פסק דין השופטת ד' ביניש: הרקע לעתירה 1. העותרת, לשכת סוכני ביטוח בישראל, הינה עמותה רשומה המאגדת, לטענתה, כ- 3,000 סוכני ביטוח בישראל. בין מטרותיה של העותרת ייצוג ענייניהם של סוכני הביטוח בפני רשויות המדינה בנושאים שיש להם השלכה על מעמדם ועל עיסוקם. ביום 17.2.03 הוציא המשיב 1, המפקח על הביטוח (להלן: "המשיב 1" או "המפקח"), חוזר ביטוח מס' 4/2003, שעניינו "התקשרות מבטח עם סוכן ביטוח" (להלן: "החוזר"). החוזר קובע הוראות מחייבות באשר לאופן שבו על סוכני ביטוח לנהוג בדמי ביטוח המועברים לידם מאת המבוטחים. עניינה של העתירה בבקשתה של העותרת כי בית-משפט זה יצהיר על בטלותו של החוזר. השאלה שלפנינו היא, אפוא, האם פעל המפקח בגדר סמכותו וכדין בהנהיגו את החוזר המשמש נושא לעתירה. נוכח חשיבות העניין לדיון בעתירה, נביא את תוכנו של החוזר במלואו: התקשרות מבטח עם סוכן ביטוח מבירור תלונות ציבור וממצאים אחרים שטופלו בעת האחרונה במשרד המפקח על הביטוח, עולה כי קיימים ליקויים ביישום הוראות חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א - 1981 (להלן - חוק הפיקוח), הנוגעות להסכם התקשרות בין סוכן ביטוח ובין מבטח, לצורך תיווך בעסקי ביטוח. מטרת חוזר זה להבהיר את תוכנו של הסכם התיווך שבין הסוכן לבין המבטח וכן לקבוע נהלי עבודה מחייבים לטיפול בדמי ביטוח המשולמים למבטח באמצעות סוכן הביטוח. לפיכך, הריני להורות כדלקמן: 1. מבטח יתקשר עם סוכן ביטוח לצורך תיווך לעניין ביטוח רק באמצעות הסכם בכתב, שיכלול, בין היתר, את הסדר תשלום דמי העמילות בהתאם לאמור להלן בחוזר זה (להלן - הסכם התקשרות). על המבטח וסוכן הביטוח לפעול בהתאם להוראות המפורטות בחוזר זה, וליישם את הוראות הסכם ההתקשרות בנוגע אליהם. 2. הסכם ההתקשרות יכול שיורה על העברת מלוא דמי הביטוח ישירות למבטח. לא יקוזזו מדמי הביטוח דמי עמילות או כל סכום אחר שהסוכן זכאי להם מאת המבטח. 3. אם דמי הביטוח אינם מועברים ישירות למבטח, אזי הסכם ההתקשרות יהווה גם חוזה נאמנות, ובו ייקבעו, בין השאר, העקרונות הבאים: א. דמי הביטוח שיכים במלואם למבטח. ב. סוכן הביטוח יפתח בבנק בישראל חשבון נאמנות לטובת המבטח, לכל מבטח בנפרד (להלן - חשבון הנאמנות). דמי הביטוח יופקדו בחשבון נאמנות על שם הסוכן תוך ציון 'בנאמנות עבור מבטח פלוני'. ג. מלוא דמי הביטוח יופקדו על ידי סוכן הביטוח בחשבון הנאמנות מיד עם גבייתם מהמבוטח. ד. כל כספי חשבון הנאמנות יועברו לידי המבטח לא יאוחר מהיום ה- 15 בחודש העוקב לגבייתם. ה. סוכן הביטוח לא ישעבד את דמי הביטוח, לא יעכבם, לא יקזז סכומים שהוא זכאי לקבל ממבטח (כגון דמי עמילות וסכומים אחרים) כנגד דמי הביטוח, ולא יעשה בהם כל שימוש אחר שלא לצורך העברתם, במלואם, למבטח. ו. דמי העמילות לא ישולמו ישירות מתוך דמי הביטוח. 4. למרות האמור בסעיף 3, רשאי סוכן הביטוח לגבות את דמי הביטוח בעד כל המבטחים הקשורים עמו בהסכם התקשרות, או חלקם, לחשבון בנק בישראל, שממנו יפצל את הכספים של כל מבטח בנפרד (להלן - חשבון מפצל) לחשבון הבנק של המבטח, ובכפוף לתנאים הבאים: א. חשבון מפצל יפתח רק בגין ביטוחי חיים מסיווג ביטוח מנהלים וקרן פנסיה. ב. חשבון מפצל יהיה חשבון נאמנות לטובת המבטחים, אשר ינוהל בידי נאמן בלבד, שהוא חברה לנאמנות בשליטה של מוסד פיננסי מפוקח בישראל (קרי, תאגיד בנקאי או מבטח), ואשר יאושר מראש ובכתב על ידי המבטחים. ג. שכר טרחתו של הנאמן לא יבוצע מתוך הכספים שבחשבון המפצל. ד. כספים שיוצאו מחשבון מפצל יועברו לחשבון הבנק של המבטח בלבד. הוראות הביצוע לחשבון בנק זה יבוצעו בידי הנאמן בלבד. אפשר שהסכמי ההתקשרות לעניין החשבון המפצל יקבעו כי הפיצול ייעשה בידי הנאמן לפי הוראות שיקבל מאת הסוכן, ובלבד שהוראות אלו יהיו לתשלום סכומים למבטחים שנקבעו בהסכם. 5. תחולה חוזר זה חל על כל המבטחים, סוכנויות ביטוח וסוכני הביטוח בכל ענפי הביטוח. 6. תחילה חוזר זה חל על התקשרויות חדשות שיכרתו החל מיום 1 ביולי 2003, ועל כל ההתקשרויות שיהיו בתוקף ביום 1 בינואר 2004 ואילך. על החוזר חתום מר אייל בן-שלוש, המפקח על הביטוח. העתירה הוגשה בחודש יוני 2003. בהסכמת המשיב 1 נדחה מועד תחילת תוקפו של החוזר ליום 1.1.04. במקביל לדיונים שנערכו בעתירה נעשו בעידודנו נסיונות מטעם הצדדים להגיע להסדר מוסכם ביניהם, שייתר את הצורך להכריע בעתירה. נסיונות אלה לא עלו יפה. ביום 31.12.03 דחינו את בקשת העותרת לעכב לתקופה נוספת את כניסתו של החוזר לתוקף. ביום 15.7.03, בדיון מקדמי בעתירה, הוחלט על צירוף איגוד חברות הביטוח כמשיב לעתירה על-מנת שלחברות הביטוח תינתן הזדמנות להשמיע את עמדתן בנושא העתירה. לאחר שקיימנו דיון נוסף בעתירה, שבו נכח גם בא-כוח המשיב 2, איגוד חברות הביטוח, הסכימו הצדדים כי נהיה רשאים לדון בעתירה כאילו ניתן בה צו על-תנאי. טענות הצדדים 2. הטעם העיקרי שמעלה העותרת לביסוס עתירתה להצהיר על בטלותו של החוזר הוא שההוראות שאותן קבע המפקח בחוזר ניתנו שלא בסמכות. לטענת העותרת, המפקח שם עצמו כמחוקק בכך ששינה מהוראת סעיף 30 לחוק הפיקוח על עסקי ביטוח, התשמ"א - 1981 (להלן: "חוק הפיקוח" או "החוק") והוסיף עליה, וזאת מבלי שהחוק העניק לו סמכות כזו. וזו לשון סעיף 30 לחוק הפיקוח: 30. לא יתווך סוכן בין כל אדם לבין מבטח אלא אם קיים בינו לבין אותו מבטח הסכם בכתב שבין תנאיו חיוב הסוכן בשני אלה: (1) להחזיק כספים שגבה ממבוטחים בחשבון נפרד; (2) להעביר למבטח עד ליום ה-15 בכל חודש כספים שגבה ממבוטחים בחודש