ביטול הפקעת חלקה


פסק דין

העתירה

העותרים מבקשים שיינתן פסק דין המצהיר על בטלות הצורך להפקיע שטח של 629 מ"ר מתוך חלקה 11 בגוש 6416, ברחוב המחתרת ברמת השרון שהודעה על הכוונה להפקיעו פורסמה בילקוט הפרסומים 3389 מתשמ"ז. בהתאמה, תינתן הוראה למחיקת הערת האזהרה, בדבר כוונת ההפקעה, מן הרישום בספרי המקרקעין.

הנסיבות

נסיבות העתירה אינן שנויות במחלוקת. אלה עיקריהן.



העותרים הם בעלי הזכויות הקנייניות במגרש בשטח 2285 מ"ר הידוע כחלקה 11 בגוש 6416 ברמת השרון (להלן: "מגרש ישראלי"). בשנת 1983 הותקנה תוכנית בניין עיר, רש/587 (להלן: "תוכנית 587") החלה, בין היתר, על מגרש ישראלי. תוכנית 587 ייעדה שטח מסוים, במגרש ישראלי, לדרך ושטח מסוים אחר, במגרש זה, לצורך כביש גישה ולבניין ציבורי. עוד נקבע בתוכנית זו כי השטחים המיועדים הללו (סך הכל 315 מ"ר לדרך ו-439 מ"ר לבניין ציבורי. דהיינו, 754 מ"ר שהם כ-33% משטח המגרש) יופקעו (להלן: "השטח המופקע-ישראלי"). אכן ביום 9.10.1986 פרסם יו"ר הועדה המקומית לתכנון ולבניה רמת השרון, בילקוט הפרסומים, הודעה מכוח סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי ציבור) 1943 וסעיפים 189, 190 לחוק התכנון והבניה (להלן: "החוק"), ולפיה השטח המופקע-ישראלי נחוץ לצורכי ציבור. סמוך לאחר מכן נרשמה הערת אזהרה בפנקס רישום המקרקעין אודות הודעת ההפקעה האמורה (להלן: "כוונת ההפקעה המקורית" או "ההפקעה").



עד לעת הזאת, הלכה למעשה מומשה כוונת ההפקעה רק ברצועת שטח של 125 מ"ר, בחזית מגרש ישראלי, לצורך כביש. הועדה המקומית לא נטלה חזקה ולא העבירה על שמה את יתרת השטח המופקע-ישראלי (629 מ"ר). בשטח מגרש ישראלי שלא נועד להפקעה מומשו זכויות בניה למגורים בהתאם לתוכנית 587.



במקביל לאישור תוכנית 587 אושרה גם תוכנית רש/600 (להלן: "תוכנית 600") החלה על מקרקעין סמוכים למגרש ישראלי, היינו על חלקה 81 בגוש 6416, ששטחה כ-3500 מ"ר, השייכת למשפחת אלון (להלן: "מגרש אלון"). גם בתוכנית 600 נקבעו שטחים שונים כמיועדים להפקעה לצורכי ציבור. שטח מגרש אלון שלא נועד להפקעה, יועד, בתוכנית 600, למגורים.



כאשר ביקשו בעלי הזכויות במגרש אלון לממש את זכותם לבנות במגרש ופנו לקבל היתר בנייה, הסתבר כי בשטח המיועד למגורים, במגרש אלון, ממוקם בית ישן, בעל חשיבות ארכיטקטונית, שהועדה המקומית חפצה בשימורו על מנת שישמש כמוזיאון לטבע, גיאולוגיה ומורשת מקומית (להלן: "בית ראשונים"). כיון שחלקי מגרש אלון המיועדים להפקעה נחוצים לועדה המקומית, לצורכי ציבור אחרים (מלבד המוזיאון) וכיון שזו מיצתה את אפשרויות ההפקעה ללא פיצוי (40%) במגרש אלון, נוצר קושי לגרום לשימור בית ראשונים מבלי לרכוש אותו (במימון הועדה המקומית) מידי משפחת אלון.


לנוכח הדברים האמורים השהתה הועדה המקומית את מתן היתרי הבנייה במגרש אלון, ניהלה, משך שנים, משא ומתן עם משפחת אלון שהניב, לבסוף, הסכם (כיון שחילוקי דעות הוליכו להתדיינות משפטית אשר הגיעה, בעתירה לבג"ץ, עד בית המשפט העליון, קיבל ההסכם תוקף של פסק דין מידי בית המשפט העליון). לפי ההסכם התחייבה הועדה המקומית לגבש תוכנית בניין עיר נוספת ולפיה יבוצעו "איחוד וחלוקה מחדש", ללא הסכמת הבעלים, בין מגרש אלון למגרש ישראלי וכפועל יוצא יועבר חלק מן השטח המופקע-ישראלי לידי משפחת אלון וייועד לבניה למגורים ואילו הועדה המקומית תקבל את בית ראשונים כחלק מן השטח בתוכנית האיחוד והחלוקה שיוקצה לצורכי ציבור.


כך נתכנה תוכנית רש/717 (להלן: "תוכנית 717"). בתוכנית איחוד וחלוקה (רה-פרצלציה) זו "השתתפו": מגרש אלון, החלקה הפרטית 224 (להלן: "חלקה 224"), חלקות 334, 333 בבעלות הועדה המקומית רמת השרון ו-466 מ"ר מן השטח המופקע-ישראלי. תוכנית 717 – שבינתיים ניתן לה תוקף והיא פורסמה ביום 14.12.99 בילקוט הפרסומים – יצרה, מכוח האיחוד והחלוקה, מגרשים חדשים, קבעה ייעודי קרקע ואגב כך העתיקה את הייעוד "בניין ציבורי" מן השטח המופקע-ישראלי למגרש חדש בתחום התוכנית המהווה את בית ראשונים וכן ריכזה את זכויות הבנייה למגורים של משפחת אלון במגרש בתחום התוכנית שהוקצה למשפחת אלון המגרש הזה כולל את חלק השטח המופקע-ישראלי ש"השתתף" בתוכנית.



