקש שירות מצד אחד, והתחשבנות עם החברה הנותנת שירותי קבורה, בדרך של ניכוי הכנסות אלה מכלל ההכנסות המועברות אליה מצד שני, משרת את עקרון השוויון. ואכן, תקנה 4(ב) לתקנות הקבורה האזרחית, מאפשרת התניה ברשיון, שתאגיד לענייני קבורה יעשה סידורים כספים ומינהלים הדרושים לדעת השר, כדי שאותו תאגיד יוכל למלא את תפקידו. בין אותו סידור, אשר צריך לאפשר כיסוי הוצאות, אין מניעה, כאמור, לדרוש מחיר מן הפרט, ולקזז, בנסיבות מסוימות, סכומים אלה מכלל הכנסות התאגיד. יש לזכור, כי חוזי הרשות משמשים גם צינור לפיזור העושר הציבורי בין הפרטים בחברה. במקום שנדרש שירות מיוחד, ראוי הוא, כי הנטל הכספי יוטל על מבקש אותו שירות ולא על כלל הקופה הציבורית. 38. לעניין גובה המחיר שנתבע, ראוי עוד להפנות לתקנות הביטוח הלאומי (דמי קבורה), התשל"ו1976- (תקנה 2), הקובעת, כי המל"ל ישלם דמי קבורה לחברה המטפלת בקבורת המת. בהתייחס לשיעור דמי קבורה במל"ל, בהתאם לתקנה 8(א) לתקנות בדבר דמי קבורה, מחיר חלקה הוא 3,715 ש"ח למבוגר, ותוספת חציבה היא 701 ש"ח (ראה גם העובדות בת"א (י-ם) 1165/97). יש לשים לב, כי על-פי סעיף 14א' לחוק שירותי הדת (תיקון מס' 8) מדובר על עלויות חברת הקבורה, לרבות עלויות לרכישה ולפיתוח הקרקע, "במקרים שבהם נושאת החברה קדישא בעלויות אלו...". משמע, שאם מדובר בחברת קבורה שאינה נושאת בעלויות אלה, הרי שאין היא רשאית לכלול אותן בשיעור התעריף הנתבע. ואולם אין באמור, כדי להעמיד את התעריף על אפס, כפי שטענה התובעת. אותו סעיף מדגיש, שיש לקחת בחשבון גם עלויות תחזוקה של בתי העלמין לאורך שנים. במקרים כגון אלה, מבחינת כלל התקציב הציבורי, נשמר עקרון כיסוי העלויות בלבד. לפי תקנה 9 לתקנות, אם מתוך כלל הנפטרים, שהובאו לקבורה בידי החברה, למעלה מ- 20% שילמו תשלום נוסף, בעד הקבורה, תהא החברה זכאית לדמי קבורה רק בשיעור מופחת. ניתן ללמוד מן האמור, כי ההוראות באו לשמר התחשבות מאוזנת של כלל המשאבים, המאפשרים לרשות האמורה למלא את תפקידה, תוך שמירה על איזון נכון, לגבי הפרט מבקש השירות והחברה מספקת השירות, באופן שלא יוותר בידי האחרונה, סכום כספי החורג מן העלויות בפועל. בנסיבות אלה, יש לקדם בברכה פיקוח נאות על גובה המחיר הנדרש בקשר להסדרת הזכות לרכוש חלקת קבר בחיים, לרבות בקשה לשמור על אחוזת קבר בסמוך לבן משפחה, ומתן תוקף משפטי, לרבות פרסומם של הסכומים, שיקבעו על-ידי וועדה מוסמכת, ובלבד שאלה היו תואמים גם להנחיות המינהל ולתניות בחוזה החכירה, כפי שאלה פורטו בפסק דין זה. לפיכך, יש לקבוע, כי על פי הוראות הדין הקיימות, אין חברת קבורה רשאית לכלול בתעריף "הרכישה" או "השמירה" של אחוזת קבר בחיי הרוכש, עלויות שלא נשאה בהן. במקום שפטורה היא מעלות הקרקע והשימוש בה, לא יכללו מרכיבים אלה במחיר הנתבע. עוד יובהר, כי רשאי הרוכש או מי מטעמו לתבוע פירוט המרכיבים הנכללים בתעריף שנקבע, ואם יותקנו תקנות בנושא, מן הראוי, שתהאהתייחסות גם למרכיב זה (עלות הקרקע והשימוש בה), כמרכיב נפרד, כל