הקודם". "הסכם בין סוכן למבטח הנה כי כן, סעיף 30 לחוק מסדיר את האופן שבו על סוכן ביטוח לנהוג בכספים שגבה ממבוטחים וקובע שני תנאים: האחד - כי על סוכן הביטוח להחזיק בכספים בחשבון נפרד, והשני - שעל הסוכן להעביר למבטח כספים שגבה בחודש מסוים עד ליום ה- 15 בחודש שלאחריו. כאמור, העותרת טוענת שבחוזר הנדון הוסיף המפקח תנאים נוספים על שני התנאים שקבע המחוקק, מבלי שיש לו סמכות לעשות כן. לטענת העותרת, הוראות החוזר עולות כדי התערבות במערכת היחסים החוזית שבין מבטח לסוכן, באופן החורג במידה ניכרת ממידת ההתערבות שהתיר המחוקק. עוד טוענת היא, כי יישום ההסדרים החדשים שקבע המפקח יביא לפגיעה כלכלית קשה בסוכני הביטוח בישראל שבסיס עסקי חשוב לפעילותם נמצא ביכולתם להחזיק את כספי המבוטח בידם לתקופה המוגבלת שנקבעה על ידי המחוקק. כן נטען, כי החובה להחזיק את הכספים בחשבונות נאמנות מהווה הכבדה כלכלית ניכרת על סוכני הביטוח בשל העלויות הכרוכות בפתיחת חשבונות כאלה ובניהולם, ובמיוחד כשמדובר בחשבונות נאמנות שלגביהם נדרש ניהול של חברה לנאמנות, כאמור בסעיף 4 לחוזר. מטיעוני העותרת בכתב ובעל-פה ניכר כי הוראות סעיף 4 לחוזר הן שהיו במיוחד לצנינים בעיניה כהוראות המטילות על חבריה נטל כבד. לטענת העותרת, הנטל הכלכלי צפוי להכביד במיוחד על סוכני הביטוח ה"קטנים", ואילו סוכנויות ביטוח שמחזיקות חברות ביטוח ("סוכנויות בית") כמעט שלא ייפגעו מההוראות החדשות. זאת, לא רק בשל איתנותן הפיננסית של הסוכנויות הגדולות, אלא גם מן הטעם ש"סוכנויות הבית" אינן צפויות להיתקל בבעיה לקבל אישור מהמבטחים לפתיחת חשבון נאמנות מפצל כאמור בסעיף 4(ב) לחוזר, והן אף לא יתקשו לשלם את שכר טרחת הנאמן שנמצא בשליטת חברת הביטוח. העותרת קובלת, אפוא, על ההפליה שעלולה להיווצר בין סוכנויות הביטוח ה"קטנות" לבין "סוכנויות הבית", וזאת בעיקר עקב הוראת סעיף 4 לחוזר. עוד נטען, כי הפגיעה הכלכלית הצפויה בסוכני הביטוח כתוצאה מיישום הוראות החוזר עולה כדי פגיעה בלתי-חוקתית בחופש העיסוק שלהם, בניגוד לחוק יסוד: חופש העיסוק. 3. לטענת בא-כוח המדינה בשם המשיב 1, המפקח מוסמך היה להורות כאמור בחוזר נשוא העתירה, וזאת בהתאם לסמכותו לפי סעיפים 60 - 62 לחוק הפיקוח. סעיפים אלה מקנים למפקח סמכות לברר תלונות המגיעות אליו מהציבור בקשר לפעולה של סוכני ביטוח, ובין היתר הוא מוסמך להורות על תיקון הליקוי שהעלה הבירור "בין למקרה שעליו התלונה ובין בדרך כלל" (סעיף 62 לחוק). בא-כוח המדינה הדגיש כי המפקח החליט להורות כפי שהורה בחוזר, בעקבות תלונות שהגיעו אליו ממבוטחים שונים לפיהן דמי הביטוח ששילמו לסוכנים לא הועברו מהסוכנים למבטחים תוך הפרת החובה המוטלת על הסוכנים לעניין זה בסעיף 30 לחוק. בא-כוח המדינה תמך את טענותיו בפסיקתו של בית משפט זה בבג"ץ 7721/96 איגוד שמאי ביטוח בישראל נ' המפקח על הביטוח, פ"ד נה(3) 625 (להלן: "פרשת שמאי הביטוח") שבה לא זו בלבד שהוכרה סמכותו של המפקח על הביטוח לקבוע הוראות כלליות, אלא שבית המשפט אף חייב את ה מפקחת על הביטוח לקבוע הוראות כאלה. בפרשת שמאי הביטוח הדגיש בית המשפט כי תכלית חוק הפיקוח שמכוחו פועל המפקח היא, בראש ובראשונה, להגן על ציבור המבוטחים. לטענת בא-כוח המדינה, הסתמכות על בדיקתן של תלונות פרטניות בלבד אין בה כדי למלא אחר תכלית זו באופן יעיל; השגת היעד של פיקוח על שוק הביטוח על-מנת לשמור על האינטרסים הלגיטימיים של המבוטחים מצריכה קביעת הוראות כלליות מחייבות על ידי המפקח. בא-כוח המדינה הדגיש כי הוראות החוזר עולות בקנה אחד עם העיקרון הבא לידי ביטוי בסעיף 30 לחוק הפיקוח, שלפיו דמי הביטוח הינם כספים של המבטח המוחזקים אצל הסוכן בנאמנות עד להעברתם למבטח. לפיכך, ממילא סוכן ביטוח אינו רשאי לעשות שימוש בכספים אלה כאילו היו שייכים לו, והוראות החוזר רק נועדו להבטיח זאת. 4. איגוד חברות הביטוח (המשיב 2) בחר שלא לנקוט עמדה בשאלת סמכותו של המפקח להורות כאמור בחוזר. עם זאת, המשיב 2 ציין בתשובתו לעתירה כי הוא תומך במהות ההנחיות שהוציא המפקח בחוזר נשוא העתירה, שכן מטרתן להבטיח יישום אפקטיבי של ההוראות הקבועות בסעיף 30 לחוק הפיקוח ולמנוע מקרים שבהם דמי הביטוח אינם מגיעים למבטחים. דיון 5. שתי שאלות מתעוררות בקשר לסמכותו של המפקח להורות כפי שהורה בחוזר. האחת, האם מוסמך המפקח ליתן הוראות כלליות או שמא סמכותו מצטמצמת לטיפול בתלונות פרטניות; והשניה, בהנחה שהמפקח אכן מוסמך ליתן הוראות כלליות, האם הוראות החוזר הנדון הינן הוראות המצויות במסגרת סמכותו של המפקח או שהן חורגות מגדר הסמכויות שהוענקו למפקח בחוק הפיקוח, כטענת העותרת. סמכות המפקח ליתן הוראות כלליות 6. על השאלה הראשונה לא נתקשה לענות בחיוב, שכן כבר הכרענו בה בפרשת שמאי הביטוח הנ"ל. כאמור, המשיב 1 מבסס את סמכותו להוציא את החוזר על סעיפים 60 - 62 לחוק הפיקוח, המהווים חלק מפרק ה' לחוק שעניינו "שמירה על ענייני מבוטחים". כך מורים סעיפים אלה: "בירור תלונות הציבור דרכי הבירור תוצאות הבירור-60. (א) המפקח יברר תלונות הציבור שראה בהן ממש בדבר פעולה של מבטח או של סוכן ביטוח בענייני ביטוח. (ב) המפקח לא יברר תלונה בעניין שהחל בו דיון לפני בית משפט או בורר, או שבית משפט או בורר הכריע בו, אלא מטעמים מיוחדים שיירשמו, אולם רשאי הוא לברר תלונה בעניין שבו הוגשה תובענה לפני בית משפט או בורר אך טרם החל הדיון בה. 61. (א) בירור תלונה יהיה בדרך שתיראה למפקח, והוא לא יהיה קשור להוראות שבסדרי הדין או בדיני ראיות. (ב) המפקח יביא את התלונה לידיעת מי שהתלונה עליו ויתן לו הזדמנות נאותה להשיב עליה. 62. (א) מצא המפקח שהתלונה היתה מוצדקת, יודיע על כך למתלונן ולמי שהתלונה עליו; המפקח רשאי לפרש בתשובתו את תמצית ממצאיו ורשאי הוא להורות למי שהתלונה עליו לתקן ליקוי שהעלה הבירור, בין למקרה שעליו התלונה ובין בדרך כלל, בדרך ובמועד שהורה. (ב) מצא המפקח שהתלונה אינה מוצדקת, או שאינה ראויה לבירורו, יודיע על כך למתלונן ולמי שהתלונה עליו, ורשאי הוא לפרש בתשובתו את תמצית ממצאיו. (ג) העלה הבירור חשד שנעברה עבירה פלילית, יביא המפקח את הענין לידיעת היועץ המשפטי לממשלה". (ההדגשות הוספו - ד.