פסק דין השופטת עליה פוגל 1. לפנינו ערעור וערעור שכנגד על פסק דינו של בית הדין האזורי לעבודה בירושלים (השופטת פרוזינין ונציג הצבור גולדנברג) מיום 4.8.99, לענין זכותה של המשיבה לקיצבת שאירים על פי חוק שירות המדינה (גימלאות) (נוסח משולב) תש"ל - 1970 (להלן- החוק). 2. ההליך בבית הדין האזורי העובדות לא היו שנויות במחלוקת בין הצדדים ונקבעו בבית הדין האזורי: א. המשיבה הינה אלמנתו של מר שמעון בלו ז"ל, אשר עבד בשירות המדינה במשך כ-20 שנה. ב. מר בלו ז"ל (להלן - המנוח) פרש משירות המדינה ביום 31.1.68. ג. ביום 22.1.68 הגיש המנוח תביעה לגימלה על פי חוק שירות המדינה (גימלאות), תשט"ו - 1955, תשלום הגימלה אושר על פי החוק. ד. בעת פרישתו לגימלאות, היה המנוח נשוי לגב' אסתר בלו ז"ל, ובשנת 1969 התגרשו בני הזוג זה מזו. על פי הסכם הגירושין שנעשה בין בני הזוג הסכים המנוח לשלם לגרושתו מזונות, וניתן צו עיקול על גמלתו בהתאם. ה. המנוח עזב את הארץ בשנת 1969, וביום 4.3.70 נשא לאשה את המשיבה, והתגורר עמה בספרד עד לפטירתו. ו. גימלתו של המנוח הועברה במישרין לגרושתו בהתאם להסכם שהייה ביניהם, בשנת 1976 או בסמוך למועד זה הועברה לגרשתו הזכאות של המנוח לגימלה. ז. המשיבה והמנוח התגוררו בחו"ל, וביום 28.6.88 הלך המנוח לעולמו. ח. במאי 1985 נפטרה גרושתו של המנוח, הגב' אסתר בלו ז"ל. עקב כך הופסקה גימלתו של המנוח. המנוח לא עידכן את המערער בדבר מקום מושבו או שינוי מצבו המשפחתי. ט. בחודש מאי 1992 הגיעה המשיבה לארץ, הגישה "תביעה לגימלת שאיר", ופתחה לצורך זה חשבון בנק בארץ. י. ביום 6.7.92 נדחתה תביעתה לגימלה כאמור, ביום 20.2.94 נדחתה אף בקשתה להאריך את תקופת ההתיישנות. 3. בית הדין האזורי קבע כי על המערער לשלם למשיבה גימלת שארים לתקופה המתחילה שנתיים לפני מועד הגשת התביעה, כלומר - ממאי 90'. נימוקיו של בית הדין האזורי היו כי העילה המזכה בקיצבת שאירים מתחדשת מדי חודש בחודשו, ובכל חודש מתחיל מירוץ ההתיישנות לגבי הזכות לגימלה. 4. בית הדין האזורי הוסיף וקבע כי עצם זכאותה של המשיבה לגימלה בעינה עומדת, והתיישנה רק הזכות לקבל אותה לתקופה שמעבר לשנתיים שקדמו להגשת התביעה. לגבי הטענה כי התביעה הוגשה באיחור בשל נסיבות שלמשיבה לא היתה שליטה עליהן, קבע בית הדין האזורי כי נסיבות המקרה דנן אינן מהוות "סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליהן" כמשמעותן בסעיף 50 לחוק. 5. הערעורים שבפנינו: הממונה על הגימלאות ערער על קביעת בית הדין האזורי ונימוקי ערעורו היו: א. טעה בית הדין האזורי כאשר קבע כי זכות המשיבה לתבוע גימלת שאירים במועד שתבעה - לא התיישנה. קביעה זו עומדת בניגוד להוראת סעיף 50 לחוק. ב. יש להבחין בין זכותו של המנוח לגימלה, לבין זכותה של המשיבה לגימלת שאירים כאלמנתו של המנוח, ואין מדובר באותה זכות. בעוד שזכותו של גימלאי להגיש תביעה אינה מתיישנת, ורק מועד התשלום הרטרואקטיבי הוגבל בחוק, הרי זכות האלמנה להגיש תביעה לקצבת שארים מתיישנת כעבור שנתיים ממועד העילה, שהוא יום פטירתו של המנוח, ואינה קיימת עוד, אלא אם האריך הממונה על הגימלאות את תקופת ההתיישנות על פי התנאי הנקוב בסעף 50. ג. קביעתו של בית הדין האזורי לפיה אין עובדות המקרה מהוות "סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליהן" היא קביעה נכונה, אך בית הדין לא יישם נכונה את