ייאמר כי בין מגרש ישראלי לבין מגרש אלון חוצצות חלקות 333, 334, חלקה 224 וכן דרך אספלט (רחוב הפלמ"ח). כל החלקות החוצצות "שותפו" מרצון ושלא מרצון בתוכנית 717 על מנת ליצור רצף קרקעי בין מגרש ישראלי למגרש אלון.
טענת העתירה

העותרים טוענים כי משבטל ועבר מן העולם הצורך המקורי להשתמש בשטח המופקע-ישראלי לצורכי הציבור שהוגדרו בתוכנית 587 (ופורסמו בילקוט הפרסומים), יש לבטל את ההפקעה ולהחזיר את השטח המופקע הזה לרשות הבעלים המקוריים, היינו לרשות העותרים. העברת השטח המופקע-ישראלי לידי גורמים פרטיים (משפחת אלון) למטרת בנייה למגורים היא בגדר שינוי ייעוד השטח הכלול בכוונת ההפקעה המקורית, למטרה שלמענה אין להפקיע שטח מידי בעליו. שהרי כך נקבע בסעיף 196(א) לחוק:


מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים, תשלם הועדה המקומית פיצויים למי שהיה זכאי להם בשעת ההפקעה אילו היתה ההפקעה מחייבת תשלום פיצויים באותה שעה, או אם רצה בכך, תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו.



השטח שכוונת ההפקעה המקורית בו לא מומשה הוא בהיקף 629 מ"ר . לפי כוונת ההפקעה המקורית נועד השטח האמור לשם דרך ולבניין ציבורי במיקום מסוים במגרש ישראלי. העתקת המטרות הללו למגרש אחר ושימוש בחלק מן המופקע ישראלי למטרת בנייה פרטית של גורם פרטי היא שינוי ייעודי כוונת ההפקעה המקורית. שינוי זה מצדיק את החזרת השטח המופקע ישראלי לידי הבעלים המקוריים (ישראלי) בהתאם לסעיף 196(א) לחוק.

הגדרת סוגיית המשפט

העתירה מעוררת את שאלת המשפט הבאה: האם ניתן לקבוע - בתוכנית איחוד וחלוקה שלא בהסכמה, שלה "שותף" שטח מקרקעין שנועד להפקעה לצורכי ציבור, לצד שטחים אחרים – "חלוקה מחדש" (רה-פרצלציה) ולפיה השטח שהיה מיועד להפקעה לצורכי ציבור (למטרה מסוימת) יהיה לשטח פרטי למגורים ואילו חלק מן השטח הפרטי יופקע לצורך ציבורי ממין הצורך הציבורי המקורי? או, שמא שינוי הייעוד של השטח שנועד מעיקרה לצורכי ציבור והפיכתו לשטח פרטי למגורים משמיע כי הצורך הציבורי באותו שטח עבר ובטל מן העולם ולכן יש להחזירו לבעליו המקוריים. האם התשובה לשאלה במתכונתה הראשונה תהיה שונה אם יסתבר שאין "רצף קרקעי" בין השטח מיועד ההפקעה המקורי לבין השטח שאליו הועתקה ההפקעה לצורכי ציבור? האם אפשר "לרפא" את הפגם על ידי יצירת "רצף" מלאכותי תוך צירוף החלקות החוצצות לתוכנית האיחוד והחלוקה מבלי שייגרע מן החלקות החוצצות או ייווסף להן דבר?

נימוקי העותרים

לישראלי יש זכות קניינית מלאה במגרש ישראלי. מעיקרה הקיפה הזכות הזאת את מלוא המגרש, עד שבאה הרשות ובמסגרת תוכנית 587, ובהתאם להוראת סעיף 188(א) לחוק התכנון והבניה , ייעדה להפקעה, לצורכי ציבור, את השטח המופקע-ישראלי. "זכות הקניין" – כך נפסק חזור ושנה – "היא מזכויות היסוד של האדם בישראל ועל כן אין לפגוע בה ללא הוראה מפורשת בדין" . משנה תוקף ניתן לכלל האמור מאז שזכות הקניין התעלתה למעלת זכות חוקתית על חוקית .



העותרים אינם טוענים לפגם כלשהו בחוקיות כוונת ההפקעה המקורית. גם אין בפיהם טרוניה או השגה על כך שמשך כחמש עשרה שנים לא מומשה ההפקעה למעשה והשטח המופקע-ישראלי נותר, רובו ככולו בשיממונו. כל זה, גם אליבא דידם, בדין יסודו (על כן הדבר גם תואם את הוראות העל-דין בדבר זכות הקניין). אולם, הם אומרים, תוכנית 717 מראה בעליל כי אין לרשות עוד חפץ ב"צורכי הציבור" שלהם יועד השטח המופקע-ישראלי, או, שמא נכון יותר לומר כי השטח המופקע-ישראלי אינו נחוץ עוד לצורך הציבורי שלשמו יועדה הפקעתו. הלכה למעשה, השטח הזה אינו נחוץ לצורך ציבורי כל עיקר. נתוֹן נתנוהו ביד גורמים פרטיים כדי שישמש לבניה למגורים. משפג תוקפם של "צורכי הציבור" מושא ההפקעה, בטל קורבנם – השטח המופקע ויש להחזירו לבעליו. שהרי החוק (סעיף 196 לחוק התכנון והבניה) מורה, לכאורה בלשון שאינה משתמעת לשני פנים: " מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע מקרקעין לפי חוק זה... אם רצה בכך, תחזיר את המקרקעין למי שהופקעו ממנו" .



בא כוח העותרים, עו"ד משה י. קמר, הצביע בטיעוניו על התפתחות ההלכה ביחס לנסיבות העשויות להצדיק החזרת קרקע מופקעת לבעליה המקוריים מכוח עקרון צמידות ההפקעה למטרתה. את תאור ההתפתחות הוא שאל מדיני הפקעת מקרקעין לפי פקודת רכישת קרקעות (הפקעה לצורכי ציבור) .