ב). כפי שנפסק בפרשת שמאי הביטוח, סעיפים 60 - 62 לחוק הפיקוח מקנים למפקח סמכות רחבה לקבוע הסדרים כלליים מחייבים בתחום הביטוח. סמכות זו נלמדת מלשונן של הוראות החוק הנ"ל [ובמיוחד סעיף 62(א)] כמו גם מתכליתו העיקרית של חוק הפיקוח, שהיא ההגנה על ציבור המבוטחים. כך נאמר מפי השופט זמיר: "...לא זו בלבד שהלשון של סעיף 60(א) אינה מגבילה את המפקחת לבירור התלונה אך ורק במסגרת המקרה המסוים, נשוא התלונה, אלא שסעיף 62 אף קובע במפורש כי המפקחת רשאית להורות על תיקון הליקוי שנתגלה 'בין למקרה שעליו התלונה ובין בדרך כלל'. זאת ועוד, הלשון של סעיף 60(א) אף אינה מגבילה את המפקחת לבירור תלונה שהוגשה על ידי מבוטח, להבדיל מאדם או גוף אחר. שהרי הסעיף מסמיך את המפקחת לברר 'תלונות הציבור'... במאמר מוסגר אוסיף שאם המפקחת רשאית להורות על תיקון ליקוי בעקבות תלונה, ההגיון מחייב לומר כי היא רשאית להורות על תיקון ליקוי גם ביוזמתה, כאשר הליקוי נתגלה לה בדרך אחרת. זוהי, כך נראה, סמכות משתמעת או סמכות נלווית של המפקחת... אולם במקרה הנדון אין צורך להכריע בשאלה זו. פירוש רחב של סמכות המפקחת מתבקש גם מתכלית החוק. התכלית של חוק הפיקוח היא, בראש ובראשונה, להגן על המבוטחים... לאור תכלית זאת, לא יהיה זה ראוי לתת לסמכות המפקחת פירוש צר, דהיינו להגביל את סמכות המפקחת לבירור תלונה שהוגשה על ידי מבוטח, להבדיל מתלונה שהוגשה על ידי אדם או גוף אחר, או למנוע בעד המפקחת להורות על תיקון ליקוי באופן כללי, ולחייב אותה לטפל באותו ליקוי באופן פרטני, פעם אחר פעם, כל פעם על יסוד תלונה חדשה, במאות ואלפי תלונות של מבוטחים. פירוש צר כזה ימנע הגנה נאותה מציבור המבוטחים בניגוד לתכלית החוק". (פרשת שמאי הביטוח בעמ' 641-642). בפרשת שמאי הביטוח נקבע עוד, שסמכותו של המפקח ליתן הוראות כלליות כאמור, איננה רק סמכות שברשות. במקרים מסוימים חייב המפקח על הביטוח ליתן הוראות כאלה, שאם לא כן תסוכל תכליתו העיקרית של חוק הפיקוח שהיא, כאמור, ההגנה על המבוטחים. בפסק דיננו בפרשה זו הורינו ל מפקחת על הביטוח לקבוע הוראות שיסדירו את העסקתם של "שמאי בית" על ידי חברות הביטוח ואת אופן פעולתם, באופן שיבטיח מתן הגנה נאותה למבוטחים. כאמור לעיל, השופט זמיר העיר, ובצדק, שההגיון מחייב כי בידי המפקח תהיה גם הסמכות להורות על תיקון ליקויים ביוזמתו (כאשר הליקוי מתגלה לו שלא על דרך של תלונה). זאת, כ"סמכות משתמעת" או "סמכות נלווית", אף שנוסח סעיפים 60 - 62 לחוק הפיקוח אינו מציין במפורש סמכות זו. עם זאת, השופט זמיר לא נדרש להכריע בדבר קיומה של סמכות כזו, וגם במקרה שלפנינו אין צורך שנכריע בכך, מאחר שגם בעתירה שלפנינו החוזר הנדון נסמך על תלונות שהגיעו למפקח ממבוטחים. בהתאם לאמור בתגובת המשיב 1 לעתירה, התקבלו תלונות ממבוטחים שונים שמהן עלה כי במקרים רבים סוכני ביטוח כלל לא העבירו את כספי הביטוח למבטחים. עוד עולה מתגובת המשיב 1, כי בביקורות שביצע המפקח נמצא שבמקרים רבים לא ערכו סוכני הביטוח אבחנה בין חשבונותיהם שלהם לבין דמי הביטוח ששילמו המבוטחים, השתמשו בדמי הביטוח ואף יצרו שעבודים של דמי הביטוח ללא הגבלה לטובת צדדים שלישיים (סעיף 10 לתגובה המשלימה מטעם המשיב 1). נוכח מצב עניינים זה, ונוכח סמכויות המפקח שהוכרו בפסיקתנו בפרשת שמאי הביטוח הנ"ל, אין ספק שהמפקח על הביטוח מוסמך לקבוע הוראות כלליות שיבטיחו כי כספים שמשלמים מבוטחים לסוכני ביטוח יגיעו ליעדם - כלומר, למבטחים. על אף מסקנה זו, איננו פטורים מלבחון האם הוראות החוזר אכן ניתנו במסגרת הסמכות שהוענקה למפקח על הביטוח בחוק הפיקוח, או שמא, כטענת העותרת, טיבן של ההוראות במקרה שלפנינו הוא כזה העולה כדי "חקיקה" חדשה החורגת מהסמכת המחוקק. על גבולות סמכותו של המפקח 7. למפקח על הביטוח סמכויות נרחבות שנקבעו במספר סעיפים הנוגעים להסדרת שוק הביטוח, ובהן סמכויות לעניין רישוי מבטחים ורישוי סוכני ביטוח וכן סמכויות בבירור תלונות ובהגנה על מבוטחים, כאמור בסעיפים 60 - 62 הנ"ל לחוק הפיקוח. מובן כי סמכויות אלה אינן בלתי-מוגבלות. בחלק מהעניינים שחוק הפיקוח דן בהם פירט המחוקק את גדר השיקולים שרשאי המפקח לשקול (כגון, שיקולים במתן רשיון מבטח בסעיף 17 לחוק) או שקבע רשימה מוגדרת של עילות להפעלת סמכות מסמכויות המפקח (כגון, העילות לביטול רשיון מפקח בסעיף 22 לחוק; וראו גם: סעיפים 25 ו- 29 לעניין סמכות המפקח ליתן רשיון לסוכן ביטוח, להתלותו או לבטלו). סעיפים 60 - 62 לחוק נוקטים לשון כללית, וכפי שנפסק בפרשת שמאי הביטוח, יש ליתן להוראות אלה פרשנות שתגשים את תכליתו העיקרית של החוק, שהיא הגנה על ציבור המבוטחים. עם זאת, מובן שפרשנות רחבה של סעיפים אלה אין משמעותה מתן סמכות בלתי-מוגבלת בידי המפקח. ככל סמכות מינהלית, סמכויותיו של המפקח מתוחמות בגבולות שמציבים עקרון חוקיות המינהל והחובה להימנע מפגיעה שלא כדין בזכויות היסוד של הפרט. אמנם, משקל רב ניתן לתכלית הציבורית שהחוק מבקש להגשים, שהיא ההגנה על ציבור המבוטחים, אולם אל מול התכלית הציבורית יש לבחון בכל מקרה את היקף הסמכות שהמחוקק ביקש להעניק לרשות המינהלית. זאת ועוד, ככל שהפעלת הסמכות המינהלית גורמת לפגיעה חריפה יותר בזכויות יסוד של הפרט או באינטרסים ראויים להגנה של הפרט, כך נוטה הכף לעבר פירוש מצמצם של גבולות הסמכות המינהלית [ראו: י' זמיר, "הסמכות המינהלית" (תשנ"ו - 1996, כרך א') 257-269]. לכל אלה ניתן דעתנו בהמשך, כאשר נבחן האם הוראותיו של המפקח על הביטוח ניתנו במסגרת סמכותו. 