מסקנתו שלו, וטעה בקביעתו כי יש למשיבה זכאות של שנתיים למפרע ממועד הגשת התביעה, חרף מסקנה זו. קביעה זו מרוקנת מתוכן את סעיף 50 לחוק נוכח הוראות סעיף 48(א) לחוק. 6. המשיבה הגישה ערעור שכנגד וטענה כדלקמן: א. המערער פועל בביצוע הוראות החוק כנאמן עבור המדינה, גימלאיה והזכאים מכוחם, והכלל הוא כי אין התיישנות בנאמנות. ב. על בית הדין האזורי היה לקבוע למשיבה זכאות לקיצבת שאירים מיום פטירת המנוח (28.6.88), ולחלופין - מחודש מאי 90' או לפחות ממועד הגשת התביעה. ג. קביעתו של בית הדין האזורי לפיה אין הסיבות שפירטה המשיבה בגדר "סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליהן" - היא מוטעית, והיה על בית הדין לקבוע כי תביעת המשיבה לא התיישנה. ד. להחלטת המערער על אי הפעלת סמכותו על פי סעיף 50 לחוק לא ניתנו נימוקים כלשהם, ועובדה זו חוסמת אפשרות של ביקורת על סבירות ההחלטה. לפיכך - יש לקבוע כי החלטה זו היא פסולה ומוטעית ושגויה על פניה. ה. בית הדין האזורי טעה בכך שלא קבע כי אין להעלות את טענת ההתיישנות בנסיבות מקרה זה, ולחילופין טעה כאשר לא קבע כי יש להפעיל את החריג הקבוע בסעיף 48(א) לחוק ולהאריך את תקופת זכאות המשיבה לשנתים שלפני הגשת תביעתה. 7. להלן קביעתנו: סעיף 50 לחוק קובע: "הזכות להגיש תביעה לגימלה המגיעה לשאיר מתיישנת בתום שנתיים מיום שנולדה עילתה, אולם הממונה רשאי להאריך תקופה זו. אם האיחור בהגשת הבקשה חל עקב סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליו". סעיף 48 לחוק קובע: "(א) לא תשולם קיצבה בעד תקופה העולה על ארבעה חודשים שלפני הגשת התביעה לקיצבה, אולם הממונה רשאי להאריכה לתקופה שאינה עולה על שנתיים, אם האיחור בהגשת התביעה חל מסיבות שלדעת הממונה מצדיקות הארכה זו. (ב) ...". 8. שני הסעיפים הללו נבדלים זה מזה. סעיף 48 (א) לחוק, דן בהגשת תביעה על ידי גימלאי, וקובע את פרק הזמן בגינו ניתן לשלם את הגימלה למפרע ממועד הגשת התביעה. זכותו של הגימלאי לתבוע את הגימלה אינה מתיישנת. אך אם הוגשה התביעה בשיהוי, הגביל המחוקק את תקופת התשלום הרטרואקטיבית לארבעה חדשים למפרע ממועד הגשת התביעה למדינה, תוך מתן שיקול דעת לממונה על הגימלאות להאריך את התקופה עד שנתיים אחורנית. פירושו של דבר הוא כי גימלאי יכול להגיש תביעתו גם לאחר חלוף שנים רבות, אך התשלום עבור התקופה שקדמה להגשת התביעה ישולם למפרע לתקופה מוגבלת כנקוב בסעיף, עקב השיהוי בהגשתה, על פי שיקול דעתו של הממונה. 9. אין הדבר כך באשר לסעיף 50 לחוק - סעיף זה דן בהגשת תביעה על ידי שאירי הגימלאים. בסעיף זה, אשר כותרת השוליים שלו היא "התיישנות זכות התביעה", נקבעה תקופת התיישנות להגשת תביעה לקיצבת שאירים, שמעבר לה מתיישנת זכות התביעה עצמה. סעיף 50 קובע איפוא, כי לגבי שאיר של גימלאי, נחסמת הזכות לתבוע לאחר שנתיים ממועד העילה (שהוא יום פטירת המנוח), עקב התיישנות. רק בהתקיים התנאי הקבוע בסעיף זה רשאי הממונה על הגימלאות להאריך את מועד ההתייישנות מעבר לאותן שנתיים. 