זמן, שהחלטת המינהל לא בוטלה או לא שונתה. חוק הגנת הצרכן: 39. התובעת טענה כאמור גם, כי בדרישת המחיר ובגביית התשלום יש משום הפרה מצד המועצה של חוק הגנת הצרכן, סעיפים 4-2, על-ידי ניצול המצוקה, שהרי דרישת התשלום מתבצעת שעה "שהמת מונח לפניך", וכן יש בהתנהגות האמורה, העדר גילוי נאות, בהעדר פירוט של הבסיס החוקי לדרישת הסכום. גם טענה זו דינה להידחות. בנושא גילוי דעת נאות, וללא קשר לתיק זה, כבר הערתי (ראה סעיף 38 הנ"ל). מעבר לספקות העולים, אם בכלל חל החוק בענייננו, הן מפני שלא ברור אם חברת הקבורה היא בגדר "עוסק", שהרי אינה פועלת למטרות רווח, והן מפני שספק אם מדובר ב"מכירה" של נכס, הרי שלא הוכחה קיומה של מצוקה, שהרי לא מן הנמנע היה לשלם את הכסף תחת מחאה ולפנות לבית המשפט, אם אכן היתה מחלוקת לגבי גובה המחיר. מה עוד שלא הוכח, כאמור, שגובה המחיר שנתבע הוא בגדר של "ניצול". בהסתמך על כל הנימוקים שפורטו, דין התביעה להידחות. סמכות בית משפט באופן ניהול הליך מינהלי: 40. בסיכומיה המפורטים של באת כח המדינה ישנה התייחסות בפרק ה"הקדמה" לשאלת סמכותו של בית המשפט במקרה שלא הונחה בפניו תשתית ראייתית או משפטית מספקת לתובענה שהוגשה. לעמדתה, מדובר בתביעה אזרחית פשוטה ורגילה. בבסיס שיטת המשפט, מדובר בשיטה אדברסרית, לפיה מעמד הצדדים הוא שווה, ותפקיד הגשת חומר הראיות מוטל על ידי שני הצדדים ולא על ידי בית המשפט, ולכן, מעורבותו השיפוטית איננה כוללת "גלישה" לחיפוש אחר ראיות, או לאיסופן. מעבר לאמור, מאחר שבית המשפט קבע, שאין מקום להבאת ראיות, לא היה מקום להורות על הבאת ראיות נוספות בנושאים שונים, שלא הועלו כלל בפני בית המשפט. השאלה העולה בתיק איננה שאלה "חברתית" הדורשת פתרון רחב היקף, ההיפך הוא הנכון, ונושא המחלוקת צומצם לגבית התשלום בלבד, לכן לא היה מקום להתערבותו של בית המשפט, ביצירת פתרון בדרך של "חקיקה שיפוטית". 41. עמדה זו איננה מקובלת עלי. השאלה שהתעוררה, חורגת במהותה מהליך של תביעה אזרחית רגילה, ומעוררת שאלות חוקתיות, וכן שאלות הנוגעות לתחום המינהל התקין (בית משפט השלום היה ער לעובדה זו, ולכן הורה על העברת התיק לבימ"ש זה, הגם שהסמכות בנושא נתונה לו). בסוגיה מן הסוג האמור, על אף שהשיטה המשפטית הנוהגת בארץ, בעיקרה היא השיטה האדברסרית, אין להתעלם מן העובדה, שבהבדל מהליך משפטי רגיל, שהסכסוך הוא על בסיס של שוויון, בהליך מינהלי המצב שונה. השופט אינו נדרש רק להכריע בסכסוך בין הצדדים, אלא להיות בבחינת המבקר על ההליך, בו נקטה הרשות המינהלית המוסמכת. לא ההכרעה בסכסוך הספציפי היא העיקרית אלא דווקא הביקורת השיפוטית, על כל השלכותיה של ביקורת כזו לגבי ההליך המינהלי, שיעשה בו שימוש גם לגבי מקרים רבים אחרים. ביקורת, אשר יהיה בה כדי לקדם את עקרון שלטון החוק במובן המהותי, מחד גיסא, תוך מתן שירות נכון לשמירה על זכויותיו של האדם, ועל האינטרסים הפרטיים שלו, מאידך גיסא (ראה י' זמיר, הסמכות המינהלית (תשנ"ו1996-) כרך א' החל מעמ' 59 (להלן: י' זמיר הסמכות