8. בטרם נדון בשאלת סמכותו של המפקח להורות כפי שהורה בחוזר, נסיר מעל דרכנו טענה שהעלו באי כוחה של העותרת. כפי שנטען, סעיף 112 לחוק הפיקוח, המסמיך את שר האוצר לקבוע תקנות בכל הנוגע לביצועו של החוק, משמיענו כי ככל שיש סמכות לקבוע הוראות ברוח ההוראות שנקבעו בחוזר, הרי שסמכות זו מסורה לשר האוצר, כמחוקק משנה, ולא למפקח. באי-כוח העותרת הדגישו כי השר לא התפרק מסמכויותיו ולא האצילן למפקח. דין הטענה להידחות. ככלל, אין מניעה שלשר האוצר ולמפקח על הביטוח תהיינה סמכויות מקבילות בעניינים מסוימים; אותם עניינים שעליהם להסדיר או לפקח עליהם בהתאם לסמכויות המסורות להם באמצעות הכלים שהמחוקק העניק להם, בין בהתקנת תקנות, ובין על דרך של מתן הוראות, מתן היתרים או רשיונות [השוו: בג"ץ 419/83 דורון נ' המפקח על מטבע חוץ, פ"ד לח(2) 323, 330-331 המפנה לסעיף 9(א) לחוק הפיקוח על המטבע, תשל"ח - 1978; וכן: בג"ץ 728/94 אילת נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מח(4) 371, 377]. כך, אף כי אין מניעה ששר האוצר יתקין תקנות הנוגעות גם לאופן שבו על סוכני ביטוח להחזיק כספי מבוטחים בהתאם לסעיף 30 לחוק הפיקוח, שעליו השתית המפקח את הוראות החוזר; הרי אין בעצם קיומה של סמכות זו כדי לשלול את סמכותו של המפקח, שהוא עובד מדינה שמונה על פי החוק (ראו: סעיף 2 לחוק הפיקוח), להוציא הוראות כלליות במקרים המתאימים לכך בהתאם לסמכותו לפי סעיפים 60 - 62 הנ"ל. כך, בפרשת שמאי הביטוח הורינו ל מפקחת על הביטוח לקבוע הוראות מפורטות לשם הסדרת נושא העסקתם של "שמאי בית" על ידי חברות הביטוח - נושא שלא הוסדר על ידי המחוקק הראשי או מחוקק המשנה. אמנם, יש מקום לטענה כי הסדרים מסוימים אינם ראויים להיקבע במסגרת "הוראה כללית" של המפקח לפי סעיף 62(א) לחוק הפיקוח אלא במסגרת תקנות שיוציא שר האוצר. יתכן שכך המצב כאשר מדובר בהסדרים מורכבים או מפורטים במיוחד או כאלה שלגביהם קיימת הסמכה ספציפית של שר האוצר בחוק הפיקוח להתקין תקנות (ראו, למשל: סעיפים 39-36 לחוק הפיקוח). במקרה שלפנינו אין צורך להכריע בשאלה אימתי מתחייבת התקנת תקנות לשם הנהגת הסדר כללי, מאחר שהגעתי למסקנה שהוראות החוזר ניתנו במסגרת סמכותו של המפקח לפי סעיפים 60 - 62 לחוק הפיקוח, כפי שיפורט להלן. 9. בשולי הדברים אציין, כי אין בפסק הדין בבג"ץ 7824/98 ציון חברה לביטוח בע"מ ואח' נ' ה מפקחת על הביטוח, פ"ד נד(3) 577, אליו הפנתה העותרת, כדי להועיל לה בטענתה לעניין הפירוש המצמצם שיש ליתן לסמכויותיו של המפקח. בפרשה זו פירש, אמנם, בית המשפט את סמכותה של ה מפקחת על הביטוח על דרך הצמצום. אולם, באותו עניין נדונה סמכותה של המפקחת לפי סעיף 18 לחוק הפיקוח ולא לפי סעיפים 60 - 62 לחוק הפיקוח, כבמקרה שלפנינו וכפי שהיה בפרשת שמאי הביטוח. פסק-הדין בבג"ץ 7824/98 הנ"ל דן בשאלת סמכותה של המפקחת לשנות תנאי רשיון של מבטח ובית המשפט סבר שסמכות זו הוגבלה במפורש בסעיף 15(ב) לחוק הפיקוח. סמכויות המפקחת לפי סעיף זה בלבד הן שפורשו בצמצום, ואין להסיק מהן באשר לסמכות בעניין שלפנינו. נזכיר רק למען שלמות התמונה, כי על פסק הדין בבג"ץ 7824/98 הנ"ל תלויה ועומדת, בפני הרכב של שבעה שופטים, עתירה לדיון-נוסף שהגישה המדינה (דנג"ץ 6127/00). מהטעמים שיפורטו להלן, הגעתי למסקנה כי הוראות החוזר הנדון ניתנו במסגרת סמכותו של המפקח; והן נועדו להביא לאכיפתו של חוק הפיקוח, ובמיוחד - של סעיף 30 לחוק זה. הוראות החוזר ניתנו במסגרת הדין ולשם הגשמתו 10. כזכור, סעיף 30 לחוק הפיקוח קובע כדלקמן: 30. לא יתווך סוכן בין כל אדם לבין מבטח אלא אם קיים בינו לבין אותו מבטח הסכם בכתב שבין תנאיו חיוב הסוכן בשני אלה: (1) להחזיק כספים שגבה ממבוטחים בחשבון נפרד; (2) להעביר למבטח עד ליום ה-15 בכל חודש כספים שגבה ממבוטחים בחודש הקודם". "הסכם בין סוכן למבטח הסעיף הנ"ל מתערב אמנם ביחס החוזי שבין הסוכן למבטח, אך הוא נקבע בחוק על רקע ההיבטים שמתחום המשפט הציבורי, אותם היבטים שנועדו להבטיח כי מערכת היחסים החוזית לא תפגע באינטרס הציבורי שלשם הגנה עליו נחקק חוק הפיקוח. בעניין שלפנינו, כמפורט לעיל, הגיעו לידי המפקח תלונות שמהן עלה כי סוכני ביטוח רבים אינם נוהגים בדמי הביטוח כפי שנדרש מהם בסעיף 30 הנ"ל. לפיכך, רשאי היה המפקח ליתן הוראות מתוקף סמכותו לפי סעיף 62(א) לחוק, על-מנת להבטיח שסוכני הביטוח ינהגו בדמי הביטוח המגיעים לידם בהתאם לחובות המוטלות עליהם בחוק. דין טענת העותרת לפיה המפקח אינו מוסמך להוסיף דבר על הוראות חוק הפיקוח, להידחות. אכן, החוק הוא שתוחם את גבולות סמכותו של המפקח. כך, למשל, ככל הנראה המפקח אינו מוסמך להורות כי האפשרות היחידה העומדת בפני סוכני הביטוח היא להעביר את דמי הביטוח באופן מיידי למבטח, מאחר שהוראה כזו תשנה מהאמור בסעיף 30 לחוק הפיקוח המאפשר