10. לענייננו, אין איפא נפקות לשאלה אם הזכות לגימלת שאירים היא זכות המתחדשת מדי חודש בחודשו, שכן - הזכות לתבוע אותה מהממונה על הגימלאות מתיישנת כעבור שנתיים ממועד פטירתו של המנוח. המחוקק הבחין איפוא בין הזכות לקבל גימלה (לגבי גימלאי), המוגבלת מכח סעיף 48(א) לתשלום של עד שנתיים למפרע ממועד הגשת התביעה, לבין הזכות לתבוע את הגימלה (לגבי שאיר) המתיישנת לאחר שנתיים ממועד פטירתו של המנוח מכוחו נתבעת הגימלה. מכאן, ששאיר שלא הגיש תביעתו לקיצבה בתוך השנתיים שחלפו מיום שנוצרה העילה המזכה אותו בקיצבה על פי החוק - אינו זכאי עוד לתבוע קיצבת שאיר, אלא אם הוארכה תקופת ההתיישנות על פי שיקול דעתו של הממונה ובהתקיים התנאי הנזכר בסיפא לסעיף 50. אנו דוחים את טענת בא כוח המשיבה בערעור שכנגד, כי כספי המשיבה מוחזקים בנאמנות אצל המערער וכי אין להחיל עליה את כללי ההתיישנות. 11. המחוקק אף קבע אבחנה ברורה בין השיקולים שעל הממונה על גימלאות לשקול לשם הארכת תקופת ההתיישנות להגשת תביעת שאיר לפי סעיף 50 לחוק, לבין שיקול הדעת המסור לו להאריך את תקופת התשלומים הרטרואקטיבית של גימלאי, שהגיש תביעתו לממונה לפי סעיף 48(א) לחוק. בעוד שלשם הארכת תקופת התשלום מארבעה חדשים ל- 24 חדשים למפרע, ישקול הממונה אם הננסיבות הנראות לו "מצדיקות את הגשת הבקשה לקיצבה במועד שהוגשה", הרי שלשם הארכת התקופה להגשת תביעת שאיר לגימלה על הממונה לשקול האם האיחור "חל עקב סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליהן". 12. במקרה בו הוגשה תביעה לגימלת שאיר לאחר עבור שנתיים ממועד פטירת המנוח נדרש הממונה לשקול שני סוגי שיקולים: גם אם יאריך הממונה על תשלום הגימלאות את תקופת ההתיישנות לגבי השאיר, משום ששוכנע כי "האיחור חל עקב סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליהן", עדיין חייב הממונה להפעיל את שיקול דעתו באשר לאורך התקופה הרטרואקטיבית של תשלום הגימלה. תקופה זו לא נקבעה בחוק והיא מסורה לשיקול דעת הממונה. 13. שיקול הדעת של הממונה על הגימלאות הממונה על הגימלאות מכוח החוק הוא רשות ציבורית, וחלים עליו כללי המשפט המנהלי והציבורי. כבר נפסק, בנוגע לשיקול דעתו של המוסד לביטוח לאומי למתן גימלאות למפרע, בדב"ע נה/115-0 מרים יחזקאל נ' המוסד לבטוח לאומי פד"ע כט' עמוד 121: "נאמר מיד, כי שיקול דעת הנתון בחוק למוסד לביטוח לאומי, כשיקול דעת הנתון לכל רשות ציבורית, אינו שרירותי. הוא כפוף בראש וראשונה לדרישת תום הלב, הוא כפוף לכללי ההגינות והנאמנות כלפי הצבור החלה על כל רשות מנהלית. זאת מכוח אותה דואליות נורמטיבית המחילה על רשות מנהלית, הן נורמות מהמשפט הפרטי והן נורמות מהמשפט הציבורי. מכוח נורמות המשפט המנהלי, חובת תום הלב מוגברת (ראה ספרה של דפנה ברק, האחריות החוזית של רשויות המנהל, תל אביב התשנ"א, עמודים 57-61 והאסמכתאות המובאות שם). בענייננו מדובר בבטחון סוציאלי, ועל כן חובת הנאמנות של המוסד לבטוח לאומי כלפי האזרחים גדולה עוד יותר. למעשה מדובר כאן ב"טריאליות" נורמטיבית - חלות על הענין נורמות מן המשפט הפרטי, עליהן כנדבך נוסף חלות נורמות מן המשפט המנהלי מכוח חובת הנאמנות המיוחדת של גוף ציבורי כלפי הצבור, ועל שתי מערכות נורמות אלו חלות נורמות משטח הביטחון הסוציאלי". 