השגה על חיוב ארנונה - חישוב שטח שגוי

פסק דין 1. זוהי תביעה כספית שסכומה ליום הגשתה (24.9.98) 978,847 ש"ח. 2. העובדות אינן שנויות, למעשה, במחלוקת (והצדדים אף ויתרו לאור זאת על הבאת ראיות). התובעת, בזק החברה הישראלית לתקשורת בע"מ (להלן: "בזק"), היא הבעלים והמחזיק של נכס הנמצא בתחומי העיר חדרה. הנכס היה בעבר בבעלות המדינה, והועבר ע"י המדינה לרשות "בזק". כל עוד היה הנכס בידי המדינה, לא שולמה ארנונה בגינו עפ"י דין. החבות בארנונה בגין הנכס החלה עם העברתו ל"בזק". 3. הנכס נבנה עפ"י היתר בניה, שמכוחו הותר לבנות שטח של 3,215 מ"ר. מסתבר - ועל כך אין כיום מחלוקת - כי בפועל נבנה רק שטח של 2,133 מ"ר, היינו - 1,082 מ"ר פחות מהשטח שהותר לבנות. השטח הבנוי של הנכס לא השתנה במשך כל התקופה הרלבנטית. בכל שנות המס (לעניין ארנונה) שמ- 1989 ועד 1996 נדרשה התובעת לשלם לנתבעת ארנונה לפי שטח של 3,215 מ"ר ושילמה את שנדרש ממנה. לראשונה בשנת 1996 הגישה התובעת השגה על החיוב וטענה כי החיוב מתיחס לשטח העולה על השטח בפועל. השגתה התקבלה והחיוב בארנונה הופחת כך, שהתבסס על השטח הנכון (2,133 מ"ר) לשנת 1996. התביעה היא להשבת סכומי הארנונה שנגבו עבור השנים 1995-1989 (ועד בכלל) בגין אותם 1,082 מ"ר שלא היו ולא נבראו אלא בהיתר הבניה. אין חולק שסכום התביעה משקף בצורה נכונה את הארנונה ששולמה בגין אותו "שטח עודף" שלא היה קיים. אין חולק שהשטח שאליו מתיחסת דרישת הארנונה (היינו 3,215 מ"ר) מופיע בבירור בהודעות החיוב בארנונה. 4. השאלה היא האם בנסיבות אלה זכאית התובעת לקבל חזרה סכומים ששילמה כארנונה עבור "שטח" שלא היה קיים כלל, אף שלא הגישה השגה (בשנים אליהן מתיחסת התביעה, היינו - 1989 עד 1995 ועד בכלל). 5. בתיק זה עליי להכריע בין שני עקרונות מתנגשים. מחד, מדובר בכספים שבאו לידי הנתבעת מידי התובעת, מבלי שלנתבעת זכות לקבלם; ומדוע זה לא יושבו הכספים, שנגבו ללא עילה בדין ו/או שלא כדין, לתובעת? מאידך, הנתבעת יכולה היתה להגיש השגה, ואכן בפעם הראשונה שבה עשתה כן - נתקבלה השגתה. בשנים נשוא התביעה לא הגישה הנתבעת השגה על חיובי הארנונה, ועל כן הפכה - כך לשיטת הנתבעת - השומה בשנים נשוא תיק זה לשומה סופית. עקרון סופיות השומה (לגבי מי שלא הגיש השגה כחוק) הוא הכלל הנוגד את העקרון של השבת כספים שנתקבלו שלא עפ"י זכות שבדין, ועליו מבוססים טיעוני הנתבעת. 6. אין חולק שמי שנדרש לשלם ארנונה יכול להגיש השגה על החיוב בנימוק שהשטח שלפיו חושבה הארנונה עולה על השטח שבגינו יש לחייבו בארנונה לפי ס' 3(א)(2) לחוק הרשויות המקומיות (ערר על ארנונה כללית), תשל"ו1976- (להלן: "חוק הערר"). עוד אין מחלוקת כי חיוב ארנונה בגין שטח גדול מהנכון אינו - לפי החוק הנ"ל - נימוק שביהמ"ש רשאי להתיר להעלותו גם אם לא הוגשה השגה ( טענה שהעורר אינו "מחזיק" - ראה ס' 3(א)(2) וס' 3(ג) לחוק הערר). הפסיקה קבעה בשורה ארוכה של פסקי דין כי מי שלא הגיש השגה אינו יכול להעלות את הטענה, שבגינה רשאי היה להגיש השגה, במסגרת בקשת רשות להתגונן נגד תביעת רשות מקומית לתשלום ארנונה. פרט למקרים בודדים ביותר, נדחו גם עתירות לבג"צ שעילתן היתה בטענות שהחוק מאפשר הגשת השגה בגינן, מאותו טעם: כאשר החוק קובע דרך ספציפית של "תקיפת" חוב שלטוני, יש ללכת בדרך זו ואין לאפשר פתיחת "כבישים עוקפים" מקבילים לה. ר' לעניין זה, בין היתר: בג"צ 764/88 דשנים נ' עירית קרית-אתא, פד"י מ"ו (1) 793, 799; ע"א 1130/90 מצות ישראל נ' עירית פתח-תקוה, פד"י מ"ו (4) 778, 782. 