בראשונה היתה גישה גמישה ולפיה:



אין זה הכרחי כלל שהמקרקעין שהופקעו ישמשו דווקא לאותה מטרה שעמדה לנגד עיני שר האוצר בעת ההפקעה, אלא המטרה עלולה להשתנות ממטרה ציבורית אחת למטרה ציבורית אחרת ואף ייתכן מקרה שהקרקע שהופקעה לצורכי ציבור לא תשמש כלל לאותם צרכים (ההדגשה שלי)



בהמשך התפתח עקרון "צמידות קרקע מופקעת לייעודה" שמכוחו פַרשו בתי המשפט חובה להשיב קרקע מופקעת לבעליה (או לשלם פיצוי תמורתה) אם מסתבר כי הקרקע אינה נחוצה לשמו של הצורך הציבורי המוגדר שעמד בבסיס ההפקעה או כי הצורך הציבורי שבבסיס ההפקעה חלף עבר מן העולם. עמד על כך השופט גולדברג:


ההפקעה הינה הכרח בל יגונה, אם אין מנוס מכך כדי להבטיח כי צרכים ציבוריים יבואו על סיפוקם. אולם ההפקעה לא נועדה להעשיר את המדינה. בין הפקעת הקרקע לבין צרכי הציבור קיים קשר בל יינתק, עד כי ניתן לומר שמבחינה רעיונית זכות הקניין שרוכשת המדינה בקרקע שהופקעה מן הפרט - אף אם הושלמו הליכי ההפקעה - היא זכות "מותנית", כשהתנאי הוא נחיצות הקרקע להגשמת צורך ציבורי. משחלף הצורך הציבורי מן העולם, או קמה עילה אחרת לביטול ההפקעה, יש להשיב את הקרקע לבעליה, אם רצונו בכך. השבת הקרקע במצב דברים זה היא שמשיבה את "סדרי הקנין באדמה" על כנם. שאם לא כן הופכת ההפקעה ממכשיר להגשמת יעדים חברתיים למטרה עצמאית, העומדת בזכות עצמה .



ויש שחיוו דעתם כי צמידות בין קרקע מופקעת לייעוד ציבורי משמעותה שאף אין להמיר ייעוד אחד בייעוד אחר, אפילו שני הייעודים משקפים צורך ציבורי. כך כתבה השופטת דורנר:


במדינות המכירות בזכות הקניין כזכות-יסוד, רשות שלטונית אינה בת-חורין להשתמש בנכס שהפקיעה אלא לאותה מטרה שלשמה הופקע, ואין לעשות שימוש בנכס למטרה אחרת, אף אם היא לטובת הציבור... בישראל הפרקטיקה היא שונה. רשות שהפקיעה קרקע למטרה ציבורית מסוימת נוהגת לנצל אותה למטרה אחרת. פרקטיקה זו אינה יכולה לעמוד. שכן, פרשנות מרחיבה של הסמכות, המאפשרת לרשות להשתמש בקרקע למטרה שונה מן המטרה שלשמה הופקעה נוגדת את הכלל שקבעה הפסיקה בדבר פירוש מצמצם של סמכות לפגוע בזכות-יסוד של האדם. לא-כל-שכן שאין לקבל גישה פרשנית מרחיבה עם חקיקת חוק-היסוד.מסקנתי היא איפוא כי שינוי המטרה הוא עילה לביטול ההפקעה.


כיוצא בזה היתה גם חוות דעתו של השופט מצא שאם בטל צורך ציבורי אחד ומתעורר צורך ציבורי אחר מן הראוי לפתוח בהליכי הפקעה מחודשים המניחים את הצורך החדש בבסיסם:


משחדלה להתקיים המטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע, תעמוד לבעלים הבררה אם ליטול בחזרה את הקרקע, או לתבוע ולקבל את דמיה (השווה להסדר המוחל בסעיפים 195(2) ו-196 לחוק התכנון והבניה, תשכ"ה-1965, במצבים של שינוי יעודם של מקרקעין שהופקעו לפי חוק זה). ואם הקרקע עודנה דרושה לסיפוקו של צורך ציבורי אחר, כי אז מוטל על הרשות לחזור ולהכריז על הפקעת הקרקע לשמו של הצורך החדש. שיטה זו אפשר שתכביד מעט עם הרשות ותאריך במקצת את ההליך המינהלי, אך זכות קניינו של הבעלים תכובד וככל שקיים צורך מוצדק לחזור ולהפקיע מידו את הקרקע, יוכל צורך זה לבוא לידי מימוש, בדרך המלך ולא בדרכים עקלקלות



הוסיף עו"ד קמר וטען כי בדידן, אף איננו מצויים במישור של המרת השימוש בשטח המופקע-ישראלי מצורך ציבורי אחד למשנהו. הרשות החליטה, פשוטו כמשמעו, שאין עוד צורך לייעד את השטח המופקע-ישראלי לשמו של צורך ציבורי כלשהו. אלא שעז רצונה של הרשות לרכוש חלק ממגרש אחר (הוא חלק השטח במגרש אלון שעליו ממוקם בית ראשונים) והיא מבקשת להשתמש בשטח המופקע-ישראלי כדי שישמש תמורה לרכישת בית ראשונים מידי אלון. הדיספוזיציה שהרשות מבקשת לבצע, באמצעות תוכנית 717, כמוה כדוגמה המובאת מפי השופט חשין בעניין קרסיק:
הנה היא קרקע פלונית שהופקעה למטרת הקמתו של גן ציבורי. לאחר שנים מספר- בעקבות שיפור בתוכניות תכנון עיר, למשל – מבקשת המדינה למכור אותה קרקע למרבה במחיר ולהקים גן במקום אחר. במקרה מעין זה נתקשה לכלוא כוונת מכירה זו במסגרת טובת הכלל, ולא נדע על שום מה לא תעמוד לו ליחיד זכות להשבת הקרקע אל חיקו, אם אך יבקש זאת.