14. שיקול דעתו של הממונה על הגימלאות נתון לביקורת שיפוטית של בית הדין לעבודה, ועליו מוטלת החובה לבחון האם הממונה עשה שימוש בשיקול דעתו בסבירות ובאופן ענייני. על הצורך בפיקוח שיפוטי על שיקול הדעת של רשות ציבורית מצאנו בספרו של פרופ' ברוך ברכה "משפט מנהלי" כרך שני עמ' 17: "ההקפדה מצד בית משפט זה על כך, כי עובר לקבלת החלטה על ידי בעל סמכות על פי חוק יקוים תהליך קבלת החלטה הראוי לשמו, היא אולי הערובה היעילה ביותר לכך, שהשימוש בשיקול הדעת, שהוענק על ידי המחוקק לזרוע זו או אחרת של הרשות המבצעת, לא ילקה ליקויים, שיש בהם כדי לרוקן מטרתו של החוק מתוכנה. קביעתה של החובה לשקול את הנתונים באופן ענייני שיטתי והוגן ולקיים תהליך מסודר ומלא של שקילת גירסאות נוגדות יש בה כדי לצמצם במידה רבה את הסכנה של התעלמות מהיבטים רלוואנטיים ושל עיוותים או מעשי שרירות, העלולים לפגוע בפרט ובכלל. (ראה בג"ץ 298/82 פ"ד לז(3) עמ' 59)". 15. ומוסיף פרופ' ברכה בספרו (עמ' 220, 221): "ובית משפט זה בבואו לבדוק טיבם של קריטריונים אלה אינו משים עצמו במקום הרשות המינהלית, ואינו בודק אם מקום יש להדגיש ולהוסיף עליהם עניין פלוני או לשנות ולהשמיט מהם דבר פלמוני. כדרכה של ביקורת בית משפט זה, אין אנו מעבירים תחת שבט ביקורתנו החלטתה של רשות מינהלית, ואין אנו מתערבים בשיקול דעתה, אלא אם נפלו בהם פגמים מהפגמים המצדיקים התערבות זו, כגון שיקולים זרים שאינם לעניין, קביעות שרירותיות, חוסר תום לב, חוסר סבירות קיצוני היורד לשורשו של עניין וכיוצא באלה". 16. לענין זה, נפסק עוד בדיון מרים יחזקאל הנ"ל: "על בית הדין מוטלת החובה לבחון, האם המשיב עשה שימוש בשיקול דעתו בצורה סבירה. אחד המבחנים שיש להחיל, הוא מבחן המידתיות - הפורפורציונאליות (לבחינת מבחן זה במשפט המנהלי בכלל ובמשפט האירופאי, הקונטיננטלי בפרט, ממנו למדנו על המבחן ראה: זאב סגל, עילת העדר היחסיות disproportionality במשפט המנהלי, הפרקליט ל"ט, 507 התשנ"א; יצחק זמיר, המשפט המנהלי של ישראל בהשוואה למשפט המנהלי של גרמניה, משפט וממשל ב, 109; אהרון ברק, פרשנות במשפט, כרך שני, פרשנות חקיקה, עמודים 547-548). על פי עקרון זה, נבחנת מחד המטרה שעל הרשות להשיג, ומאידך האמצעים בהם הרשות משתמשת, יש לבחון האם אמצעים ראויים והאם לא ניתן היה להשיג את אותה מטרה באמצעים פחותים. במאמרו עומד סגל על כך, כי יתכן שהרשות פעלה בסבירות ולמרות זאת האמצעים בהם נקטה היו מעבר לדרוש להשגת התכלית: "מוצע לבסס את עילת היעדר היחסיות כעילה עצמאית, שאינה נקשרת בהכרח לעילת אי הסבירות. זאת כאשר ייראה שהרשות לא נקטה באמצעי ראוי יחסית לאמצעים אחרים שיכולה היתה לנקוט בהם, ושהיו בגדר 'אמצעי מספיק'". במקרה כזה, יתכן שהרשות פעלה כשם שרשות סבירה היתה רשאית לפעול, אלא שהאמצעי שנקטה בו יתבטל, הואיל והיה ביכולתה לנקוט באמצעי אחר שהיתה בו תגובה מספיקה לצורך לנקוט בפעולה. ביקורת בית המשפט, במקרה כזה, לא תהיה פנימית בלבד - סבירות אמצעי מסוים ביחס למטרה שאותה מבקשים להשיג - אלא חיצונית: חוקיות האמצעי ביחס לאמצעים אחרים שניתן היה לנקוט בהם" (שם, בעמוד 531)". 17. על המערער היה איפוא להפעיל שיקול דעת באשר להארכת תקופת ההתיישנות ולבחון אם האיחור בהגשת הבקשה חל עקב סיבות שלמשיבה לא היתה שליטה עליהן. כמו כן - היה עליו להביא שיקולים אלה בפני בית הדין, כדי שניתן יהיה לבחון את השיקולים ולקבוע אם הם עומדים באמות המידה הנדרשות. בתצהירה של גב' יונית טרנר, מנהלת תחום בכירה (גימלאות) באגף החשב הכללי במשרד האוצר, לא מצאנו פירוט השיקולים אשר הביאו את הממונה לדחות את הבקשה להאריך את תקופת ההתיישנות. השיקולים לא הובאו איפוא בפני בית הדין האזורי לצורך בחינתם. 