לסוכני הביטוח להחזיק בדמי הביטוח בחשבון נפרד לתקופה מוגבלת. עם זאת, לשונו של חוק הפיקוח ותכליתו אינם שוללים את סמכות המפקח לקבוע הסדרים פרטניים באשר לאופן שבו על סוכן ביטוח להחזיק כספים אלה עד להעברתם למבטח. הוראות החוזר נועדו להבטיח שדמי הביטוח המשתלמים מהמבוטח באמצעות סוכני ביטוח יגיעו ליעדם, כלומר - למבטחים, מבלי שייעשה בהם שימוש החורג מן המטרה שלשמה הם שולמו. זו גם תכליתו של סעיף 30 לחוק הפיקוח, שבאמצעותו ביקש המחוקק להבטיח שתשלום דמי הביטוח באמצעות סוכן לא יפגום בעסקת הביטוח, לא ירע את מצבו של המבוטח ולא יפגע ביציבות הפיננסית של המבטחים. יש לציין, שסעיף 30 מחייב קיומו של הסכם בכתב בין המבטח לבין הסוכן "שבין תנאיו..." התנאים המנויים בסעיף. נזכור עוד כי מעצם אופיו והוראותיו מאפשר חוק הפיקוח לגורמי הפיקוח הממונים על פי החוק - שר האוצר והמפקח על הביטוח, להתערב בהסדרים החוזיים שבין המבטח למבוטח ואלה שבין המבטח לבין הסוכן במסגרת ההסדרה והפיקוח, ולתכליתם בלבד, וזאת כל עוד אין ההתערבות סותרת את הוראות החוק וההגבלות שנקבעו בו. סעיף 30 אינו שולל, אפוא, קיומם של תנאים נוספים בחוזה שבין הסוכן למבטח, ובוודאי שאין להסיק ממנו על שלילת סמכותו של המפקח לקבוע תנאים נוספים שנועדו להביא להגשמתם המלאה של אותם התנאים הכלולים בסעיף, וכרוכים בחובה לייחד את החזקת כספי המבוטחים באופן נפרד. 11. זאת ועוד. בחינת התשתית הנורמטיבית להוראות החוזר אינה מצטמצמת לסעיף 30 לחוק הפיקוח בלבד. סעיף 30 לחוק הפיקוח לא נחקק בחלל ריק. כאמור, סעיף 30 כולל דרישה לקיומו של הסכם בכתב בין סוכן הביטוח למבטח שבמסגרתו ייקבעו, בין היתר, התנאים להחזקת דמי הביטוח שישולמו באמצעות הסוכן. היבטים מסוימים של היחסים המשפטיים שבין סוכן הביטוח לבין המבטח הוסדרו על ידי המחוקק במסגרת סימן ו' לפרק א' בחוק חוזה הביטוח, התשמ"א - 1981 (להלן: "חוק חוזה הביטוח"). הסעיף הרלוונטי לענייננו הוא סעיף 34 לחוק חוזה הביטוח, הקובע כדלקמן: "שליחות לעניין דמי הביטוח -34. לעניין קבלת דמי הביטוח נחשב סוכן הביטוח שתיווך בביטוח או שצוין בפוליסה כסוכן הביטוח, כשלוחו של המבטח, זולת אם הודיע המבטח למבוטח בכתב כי אין לשלמם לאותו סוכן". סעיפים 33 ו-35 לחוק חוזה הביטוח קובעים קיומה של חזקת שליחות בין המבטח לבין הסוכן לגבי עניינים נוספים - שליחות לעניין חוזה הביטוח (סעיף 33) ושליחות לעניין מתן הודעות של המבוטח ושל המוטב (סעיף 35). לא בכדי קבע המחוקק חזקת שליחות בין סוכן הביטוח למבטח בעניינים המנויים בסעיפים 33-35 לחוק חוזה הביטוח, ובכללם קבלת דמי הביטוח. תכלית הוראות אלה, כתכליתם העיקרית של חוק חוזה הביטוח ושל חוק הפיקוח, היא להגן על המבוטחים. הסביר זאת חבר-הכנסת מ' וירשובסקי, בשם ועדת החוקה, חוק ומשפט, בדיון שבו הובאה הצעת חוק חוזה הביטוח לקריאה שנייה ושלישית: "על זה היה ויכוח. חברות הביטוח טענו שהן רוצות לראות את הסוכן כשלוחו של המבוטח. אבל אנחנו אמרנו: בא לביתו של אדם תמים מישהו שמציג עצמו כסוכן ביטוח ומחתים את האדם על הסכם ביטוח. אחר כך הוא הולך והאדם חושב לתומו שהוא מבוטח, עם כל התנאים שהסוכן אמר, והוא שמח וטוב לו, עד שחברת הביטוח אומרת: הוא בכלל לא היה סוכני, הוא לא היה מוסמך לעשות את הדברים האלה, אתה אינך מבוטח. או שהיא אומרת שלא התנאים שנחתמו הם התנאים המחייבים אותה והמזכים אותו. אנחנו רצינו לשים קץ לויכוח הזה, וקבענו שיאמר 'יראו את סוכן הביטוח כשלוחו של המבטח', ומה שהוא אומר למבוטח כאשר הוא מחתים אותו, כאשר הוא רוכש אותו בשביל חברת הביטוח, מחייב את חברת הביטוח". [ד"כ 90 (תשמ"א) 1443]. [ראו גם: ע"א 702/89 אליהו חברה לביטוח בע"מ נ' נועם אורים ואח', פ"ד מה(2) 811, 818 ששם הביא השופט מלץ דברים אלה בדחותו טענות של חברת הביטוח המערערת לפיהן היא לא חבה כלפי המבוטחת שהיתה צד להסכם ביטוח שנכרת באמצעות סוכנות ביטוח]. סעיף 36 לחוק חוזה הביטוח קובע כי "על שליחות כאמור בסעיפים 33 עד 35 יחולו הוראות חוק השליחות, התשכ"ה - 1965, בשינויים המחויבים". סעיף 10(א) לחוק השליחות, התשכ"ה - 1965 (להלן: "חוק השליחות") קובע כדלקמן: (א) כל נכס שבא לידי השלוח עקב השליחות מוחזק בידו כנאמן של השולח; והוא, אף אם לא גילה השלוח לצד השלישי את קיומה של השליחות או את זהותו של השולח".(ההדגשה הוספה - ד.ב). "נכסים ורווחים זיקתו של סוכן הביטוח לדמי הביטוח היא, אפוא, זיקה של נאמנות. כל תכלית החלתו של מוסד השליחות על הסוכן לעניין דמי הביטוח, כמו גם לעניינים הקבועים בסעיף 33 ובסעיף 35 לחוק חוזה הביטוח, היא להגן על זכויות המבוטח. לפיכך, דמי הביטוח שייכים למבטח ואל לו לסוכן הביטוח להחזיק בדמי הביטוח או להשתמש בהם לטובת עסקיו שלו. יש לציין, כי התנאי הקבוע בסעיף 30 שלפיו על סוכן הביטוח להחזיק בדמי הביטוח בחשבון נפרד עולה בקנה אחד עם מעמדו של הסוכן כשלוח וכנאמן של המבטח על פי חוק ביחס לכספים אלה. מן האמור לעיל עולה כי סוכן ביטוח אינו רשאי להחזיק בדמי הביטוח לשם קידום האינטרסים הכלכליים הפרטיים שלו, כגון על ידי השקעת הכספים באופן שיניבו ריבית או רווחים שאותם יגרוף לכיסו הפרטי. בהתאם לגישה זו נקבע גם הכלל שבהוראת סעיף 3 לחוזר הנ"ל לעניין העדר קיזוז הסכומים המגיעים לסוכן כעמלות. על רקע המסגרת הנורמטיבית האמורה, אין לקבל את דברי באי-כוח העותרת לפיהם "החזקת כספי המבוטח בידי סוכן הביטוח לתקופה שנקבעה על ידי המחוקק... נותנת בידי סוכן הביטוח את הבסיס העסקי