אפשר (ובכך אני שם מילים בפי פרקליט העותרים המלומד) להמחיש את הדמיון שבין ענייננו לדוגמה שהשופט חשין נטלה, על ידי הצבת פרטי ענייננו – כמעשה הצבת נתונים פרטיים בנוסחה מתמטית - אל המובאה הנ"ל מפי השופט חשין כך:


הנה היא קרקע [השטח המופקע-ישראלי] שהופקעה למטרת הקמתו של [מבנה] ציבורי. לאחר שנים מספר- בעקבות [רצון לְשָמֵר מבנה פרטי, במגרש אחר, כמבנה ציבורי] מבקשת [הועדה המקומית] למכור אותה קרקע [על דרך העברתה לרשות בעלי המבנה הפרטי] ולהקים [מבנה ציבורי] במקום אחר [במבנה הפרטי]. במקרה מעין זה נתקשה לכלוא כוונת מכירה זו במסגרת טובת הכלל, ולא נדע על שום מה לא תעמוד לו ליחיד זכות להשבת הקרקע אל חיקו, אם אך יבקש זאת.


ואם יטען הטוען (ועוד מעט קט נראה שאמנם יש הטוען כך) שלא בהעברת ייעוד ציבורי ממקרקעין של פלוני למקרקעין של אלמוני עסקינן אלא באיחוד, שלא בהסכמה, בין אלה לאלה וחלוקתם מחדש תוך קביעה שונה של מיקום השטח המיועד להפקעה לצורכי ציבור, אף בא כוח העותרים מקדים תשובתו לאמור; אין רשות לרשות להשתמש בתוכנית איחוד וחלוקה בלתי מוסכמת לשם העשרת מאגר הנכסים של הרשות, אפילו אם מגמת פניה היא להשתמש במאגר לרכישת נכס לצורך ציבורי. עמד על כך סגן הנשיא (כתוארו אז) גורן:


דעתי היא כי במקרה דנן הפרשת דירות למגורים לעירייה כדי שזו תבצע בעקיפין פעולות שחלקן לטובת הציבור וחלקן לא ברור עדיין, אינה מהווה הקניית מקרקעין לצורכי ציבור. הקניית מקרקעין לצורכי ציבור היא הקניית מקרקעין למטרה ציבורית ישירה, כגון, דרך, בית ספר וכו'.


הא ראייה שתוכנית הרה-פרצלציה הנדונה מסתכמת ב"תשלומי איזון", מצד אלון, למועצה המקומית בסכום של כ- 335,000$. לשון אחר, תוכנית זו מעשירה את קופת הועדה המקומית על ידי שינוי הייעוד של השטח המופקע-ישראלי מבלי שישראלי מקבלים את תמורת הדבר.



לבסוף טוענים העותרים כי תוכנית איחוד וחלוקה בכלל אינה יכולה להוות תשובה לצורך להחזיר קרקע מופקעת לבעליה המקוריים בהתקיים תנאי סעיף 196 לחוק. שכן סעיף 196 לחוק דן ב"מקרקעין" ואילו סעיף 122 לחוק המסדיר תוכנית איחוד וחלוקה מתייחס ל"מגרש". לא הרי זה כהרי זה ומשנקבעו הוראות סעיף 196 לחוק ביחס למקרקעין, אין כוונתן אלא לכך שלא ניתן יהיה "לנייד" יעוד ציבורי ממקרקעין מסוימים למקרקעין אחרים כפי שניתן "לנייד" יעודים בין מגרשים שבהם נערך איחוד וחלוקה מחדש.


טיעוני המשיבים

את עיקר טיעוני המשיבים ערך ד"ר פרוכטמן, בא כוח הועדה והמועצה המקומית רמת השרון. עו"ד וירניק ,בשם אלון, החרה החזיק אחריו. המשיבים אינם חולקים על תיאור התפתחותו של כלל צמידות ההפקעה לייעדה. הם גם אינם נזקקים לטענה בדבר "דילוג" ממטרה ציבורית אחת למשנֵהַ . לפי השקפתם מצוי ענייננו במישור שונה לחלוטין הוא מישור שלטונה של תוכנית איחוד וחלוקה מחדש בהתאם לפרק ג' סימן ז' לחוק התכנון והבניה.


תוכנית איחוד וחלוקה מחדש (או "חלוקה חדשה" בתרגום הביטוי הלועזי: "רה-פרצלציה") היא מכשיר תכנוני שהחוק קבעו המאפשר "שיתוף כפוי, על ידי איחוד מגרשיהם של בעלים שונים ליחידה קרקעית אחת ופירוק השיתוף שנוצר בדרך של חלוקת הקרקע על יסודו של תכנון חדש" . תכנון חדש, הוא תולדה של צרכים תכנוניים פרי נסיבות מתחדשות בהשתנות העתים ובכלל זה גם צורכי ציבור משתנים. על כן, תוכנית חלוקה חדשה, אפילו היא כפויה, עשויה לכלול יצירת מגרשים חדשים, שינוי ייעודי קרקע, "ניוד" יעודים מחלקה מקורית אחת לאחרת, לרבות קביעה שונה של מיקום השטח המיועד לצורכי ציבור ואפילו שינוי מהות הצורך הציבורי (כגון ריכוז השטח המיועד לצורכי ציבור למטרת "מחלף דרכים" במקום מבנה ציבורי).


הלכה מושרשת היא שהליכי הפקעה והליכי איחוד וחלוקה מחדש הן שתי דרכים נפרדות (וכשרות) שבאמצעותן יכולה הרשות להקנות לעצמה מקרקעין לשימוש ציבורי. עמד על כך השופט מצא:


... סעיף 26 לחוק, מוסמכת הוועדה המקומית להקנות לעצמה מקרקעין הן בהפקעתם והן "בדרך אחרת". וכבר נפסק, שהליך של איחוד וחלוקה חדשה, הנכפה על-ידי הוועדה המקומית על בעלי המקרקעין, הינו בגדר "דרך אחרת" לגיטימית להקנות לעצמה את המקרקעין; והיא רשאית לנקוט בהליך כזה גם כשהשימוש בו מכוון, אך ורק, לנגוס מן המקרקעין את הקרקע הדרושה לה למימוש יעדים ציבוריים, תוך הימנעות מהפקעה הכרוכה בתשלום פיצויים (ההדגשה שלי)



הברירה ביד הרשות לבחור לעצמה את הערוץ הנראה לה מתאים לרכישת הקרקע הנחוצה לה לצורך הציבור. כיון שחלוקה חדשה היא בגדר ערוץ נפרד מערוץ ההפקעה אין לראות בנקיטת הליך כזה משום "ביטול הפקעה".