18. לענין זה כבר נפסק בנוגע לשיקול דעתו של פקיד התביעות במוסד לביטוח לאומי באשר לתשלום גימלה למפרע (ראה דב"ע נב/83 - 0 מרים שי - המוסד לביטוח לאומי פד"ע כד' עמ' 237): "...הבענו את הנחתנו כי "הגורמים המוסמכים לכך במוסד לביטוח לאומי ינחו את פקידי התביעות בדבר הצורך במתן נימוקים מפורטים לכל החלטה כנדרש על-פי החוק והלכות המשפט המנהלי" (בעמ' 235). על אחת כמה וכמה, הדברים אמורים לגבי סמכות פקיד תביעות שיש בה הפעלת שיקול דעת, דוגמת הסמכות לפי הסיפא של סעיף 128 לחוק הבטוח הלאומי. אכן, ככלל בית הדין לעבודה לא יעמיד את "שיקולו במקום שיקוליו של מי שהמחוקק קבע כי לו שיקול הדעת להפעיל סמכות או שלא להפעילה" (דב"ע לח/ 6 - 0, אנגל - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ט', 353, 364). יחד עם זאת, כאשר מכלול העובדות "מגלה צירוף נסיבות בלתי רגילות המצדיקות התייחסות לא שגרתית", יתערב בית הדין בשיקוליו של פקיד התביעות ( דב"ע לד/ 151- 0 יעקובסון - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ו 3, 9; ראה גם דב"ע נב/ 3- 0 זקס - המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם)). על מנת להחליט אם להתערב או לא להתערב בהחלטת פקיד התביעות, דרוש איפוא שלנגד עיני בית הדין תהיה החלטה מנומקת כדבעי של פקיד התביעות". 19. הסיבות לאיחור בהגשת התביעה על ידי המשיבה הובאו בפני בית הדין האזורי. נסיבות הטיפול בגימלאות המנוח ותיקה של המשיבה, הובאו בעדותה של הגב' טרנר, ומהם ניתן ללמוד על שיקולי הממונה כפי שנשמעו בין השיטין במהלך הדיון בבית הדין האזורי. על הנסיבות להגשת התביעה באיחור כה רב העידה המשיבה, ותמצית עדותה הוא: המנוח התגרש בשנת 69' מאשתו אסתר בלו ז"ל, ובשנת 70' נישא למשיבה. בשל מחלה קשה, עזב המנוח את הארץ והתגורר עם המשיבה בספרד. גימלתו של המנוח היתה מעוקלת לטובת תשלום מזונות לגרושתו, והועברה אליה ישירות. בשנת 85' נפטרה גרושתו, והמדינה חדלה לשלם את גימלתו לגורם כלשהו, למרות שהמנוח נפטר רק ב- 88'. המשיבה נישאה למנוח, כאשר זה כבר לא קיבל גימלה כלשהי, לא היתה לו זיקה לגימלאות מהמדינה, והמשיבה לא ידעה על כך דבר. בתצהירה, העידה המשיבה כי התגוררה עם המנוח בספרד, והיא כלל לא ידעה שבעלה זכאי לקבל גימלה לפי חוק. המנוח אף הסביר לה כי מאחר שהינו מתגורר בחו"ל אין הוא זכאי לגימלה. המשיבה העידה כי היתה במצב כלכלי קשה ושקעה בחובות רבים עקב מחלתו הקשה של המנוח. כאשר ניסתה המשיבה לברר באשר לגימלאות נתגלה קושי רב באיתור התיק כיוון שהוא התנהל על שם הגרושה. 20. בעדותה העידה הגב' יונית טרנר, כי משרד הפנים מעביר למנהל הגימלאות של משרד האוצר הודעות פטירה על כל אדם שנפטר, וכאשר מנהל הגימלאות מאתר נפטר הזכאי לגימלה, הוא מודיע על כך למערער. באשר לנסיבות המקרה דנן, העידה גב' טרנר כי מדובר במקרה חריג, ואכן כך עולה הדבר מהעדויות: מחד - שהה המנוח בחו"ל מאז שנת 70' עם המשיבה, גימלתו הועברה לגרושתו במסגרת הסכם מזונות שהיה ביניהם, ובשנת 76' הועבר תיק הגימלאות על שמה בלבד. המנוח לא עידכן את המערער במהלך כל השנים בדבר מקום מושבו, או שינוי מצבו המשפחתי, לא התענין בגימלתו (גם לאחר פטירת הגרושה) לא המציא אישורי חיים, ואיש לא הודיע על פטירתו. מאידך - כאשר נפטרה גרושתו של המנוח, אשר אליה הועברו גימלאות המנוח, עוד היה המנוח בחיים, אך התיק כנראה נסגר מינהלית והמערער לא פנה לאיתור זכאים אחרים. כאשר הגיעה המשיבה לארץ, התקשה