פסק דין השופט שמואל צור: 1. מי מוסמך לבטל מינויו של גזבר מועצה מקומית? האם מוסמכת לכך מליאת המועצה, אשר מינתה את הגזבר או שהמוסמך לכך הוא ראש המועצה המקומית? שאלה זו מונחת לפנינו. 2. המשיב מס' 1 הוא גזבר המועצה המקומית גדרה מאז שנת 1983. בראשית שנת 2000 נודע לראש המועצה, כך לפי טענתו, כי גזבר המועצה הורשע בפלילים לפנים שנים רבות, עוד לפני שהחל לכהן במועצה, והסתיר עובדה זו ערב מינויו. על רקע זה פנה ראש המועצה אל שר הפנים וביקש ממנו להפעיל את סמכותו לפי סעיף 29 לצו המועצות המקומיות (שרות עובדים) תשכ"ב -1962 (להלן - צו שירות עובדים) המאפשר לשר להורות על ביטול מינויו של עובד רשות מקומית בשל עבר פלילי. שר הפנים לא נענה לפנייה זו והעביר את העניין למועצת המועצה המקומית. על רקע זה הודיע ראש המועצה לגזבר המועצה על כוונתו להביאו בעצמו לביטול המינוי והזמינו להשמיע טענותיו. הגזבר נמנע מלנצל את זכות הטיעון וראש המועצה הודיעו על ביטול המינוי (מכתב מיום 24.7.2000). 3. בעקבות ביטול המינוי, פנה גזבר המועצה לבית הדין האזורי לעבודה בתל-אביב בבקשה למנוע מן המועצה ומראש המועצה לפגוע במעמדו, בתפקידו ובשכרו ולהצהיר על בטלות הליכי ביטול המינוי. בית הדין קיים דיון מקדמי בתובענה זו אשר נסב, בעיקרו, על השאלה מי מוסמך לבטל את מינויו של גזבר המועצה. לאחר דיון ולאחר שבית הדין האזורי שמע גם את עמדת היועץ לממשלה שהתייצב לדיון, קבע בית הדין כי ראש המועצה אינו מוסמך לבטל את מינויו של גזבר המועצה. בית הדין האזורי ביסס את מסקנותיו על שני נימוקים מרכזיים: האחד - ניתוח הוראות סעיף 29 לצו שירות עובדים והוראות צו המועצות המקומיות (א) תשי"א - 1950 (להלן - צו א'), תוך הזדקקות לסעיף 14 לחוק הפרשנות תשמ"א - 1981 והשני - הוראות חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים תשמ"א - 1981 (החלטה מיום 16.4.01 של השופטת אורלי סלע ונציגי ציבור גב' גילצר ומר פרדס - תיק בש"א 3991/00בתיק ע"ב 7715/00). על החלטה זו מוסב הערעור שבפנינו. 4. החלטת בית הדין האזורי היא החלטה מקדמית בתובענה התלויה עדיין ועומדת בפניו. בשל כך עוררו המערערים את השאלה האם ערעורם הוא בזכות או ברשות. עניין זה לא התברר די צרכו ואף המשיבים לא טענו לו. כדי לפשט את ההליכים אנו רואים בהחלטת בית הדין האזורי פסק דין חלקי שהערעור עליו הוגש בזכות. 5. המערערים טוענים כי שגה בית הדין האזורי בפסיקתו. לטענתם, הסמכות לבטל מינוי של גזבר מועצה מקומית נתון לראש המועצה, זאת מכח סמכותו השיורית המעוגנת בסעיף 112 (א) לצו א'. המערערים מודעים להוראת סעיף 139 לצו א' המעניק למועצה - ולא לראש המועצה - את סמכות המינוי של הגזבר אלא שטוענים הם שביטול המינוי - בשונה ממעשה המינוי - נתון לראש המועצה דוקא. לעומתם, תומכים המשיבים בפסיקת בית הדין האזורי לפיה הסמכות לבטל מינוי של גזבר מועצה מקומית נתונה למועצה עצמה, היינו - למליאת המועצה ולא לראש המועצה. 