תוכנית החלוקה החדשה אינה משנה את ייעוד השטח המופקע. היא רק מעתיקה אותו ממיקומו המקורי (השטח המופקע-ישראלי) למיקום חדש (בית ראשונים). המיקום המקורי היה מיועד ל"מבנה ציבורי" ובמיקום החדש מצוי מבנה שישמש, לפי תוכנית החלוקה החדשה, כ"מבנה ציבורי". אין לראות בהעתקת מיקום המבנה הציבורי בסיס לשימוש בהוראת סעיף 196 לחוק.



זאת אף זאת, המשיבים אמנם חולקים על טענת העותרים ולפיה תוכנית החלוקה החדשה מבקשת לשנות את ייעוד השטח המופקע-ישראלי מייעוד ציבורי לבנייה פרטית, אולם הם טוענים כי אפילו תפורש התוכנית בדרך הנטענת על ידי העותרים, לא ניתן יהיה להחיל עליה את הוראת סעיף 196 לחוק. הטעם לכך הוא שנוסח סעיף 196 מעיד עליו שהוא חל רק על מקרקעין שהופקעו ללא תשלום פיצויים וייעודם שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע ללא תשלום פיצויים. הפקעה לצורכי בנייה פרטית אינה אפשרית כלל ועיקר, אפילו ישולמו פיצויים כנגדה. שינוי ייעוד של מקרקעין שהופקעו לצורכי ציבור, למטרה פרטית, כי יתרחש, יקים, מסתמא, עילת תביעה אזרחית כלשהי (נזיקין, עשיית עושר) אך לא ניתן יהיה לעגן אותה בהליך לפי סעיף 196 לחוק. הליך זה מיוחד לשינוי ייעוד המקרקעין לייעוד המאפשר הפקעה אך מחייב תשלום פיצוי תמורתה.


הכרעה בסוגיות העתירה

נטילת מקרקעין לצורכי ציבור- בין "הפקעה" לבין "איחוד וחלוקה מחדש"- הערות אגב

כמבואר לעיל, השטח המופקע-ישראלי לא הועבר, בראשונה, על שם הועדה המקומית וזו לא תפסה בו חזקה. אלא, השטח הזה יועד בתוכנית 587 לצורכי ציבור והדבר נרשם על דרך הערת אזהרה במרשם המקרקעין. בשלב המאוחר, נערכו המהלכים הכלולים בתכנית 717 המשמשים נושא לעתירה דנן. במהלכים אחרונים אלה של איחוד וחלוקה השתתפה הועדה המקומית על בסיס זכויותיה בשטח המופקע-ישראלי.


איש אינו טוען לפני כי הועדה המקומית לא יכלה להקנות לעצמה, מקרקעין לצורכי ציבור, בתוכנית איחוד וחלוקה 717. דומה כי המחלוקת הנטושה, לעת הזאת, בשאלה אם הרשות רשאית ליטול מנכסי הפרט, לצורכי ציבור, בתוכנית חלוקה מחדש, במקום לנקוט הליכי הפקעה לפי החוק ; מחלוקת זו אינה מתעוררת בענייננו. אפשר שגם העותרים רואים את הועדה המקומית רמת השרון, ב"כניסה" לתוכנית האיחוד והחלוקה, כ"בעלים" (או, על כל פנים, בעלת זכויות) בשטח המופקע-ישראלי (וחלקות משתתפות אחרות) ולפיכך, לכל הדעות, היא זכאית לזכויות במקרקעין גם ב"יציאה" מן התוכנית. ואפשר שהעותרים אינם מעוררים את ההשגה האמורה מפני שבאמצעות תוכנית 717 לא השיגה הועדה המקומית קרקע יותרת על פני 40% מן המקרקעין הניתנים להפקעה בלי פיצוי.


הנה כי כן שתי התוכניות (587 ו-717) כשהן לעצמן אין בהן פגם. הפסול נמצא, לשיטת העותרים, בזיקה שבין התוכניות, היינו ב"העתקת" השטח המופקע לצורכי ציבור מתוכנית אחת אל תוכנית שנייה. הדבר מעורר שאלה. כלום לא יכול היה המעוות (שהעותרים טוענים לו) לתְקוֹן אילו ננקט מהלך כפול ומתואם; מצד אחד חזרת השטח המופקע-ישראלי לבעלים המקוריים ומצד שני, בו זמנית, אישור תוכנית איחוד וחלוקה. תוכנית חלוקה מחדש כזאת, אילו הקיפה את חלקת ישראלי, לצד שאר החלקות השתתפו בתוכנית 717, ניתן היה להפקיע בה שטחים לצורכי ציבור בגבולות המותרים להפקעה בלי תשלום פיצויים. בגדר הפקעה זו אפשר היה לכלול את השטח שעליו ממוקם בית ראשונים. אלון – שמשטחם כבר לא ניתן להפקיע בלי פיצוי - היו זוכים, במסגרת החלוקה מחדש, בשטח המופקע-ישראלי וכך אפשר היה לגרום לאותה תוצאה שתוכנית 717 נושאת בכנפיה מבלי שיהיה לעותרים פתחון פה ותוך התאמה להשקפה המשפטית המחמירה שהובעה בהקשר זה .


עלי להודות שלא העמדתי את האפשרות האמורה בפני הצדדים ולא שמעתי את התייחסותם לכך. אף על פי כן אשוב ואתייחס אליה בפרק המסיים את פסק הדין



"העתקת" השטח הציבורי והמרת "צורך ציבורי" אחד במשנהו

לי נהיר וברור שהמהלכים התכנוניים שננקטו בפרשתנו נועדו למיטוב השימוש בשטח המיועד לצורכי ציבור. לא רכישת זכויות במקרקעין למטרה מסחרית ולא מכירת זכויות במקרקעין לשם העשרת הקופה היו לנגד עיני הועדה המקומית בשעה שנתנה את ידה לתוכנית 717. על כן אין אנו עוסקים בשינוי יעוד השטח המופקע-ישראלי מ"צורכי ציבור" לבנייה פרטית, אלא בהעתקת ליטרת הקרקע המגיעה לציבור, בלי פיצוי לפרט, ממקום למקום. בהעתקת מיקום זו גם אין לראות המרת "צורך ציבורי" ממין אחד ב"צורך ציבורי" ממין אחר. בבן מין אחד עסקינן. שכן השטח המופקע-ישראלי נועד להפקעה, בין היתר לשם הקמת "מבנה ציבורי". לא הוגדר שם טיבו של המבנה הציבורי אך "בית ראשונים" הפועל כמוזיאון מורשת למטרות חינוך בודאי בא בגדר "מבנה ציבורי" והוא גם עולה בקנה אחד עם הגדרת "צורכי ציבור" שבסעיף 188 לחוק.