המערער לאתר את התיק, משום שהיה רשום על שם הגרושה וכבר נסגר לפני שנים רבות. 21. על מטרת החוק ורוחו, נאמר בבג"ץ 571/84 הפטקה נ' בית הדין הארצי לעבודה ואח' פ"ד לו(3) 477: "חוק שירות המדינה (גימלאות), כמו גם חוק שירות הקבע בצה"ל (גימלאות), מקומו בתחום החקיקה הסוציאלית הענפה שנתברכנו בה ושתכליתה על פי מהותה להיטיב עם ציבור העובדים ולהבטיח להם השתכרות הוגנת ורמת מחיה נאותה. ככל שמדובר בחוק הגימלאות הנ"ל, מטרתו היא להקנות לעובדי מדינה, ששרתו את הציבור במשך שנים רבות, מידה מסוימת של בטחון וקיצבה נאותה עם פרישתם לגימלאות, אם משום גילם ואם משום נכותם. עקרון חשוב העובר כחוט השני בחוק הגימלאות הוא, שהמדינה תראה זאת מענינה להבטיח לגימלאי קיצבה שוטפת וברמה נאותה לאורך ימים מבלי שהקצבה המגעת לגימלאי תישחק ותכורסם מכל סיבה שהיא, שהרי אם כך יקרה תגבר מצוקתתו של הגימלאי והוא עלול להיות חלילה לנטל על הציבור דוקא בימים בהם הוא זקוק יותר מכל לבטחון סוציאלי".. 22. על יסוד הנסיבות שעלו מחומר הראיות אנו קובעים כי לא ניתן הסבר לשיקולי המערער שלא להאריך את תקופת ההתיישנות. הנסיבות הללו נתונות אפוא להערכתנו השיפוטת ואנו קובעים כי האיחור בהגשת הבקשה למערער חל עקב סיבות שלמשיבה לא היתה שליטה עליהן: המנוח ניתק כל זיקה לגימלאות שהיו מגיעות לו, העביר אותם על שם גרושתו, ולא גילה כל התעניינות בהם. למשיבה אמר המנוח כי אינו זכאי לגימלאות כיון שהוא חי בחו"ל. המערער עצמו הפריד בין המנוח לבין גימלתו, פתח תיק תשלומים על שם הגרושה. לאחר פטירת גרושתו, נסגר התיק למרות שהמנוח היה בחיים (ובכל מקרה לא נתקבלה כל הודעה על פטירתו) והמערער לא פנה לאיתור זכאי המנוח לאחר פטירת גרושתו. גם לאחר פניית המשיבה, התקשה המערער בעצמו לאתר את תיק התשלומים. היעדר הזיקה לגימלה נבעה ממחדליו של המנוח, אף גורם לא ידע כי הוא נישא למשיבה , ולא נעשתה פעולת איתור בסיסית על ידי המערער. אכן, גם על פי עדת המערער היה מדובר במקרה חריג ובצירוף נסיבות אשר מנע את הגשת התביעה במועד. לפיכך - אנו קובעים כי היה על הממונה להאריך את תקופת ההתיישנות עד למועד הגשת התביעה על ידי המשיבה, והיה עליו לקבוע כי התביעה טרם התיישנה. 23. ובאשר למועד התשלום הרטרואקטיבי - סעיף 50 לא נקב בתקופה לתשלום הגימלה למפרע, כמו שהדבר נעשה בסעיף 48(א) לחוק. עם זאת, אנו סבורים כי יש להשוות את התקופה המקסימלית בה ניתן לשלם גימלאות לגימלאי שהגיש תביעתו בשיהוי, לבין שאיר אשר הגיש תביעתו לאחר עבור תקופת ההתיישנות, ותקופת ההתיישנות הוארכה. לפיכך, ואם תשמע דעתי נקבע, כי יש לשלם למשיבה את גימלת השאירים לתקופה של שנתיים שלפני הגשת התביעה, כלומר ממאי 90'. 24. ובאשר לקיצבת בתו של המנוח הבת היתה קטינה בעת פטירת המנוח ובודאי שלא היתה לה שליטה על נסיבות הגשת התביעה. המערער טען בעיקרי הטיעון שלו כי עליו לשקול את תביעתה ולקבל החלטה. מוצע איפוא כי המערער יחשב וישלם גם את גימלת הבת יחד גם גימלת המשיבה. הגימלאות ישולמו בצירוף הפרשי הצמדה וריבית כחוק מיום שקמה החובה לשלם כל תשלום ותשלום, ועד ליום התשלום בפועל. 