לפעילותו" (סעיף 5 לעתירה). ככל שהתפתח משך השנים נוהג אצל סוכני ביטוח להשתמש בכספי הביטוח לצרכיהם הפיננסיים הפרטיים, הרי שנוהג זה אינו עולה בקנה אחד עם מעמדו של סוכן הביטוח כשלוח לעניין דמי הביטוח. זאת ועוד. מן האמור לעיל עולה, כי הטלת חובה על סוכני ביטוח המחזיקים אצלם כספי ביטוח להחזיק כספים אלה בחשבונות נאמנות, תואמת את המסגרת שנקבעה בדין לעניין זה. 12. לסיכום, סמכותו של המפקח לקבוע הסדרים באשר לאופן שבו יוחזקו דמי הביטוח כאשר הם נמצאים בידי סוכני הביטוח עד להעברתם למבטחים, מעוגנת בהוראת סעיף 30 לחוק הפיקוח (בצירוף סעיפים 60 - 62 לחוק זה). כמו כן, קביעתו של המפקח בסעיף 3 לחוזר כי "אם דמי הביטוח אינם מועברים ישירות למבטח, אזי הסכם ההתקשרות יהווה גם חוזה נאמנות" וכן ההוראות שלפיהן על דמי הביטוח להיות מופקדים בחשבון נאמנות, עולות בקנה אחד עם מעמדו של סוכן הביטוח כשלוח של המבטח ביחס לדמי הביטוח, כאמור בסעיף 34 לחוק חוזה הביטוח, ועם החובות המוטלות עליו בשל מעמדו זה. 13. לא למותר להזכיר בהקשר הדברים את טענת באי-כוח העותרת, כי הוראת סעיף 34 לחוק חוזה הביטוח מסירה כל חשש מפני מצב שבו מבוטחים יוותרו ללא כיסוי ביטוחי בשל כך שדמי הביטוח שאותם שילמו באמצעות סוכן לא הועברו למבטח. כפי שנטען, בשל היות הסוכן שלוח של המבטח לעניין דמי הביטוח, מרגע שמבוטח העביר כספים אלה לסוכן מטעם המבטח, רואים את הכספים כאילו התקבלו בידי המבטח (השולח). המבטח אינו יכול, אפוא, להישמע בטענה כי הוא אינו מעניק כיסוי ביטוחי בשל כך שדמי הביטוח לא הועברו לו מאת סוכן הביטוח. דין טענה זו להידחות לא רק בשל כך שהיא מתעלמת ממשמעותה המלאה של זיקת השליחות, המטילה, כאמור, חובת נאמנות על סוכן הביטוח כלפי המבטח בכל הקשור לדמי הביטוח. טענה זו מתעלמת גם מכך שלא בכדי ראה המחוקק שלא להסתפק בסעיף 34 לחוק חוזה הביטוח, אלא להוסיף עליו את הוראת סעיף 30 לחוק הפיקוח. הסביר זאת בא-כוח המשיב 1 בתגובתו המשלימה לעתירה כדלקמן: בהתאם להוראת סעיף 34 לחוק חוזה הביטוח, כספי דמי ביטוח שהתקבלו בידי הסוכן יראו אותם ככספים שהתקבלו בידי המבטח. הוראה זו מועילה למבוטח אם - ורק אם - הוא יכול להוכיח את ביצוע התשלומים לסוכן ואת שיעורם של תשלומים אלו. דא עקא, כאשר סוכן הביטוח אינו פועל כמצוות המחוקק ואינו עורך אבחנה בין כספיו שלו לכספי המבוטחים, הרי שהתוצאה היא שהמבוטח יהיה צריך להוכיח, לאחר קרות מקרה הביטוח, שכספו הועבר לסוכן. הדבר אמור ביתר שאת בביטוח הקרוי 'ביטוח מנהלים', הכולל רכיב של ביטוח וחסכון, המוכר כהפרשה לקופת גמל לצרכי מס. בביטוח מנהלים המעביד מעביר את דמי הביטוח באמצעות הוראת תשלום אחת מרוכזת עבור כל עובדיו לידי סוכנות הביטוח עמה הוא קשור, והסוכן מעביר כספים אלו לביטוחים השונים של העובדים לפי העדפותיהם ובהתאם לשיעורי ההפרשה המותרים לפי דיני המס. התוצאה היא, שאם לא יקפיד הסוכן על הפרדה בין כספיו לבין כספי הנאמנות ולא יעביר אותם במועד למבטח, המבוטח הוא זה שיצטרך להוכיח כי אכן העביר כספי דמי ביטוח לסוכן הביטוח ומה שיעור הכספים שהעביר (או שהועברו בידי מעבידו). ברי כי יש בנטל הוכחה כאמור משום הטלת משימה כמעט בלתי אפשרית על המבוטח, שכן בידיו אין - וגם לא יכולה להיות - אינפורמציה בנוגע למערכת היחסים הפנימית בין הסוכן למבטח, ובביטוח מנהלים, גם בין המעביד לבין הסוכן. זאת ועוד, ככלל, לאחר קרות מקרה הביטוח לא יכול להיות ספק שהמבוטח נמצא 'בעמדה נחותה', ולעתים הוא זקוק לקבל בהקדם האפשרי את תגמולי הביטוח מהמבטח. הטלת הנטל על המבוטח להוכיח בשלב זה כי אכן דמי הביטוח הועברו לסוכן או למבטח עלולה לפגוע קשות ביכולתו של המבוטח לקבל תוך זמן סביר את תגמולי הביטוח". (סעיף 8 לתגובה המשלימה מטעם המשיב 1; ההדגשה במקור). לדברים אלה (שלא נסתרו בטיעוניה של העותרת) נבקש להוסיף, כי סעיף 30 לחוק הפיקוח מבקש להגן על האינטרסים הלגיטימיים של המבוטחים, ועל אינטרס המבטחים, הנגזר מהצורך להבטיח את אינטרס המבוטחים. נוכח הוראת סעיף 34 לחוק חוזה הביטוח, המבטחים לבדם הם שישאו באחריות בגין אבדנם של דמי הביטוח מרגע תשלומם לסוכן [ראו: י' אליאס, "דיני ביטוח" (כרך א', התשס"ב - 2002) 515]. כמו כן, בדרך כלל תחילת הכיסוי הביטוחי היא עם תשלום דמי הביטוח לסוכן או בסמוך לכך [ראו: סעיפים 9(א), 14(א) ו- 34 לחוק חוזה הביטוח]. לפיכך, אינטרס המבטחים והמבוטחים כאחד הוא שדמי הביטוח, המשמשים בסיס עיקרי לפעילותם וליכולתם של המבטחים לעמוד בהתחייבויות כלפי המבוטחים, יגיעו לידם ללא דיחוי. שמירה על יציבותם הפיננסית של המבטחים היא, כמובן, אינטרס מובהק של ציבור המבוטחים, שכן יש בכך כדי להבטיח שבעת הצורך יוכלו המבטחים לעמוד בהתחייבויותיהם לתשלום תגמולי הביטוח [השוו: ע"א 915/91 מדינת-ישראל נ' לוי, פ"ד מח(3) 45, 81 וכן ראו: פרשת שמאי הביטוח בעמ' 651] . סעיף 30 לחוק הפיקוח, בהגבילו את משך החזקתם ואת אופן החזקתם של דמי הביטוח בידי הסוכן, בא לקדם אינטרסים ראויים אלה. זאת ועוד. הכללתו של סעיף 30 במסגרת חוק הפיקוח, בנוסף על הסעיפים בחוק חוזה הביטוח המסדירים את היחסים המשפטיים שבין סוכן למבטח, מלמדת על החשיבות שביקש המחוקק לייחס לפיקוח על האופן שבו על סוכן ביטוח לנהוג בכספי הביטוח. מטעם זה החיל המחוקק על המתקשרים בחוזה הביטוח מלבד הנורמות שהן מתחום המשפט הפרטי גם נורמות המעוגנות במשפט הציבורי והכפיף את ההתקשרות החוזית לתנאים המאפשרים פיקוח עליה [ראו: י' צ' שטרן, "על מעמדו המשפטי של סוכן