7. לכאורה, תם העניין ונשלם: התובעת לא הגישה השגה במועד על החיוב בארנונה בשנים 1995-1989 ושילמה לפי הדרישה שקיבלה, אף שהשטח שלפיו חושב סכום הארנונה נרשם בגלוי על גבי הודעת התשלום, ואין לה אלא להלין על עצמה. "לכאורה" - כי בשנים האחרונות חלה תזוזה בהלכה הפסוקה כפי שתוארה בס' 6 לעיל, והתפתח - לצד הכלל האמור שם - חריג. חריג זה מתמקד בתביעות של מי ששילמו ארנונה לפי דרישה, ואח"כ - ולאחר שגילו כי שילמו סכום העולה על המגיע מהם - תובעים החזר הסכומים העודפים. במקרה כזה, של תביעה להחזר ארנונה עודפת ששולמה, הכירה הפסיקה בחריג לכלל שלפיו בענייני ארנונה אין אחרי אי הגשת השגה במועד ולא כלום, ובאפשרות לתבוע החזר ארנונה ששולמה ביתר גם כאשר ניתן היה להימנע מתשלום היתר ע"י הגשת השגה. ר' - רע"א 7669/96 עירית נהריה נ' קזס; רע"א 2824/91 עירית חיפה נ' לה נסיונל. 8. החריג האמור מותנה בקיום עילת תביעה של רשלנות (או עילה אחרת המוכרת בדין) בידי התובע. לעניין זה, ספק בעיניי אם עשיית עושר ולא במשפט לכשעצמה די בה כדי להביא לתחולת החריג, שהרי כל תשלום ארנונה בסכום העולה על המגיע הוא בגדר עשיית עושר ולא במשפט בידי הרשות המקבלת את סכומי היתר (ואילו אם לא שולמה ארנונה בסכום העולה על המגיע, ממילא תידחה התביעה גם לגופה). זאת ועוד: חוק עשיית עושר ולא במשפט, תשל"ט1979-, מכיר באפשרות לשלול את ההשבה כולה או מקצתה (ס' 2 סיפא) מחמת הנסיבות, ולכן אם העילה היחידה שבידי התובע היא העילה של "עשיית עושר" הרי הוא חשוף לטענת הנתבעת כי הימנעותו מלהגיש השגה גרמה להסתמכות על סופיות השומה, וכי זהו נימוק המצדיק פטור מלא או חלקי מחובת ההשבה. עיון קפדני בפסה"ד בעניין קזס כל "גלגוליו" (ר' רע"א 7669/96 עירית נהריה נ' קזס, והחלטות הערכאות דלמטה באותו עניין) מלמד שכדי לזכות בתביעה נדרש התובע שם להצביע על רשלנותה של העיריה, ואכן באותו עניין נקבע קיומה של רשלנות כזו על סמך עובדותיו המיוחדות. 9. בעניננו טוענת התובעת, בנוסף לעילה של עשיית עושר ולא במשפט, גם לעילות של רשלנות ושל הפרת חובה חקוקה מצד הנתבעת. אשר להפרת החובה החקוקה, דעתי היא שאין בטענה ממש. לפי ס' 287 (3) לפקודת העיריות (נוסח חדש), רשאית העיריה למדוד את שטחיהם של נכסים לצורך חישוב הארנונה, רשאית - ולא חייבת. התובעת טוענת בקשר לכך כי לעתים רואה הפסיקה סמכות רשות כסמכות חובה. אכן היו דברים מעולם, אך לא זה המקרה ופרשנות כזו היא חריגה ונדירה. זאת ועוד: כדי שתקום העוולה של הפרת חובה חקוקה נדרש גם, שהחובה חקוקה שהופרה תהיה כזו שנועדה להגן על התובע או על ציבור אנשים מסוגו של התובע. קשה מאד, וליתר דיוק בלתי אפשרי, לומר שהסמכות למדוד שטחי נכסים נקבעה כדי להגן על משלמי הארנונה באותם נכסים שיש למדוד. נסיון החיים מלמד שברובם המכריע של המקרים, מדידה כזו מביאה להגדלת סכום הארנונה ולא להקטנתו. על סמכות המדידה ניתן לומר אולי שהיא באה להגן על האינטרס של כלל הציבור להבטיח שארנונה תשולם באופן מלא ומדויק, אך לא ניתן לדבר בהקשר זה על מילוי התנאי הקבוע בס' 63 (א) ו- (ב) לפק' הנזיקין ( נוסח חדש) לעניין טיב החובה. עוד אוסיף כי התובעת טענה לעילה עצמאית של "גביית כספים שלא כדין". אין לדעתי כל עילה עצמאית כזו, ואין כותרת זו אלא בגדר לשון נרדפת לעשיית עושר ולא במשפט. 