25. קראתי את דעותיהם של חברי הנשיא אדלר והשופט רבינוביץ, אך איני שותפתה למסקנה כי יש להחזיר את עניינה של המשיבה לממונה על הגימלאות לצורך שיקול דעת על פי סעיף 50 לחוק. יש להבחין בין מקרה בו לא נדרש הממונה להפעיל את שיקול דעתו, לבין מקרה בו נדרש לעשות כן אך הפעילו באופן שאינו סביר ותקין. המשיבה פנתה לראש התחום וביקשה ממנה להאריך את המועד להגשת בקשתה מכוח הסיפא של סעיף 50 לחוק, אך נענתה (במכתב מיום 20.2.94) בתשובה שאינה עניינה ואינה מנומקת, שיש בה משום דחיה בעלמא. על עמדה זו חזר הממונה בתצהיר מטעמו שהוגש לבית הדין האזורי. קיבעה שרירותית זו מצביעה על הפגם שבשיקול דעתו. לכך יש להוסיף את העובדה כי חלף זמן רב מאז הוגשה בקשתה של המשיבה לממונה, המעוררת ספק אם ניתן היום לשקול את המקרה בשיקולים ענייניים כפי שניתן היה לעשות לפני כ - 10 שנים. אני סבורה כי במקרה זה נוצר צירוף נסיבות בלתי רגילות המצדיקות התערבות בית הדין בשיקול דעתו של הממונה, על ידי הערכה שיפוטית. אני מצטרפת לדעת הנשיא כי יש לחייב את המערער בתשלום הוצאות של 10.000 ₪. 26. אם תשמע דעתי, נקבע כי התוצאה היא כי הערעור נדחה, אם כי לא מטעמי בית הדין האזורי, והערעור שכנגד התקבל בחלקו. 27. הנשיא ס' אדלר: [1] העובדות הצריכות לעניין - ביום 6.7.1992 דחתה ראש תחום הסדרי גמלאות במשרד האוצר (להלן: ראש התחום), מכוח סמכותה כממונה על הגמלאות, את תביעתה של המשיבה ובתה (להלן גם - הגב' בלו) לקבלת גמלת שאירים בהיותן שאירות של המנוח שמעון בלו, ז"ל. זאת מהטעם היחיד, שהתביעה התיישנה ומבלי שהממונה נדרשה לסיפא של סעיף 50 לחוק הגמלאות, שזו לשונה: "...אולם, הממונה רשאי להאריך תקופה זו, אם האיחור בהגשת הבקשה חל עקב סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליהן". בעקבות דחייה זו פנתה הגב' בלו לראש התחום וביקשה ממנו להאריך את המועד להגשת בקשתה מכוח הסיפא הנ"ל של סעיף 50 לחוק הגמלאות, תוך פירוט הסיבות לאיחור הרב בהגשת התביעה. תשובת ראש התחום, שהייתה בלתי מנומקת, נשלחה למשיבה ביום 20.2.1994, כהאי לישנא: "אין לי מה להוסיף על האמור במכתב הדחייה שנשלח לגב' בלו ביום 6.7.1992." ביום 4.8.1999 חייב בית הדין קמא את המערער לשלם לגב' בלו גמלה החל מחודש מאי 1990. עם זאת, קבע בית הדין קמא, כי סיבות האיחור בהגשת התביעה על ידי המשיבה "... אינן מהוות 'סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליהן'", כמשמעותן בסעיף 50 לחוק הגמלאות. [2] ביטולה של החלטת ראש התחום - תביעתן של הגב' בלו ובתה הוגשה באיחור ועל -כן התיישנה, כאמור בהוראות סעיף 50 לחוק הגמלאות. משכך, השאלה הראשונה העומדת לדיון היא סבירות החלטת ראש התחום, שלא להאריך את תקופת ההתיישנות בת השנתיים. מקובלת עלי עמדתה של חברתי, השופטת פוגל, כי נפל פגם בהחלטת ראש התחום, מאחר שהחלטתה לא נומקה כדבעי ולא התייחסה לטענות המשיבה בפניה. ראש התחום לא הפעילה את שיקול הדעת שהוקנה לה בחוק ועל כן החלטתה בטלה. [3] נפקות ביטול החלטת ראש התחום - משבאנו לידי מסקנה, כי החלטת ראש התחום בטלה עלינו להידרש לשאלה הבאה והיא: מי הוא הגורם ההולם לצורך ההכרעה בשאלת הארכת המועד להגשת תביעת הגב' בלו ובתה? האם המערער, בית הדין האזורי או שמא בית דין זה? כאמור לעיל, סעיף 50 לחוק הגמלאות נוגע להתיישנות בקשה לגמלה שהוגשה על ידי שאיר ולשיקול דעת המוקנה לממונה על הגמלאות להאריך את המועד להגשת הבקשה, "... אם האיחור בהגשת הבקשה חל עקב סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליהן". לשיטתי, על בית הדין להידרש לסבירות החלטת ראש התחום, על