הביטוח: יחסי סוכן ומבטח" מחקרי משפט י (תשנ"ג - 1993) 93, 95]. סעיף 30 הנ"ל מצוי במסגרת סימן ה' לפרק ג' לחוק הפיקוח שעניינו "רישוי סוכני ביטוח". מנוסח סעיף 30 מובן כי מילוי תנאיו הינו תנאי לעיסוק כסוכן ביטוח ("לא יתווך סוכן בין כל אדם לבין מבטח אלא אם קיים בינו לבין אותו מבטח הסכם בכתב שבין תנאיו..."). סעיף 29(א)(5) לחוק הפיקוח מקנה למפקח, לאחר התייעצות בוועדה המייעצת, סמכות לבטל או להתלות את רשיונו של סוכן ביטוח אם "בעל הרשיון הפר הסכם כאמור בסעיף 30 בכך שלא החזיק כספים שגבה ממבוטחים בחשבון נפרד או לא העבירם למבטח עד ה-15 בחודש שלאחר החודש שבו גבה אותם". כמו כן, סעיף 104(ב) לחוק הפיקוח קובע הוראה עונשית לפיה, בין היתר, מי שהפר את הוראת סעיף 30 לחוק דינו מאסר שנתיים או קנס 50,000 שקלים. המחוקק קבע, אפוא, כי להפרתה של הוראת סעיף 30 עשויות להיות תוצאות החורגות ממערכת היחסים הנטועה במישור המשפט הפרטי שבו מטפל חוק חוזה הביטוח, ואף בכך יש כדי לתמוך בעמדתו של המפקח באשר להוראות הכלליות כפי שנקבעו בחוזר. נוסיף עוד כי אין באמור משום נקיטת עמדה בשאלה מהם האמצעים אשר הפרת הוראות החוזר עלולה לגרור הפעלתם ומכל מקום ספק רב אם ההוראות העונשיות הקבועות בחוק עשויות לחול עקב הפרת ההוראה הנדונה. פגיעה בחופש החוזים ובחופש העיסוק 14. כאמור, העותרת העלתה שורה של טענות שלפיהן הוראות החוזר פוגעות פגיעה קשה ובלתי מידתית בחופש החוזים ובחופש העיסוק של סוכני ביטוח רבים (בעיקר סוכנויות הביטוח הקטנות). כפי שנטען, הוראות החוזר מטילות על סוכני הביטוח מעמסה כלכלית שיקשה על רבים מהם לעמוד בה. לטענת העותרת, העלויות הכרוכות בפתיחת חשבונות נאמנות ובניהולם הן גבוהות, ואלה צפויות ליפול על כתפיהם של סוכני הביטוח. באשר לטענות המכוונות כנגד עצם ההתערבות בחופש החוזים של סוכני הביטוח בהתקשרויותיהם עם המבטחים, הרי שכפי שכבר אמרנו, התערבות המפקח בעניין זה נעשתה במסגרת החוק ולשם הגשמתו. חופש החוזים אכן הוגבל במצוות המחוקק לשם הגנה על המבוטחים בשני החוקים הרלוונטיים: חוק הפיקוח וחוק חוזה הביטוח. טענת הפגיעה בחופש החוזים עלתה גם בפרשת שמאי הביטוח, ששם נאמר מפי השופט זמיר: "מוסדות פיקוח אלה ואחרים נועדו, על פי מהותם, להגביל את חופש החוזים. כידוע, חופש החוזים, כמו כל זכות, עשוי להתנגש בזכויות אחרות ובאינטרס הציבור. לכן ניתן וראוי להגביל אותו בדרך שתאזן כראוי בין הזכויות והאינטרסים המעורבים. איזון זה הוא תפקיד עיקרי, וגם בעיה עיקרית, של מוסדות הפיקוח למיניהם, ובכלל זה המפקח על הביטוח". (פרשת שמאי הביטוח בעמ' 632). על רקע הוראות החוק שהזכרנו, במקרה שלפנינו אין מתעורר קושי בשל פגיעה בחופש החוזים. הוראות החוזר אינן פוגעות או משנות דבר לעניין מעמדה המשפטי של ההתקשרות בין סוכני הביטוח לבין המבטחים לעניין דמי הביטוח. כפי שראינו, אין סוכני הביטוח רשאים להחזיק בדמי הביטוח אלא בנאמנות, לתקופה מוגבלת ובחשבון נפרד - כל זאת נובע מקביעת המחוקק, והוראות החוזר לא באו אלא להבטיח יישום אפקטיבי של החובות המוטלות על סוכני הביטוח על פי דין. כאמור, בפי העותרת גם טענות לפיהן הוראות החוזר עולות כדי פגיעה בזכות החוקתית לחופש העיסוק. אף דין טענות אלה להידחות. בפתח הדברים, נשוב ונדגיש כי דמי הביטוח אינם שייכים לסוכני הביטוח אלא למבטחים ולכן ממילא אין ממש בטענה כי האיסור על סוכני הביטוח להשתמש בכספים אלה לצרכיהם הפרטיים מפר זכות או אינטרס לגיטימי של הסוכנים. הטענה האפשרית לכאורה לפגיעה בחופש העיסוק תתכן, אפוא, רק ביחס לאותן הוראות המטילות על סוכני הביטוח נטל כלכלי ומגבלות בכל הקשור לאופן החזקתם של כספי הביטוח. טענת העותרת בעניין זה היא שמגבלות אלה עולות כדי הגבלה על אופן המימוש של עיסוקם [על משמעות הגבלה זו, להבדיל משלילת העיסוק או מפגיעה באפשרות לעסוק בעיסוק מסוים מלכתחילה, עמדנו במקום אחר. ראו: בג"ץ 5936/97 לם ואח' נ' מנכ"ל משרד החינוך, פ"ד נג(4) 673; בג"ץ 4769/95 מנחם ואח' נ' שר התחבורה ואח', פ"ד נז(1) 235, 259-261]. אולם, גם אם וככל שיש ממש בטענת העותרת כי יש בהוראות החוזר כדי לפגוע באינטרסים עסקיים של סוכני הביטוח, הרי שכבר נאמר בפסיקתנו לא אחת, שלא כל פגיעה באינטרס עסקי עולה כדי פגיעה בחופש העיסוק (ראו: דברי השופט זמיר בפרשת שמאי הביטוח בעמ' 649). במכלול נסיבות העניין ניתן לקבוע כי הוראות החוזר אינן עולות כדי פגיעה בחופש העיסוק של סוכני הביטוח, ומכל מקום גם אם ניתן היה לראות בחוזר פגיעה באופן מימוש חופש העיסוק הרי מדובר בפגיעה שהיא לתכלית ראויה ובפגיעה מידתית. שני טעמים עיקריים לכך. ראשית, הוראות החוזר אינן מחייבות את סוכני הביטוח לנהוג בדרך מסוימת בהפקדת כספי הביטוח. כאמור בסעיף 2 לחוזר, בפני סוכני הביטוח עומדת האפשרות להעביר את מלוא דמי הביטוח ישירות למבטח. באופן כזה לא יתעורר הצורך לשאת בעלויות הכרוכות בפתיחת חשבונות נאמנות וניהולם. שנית, החוזר אינו קובע מי ישא בעלויות ניהול חשבונות הנאמנות. לכאורה נראה כי ההוצאות כשלעצמן אינן כה מכבידות עד כדי פגיעה במימוש חופש העיסוק, ומכל מקום בידי הסוכן, כמו גם בידי המבטח, עומדת האפשרות לתמחר עלויות אלה, ובסופו של דבר, כפי שטען בא כוח המדינה, המפקח מודע גם לאפשרות שהמחיר יגולגל על המבוטחים. עם זאת, המפקח סבור שהתועלת שתצמח לציבור המבוטחים כתוצאה מההסדר האמור רבה יותר בהשוואה לפגיעה אפשרית במבוטחים כתוצאה מעליה מסוימת בשיעורם של דמי הביטוח. בהתחשב בתכלית שהחוזר