משהבעתי את דעתי כך, כמדומה לי שנפטרתי מעולה של השאלה מה הדין אילו החליטה הרשות לשנות את ייעוד השטח המופקע לשימוש מסחרי כלשהו. האם צודק ד"ר פרוכטמן בטענתו כי הוראת ה"חזרה לבראשית" (restitutio in integrum) שבסעיף 196 לחוק אינה חלה על מצב כזה? אכן עיון בהוראת הדין הזו, קרי ככתיב, מעורר ספק אם היא חלה על שינוי יעוד למטרה מסחרית כאמור. אולם לנוכח השלכות חוק יסוד: כבוד האדם על מעמדה של זכות הקניין ומשנמצא לנו כעת פסק דין קרסיק, דומה שיש לקרוא בכל הוראת חוק, העוסקת בזכויות קניין, יותר ממה שאותיותיה משמיעות, כדי להתאימה למעמד העל של הזכות הקניינית. כך הייתי עושה אילו הוצרכתי לחרוץ דעה בסוגייה זו ויתכן שהמסקנה שהיתה נדרשת היא שכל שינוי ייעוד של מקרקעין מופקעים מקים בידי הבעלים המקוריים זכות לקבל פיצוי או לדרוש אותם בחזרה לרשותו.


תוכנית 717 לאיחוד וחלוקה – "ביטול הפקעה" או "ניוד הפקעה"

תוכנית איחוד וחלוקה מחדש בלא הסכמת בעלים היא בגדר מהלך תכנוני כשר על פי הדין. כבר ראינו כי גם לדעת המחמירים בפרשנות מגינה על זכות הקניין אפשר לה, לרשות, שתשתמש באמצעי הזה כשהיא מציבה את "צורכי הציבור" בראש תכליתו. אזכיר שוב את דברו של השופט מצא, בקשר זה:


כבר נפסק, שהליך של איחוד וחלוקה חדשה, הנכפה על-ידי הוועדה המקומית על בעלי המקרקעין, הינו בגדר "דרך אחרת" לגיטימית להקנות לעצמה את המקרקעין; והיא רשאית לנקוט בהליך כזה גם כשהשימוש בו מכוון, אך ורק, לנגוס מן המקרקעין את הקרקע הדרושה לה למימוש יעדים ציבוריים, תוך הימנעות מהפקעה הכרוכה בתשלום פיצויים (ההדגשה שלי)



גם בענייננו תכליתה העיקרית, ואולי היחידה, של תוכנית האיחוד והחלוקה היא "נגיסה" במקרקעין פרטיים כדי שישמשו לצורכי ציבור מבלי שהועדה המקומית תצטרך לרכוש אותם מידי בעליהם או לפצותם בדרך אחרת.


הועדה המקומית נקטה בדרך האמורה לאחר שחמש עשרה שנים קודם לכן קנתה לעצמה זכויות במקרקעין סמוכים, בדרך של הפקעה. בהיותה בעלת זכויות במקרקעין הסמוכים (השטח המופקע-ישראלי) רשאית הועדה המקומית – אף לדעת הפרשנים המחמירים - להשתתף בתוכנית איחוד וחלוקה כפויה. על כן,אין לראות במהלך התכנוני הגלום בתוכנית 717, לא "ביטול הפקעה" ולא "שינוי יעוד" של השטח המופקע-ישראלי.



ככל שאני חוזר ומעיין במהלכים שננקטו אינני רואה איזה פסול יימצא בהם ומהו הדבר שנגרע מן העותרים. השטח המופקע ישראלי נלקח מהם בהפקעה כדין . אם, בנקוף העתים, התברר לרשות כי מימוש הצורך הציבורי, באמצעות הקרקע שבידיה, צריך להתבצע במקום סמוך, מה להם, לעותרים, להלין על כך? הרי מהם, כאמור, לא נגרע דבר; כיון שאלון, גם הם, אינם חסרים והרשות נהנית, שָלָמה ימדדוה העותרים במידת סדום?



אחוד וחלוקה כפויים – מקרקעים שאינם בני מצר

עד הנה אמרתי דברים בזכות תוכנית החלוקה הכפויה ולא נתתי את הדעת לכך שבמציאות חוברו יחדיו, בתוכנית 717, השטח המופקע-ישראלי ומגרש אלון שאין להם גבול משותף. כדי ליצור "רצף קרקעי" בתוכנית, צורפו לתוכנית החלוקה הכפויה גם חלקות נוספות ובתוכן חלקה 224, השייכת לבעלים פרטיים. ברור כשמש שהצירוף הזה הוא טכני בלבד. שהרי חלקה 224 "נכנסה" אל התוכנית ו"יצאה" ממנה אותה גברת באותה אדרת, לא יתר ולא חסר, בלי לזוז ימין או שמאל. האם אין בכך פגם הפוסל את התוכנית?



אין ספק שלא ניתן להתוות תוכנית "איחוד וחלוקה" וירטואליים, היינו בין מגרשים שאינם מֵצְרָנִיים . על כן אילו היה "בית ראשונים" רחוק ת"ק פרסה מן השטח המופקע-ישראלי לא ניתן היה, לא לאחד ביניהם ולא לחלקם מחדש, מבלי לצרף לתוכנית את המגרשים שבינותם. ואילו היתה נתכנת תוכנית איחוד וחלוקה כפויה המהלכת מקצה העיר ועד קציה, כדי "לאחד" בין מגרשים מרוחקים, רק מפני שהרשות נתנה עיניה בנכס מסוים שהוא טוב בעיניה לצורכי ציבור, מסתמא היינו אומרים שהתוכנית "איננה סבירה".