רקע עובדות המקרה. משבאנו למסקנה, כי החלטת הממונה בטלה, על רקע העובדה שהממונה נמנעה מלהפעיל את שיקול דעתה ולנמק החלטתה, יש מקום להחזיר את העניין לממונה כדי שתדון בבקשה לגופה, תוך הפעלת שיקול דעתה. מנגד, יתכנו מקרים בהם לא מתעורר כלל ספק לגבי קיומה של סיבה שלתובע גמלה אין שליטה עליה ואף בא כוח הממונה לא טוען לכזו בבית הדין. ככל שאלו הם פני הדברים, אין מניעה שבית הדין יכריע בשאלת הארכת המועד להגשת תביעה לגמלה. במקרה שבפנינו, שתי מבקשות גמלה - הגב' בלו ובתה. אשר לגב' בלו, בית הדין האזורי הגיע לכלל מסקנה, כי היא לא השכילה להוכיח שתביעתה הוגשה באיחור בשל סיבה שלא הייתה לה שליטה עליה. לא מן הנמנע שגם הממונה יגיע לאותה מסקנה. בנסיבות אלו לדידי, יש מקום להחזיר את העניין לממונה. אשר לבתה של המשיבה, ברי כי אין לקטין שליטה על הגשת תביעה לגמלה ועל כן, לכאורה, אין טעם לדחיית בקשתה להאריך את המועד להגשת תביעתה. זאת ועוד, באת כוח הממונה, בתשובה לשאלת בית הדין קמא, לא הצביעה על טעם כלשהו לדחיית הבקשה. לאור האמור הטענה, כי על הבת להגיש בקשה נפרדת מזו של אמה להארכת מועד להגשת תביעתה, אינה מקובלת עלינו. בטופס התביעה אשר הגישה הגב' בלו נרשם שמה של הבת ותאריך לידתה. מסקנתי היא, איפוא, כי יש להחזיר את עניינה של המשיבה לממונה ואילו לגבי הבת מן הדין שבית דין זה יאריך את המועד להגשת תביעתה ואף יצהיר, כי התביעה שהוגשה עבורה לא התיישנה. לפיכך, על הממונה לדון בתביעתה של הבת לגופה ואם היא זקוקה לנתונים נוספים אודותיה תבקשם ועליה לספקם. [4] נפקות הכרעת בית הדין האזורי לגבי הגב' בלו - משהגיע בית הדין קמא לכלל מסקנה, כי הסיבות שבגינן איחרה המשיבה בהגשת תביעתה לגמלה "... אינן מהוות 'סיבות שלתובע לא היתה שליטה עליהן'...", לכאורה, דין תביעתה להידחות. אולם, בנסיבות המקרה דנן הייתי מחזיר אף את ההכרעה בעניינה לממונה וזאת, מהטעמים הבאים: הסדר הטוב מחייב שבשלב ראשון תוכרע כל תביעה על ידי הממונה ובהמשך, במידת הצורך, יפעיל בית הדין האזורי פיקוח שיפוטי על החלטתו. משכך, אין לשלול מהמשיבה את זכותה לקיום השלב הראשון שכאמור, מחייב הפעלת שיקול דעת ומתן החלטה מנומקת על ידי הממונה. אכן הכלל הוא, כי אי-ידיעה בדבר זכויות, כשלעצמה, אינה מהווה סיבה להארכת מועד להגשת תביעה. עם זאת, על הממונה לשקול את מכלול נסיבותיו של כל מקרה, תוך התייחסות לאותן העובדות המיוחדות והמייחדות כל מקרה ומקרה. הממונה לא נהג כאמור, במקרה דנן. [5] סוף דבר - לו תשמע דעתי, נקבע כי יש להחזיר את עניינה של המשיבה לממונה, אשר ישקול את כלל העובדות הרלוונטיות ויתן החלטה מנומקת ועניינית. זאת, תוך 30 ימים מיום קבלת פסק דין זה. אשר לבתה של המשיבה והמנוח, נצהיר שהתקיימו בעניינה סיבות לאיחור בהגשת תביעתה שלא היתה לה שליטה עליהן, ועל כן תביעתה לא התיישנה. הממונה ימשיך לטפל בתביעתה של הבת וכלל שיהיה זקוק לנתונים נוספים יבקשם והיא תספקם ללא דיחוי. בהתחשב בהתנהגות ראש התחום ותשובתה של באת כוח הממונה לגבי בתה של המשיבה, הייתי פוסק לטובת המשיבה הוצאות הליך זה בסך 10,000 ₪ בתוספת מע"מ. 28. השופט ע' רבינוביץ אני מצטרף לדעתו של הנשיא. 29. נציג עובדים מ' סבן כהן: אני מצטרף לדעתו של הנשיא 30. נציג מעבידים ד' בן-הרוש: אני מצטרף לדעתו של הנשיא. 31. סוף דבר - נקבע כאמור בפסק דינו של הנשיא. קצבת שארים