6. לאחר שנתנו דעתנו לסוגיה שבפנינו ולאחר שעיינו בטענות המפורטות של בעלי הדין שהוגשו לנו בכתב ושמענו השלמות טיעון בעל -פה, הגענו לכלל מסקנה כי צדק בית הדין האזורי בהחלטתו וכי דין הערעור להדחות. סעיפים 139-140, לצו א', קובעים לאמור: 139. מועצה רשאית - ולפי דרישת הממונה על המחוז חייבת - להעסיק מזכיר, גזבר ומהנדס, אך אפשר למנות אדם אחד ליותר ממשרה אחת מן המשרות המפורטות . 140 (א) ראש המועצה רשאי למנות למועצה עובדים שלא פורטו בסעיף 139 למשרות שיש עליהן הקצבה בתקציב המאושר. (ב) לא יתמנה אדם לעובד המועצה לפי סעיף קטן (א) אלא על פי הוראות צו המועצות המקומיות (שירות העובדים) תשכ"ב - 1962". סעיפים אלה יוצרים - לעניין מינוי עובדים - הבחנה ברורה בין סמכות המועצה לבין סמכות ראש המועצה. מינויים של מזכיר, גזבר ומהנדס נתון למועצה בעוד שמנויים של שאר עובדי המועצה נעשה בידי ראש המועצה. הדעת נותנת שהבחנה זו אינה מקרית והיא נועדה ליצור מעמד מיוחד למספר עובדים בכירים במועצה, בתפקידי מפתח, בבחינת משקל נגד מאזן לכח הנתון לראש המועצה למנות את כלל ציבור עובדי המועצה. אכן, אף המערערים אינם חולקים על כך שכח המינוי של גזבר המועצה נתון בידי מליאת המועצה ולא בידי ראש המועצה. 7. אך מה הדין לגבי ביטול המינוי? לעניין זה קיימות לנו שתי הוראות דין. האחת כללית, השניה מיוחדת. ההוראה הכללית מצויה בסעיף 14 לחוק הפרשנות הקובע לאמור: סמכות מינוי "14. הסמכה לעשות מינוי - משמעה גם הסמכה להתלות תוקפו, לבטלו, לפטר מי שנתמנה או להשעותו מתפקידו". הוראה זו שבחוק הפרשנות חלה - מעצם טיבה - על כל הוראות דין המעניקות כח מינוי. לענייננו, מתייחסת הוראה זו להוראת סעיף 139 לצו א' המעניק את סמכות המינוי של הגזבר למועצה דוקא. שילוב של הוראות סעיף 14 לחוק הפרשנות עם סעיפים 139 -140 האמורים מלמד שכשם שכח המינוי של הגזבר נתון למועצה, כך נתון לה גם הכח לבטל את המינוי או - אם תרצה - לפטר את מי שנתמנה. 8. טוענים המערערים כי הוראת סעיף 14 לחוק הפרשנות כפופה לסייג הכללי שבסעיף 1 לאותו חוק לפיו - "חוק זה יחול לגבי כל חיקוק והוראת מינהל ... אם אין הוראה אחרת לעניין הנדון ואם אין בעניין הנדון או בהקשרו דבר שאינו מתיישב עם חוק זה;...." אכן, הסייג שבסעיף 1 לחוק הפרשנות כוחו לשלול את תחולת ההוראות הכלליות שבחוק, מקום שקיימת הוראת חוק מפורשת הסותרת את הוראה הכללית או שפרשנות חוק מלמדת על כוונה שונה של החוק המיוחד. דבר זה לא קיים בענייננו. לא זו בלבד שאין הוראה מפורשת העומדת בסתירה להוראת חוק הפרשנות, אלא - כפי שנראה גם להלן - קיימות הוראות נוספות התומכות בתוצאה זו. 9. ומכאן להוראה המיוחדת. זו מצויה בסעיף 29 לצו שירות עובדים העוסק במועמד בעל עבר פלילי, וקובע לאמור: "על אף האמור בצו זה רשאית רשות מקומית שלא למנות אדם עובד הרשות המקומית אם עבר עבירה על הוראות צו זה כדי להשיג את המינוי, או שהוא בעל עבר פלילי; ואם מינתה אדם כאמור, רשאית היא לבטל את המינוי וחייבת היא לעשות כן אם הורה השר". מי היא זו "הרשות המקומית" הנזכרת בסעיף 29? לפי סעיף 1 לאותו צו "רשות מקומית" היא "מועצה מקומית או מועצה אזורית". הגדרה זו אינה מקדמת אותו שכן, בענייננו, אמנם מדובר במועצה מקומית. אך מי היא "המועצה המקומית"? לשון אחר - מי מוסמך לפעול מטעמה? התשובה על כך פשוטה: סעיף 29 לצו שירות עובדים הוא בבחינת הוראה כללית החלה על כלל ציבור העובדים במועצה המקומית. כפי שראינו, רוב העובדים במועצה מתמנים על ידי ראש הרשות (סעיף 140 לצו א') ומיקצתם על ידי מליאת המועצה עצמה (סעיף 139 שם). לפי לשונו ופרשנותו המובנת מאליה, סעיף 29 נועד להעניק סמכות פיטורים לגבי מועמד בעל עבר פלילי לכל אחד מן הגורמים המוסמכים למנות עובדים, היינו - לראש המועצה לגבי כלל העובדים (סעיף 140 (א) לצו א') ולמליאת המועצה לגבי שלושת בעלי התפקידים הנזכרים בסעיף 139 לצו א'. אמור מעתה,"הרשות המקומית" בסעיף 29 לצו שרות עובדים היא ראש הרשות לגבי העובדים אותם הוא מוסמך למנות ולגבי העובדים המתמנים על ידי מליאת המועצה, תהא היא "הרשות המקומית". אלה הם לא רק פשוטם של דברים אלא גם הגיונם. 10. טוענים המערערים כי, לפי סעיף 29 רישא לצו א' , הסמכות להימנע ממינוי מועמד בעל עבר פלילי נתונה למועצה, בעוד שלפי הסיפא הסמכות לבטל מינוי נתונה לראש הרשות. לטענתם, פרשנות תכליתית של החוק מביאה למסקנה שהמחוקק התכוון לפצל את כח המינוי מן הכח לבטל מינוי. אין בסיס לטענה זו. לשון החוק, הקשר הדברים, כמו גם ההגיון המינהלי הבסיסי מובילים למסקנה שמי שמוסמך למנות הוא זה המוסמך לפטר. כך בכלל (סעיף 14 לחוק הפרשנות), כך לגבי מועמד למינוי בעל עבר פלילי וכך לגבי עובד מכהן לגביו יש צורך לבטל את מינויו בשל עבר פלילי. זוהי התוצאה המסתברת מהוראות החוק וכל תוצאה אחרת היא מלאכותית ונטולת הגיון. 11. מוסיפים המערערים וטוענים כי, ככלל, מי שמוסמך לפעול בשם המועצה המקומית הוא ראש הרשות ולפיכך - בהעדר הוראה מפורשת המעניקה סמכות פיטורים לאחר - הוא המוסמך לכך ולא המועצה. טיעון זה מבוסס על סעיף 112 לצו א' המעניק לראש המועצה סמכות שיורית לאמור: "(א) המועצה תפעל באמצעות ראש המועצה. אין בהוראה זו כדי לפגוע בסמכויות המועצה לפי חוק התכנון והבניה תשכ"ה - 1965, או לפי כל דין אחר". טיעון זה אינו מבוסס. ראשית - הוראת סעיף 112 (א) נועדה להקנות לראש הרשות סמכות שיורית לגבי כלל תפקידי המועצה. הוראה שכזו, מעצם טיבה, נדחקת מפני הוראות אחרות המעניקות סמכויות לגופים אחרים. משעה שהגענו למסקנה כי הסמכות לפטר גזבר נתונה למועצה, אין תחולה לסעיף הסמכות השיורית. שנית - ראינו שסמכות המועצה לפטר גזבר מעוגנת בסעיף 14 לחוק הפרשנות, כמו גם בסעיף 29 לצו שרות עובדים. שתי הוראות אלה הן "לפי כל דין אחר" כאמור בסעיף 112 (א) סיפה לצו א'. הוראות אלה שוללות אפוא במפורש את הסמכות השיורית של ראש המועצה, מכח סעיף 112 (א) עצמו. 12. בית הדין האזורי ביסס את החלטתו גם על הוראות חוק המרשם הפלילי ותקנת השבים תשמ"א - 1981 (סעיף 17 להחלטה). דברים אלה של בית הדין האזורי נאמרו למעלה מן הצורך, הם נכונים לגופם ומקובלים עלינו. עניין לנו במקרה מובהק בו ההרשעה של גזבר המועצה התיישנה זה מכבר ונמחקה לפי אותו חוק. מכאן שבענייננו אין כיום עילה לפטר את גזבר הרשות המקומית בשל עבר פלילי, יהא הגורם המוסמך לכך אשר יהא. 13. לאור זאת החלטנו לדחות את הערעור. המערערים יישאו בהוצאות המשיב מס' 1, המשיבים מס' 2 (יחדיו) והיועץ המשפטי לממשלה בסכום של 5,000 ש"ח לכל משיב. גזברותעירייה