10. נותרה שאלת הרשלנות. לדעתי, אין צורך בשמיעת הוכחות כדי לקבוע על סמך העובדות שבפניי כי העיריה התרשלה. זאת משום שברור לגמרי מהעובדות שקביעת השטח לצורך הארנונה התבססה אך ורק על היתר הבניה שניתן בזמנו לנכס, מבלי שהעיריה טרחה לברר אפילו פעם אחת האם הנכס נבנה בהתאם להיתר. במקרים רבים תביא הסתמכות על היתר הבניה לצורך קביעת השטח (לצורך חיוב בארנונה) לחיוב בחסר, שכן המציאות המצערת היא שחריגות בניה הן דבר נפוץ; ועיריה ראוי לה שתבדוק האם אכן השטח שנבנה תואם את ההיתר. כשם שהיה על העיריה לצפות כי הימנעות מבדיקה כזו עלולה להביא לחיוב ארנונה בחסר, כך היה עליה לצפות גם את האפשרות ההפוכה (אף שזו שכיחה פחות). נראה לי שיש כאן רשלנות מושגית ורשלנות קונקרטית גם יחד מצד העיריה. במיוחד ברורים הדברים לנוכח העובדה שהחיוב מתייחס לשטח העולה בכ- 50%(!) ובלמעלה מ- 1,000 מ"ר(!) על השטח הבנוי בפועל. נראה לי שבנסיבות כאלה רשלנות העיריה שקולה - לפחות - לזו שנמצאה בעניין קזס, שם נמנעה העיריה מלהודיע לבעל נכס שניהל פאב כי החל במועד מסוים נקבע סיווג חדש לפאבים לצורך ארנונה, סיווג שהפחית את החיוב לעומת המצב שקדם לו. 11. האם יש ליחס לתובעת אשם תורם? לדעתי התשובה במקרה זה (להבדיל מעניין קזס) חיובית. התובעת ידעה היטב שהיא נכנסת לנכס שהיה עד אז פטור מארנונה, ועל כן ברור שאיש לא התעניין ברצינות עד אז בשאלות כגון שטחו הנכון לצורך חישוב ארנונה. היא גם ידעה היטב מהו השטח הנכון של הנכס, שהרי ללא ספק ביצעה תכנון מפורט של דרך ניצול השטח (חלוקה פנימית, העמדת ריהוט ותשתיות פנים-ארגוניות וכיו"ב). השטח שעל-פיו חושב חיוב הארנונה נרשם בצורה ברורה בהודעות החיוב בארנונה שקיבלה התובעת, וההפרש בינו לבין השטח האמיתי הוא - כפי שכבר הערתי - ניכר ביותר הן מבחינת אחוז הסטיה מהשטח האמיתי (כ- 50 אחוזים) והן מבחינת גודלו האבסולוטי (מעל 1,000 מ"ר). חרף כל אלה, איש ב"בזק" פשוט לא טרח לבדוק את העניין, אף שמדובר בסכומים ניכרים, במשך כ- 6 שנים רצופות. בדיקה פשוטה ביותר היתה יכולה לחשוף מייד את הטעות בקביעת השטח, ומייד אח"כ ניתן היה להגיש השגה ולמנוע את כל התסבוכת שנוצרה. עניננו שונה במידה מהותית מעניין קזס, שבו העיריה היא ששינתה בשלב מסוים את סיווג הנכס ע"י יצירת סוג נכסים חדש לצורך ארנונה. שם, אף שחוקי העזר ובהם סיווג הנכסים מתפרסמים, קשה לצפות שאדם יטרח כל שנה לבדוק שמא "נולד" סיווג חדש לנכס שלו, והאם סיווג כזה מפחית את חיובו בארנונה. בעניננו, מלכתחילה היה החיוב מוטעה ובשיעור ניכר והטעות בלטה לעין, אך עיניה של "בזק" היו פשוט עצומות. האם עקב אותו אשם של "בזק" נגרם נזק לעיריה? לדעתי התשובה חיובית. עיריה רשאית להסתמך על אי הגשת השגה, ולראות בעקבות זאת את השומה כסופית. אגב: בשנים הרלבנטיות טרם התפתח בפסיקה החריג המאפשר בתנאים מסוימים תביעה