המינהלית). היקפה של הביקורת השיפוטית הלך והתרחב, ועל אף שיש לשמור על גבול הביקורת, תוך מודעות לעקרון הפרדת הרשויות, אין לחשוש מסטיה מהגישה האדברסרית, לצורך מימושה של הביקורת האמורה. אין גם להתעלם מן השינוי שחל בגישת היסוד של התפקיד של המינהל הציבורי (ראה סעיף 32 בפסה"ד). שינוי זה, בגישה העקרונית, יכול שיביא גם לשינוי בדרך בירור הנושאים הצריכים לענין, ובכלל זה, כפי שנעשה על ידי בתיק, בדרך של פניה ישירה לרשות המינהלית (הלשכה המשפטית של משרד הפנים) במהלך כתיבת פסק-הדין. יתר על כן, גם כאשר עולות שאלות הנוגעות לביקורת שיפוטית לגבי מהות החלטה המתקבלת על ידי רשות מינהלית, וגם כאשר שאלות אלה עולות באופן עקיף, ראוי לדעתי, על דרך ההשוואה לאמור בפסק-דין בנק המזרחי (ע"א 6821/93 פ"ד מט(4) 222, הנשיא שמגר 348 א-ג, השופט מצא 579-578), כי אופן איסוף הנתונים יעשה גם מיוזמת בית המשפט (ראה גם א' ברק, פרשנות במשפט, כרך שלישי- פרשנות חוקתית85-84). יתר על כן, אין גם מניעה, שלגבי אותן ראיות, שהוצגו בפני בית המשפט ביוזמת הצדדים, לא תדרש חקירה נוספת, ואילו בתחומים אחרים, ידרשו הצדדים להציג ראיות, ולהתייחס לשאלות משפטיות מקיפות יותר. מעבר לאמור, כאשר מתעוררות שאלות משפטיות שיש להתייחס אליהן, אין זה מן הנמנע, כי בית המשפט מיוזמתו יבקש השלמת טיעון, גם בהליך אזרחי רגיל, ועל אחת כמה וכמה, כאשר עולות שאלות הנוגעות לתחום המינהל. הוצאות התובעת והוצאות אישיות על ב"כ התובעת: 42. בקביעת גובה ההוצאות, אין להתעלם מהיקף הנושא שהועלה במחלוקת, אך לא התעלמתי גם מן העובדה, כי העותרת היא אדם פרטי, ונמנעתי מלהטיל הוצאות, אשר יהא בהן להרתיע את הפרט מלפנות לבית המשפט, בנושאים כגון אלה. יחד עם זאת, אין להתעלם גם מדו"ח ביניים של הועדה לסדרי הדין בערכאה הראשונה (דו"ח מיום 6/11/97) בנושא קביעת הוצאות משפטיות, אשר הדגישה הצורך בקביעת שכר טרחה ריאלי. במכלול השיקולים, ומאחר שעיקר הארכת הדיון נעשתה על-ידי עורכי הדין שייצגו את התובעת, ומאחר שבנושא האחרון - הטלת הוצאות אישיות על בא-כוחה של התובעת - יש בדעתי לחזור ולדון לאחר שתתקבל תגובתו, אני מטילה על התובעת הוצאות ושכר טרחת עורכי הדין בסכום כולל של 12,000 ש"ח, בצירוף מע"מ כחוק, על-פי החלוקה שתפורט בסעיף התוצאה. התוצאה: 43. אשר על כן, אני מורה כמפורט להלן: א. תביעת התובעת כנגד כל אחד מן הנתבעים, נדחית. ב. התובעת תשלם לנתבעים, על-פי החלוקה שתופרט להלן, הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד, בסכומים כוללים: 5,000 ש"ח, בצירוף מע"מ כחוק, לנתבעת מס' 1 - המועצה הדתית כרמיאל; 5,000 ש"ח לנתבעים 2 ו- 6 - משרד הדתות ומינהל מקרקעי ישראל; 2,000 ש"ח בצירוף מע"מ כחוק לנתבעת מס' 3 - עירית כרמיאל; אין צו להוצאות בין התובעת לנתבע מס' 5 - המוסד לביטוח הלאומי. הסכומים ישולמו תוך 45 ימים מהיום, שאם לא כן ישאו הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום מתן פסק-הדין ועד לתשלום המלא בפועל. קבורה