נועד להגשים, עמדה זו של המפקח היא עמדה סבירה והגיונית. פגיעה כלכלית בסוכני הביטוח - המחלוקת לעניין סעיף 4 לחוזר 15. כאמור, לא מצאנו כי הוראות החוזר עולות כדי פגיעה בחופש העיסוק של סוכני הביטוח או בפגיעה שלא כדין בחופש החוזים שלהם. עם זאת, אין להתעלם מכך כי יתכן שתוצאת ההסדרים החדשים תתבטא בפגיעה כלכלית מסוימת בסוכני הביטוח, למצער בשלבים הראשונים לתחולתו של החוזר נשוא העתירה. כאמור, פגיעה זו אינה עולה כדי פגיעה בלתי חוקתית בחופש העיסוק ואינה מבססת עילה לפסילתו של החוזר. עם זאת, ראינו לנכון לייחד התייחסות קצרה להסדר הקבוע בסעיף 4 לחוזר, שהוא שעמד בלב טענותיה של העותרת כנגד הפגיעה הכלכלית הצפויה, לטענתה, בסוכני הביטוח. סעיף זה אף היה אבן הנגף העיקרית בנסיונותיהם של הצדדים להגיע להסדר מוסכם ביניהם שייתר את הדיון בעתירה. מוכנים אנו להניח כי החובה שהטיל המפקח למנות חברה לנאמנות, שתאושר על ידי המבטח, ואשר תנהל "חשבון מפצל", כמוסבר בסעיף זה, שבו יוכל הסוכן להפקיד כספים בגין ביטוחי חיים, היא חובה שיש בה משום הכבדה הכרוכה בעלויות נוספות. בא כוח המדינה הסביר בתגובתו לעתירה את השיקולים שהדריכו את המפקח בקובעו את ההסדר שבסעיף 4 לחוזר: "הוראת סעיף 4 לחוזר הינה בגדר רשות בלבד, שכן היא קובעת מפורשות כי 'למרות האמור בסעיף 3 לחוזר, רשאי סוכן הביטוח לגבות את דמי הביטוח...". בענף ביטוחי חיים מסיווג ביטוח מנהלים וקרן פנסיה, ניהול כספי מבוטחים במספר חשבונות שונים הוא מורכב ומסובך יותר, שכן סוכן הביטוח יאלץ לפתוח חשבונות בנק רבים בעבור כל חברת ביטוח ו/או קרן פנסיה אליה הוא נדרש להעביר את כספי דמי הביטוח. בניגוד לענפי ביטוח אחרים כגון ביטוח כללי וביטוח חיים מסוג פרט, בהם דמי הביטוח המשולמים על ידי המבוטח מועברים לסוכן הביטוח וממנו לחברת ביטוח ספציפית, הרי שבענף ביטוח חיים מסיווג ביטוח מנהלים וקרן פנסיה, מעביר המעביד, בדרך כלל, את דמי הביטוח באמצעות הוראת תשלום אחת מרוכזת עבור כל עובדיו, לידי סוכנות הביטוח עמה הוא קשור. הסוכנות היא שנדרשת לערוך את הפיצול של דמי הביטוח בין המבטחים השונים וזאת בהתאם להעדפות ולהסכמים שבין המעביד לבין עובדיו השונים... על רקע זה הוחלט, שלעומת הכלל הקטגורי שנקבע בסעיף 3 לחוזר, הדורש פתיחת חשבונות נאמנות נפרדים, בא סעיף 4 לחוזר ומקל עם סוכני הביטוח, בכך שהוא מאפשר להם לפתוח חשבון בנק אחד בנוגע לביטוחי חיים מסוג קרן פנסיה וביטוח מנהלים, חשבון שממנו יפוצלו דמי הביטוח המועברים למבטחים. סעיף 4 לחוזר יאפשר לעשות כן במקום שסוכן הביטוח יידרש לפתוח מספר רב של חשבונות בנק. עם זאת, מאחר שחשבון אחד זה יהווה צינור להעברת דמי הביטוח למספר רב של חברות ביטוח ו/או קרנות פנסיה, נדרש שהנאמן בחשבון יהיה חברה לנאמנות, הנשלטת בידי גוף מפוקח, וזאת הואיל ומובן שסוכן הביטוח אינו יכול לשמש כנאמן בחשבון בנק אחד למספר רב של נהנים". (סעיפים 36-37 לתגובת המשיב 1 לעתירה). אכן, ניכר שקיים קושי אצל סוכני הביטוח, המקבלים את דמי הביטוח בצורה של תשלום ממעביד עבור מבטחים שונים, לנקוט בדרך הקבועה בסעיף 3 לחוזר, כלומר - להפקיד את הכספים בחשבונות נאמנות נפרדים. כפי הנראה, על פי מצב העניינים כפי שתואר בתגובת המשיב 1, יתכן גם קושי להעביר כספים כאלה (שהתקבלו ממעביד) באמצעות הסוכן ישירות למבטחים. מבחינה מעשית ניתן לצפות, אפוא, שסוכני ביטוח רבים יאלצו לנהוג באופן האמור בסעיף 4 לחוזר. אולם, כפי שהסברנו לעיל, אין הכרח שלאורך זמן סוכן הביטוח הוא שישא בעלויות הכרוכות בפתיחת חשבון הנאמנות המפצל ובתשלום שכר הנאמן. יתרה מכך, איתנותם הפיננסית והמשך פעילותם של סוכני ביטוח הינם אינטרס של המבטחים, ואין ליחס למפקח כוונה לפגוע בהם או לערער את יציבותם. זאת, לא רק כאשר מדובר ב"סוכנויות בית" של חברות הביטוח, כטענת העותרת. הסוכן הוא שיוצר את הקשר בין המבוטחים למבטח. המבטח תלוי, אפוא, בעבודתו של הסוכן, שהוא הזרוע השיווקית שלו. יש להניח, אפוא, כי מבטח המעוניין לעבוד עם סוכן מסוים לא יערים קשיים לעניין אישור הנאמן ולא יעשה שימוש שלא בתום לב ובאופן מפלה בכוחו לאשר את חברת הנאמנות, וכי מבטחים וסוכני ביטוח העוסקים בביטוחי חיים אף יוכלו להגיע להסכמות ביניהם באשר לנשיאה בהוצאות הניהול של חשבון הנאמנות. כאמור, סוכני הביטוח ממלאים תפקיד חשוב בשוק הביטוח והצלחתם היא גם הצלחתם של המבטחים. יש לקוות כי כלל העוסקים בשוק הביטוח - מבטחים וסוכנים כאחד, יפעלו על-מנת ליישם את האמור בהוראות החוזר, באופן ששאלת העלויות הנדרשות על-מנת ליישמו, אם וככל שיהיה בה נטל משמעותי, תמצא את פתרונה המוסכם. 16. ימים ספורים לפני מתן פסק הדין עדכנו אותנו הצדדים כי מועד תחילת תוקפו של החוזר נדחה עד ליום 1.4.2004, על מנת לאפשר הערכות ליישום הוראותיו. כמו כן, הצדדים עדכנו את בית המשפט כי מתקיימים מגעים בין נציגי העותרת לבין המשיב 1 שעניינם בחינת אפשרויות לביצוע שינויים בחוזר, שמטרתם להקל על יישומו. אין לנו אלא להביע את תקוותנו כי המגעים בין הצדדים יעלו יפה וכי יימצאו הסדרים מעשיים שיקלו על סוכני הביטוח ככל שניתן ביישום הוראות החוזר, תוך הגשמת ייעודו ותכליתו. העתירה נדחית, העותרת תישא בהוצאות המשיב 1 ובשכר טרחת עורך דין בסכום כולל של 20,000 ש"ח. ש ו פ ט ת השופטת ד' דורנר: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופט ס' ג'ובראן: אני מסכים. ש ו פ ט לפיכך הוחלט כאמור בפסק הדין של השופטת ד' ביניש. חוזהפוליסהחברת ביטוחסוכן ביטוח