להשבת ארנונה ששולמה ביתר (כאשר ניתן היה להגיש השגה), וההשקפה המקובלת היתה שמדובר בכלל חלוט ונטול חריגים. עיריה פועלת עפ"י תקציב, וחובתה לפעול כך עפ"י חוק. העמדת העיריה בדיעבד במצב שבו עליה להשיב סכום של כמיליון ש"ח, שכבר שולם לה עפ"י שומות שהפכו סופיות לפני שנים, גורמת לה נזק שכן היתה לה הזכות להערך תקציבית (ולכן גם תפעולית) על סמך ההנחה שארנונה ששולמה לה ולא הוגשה בגינה השגה תישאר בידיה. מדיניות משפטית ראויה צריכה לחתור לאיזון בין האינטרס שהעיריה לא תחזיק בכספים שלא הגיעו לה מלכתחילה ובאו לידיה משום שהתרשלה בחישובם, לבין האינטרס שהנישום יטרח וימצה את זכותו להשיג על השומה בדרך ובמועד שנקבע לכך בחוק, ואם לא עשה כן תהיה העיריה רשאית ככלל להסתמך על כך. במיוחד נכונים הדברים כאשר הנישום הוא גוף כלכלי עתיר אמצעים, אחד התאגידים הגדולים ביותר במדינה אם לא הגדול שבהם, גוף שככל הנראה עולה תקציבו על זה של העיריה עשרות מונים. מגוף כזה ניתן וצריך לצפות שלפחות במקרים ובנסיבות מהסוג שתואר כאן, יעמוד על משמרתו ויבדוק האם אכן חוייב בסכומים נכונים. בדיוק כפי שחובת הזהירות המוטלת על עיריה בענייני ארנונה שונה (וגבוהה) מזו המוטלת על תאגיד של המשפט הפרטי, כך גם האשם התורם שיש לייחס למחזיק מסוגו של "בזק" במקרה של חיוב בארנונה בגין שטח עודף שונה מזה שהייתי מייחס - למשל - ליחיד בקשר לדירת מגורים. במקרה האחרון יתכן גם שהיה נכון לקבוע לפחות בחלק מהמקרים העדרו של אשם תורם כלשהוא, אך ניתן וצריך לצפות ליותר מגוף כלכלי ענק המחזיק בנכס גדול ובנסיבות בהן הפער בין המציאות לחיוב גדול מאד, באחוזים ובמספרים מוחלטים. 12. מספר הערות: ראשית - לדעתי, הערת כב' הנשיא (דאז) שמגר בעניין לה נסיונל בדבר השבת כספים שנתקבלו שלא כדין היא בעיניי אמרת אגב, ולא קביעה חלוטה ומחייבת בכל מקרה. שנית - רוב פסקי הדין שהובאו ע"י הצדדים אינם תורמים לקידום הדיון במובן זה, שכל צד נאחז בגישת אותם שופטים המעדיפים את האינטרס הנוח לו. עוד אעיר, כי ככל שמבקשת העיריה לטעון ל"סימטריה" בנושא תחולתו בדיעבד של תיקון שטח, הרי גם בפניי טוענת העיריה טענה אחרת במקרה ההפוך. אשר להחלטתי (שנטענה ע"י העיריה) בעניין דגני, הציטוטים שם חלקיים ולכן לא מדויקים, כי הבחנתי שם במפורש בין מצב בו נישום מבקש להתגונן חרף אי הגשת השגה (ואליו מתיחסים הציטוטים שהובאו) לבין מצב של תביעת השבה מצד מי ששילם ארנונה. 13. התוצאה הצודקת והראויה מצדיקה לדעתי במקרה זה דרך ביניים של חלוקת הנטל בשיעור של שניים לאחד, כאשר בעיקר האחריות (שני שלישים) נושאת העיריה, שכן ה"חטא הקדמון" רובץ לפתחה וניתן היה למונעו באמצעים פשוטים יחסית, ואילו ביתרה - שליש מהסכום - תישא "בזק". 14. אשר על כן אני מחייב את הנתבעת לשלם לתובעת סך של 251,535 ש"ח (בערכי קרן) בתוספת הפרשי הצמדה כחוק מיום תשלום כל סכום לעיריה ועד ליום הגשת התביעה, ובתוספת הפרשי הצמדה וריבית לפי חוק הרשויות המקומיות (ריבית והפרשי הצמדה על תשלומי חובה), תש"מ1980- מיום הגשת התביעה ועד לתשלומו לתובעת, כאשר יש לערוך את החישוב על בסיס השבה של שני שלישים מההפרש בגין כל שנה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות. חישוב שטחארנונה