אלא שבדידן רק חציצה מעטה (אי אילו עשרות מטרים) מפרידה בין השטח המופקע-ישראלי לבין מגרש אלון. על כן לא אוכל לומר שהתוכנית מלאכותית ובלתי סבירה על פניה.

סרח העודף – "תשלומי איזון" ורצועת קרקע

בא כוח העותרים טען כי הועדה המקומית, או המועצה המקומית עשתה "רווח הון" ממהלכי תוכנית החלוקה החדשה. הועדה המקומית קבלה מידי אלון שטח ונתנה בתמורתו לאלון את השטח המופקע-ישראלי שהפך להיות שטח לבנייה. התמורה, כנראה, עולה בשוויה על הקבלה, כך יוצא שאלון מחויבים ב"תשלומי איזון" בשיעור של 335,000$ לערך (ראה "לוח הקצאות וטבלת איזון לתוכנית רש/717"). לכאורה, דמי האיזון צריכים להיות משולמים לקופת הרשות. האין לומר ששורת הצדק תובעת להעבירם לידי העותרים?



נראה לי שהתשובה לכך חיובית. כדי לבאר טעמיי אשוב, לרגע, אל אותו "רעיון" שצץ במוחי ואשר קראתי לו "מהלך כפול"; קרי, ביטול ההפקעה מצד אחד והתווית תוכנית איחוד וחלוקה בין מגרש ישראלי למגרש אלון (והחלקות האחרות) כדי לגרוע מן המגרש המאוחד את השטח המיועד לשימור "בית ראשונים" בהפקעה לצורכי ציבור "על חשבון" אחוזי ההפקעה המותרים ביחס למגרש ישראלי.


אילו נעשה כך, כמדומה לי (ולוואי שלא אטעה בעניין שמאִי, שבקיאותי בו חסרה) שכיון שהועדה המקומית לא היתה בגדר "משתתף" בתוכנית (על כל פנים, השתתפותה לא היתה פרי זכויות בשטח המופקע-ישראלי) היו "תשלומי האיזון" מנותבים לישראלי. הדעת נותנת שגם המהלך שננקט בפועל צריך להניב את אותה תוצאה.



אם לא תאמר כן, תמצא קופת הועדה המקומית מועשרת בהון לא מבוטל. והרי הכל מסכימים כי כזאת, היינו "הקצאה [לרשות] לשם העשרת הקופה הציבורית", כלשונו של השופט גורן בעניין קצוף, לא תהיה במקומותינו. בצדק העיר השופט גורן, דברים שכבר הזכרתי לעיל:


פרשנות לפיה היה מותר לרשויות מקומיות לקבל לידיהן מקרקעין שלא לצרכי ציבור אלא לשם העשרת מאגר נכסיהן ... [ואני הייתי מוסיף - גם לשם העשרת קופתן] היתה מובילה למצב בו היה אינטרס מובהק של הרשויות לנקוט בהליכי איחוד וחלוקה מחדש של מקרקעין כשלהן אינטרס לבר תכנוני ממשי באישורו של הליך זה.


אין להעלות על דל שפתיים ואף לא על דל מחשבה את האפשרות שהועדה המקומית לא ראתה לנגדה את השימור ההיסטורי ואת צורכי החינוך של קהילתה אלא את אפשרויות הרווח שהתוכנית מגלמת בחובה, משל הועדה כאחד מסרסורי נדל"ן היא.


אם כך, היינו אם אין מעלים את המחשבה הזרה ההיא על הדעת, מתייצבת מייד שאלה מדוע לא תחזיר הועדה המקומית את "הפרשי האיזון" לבעלים המקוריים (כמובן רק את הפרש האיזון הכרוך בשטח המופקע-ישראלי)? לי נראה הדבר ראוי לעשותו. בכך תוקהה "הפגיעה האלימה" (לשון השופט חשין בעניין קרסיק) שפגעה ההפקעה בזכות הקניין של ישראלי.


ומעניין לעניין כמעט היינו הך. השטח המופקע-ישראלי הוא של 754 מ"ר. טבלת ההקצאות של תוכנית 717 מראה כי רק 466 מ"ר מן השטח הזה "השתתפו" בתוכנית. מה עלה בגורל היתרה? מהו שטח היתרה? האם זה ההפרש שבין השטח המופקע-ישראלי לבין השטח שהשתתף בתוכנית 717 (כלומר 288 מ"ר) או שמא יש להפחית משטח זה את השטח, בן 125 מ"ר,שכבר נתפסה בו חזקה לצורכי דרך (ובכך תעמוד היתרה על 163 מ"ר).


האם אין לומר כי עבר ובטל מן העולם הצורך הציבורי באותה יתרה (יהא גודלה אשר יהא)? אם עוד נותר "צורך ציבורי" ראוי שהועדה המקומית תנקוב בהודעה מתאימה ואם לא, תחזיר את סרח העודף הזה לבעלים המקוריים.



כללו של דבר

לסוף פסק הדין עלי לחזור ולזון עיני בראשיתו. העותרים בקשו מבית המשפט להצהיר על בטלות ההפקעה של השטח המופקע-ישראלי ולהורות למחוק את הערת האזהרה שנרשמה, בקשר לכך, בפנקס רישום המקרקעין. סעד זה אינני יכול לתת בידם משום שמצאתי שההליכים התכנוניים ובכללם תוכנית האיחוד והחלוקה 717 התנהלו כדין ומכוח הדין ואין בהם טעם לפסול. לא קמה עילה לביטול הליכי התכנון הללו ולא נמצא טעם לאחוז בדרך המותווית בסעיף 196 לחוק לשם החזרת השטח המופקע-ישראלי (או תשלום פיצויים עבורו) לעותרים.



מזווית בחינה זו העתירה נדחית.



עם זה, הערתי הערות אחדות בהקשר ל"הפרשי איזון" שלכאורה יש מקום להעבירם (בחלק הראוי) לעותרים ולעניין יתרת שטח שאפשר שהצורך הציבורי בו איננו שריר עוד וגם אותו ראוי להחזיר (או לשלם פיצוי בתמורתו). אינני חורץ את הדין בעניינים אלה ואינני נותן בהם הוראות אופרטיביות, הן מפני שלא התבקשתי לכך בעתירה והן מפני שהדברים טעונים ברור עובדתי נוסף ובדיקת השאלה אם מימוש זכויות הבניה בשטח ישראלי ומכירתם לבעלים אחרים אינם שומטים את הקרקע מתחת לפני זכות הבעלים המקוריים לקבלת אותם הפרשי איזון או חלקם. אני מניח שהעותרים ימצאו את הדרך לתבוע את הברור האמור ולקבל את המגיע להם.



נטלתי את ההערות האחרונות בחשבון שיקולי משבאתי לקבוע חיוב העותרים בהוצאות המשיבים. העותרים ישלמו הוצאות העתירה למשיבים בסכום כולל של 20,000 ₪ (מהם 15,000 ₪ למשיבים 1, 2 ו-5000 ₪ למשיבים 3,4).






לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. חוק הפקעת קרקעות

  2. מטרת ההפקעה

  3. הפקעת יתר

  4. פיצויים בגין הפקעה

  5. צו תפיסה

  6. ביטול הפקעת חלקה

  7. ביטול הפקעה רעננה

  8. שווי של דונם מופקע

  9. הפקעה לצורכי ציבור

  10. ילקוט פרסומים הפקעה

  11. הסכם הפקעה - מיסים

  12. עורך דין הפקעה

  13. הפקעה שלא מומשה

  14. כביש 531 הפקעה

  15. הפקעות כביש 531

  16. ביטול הפקעה בגלל פגמים

  17. הפקעה לצורך הרחבת כביש

  18. הפקעות קרקע ביפו

  19. הפקעה לסלילת כביש

  20. פסקי דין - הפקעות

  21. הפקעת שטחים - פיצויים ?

  22. עשיית עושר הפקעה

  23. הפקעה לצורך חניה

  24. הפקעה לצרכי ציבור

  25. כביש מכבית הפקעה

  26. ביטול הפקעה של כביש בצפת

  27. הפקעה - תכנית שינוי מתאר

  28. הפקעת אדמות ערבים

  29. עתירה לביטול הפקעה

  30. הפקעת מקרקעין ברמת השרון

  31. ביטול הפקעת מקרקעין

  32. הפרשות לצרכי ציבור

  33. השבחת קרקע שהופקעה

  34. הפקעת קרקע בשכירות

  35. הקצאת קרקע חלופית - הפקעה

  36. הפקעת מקרקעין מירושה

  37. פיצוי ריאלי על הפקעת מקרקעין

  38. הפקעה לצורכי ציבור - דוגמא

  39. הצעת חוק הפקעות קרקע

  40. חישוב פיצוי על הפקעה

  41. מה זה הפקעת קרקעות ?

  42. הפקעה - חישוב פיצויים

  43. הפקעת קרקעות - בוררות

  44. חלקה מופקעת – תביעת פיצויים

  45. השפעה של הפקעה על חוזה

  46. הפקעה בניית כביש - פיצויים ?

  47. הפקעה לצורך הרחבת דרך

  48. שכר טרחה - ביטול הפקעה

  49. פיצוי על הפקעה בתל אביב

  50. פיצוי מופחת בגין הפקעה

  51. הפקעות מקרקעין כביש 531

  52. הודעה על הפקעה - פקודת הקרקעות

  53. פיצויים על הפקעה – זכות יורשים

  54. הפקעה לצורך כריית מנהרות הכרמל

  55. הפקעות קרקע בראשון לציון

  56. פיצוי בגין הפקעת 61% משטח חלקה

  57. חוק לתיקון דיני הרכישה - הפקעות

  58. הפקעת קרקע בבעלות משותפת

  59. ביטול הפקעה - אי מימוש במשך שנים

  60. הפקעה ללא פיצוי - פגיעה בקניין ?

  61. הפקעה לצורך הקמת מתקן צבאי

  62. הפקעה לצרכי ציבור פתח תקווה

  63. טופס ערעור על הפקעת מקרקעין

  64. הפקעה - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  65. סעד של פיצוי בקרקע אשר הופקעה

  66. הפקעה לצורך הרחבת נתיב תחבורה

  67. פיצוי על הפקעה – שטח נטו או ברוטו ?

  68. הפקעה שכונת נווה יעקב בירושלים

  69. קביעת פיצוי על הפקעה בבית משפט

  70. פיצויים ממדינת ישראל בגין הפקעת חלקה

  71. פיצויים על הפקעת חלק מהמקרקעין

  72. סירוב למסור מקרקעין לצורך הפקעה

  73. פירוק שיתוף במקרקעין עקב הפקעה

  74. פיצויים על הפקעה של קרקע חקלאית

  75. קרקעות חלופיות - פיצוי על הפקעה

  76. פיצויי הפקעה - הוצאות העברת עסק

  77. הפקעת קרקע לצורכי ציבור לשם סלילת כביש

  78. תביעה לפיצויים בשל הפקעת מקרקעין בירושלים

  79. סעיף 189 חוק התכנון והבניה - הפקעת מקרקעין

  80. טופס הפקעה או רכישה של נכסים מטעם הממשלה

  81. פיצוי בהפקעת מקרקעין לפי המחיר נכון להיום

  82. חישוב פיצויי ההפקעה על בסיס השימוש שנעשה בה בפועל

  83. זכויות חברי מושב לפיצויים בגין הפקעת קרקעות

  84. הפקעה של רשיון - תשלום פיצויים על השקעה במבנה במגרש

  85. תביעה פיצויים הפקעה קרקע - פקודת הדרכים ומסילות הברזל

  86. טופס הפקעה או רכישה מטעם הממשלה של כלי שיט ההולך ונבנה

  87. פיצוי כספי מועצה מקומית נטילת חלק ממקרקעין - לא ע"י הפקעה לצורך הרחבת כביש

  88. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון