פסק דין א. ההליך ערעור זה נסוב על החלטת המשיבה 2 - ועדת הערר - מחוז חיפה (להלן: "ועדת הערר") מיום 20.11.97, בו קבעה ועדת הערר, כי אינה מוסמכת לפסוק הוצאות הדיון בפניה, לרבות שכר טרחת עורך דין (להלן: "הוצאות הדיון") בערר לפי סעיף 198 לחוק התכנון והבנייה (להלן: "החוק"). בטרם נידון בשאלה העקרונית אפרט בקצרה את ההליכים נשוא הדיון. המערערים הגישו תביעה לפיצוי לפי סעיף 197 לחוק למשיבה 1 - הועדה המקומית לתכנון ובנין עיר - חדרה (להלן: "הועדה המקומית") וזו נדחתה. המערערים ערערו על החלטת הועדה המקומית בפני ועדת הערר, בהתאם לאמור בהוראות סעיף 198 לחוק. ביום 23.1.97 החליטה ועדת הערר למנות שמאי, על פי סעיף 198 לחוק, אשר יכריע בתביעת המערערים. השמאי פסק, כי המערערים זכאים לפיצוי מהועדה המקומית בסך של כ- מליון ש"ח, נכון ליום הגשת כתב הערעור. אחר החלטת השמאי פנו המערערים לועדת הערר, בין היתר, בדרישה, כי תחייב את הועדה המקומית בתשלום שכר טרחה והוצאות למערערים. ועדת הערר קבעה כאמור, כי אין בסמכותה לפסוק הוצאות. על החלטה זו הערעור שבפני. ב. נימוקי ועדת הערר עימוקי ועדת הערר היו אלה: (1) הוראות החוק חסרות התייחסות כוללת ומוגדרת לשאלת החיוב בהוצאות. (2) גם בהעדר הוראה מפורשת יש בכוחה של כל רשות שיפוטית לפסוק הוצאות בקשר לכל הליך או דיון המתקיים בפניה. גדרה של הלכה זו כולל, לכאורה, אף טריבונלים אזרחיים ומנהליים שונים. (3) יחד עם זאת, יש לבחון אם אין בהוראות החוק הסדר שלילי. לדעת הועדה אכן זהו המצב בשים לב לשיקולים הבאים: הועדה הפנתה לסעיף 106 (ד), המאפשר למוסד תכנון לפסוק הוצאות בהליך של התנגדות לתוכנית או התנגדות להקלה או לשימוש חורג ומעלה את השאלה, אם בידי מוסדות התכנון סמכות טבועה לפסוק הוצאות, מדוע היה צורך לציינה דווקא בהקשר להליכים מסוימים, דוגמת אלה שבסעיף 106 (ד), דווקא? הסמכות לפסוק הוצאות בסעיף 106 (ד) מסויגת ומוגבלת בתנאים. מכאן שגם במקרים המפורטים בסעיף זה, אין סמכות כללית לפסוק הוצאות. מוסד תכנון יכול להיות מחויב בהוצאות על פי סעיף 106 (ד) רק בהיותו יזם התוכנית. קיים הליך ערעור על פסיקת ההוצאות המוסדר בסעיף 106 (ד)(3) לחוק. הייתכן כי בעניין הוצאות תהא אפשרות תקיפת ההחלטה, כאשר מדובר בועדות ערר מוגבלת לעילות בג"צ האפשריות בפני ביהמ"ש לעניינים מנהליים או לועדה מחוזית וזאת רק במקרה שתינתן רשות ערעור על החלטת ועדת הערר על פי סעיף 111 לחוק? הסמכות לפסיקת הוצאות מחייבת גם אמות מידה על פיהן יפסקו שיעורן של ההוצאות ומרכיביהן. כשם שהאזרח זכאי לקבל הוצאותיו, כך זכאי הוא לדעת מראש, כי הוא עשוי לשאת בהוצאות מוסד התכנון אם יפסיד בערעורו. בהעדר הוראה מפורשת בענין זה, לא ראוי לחייבו בהוצאות ללא אזהרה מוקדמת. תיקון 43 לחוק התכנון והבניה, אשר העניק למוסדות התכנון לפסוק הוצאות בסעיף 106 (ד) בא בד בבד עם הקמת ועדות הערר. דבר זה מלמד, כי העדר הסדר מפורט וראוי להטלת הוצאות ע"י ועדות הערר, לרבות הליך הערעור עליו, משמעו העדרה של הסמכות לעשות כן. הסמכות לפסוק הוצאות אינה נכנסת בגדר תקנה 15 לתקנות התכנון והבניה (סדרי הדין בועדות ערר) התשנ"ו1996-. משרצה המחוקק להעניק סמכויות ליו"ר הועדה בעניין הוצאות, עשה כן במפורש בסעיף 198 (ה)(3) לחוק, בענין השתתפות הצדדים בשכרו והוצאותיו של השמאי. מכאן ששתיקת המחוקק בנושא ההוצאות אינה ענין שבהיסח דעת, אלא היא מכוונת. סיכומו של דבר מאחר ובהסדר שלילי עסקינן, אין לועדה סמכות לפסוק הוצאות. עד כאן הנמקת ועדת הערר. ג. עיקרי טענות המנערערים (1) לועדת הערר קיימת סמכות מפורשת לפסוק הוצאות ולחלופין סמכות טבעית ו/או טבועה ו/או מכללא. (2) מאחר ולפני תיקון 43 לחוק היה ברור, כי הועדה מוסמכת לפסוק הוצאות, הרי שבהעדר הוראה מפורשת בחוק המבטלת זכות זו (תוך פגיעה בזכות יסוד של המתדיינים) - לא ניתן להסיק, את שהסיקה ועדת הערר בדבר הסדר שלילי. (3) טעתה הועדה שעה, שהתבססה בהחלטתה על ההשואה להוראות 106 לחוק. (4) טעתה ועדת הערר בסוברה, כי הסמכות לפסוק הוצאות מחייבת גם קביעות שבחוק, בדבר אמות מידה לקביעת שיעור ההוצאות. ד. עיקרי טענות המשיבים המשיבים תומכים בנימוקי הועדה וטוענים טענות אלה: (1) כל עוד לא הוקנתה לועדת הערר הסמכות לפסוק הוצאות בצורה מפורשת, הרי סמכות זו נשללה ממנה. (2) העדר הסדר מפורט וראוי להטלת הוצאות על ידי ועדת הערר, לרבות הליך ערעור עליו משמעו העדרה של הסמכות לעשות כן. (3) המחוקק קבע, שההליך המתנהל בפני ועדת הערר הינו הליך "מעין שיפוטי" ולכן לא מצא לנכון להסמיך את ועדת הערר לפסוק הוצאות. (4) אין מקור כללי לחיוב בהוצאות. הזכות לקבל הוצאות אינה זכות טבעית ולא זכות יסוד של צד לדיון מעין משפטי. (5) המשיבים טוענים כי אף לפני תיקון 43 לחוק, לא היתה הסמכות לפסוק הוצאות סמכות "טבעית" או "מוקנית", אלא עוגנה מפורשת בדין בתקנה 511 (א) לתקנות סדר הדין האזרחי, תשמ"ד1984-. (6) מסעיף 106 לחוק עולה, כי קיים הסדר שלילי לעניין פסיקת הוצאות בערר לפי סעיף 197 לחוק התכנון הבניה. (7) לא ייתכן להקנות לועדת הערר סמכות לחייב בהוצאות מבלי לקבוע בחוק אפשרות ערעור על פסיקה זו וכל עוד אין מקור חוקי לערעור - אין מקום להקנות סמכות לפסוק הוצאות. העדר הסמכות לערער מצביעה, לדעת המשיבים, על העדר הסמכות לפסוק הוצאות. (8) תקנות התכנון ובניה (סדרי הדין בועדת ערר בעררים לפי סעיף 198 לחוק), התשנ"ח1997-, אשר נעדרות התייחסות ו/או הסמכה לועדת הערר לפסוק הוצאות, מחזקות המסקנה, כי המחוקק היה מודע להסדר השלילי שבחוק. בהעדר סמכות לפסוק הוצאות אין סמכות לפסקן עפ"י התקנות דנן, שכן פסיקת הוצאות הדיון אינו ענין של סדרי הדין. ה. דיון ומסקנות (1) ועדת הערר הינה רשות מנהלית, אשר פועלת על פי חוק התכנון ובניה והתקנות שהוצאו על פיו. מסגרת סמכותה של ועדת הערר כמסגרת סמכותה של כל רשות מנהלית, הינה אך הסמכויות, שניתנו לה בדין - זאת ואך זאת. עקרון זה, המכונה עקרון "חוקיות המנהל". הינו מאבני היסוד של המשפט המנהלי. "רשות מינהלית נהנית אך מאותן סמכויות שהוענקו לה מכוח הדין. ללא הוראת הסמכה בת-תוקף אין בכוחה של הרשות לפעול. הדין הוא אביה מולידה של זו, ואין לה אלא מה שהראשון קצב לה." (ב' ברכה, משפט מינהלי, כרך (1) תשמ"ז-(1986) (להלן: "ברכה") בעמ' 35). במקרה הנדון לא קיימות הוראות סטטוטוריות בדבר סמכותה של ועדת הערר לפסוק הוצאותיו של המתדיין בערר לפי סעיף 198 לחוק התכנון ובניה. לא על נקלה ייחסו למנהל סמכויות טבועות ((inherent powers אשר לא כתובות עלי חוק. ייחוס סמכות טבועה לרשות מנהלית סותר לכאורה את עקרון החוקיות ומהווה חריג לו (השווה יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, כרך א' בעמ' 53). עם זאת דעתי היא, כי הרציונלה העומדת בבסיסו של עקרון החוקיות וברתיעה מהענקת סמכויות טבועות לרשות מנהלית היא פחות חזקה כשמדובר בטריבונלים שיפוטיים שאינם חלק מהבירוקרטיה המנהלית אלא מהווים אך "גופי לווין" למנהל (השווה י. זמיר, הסמכות המנהלית, כרך א' בעמ' 419). לגבי גופים אלה ניתן לנהוג ביתר גמישות בכל הנוגע לעקרון חוקיות המנהל תוך הזקקות לסמכות הטבועה, כמובן שהדבר צריך להעשות בזהירות הראויה. (השווה י. זמיר לעיל בעמ' 53 - 54 וכן דנ"א 95/7325 יוסף קראוס נ' ידיעות אחרונות ואח' (טרם פורסם) תקדין עליון, כרך 96(2) תשנ"ו/תשנ"ז1996- עמ' 1167 בעמ' 1168). הלכה היא, כי לכל רשות שיפוטית סמכות לפסוק הוצאות בהליכים המנהלים בפניה. "גם בהעדר הוראה מפורשת בעניין זה יש ויש בכוחה של כל רשות שיפוטית לפי שיקול דעתה, לפסוק הוצאות בקשר לכל הליך או דיון המתקיים בפניה." (השופט ברנזון בע"א 71/180 לביא נ' קצין התגמולים פ"ד כו(2) 501 (להלן: "לביא") בעמ' 506). כבוד השופט ברנזון הוסיף ואמר, כי: "הוצאות משפט הן ענין מעניני סדר הדין והנוהג ומקובל עלינו שבידי כל גוף שיפוטי הכוח להסדיר את הנוהל והפרקטיקה לפניו, במידה ואין הם מוסדרים על ידי החוק הדן בענינו." [ההדגשה אינה במקור - ד.ב.] (עניין לביא בעמ' 506). (2) כדי לבדוק את השאלה, אם לועדת הערר בעניננו יש סמכות טבועה, ראוי לבחון תחילה, מהי הפונקציה אותה ממלאת ועדת ערר. האומנם מפעילה ועדת הערר הדנה בערר לפי סעיף 198 לחוק סמכות שיפוטית? המשיבות סוברות, כי ועדת הערר אינה מפעילה פונקציה שיפוטית אלא "מעין שיפוטית" בלבד. עוד נטען ע"י המשיבות, כי ועדת הערר החליפה בעקבות תיקון 43 לחוק את ועדת המשנה לעררים של הועדה המחוזית, וכמוה היא בעיקר גוף תכנוני ולא טריבונל שיפוטי. וביתר פירוט: ועדת הערר מתמנית בהתאם להוראות בסימן ב1 לחוק סעיפים 12א - 12ה לחוק. סעיף 12ב(א)(1) לחוק, המגדיר סמכויות ותפקידי ועדת הערר, קובע, כי הועדה תשב בערר על החלטת הועדה המקומית בכל מקום בו ניתנה בחוק זכות ערר על החלטותיה. טרם חקיקת תיקון 43 לחוק היה על בעל המקרקעין להגיש תביעתו לפיצוי לפי סעיף 197 לועדה המקומית, זו היתה מעבירה החלטתה (מעין חוות דעת) לועדה המחוזית והאחרונה היתה מחליטה אם לאשר את החלטת הועדה המקומית, אם לאו. מקום בו תביעת בעל המקרקעין לפיצוי נדחתה, כולה או מקצתה, הוא יכול היה לפנות בתביעת הפיצויים לבית המשפט המחוזי. דיון בתובענה היה מתנהל כתובענה רגילה ולא על דרך הערעור. כאמור, מעמדת המשיבות נובע, כי לדעתן תיקון 43 לא שינה מהותית את הפונקציה שממלאת ועדת הערר לעומת הפונקציה שהיתה נתונה בעבר בידי הועדה המחוזית ועדיין אין לראות בועדת הערר רשות שיפוטית, לה סמכות טבועה לפסוק הוצאות. כידוע, ניתן לסווג את האקטים אשר יוצאים תחת ידי הרשויות הציבוריות ברצף הנע בין החלטות מנהליות טהורות לבין החלטות שיפוטיות טהורות. ככל שרב הדימיון בין הרשות בהוציאה את האקט הנדון לבין בית מפשט כך ניטה לסווג את האקט כשיפוטי [ברכה לעיל בעמ' 65]. קיימים מספר מבחנים ו"סימני זיהוי" לפיהם ניתן לסווג פעולת הרשות לאקט מנהלי מזה או לאקט שיפוטי מזה [ראה לעניין זה ברכה לעיל בעמ' 65-72]. לדעתי, מכלול המבחנים והסימנים, אשר יפורטו להלן, מצביעים על כך, שהחלטת ועדת הערר ביושבה בדין לפי סעיף 198 נמצאת ברצף הנזכר קרוב מאוד להחלטה שיפוטית "טהורה". לכך יש להוסיף, שגם גוף מנהלי רגיל יכול לעיתים להוציא החלטות בעלות אופי שיפוטי, אך במקרה שלפנינו מדובר בטריבונל, שכל תכליתו היא להוציא החלטות בעלות אופי שיפוטי. ואלה הם הסימנים המעידים על הפונקציה השיפוטית שממלאת ועדת הערר. ראשית, תפקידה של ועדת הערר להכריע בסכסוך ((LIS בין שני ניצים, מחד האזרח שמקרקעיו נפגעו ומאידך, הועדה המקומית לתכנון ובניה זאת בשונה ממצב בו מצוי אזרח בפני רשות אשר עתידה ל"פסוק" בעניינו. [לעניין זה השווה ד"נ 97/15 - מגדה ליבל נ' הרשות המוסמכת לצורך חוק נכי רדיפות הנאצים התשי"ז1957-, פ"ד לה(3) 29 בעמ' 37, בג"צ 57/13 צמוקין נ' בית הדין המשמעתי לעובדי המדינה ואח' פ"ד יא 856, 865 מול האות ג']. שנית, היוזמה לפתיחת ההליכים מסורה למתדיינים ולא לרשות הפוסקת בינם [השווה בג"צ 81/701 רות מלאך ו-5 אח' נ' רפאל לוי ואח' פ"ד לו(3) 1 להלן: "מלאך") בעמ' 6]. שלישית, חברי ועדת הערר נדרשים להכרעה אובייקטיבית נטולת משוא פנים. דרישה זו מעוגנת מלבד בעקרונות המשפט המנהלי אף בהוראת סעיף 12א לחוק, שעניינה הרכב ועדת הערר הכולל משפטן, שני נציגי ציבור, נציג מתכנן המחוז, ובעל מקצוע - אדריכל או מהנדס או בעל תואר אקדמאי בתחום תכנון ערים ואזורים. הרכב זה מצביע על כך שרוב חברי הועדה פרט לנציג מתכנן המחוז, אינם קשורים במוסדות התכנון אלא מדובר באנשי מקצוע או באנשי ציבור שאין להם נטיה אינהרנטית לטובת רשויות התכנון ולא לטובת האזרח הנפגע [השווה לענין זה מלאך לעיל בעמ' 6 מעל א']. רביעית, החלטת ועדת הערר מחייבת את הצדדים, בכפוף לזכות לערער על ההחלטה. חמישית, ועדת הערר בשיבתה לפי סעיף 198 לחוק התכנון ובניה, דנה בפסיקת פיצויים לבעל מקרקעין שמקרקעיו נפגעו מן התוכנית בכפוף לתנאים בסעיף 197 ולסייגים בסעיף 200 לחוק. החלטה בערר לפי סעיף 197 אינה עניין תכנוני. עניינה של החלטה זו הוא בפיצוי שיינתן לבעל המקרקעין שמקרקעיו נפגעו עקב התכנון. במרכזו של הסכסוך עומדת הפגיעה והערכת הנזק הנובע ממנה. סכסוך כזה יכול היה עקרונית להיות נדון בבית משפט רגיל ונראה שהמניע העיקרי למסירתו לועדת הערר הוא הרצון לחסוך בזמן ע"י שימוש בידע המקצועי של חלק מחברי הועדה במקום להיזקק לעדות מומחים, כפי שהיה צריך במסגרת דיון בבית המשפט. סכסוך זה דומה במהותו לסכסוך המשפט ולא להחלטה מנהלית בעניינו של אדם. כמו כן, ניכרת כאן המגמה להקל מהעומס המוטל על מערכת בתי המשפט הרגילים. ראוי לציין, כי אף המחוקק מבחין בין ועדת הערר הדנה בערר לפי סעיף 198 ובין ועדות ערר אחרות לפי אותו חוק, והראיה לכך שהתקנות המסדירות את סדרי הדין בועדות אלו (תקנות התכנון והבניה (סדרי הדין בועדות הערר) התשנ"ו1996-) אינן חלות על ועדת הערר המיוחדת לפי סעיף 198. שישית, אקט שיפוטי יוצר מעשה בית דין בין הצדדים הניצים והינו סופי במובן זה, שלא ניתן ככלל לחזור ולעיין בו במגמה לשנותו או לבטלו [מלאך לעיל בעמ' 5 בין ו' לז'], נראה לדעתי, כי החלטת הועדה הינה סופית (בכפוף, כמובן, לערעור ולסייגים אחרים הנוהגים בערכאות שיפוטיות דיוניות כגון האפשרות לתקן טעויות סופר). שביעית, הקביעה בסעיף 198 לחוק לפיה ניתן יהא לערער על החלטת ועדת הערר אך בשאלה משפטית מצביעה אף היא, לדעתי, על כך שועדת הערר מוציאה תחת ידה אקטים שיפוטיים [ע"א 71/605 עואד נ' סעיד ואח' פ"ד כו(2) 207 (להלן "עואד"), בעמ' 212 מול ה'). שמינית, אחר הכנס תיקון 43 לחוק לתוקפו - תיקון אשר הקים את ועדות הערר לפי סעיף 198 ותחם סמכויותיהן - נתקנו תקנות התכנון והבניה (סדרי דין בועדות ערר בעררים לפי סעיף 198 לחוק) התשנ"ח1997-. תקנות אלו, המסדירות סדרי דיון בפני ועדות הערר, נתקנו אך אחר החלטת ועדת הערר נשוא דיוננו. נראה לי, כי הסדרת הליכי הדיון בפני ועדות הערר, לרבות אופן הצגת ראיות וטענות, המקנות לועדה את הכלים האופיניים להליך שיפוטי מחזקת הטענה לפיה, המדובר ברשות הממלאת תפקיד שיפוטי [השווה עואד לעיל בעמ' 212 מול ב-ג]. תשיעית, סעיף 198 (ה) לחוק קובע כי מחלוקת בדבר גובה הפיצוי תועבר על ידי ועדת הערר לשמאי מקרקעין, כאשר הועדה המקומית דוחה חלק מתביעת בעל המקרקעין או על פי החלטת ועדת הערר ביושבה בערר. ההליכים בפני השמאי מתנהלים לפי חוק הבוררות התשכ"ח1968- בשינויים המחויבים 0סעיף 198 (י) לחוק). הסדר זה ממחיש לדעתי את ההבדל בין ועדת ערר זו לבין ועדות הערר האחרות לפי חוק זה ולפיו הפונקציה הראשונית אותה ממלאת ועדת הערר אינה פונקציה מקצועית טכנית, כי אם פונקציה שיפוטית המכריעה בעיקר בשאלת החבות. מכלול הגורמים, אשר פורטו לעיל מצביעים לדעתי, עך כך שועדת הערר בשיבתה בערר לפי סעיף 198 משמשת בתפקיד שיפוטי. אשר לאבחנה בין רשות בעלת פונקציה שיפוטית לרשות בעלת פונקציה מעין שיפוטית ((quasi judicial, אבחנה העולה מטיעוני המשיבים. קיימת דעות החולקות על עצם תקפותה (ראה למשל ברכה לעיל בעמ' 73). מאחר וכפי שציינו, מדובר ברצף הנע בין החלטה מינהלית לבין החלטה שיפוטית, מאחר והביטוי "מעין שיפוטי" בא לבטא את הרעיון, שהטריבונל בו מדובר אינו שיפוטי "טהור" ובשים לב לכך שקשה "לשים את האצבע" על שלב מסוים בו הופכת פונקציה "מעין שיפוטית" לשיפוטית - הרי הופך הביטוי "מעין שיפוטית" לחסר משמעות ואין הוא תורם לפתרון הבעיה שבפנינו. בכל מקרה גם אם יסווג תפקיד הועדה כ"מעין שיפוטי" ולא כשיפוטי במלוא מובן המילה, הרי גם אז הייתי אעומר, שלועדה סמכות טבועה לפסוק הוצאות מאותם הטעמים - שיפורטו בהמשך - שסמכות זו נתונה בידי טריבונלים שיפוטיים. (3) כפי שצוין לעיל, הסמכות הטבועה לפסיקת הוצאות הינה חלק מסמכותה הטבועה של כל רשות שיפוטית: "הוצאות משפט הן ענין מעניני סדר הדין והנוהג ומקובל עלינו שבידי כל גוף שיפוטי הכוח להסדיר את הנוהל והפרקטיקה לפניו, במידה ואין הם מוסדרים על ידי החוק הדן ענינו." [ההדגשה אינה במקור - ד.ב.]. (עניין לביא בעמ' 506). מטרת פסיקת ההוצאות הינה מניעת מצב שבעל דין, שזכה בדינו לא יוכל להנות ממלוא זכייתו בשל ההוצאות שהוציא למימושה. הכלל הוא, שהצד המפסיד חייב לשאת בהוצאות המשפט כדי לשפוט בעל דין יריב על הטרחה ועל ההוצאות שהוציא לשם ניהול המשפט. מניעת האפשרות מגוף שיפוטי לפסוק הוצאות דיון, יהווה תמריץ שלילי לאזרחים שנפגעו ע"י תוכנית מפניה בעיקר כאשר הפיצויים הצפויים קטנים יחסית בהשוואה להוצאות הפניה לועדת הערר ומן הצד השני עלול מצב דברים זה לעודד פניות טרדניות וחסרות בסיס לועדת הערר מבלי שטרדנים אלו יהיו צפויים לסיכון כלשהו. כמו כן, משמשת האפשרות לפסוק הוצאות משפט כעין "שוט" בידי ועדת הערר למניעת סחבת, הטרדה ושיבוש הליכים במהלך הדיון. (4) חוק בתי דין המנהליים התשנ"ב1992- חוק בתי הדין המנהליים חל על הערכאות המפורטות בתוספת לחוק בתי הדין המנהליים וכן על ערכאות מנהליות, אשר הוראה בחוק קבעה, כי יחולו עליה הוראותיו. בתוספת לחוק מצוינות, בין היתר, ועדות ערר המתמנות מכוח חוק הפיקוח על המצרכים והשירותים, חוק מס רכוש וקרן פיצויים, חוק הרשויות המקומיות (ביוב), חוק הפיקוח על בתי ספר, חוק העתיקות, חוק אימוץ ילדים ועוד. ועדת הערר לפי סעיף 198 לחוק התכנון והבניה אינה מופיעה בתוספת לחוק בתי הדין המנהליים ולכן חוק זה אינו חל עליה. סעיף 39 לחוק בתי הדין המנהליים מעגן את הסמכות של בתי הדין לפסוק הוצאות בעל הדין המתדיין בפניהם לרבות שכר טרחת עורך דינו. אולם, אין ללמוד מכך שועדת הערר לפי סעיף 198 לחוק אינה "חוסה" תחת כנפי חוק בתי דין מנהליים, שהיא נעדרת סמכות לפסוק הוצאות. להפך, בעל"ע 90/663, 90/691, 91/5154 פלוני נ' הוועד המרכזי של לשכת עורכי הדין תל אביב - יפו, פ"ד מז(3) 379 (להלן: "פלוני") בעמ' 401, איזכר כבוד השופט ש. לוין את סעיף 39 לחוק בתי הדין המנהליים, תשנ"ב1992-, המסמיך בית דין מנהלי לפסוק הוצאות, לרבות שכר טרחת עורך דין, וגרס, כי ניתן ליישם כלל זה, לפי העניין, גם על טריבונלים אזרחיים או מנהליים אחרים, שאינם נזכרים בתוספת לחוק ואשר בהם הנושא לא הוסדר. מטרת חוק בתי הדין המנהליים היתה, בין היתר, ליצור אחידות באשר לאופן ניהולם של בתי הדין. "המטרות העיקריות של החוק המוצע הן - קביעת הלכות כלליות המסדירות את הקמתם ופעילותם של בתי הדין, האחדת ההוראות הנוגעות למערכת בתי הדין מקום שכיום אין הצדקה ענינית לשוני ביניהם.." [הצעת חוק בתי דין מנהליים ה"צ 2073, ו' באב התשנ"א 17.7.91 (להלן: "הצעת החוק") בעמ' 334]. "סעיף 1 - הגדרת בית הדין מכוונת לכלול את מרב הגופים הדנים בעררים מבלי להתחשב בכינויים." [הצעת החוק בעמ' 335]. "סעיף 4 - החוק המוצא הוא כללי ויש מקום שהוראותיו יחולו על מרב בתי הדין המינהליים. עם זאת, יש להתחשב בכך שלגבי בתי דין מסוימים מוצדק, בגלל סוג הפעילות שלהם שהוראות המסוימות יהיו שונות מאלה של החוק הכללי. משום כך מוצע שהחוק יוחל בהדרגה על בתי דין שונים, תוך בחינה של כל בית דין כדי לברר אם מתאים להחיל עליו לחוק." [הצעת החוק בעמ' 335]. יצויין שהקריטריונים לכלולתם של טריבונאלים מסוימים בתוספת לחוק הנ"ל אינם ברורים כל צרכם. מכל מקום, איני רואה כל שוני רלוונטי לעניין פסיקת ההוצאות, בין בתי הדין המפורטים בתוספת לחוק לבין ועדת הערר נשוא דיוננו. כן יש לזכור כי חוק בתי דין מנהליים נחוק טרם תיקון 43 לחוק התכנון והבניה, כונן את ועדת הערר לפי סעיף 198 לחוק. יתכן שזהו ההסבר לכך שועדה זו אינה כלולה בתוספת לחוק בתי הדין המנהליים. לדעתי, יש באמור לעיל, כדי לחזק המסקנה לפיה לועדת הערר סמכות טבועה לפסוק הוצאות ביושבה בערר לפי סעיף 198. (5) תקנות התכנון והבניה (סדרי הדין בועדות ערר בעררים לפי סעיף 198 לחוק) - התקנות שבנדון פורסמו ביום 97/12/2 ונכנסו לתוקפן שלושים יותר מאוחר יותר, ואין כל מחלוקת, בין בעלי הדין, כי התקנות אינן בעלות תחולה למפרע ולמעשה לא היו בתוקפן בעת מתן ההחלטה בועדת הערר. אולם להתקנתן של תקנות אלו שתי נפקויות לענייננו: ראשית, ניתן להקיש מן התקנות לשם הבהרת המצב המשפטי, שחל בתקופת הביניים טרם התקנתן. יש להניח, כי בתקופת הביניים דהיינו, לאחר תיקון 43 לחוק התכנון והבניה וטרם התקנת התקנות נשמעו עררים והתנהלו דיונים בפני ועדת הערר לעניין סעיף 197 לחוק, חרף העדר הסדר חקיקתי לסדרי הדין והנוהל בדיונים בעררים, שומה עלינו להתחשב בתקנות, אשר יצאו תחת ידי המחוקק ואשר ביקשו להסדיר את סדרי הדין והנוהג בדיונים כאמור. מהו ההסדר הקבוע בתקנות לעניין פסיקת הוצאות הדיון? התקנות אינן קובעות מפורשות סמכות לפסוק הוצאות למי מהצדדים המתדיינים בפני ועדת הערר, אולם סעיף 15 לתקנות קובע כי: "כל עניין הנוגע לסדרי הדין בערר שלגביו לא נקבעה הוראה מפורשת בחוק או בתקנות אלה, רשאי יושב ראש ועדת הערר לתת הוראות לגביו." כאמור, הוצאות הדיון הינם חלק מסדרי הדין והנוהג (עניין לביא בעמ' 506). נמצא אפוא, כי אף בהעדר עיגון במסגרת סמכותה הטבעית של ועדת הערר ניתן לאמר, כי סעיף 15 מסמיך מכללא את ועדת הערר לפסוק הוצאותיו של בעל דין בערר, זאת במסגרת סמכותו של יושב ראש ועדת הערר לפי תקנה 15 לתקנות שבנדון. שנית, ניתן לסבור, כי התקנות, אשר אומנם לא היו בתוקפן בעת מתן ההחלטה בועדת הערר הינן בתוקפן לעניין החלטה בערעור זה. למעשה בהיות התקנות מסדירות עניינים שבפרוצדורה, הרי יש מקום לסברה, כי תחולת התקנות הינה אקטיבית וחלה על הערעור שבפני. מאחר וערכאת הערעור יכולה ליתן כל החלטה שהערכאה הדיונית מוסמכת לתיתה, יכולה ערכאת הערעור לפסוק הוצאות מכוח הסמכות שבתקנה זו הנזכרת. (6) הסדר שלילי ועדת הערר נימקה החלטתה נשוא ערעור זה בעיקר בכך שלדעתה סעיף 106 לחוק התכנון ובניה, המקנה למוסד התכנון אפשרות לפסוק הוצאות, מהווה הסדר שלילי ומכאן יש להסיק, כי אין לועדת הערר הסמכות לפסוק הוצאות דיון. טענות בדבר הסדר שלילי הועלו אף באשר להעדר הוראה כאמור בתקנות התכנון והבניה (סדרי הדין בועדות הערר בעררים לפי סעיף 198) התשנ"ח1997-. אין בידי לקבל טענות אלו. הסדר שלילי קיים רק מקום בו שתיקת המחוקק היא מדעת, ושתיקה היא מדעת מקום, שתכלית החוק מחייבת הכרה בהסדר שלילי [עניין פלוני בעמ' 404-5]. לדעתי, תכלית החוק מחייבת מתן האפשרות לועדת הערר לפסוק הוצאות דיון. סעיף 197 מעניק כאמור לבעל המקרקעין שמקרקעיו נפגעו שלא עקב הפקעה לקבל פיצויים מהועדה המקומית. תכלית סעיף זה הינה, בעיקר, לפצות את בעל המקרקעין על הפגיעה בזכותו הקניינית. הזכות הקניינית הינה זכות יסוד בעלת מעמד חוקתי. לדעתי, כפועל יוצא מכך, זכותו של בעל המקרקעין לפיצוי בגין הפגיעה בזכות הקניין אף היא בבחינת זכות הראויה להגנה חוקתית. כך למשל, חוק המבטל הפיצוי לפי סעיף 197 ייחשב לדעתי, בנסיבות מסוימות, כחוק הפוגע בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו במובן זה שהפגיעה במקרקעין אינה במידה ראויה לאור ביטול הפיצוי. ראויים לציון בהקשר זה דבריו של כבוד הנשיא ברק: "למושג "קניין" משמעויות שונות, על פי ההקשר בו הוא מופיע. דומה כי במישור החוקתי מונחת ביסוד הזכות ההגנה על הרכוש. קניין הוא כל אינטרס, אשר יש לו ערך כלכלי. על-כן, משתרע הקניין לא רק על "זכויות קנייניות" (במובן שניתן להן במשפט הפרטי - כגון, בעלות, שכירות וזיקת הנאה) אלא גם על חיובים וזכויות בעלי ערך רכושי שנרכשו על-פי המשפט הציבורי." (ע"א 93/6821 בנק המזרחי המאוחד בע"מ נ' מגדל כפר שיתופי פ"ד מט(4) 221 בעמ' 431). כפי שכבר ציינו, אם "יאכלו" הוצאות הדיון את פירות הזכיה במקרה שנפסק לאזרח פיצויים יפגע הדבר בקניינו. מאידך יש חשיבות, כפי שהוסבר לעיל "להרתיע" מטרידים מפני הגשת עררי שווא. נראה אפוא כי תכלית החקיקה עולה בקנה אחד עם סמכותה ועדת הערר לפסוק הוצאות הדיון ובכל מקרה אין לומר, כי תכלית החקיקה מחייבת הכרה בהסדר שלילי. נמצא איפוא, כי ועדת הערר סמכות טבועה לפסוק הוצאות דיון, לרבות שכר טרחת עורך דין, ביושבה בערר לפי סעיף 197. (7) העדר אמות מידה לקביעת ההוצאות ושכר טרחת עורך דין המשיבות טוענות, כי משעה, שנמנע המחוקק לקבוע אמות מידה לקביעת ההוצאות ושכר טרחת עורך הדין הרי יש בהמנעות זו כדי ללמדו על העדר הסמכות לעשות כן. ועדת הערר בהחלטתה נשוא ערעור זה קבעה כי: "הסמכות לפסוק הוצאות מחייבת גם את קביעת אמות המידה על פיהן ייפסקו שיעורן של ההוצאות ומרכיבהן." [סעיף 4 א החלטה]. ועדת הערר סבורה היתה, כי מן הראוי שנושא פסיקת ההוצאות יוסדר בדרך אחידה ותוך קביעת אמות מידה התואמות לנושאים השונים הנידונים בפני ועדות הערר [סעיף 5 ג להחלטה]. הנני מסכים, כי טוב היה לו הסדיר המחוקק נושא פסיקת ההוצאות בועדות הערר לרבות אמות המידה לקביעתן - בתקנות אולם אין לדעתי בהעדר הוראות כגון דא כדי לשלול הסמכות של ועדת הערר לפסוק ההוצאות, והרי גם בחוק בתי דין מינהליים לא קבועים קריטריונים לפסיקת הוצאות. אומנם סעיף 54(ב)(7) בחוק הנזכר, הוסמך שר המשפטים לקבוע שיעורים מירביים של הוצאות, אך בתקנות בתי דין מנהליים (סדרי דין) התשנ"ב1992- נמנע השר מלעשות שימוש בכוחו זה. משהגענו למסקנה, כי הסמכות לפסוק הוצאות הינה סמכות טבועה, הרי ממילא אין בנמצא הוראות סטטוטוריות, באשר לאמות המידה לקביעת הוצאות אלו. אמות המידה אותן יאמצו ועדות הערר, עד אשר יתן המחוקק דעתו לנושא זה, יעוצבו ויושפעו במידה רבה - כך יש להניח - מאמות המידה הנהוגות בהליכים בפני בתי המשפט, בשינויים המחויבים. (8) העדר אפשרות להשיג על החלטת ועדת הערר לעניין פסיקת הוצאות סעיף 198 (ח) מאפשר לערער למשפט המחוזי על החלטת ועדת הערר, אך בשאלה משפטית. המשיבות טוענות, כי העדר האפשרות לערער על החלטת הועדה לעניין פסיקת הוצאות, היא הנותנת - לדעתם, כי אין לועדת הערר הסמכות לפסוק הוצאות. אין בידי לקבל טענה זו. ראשית, משעה שהגענו למסקנה כי קיימת לאדם זכות כלשהי שבדין ובענייננו הזכות לפסיקת הוצאותיו בדיון בערר, הרי העדר האפשרות לערער על החלטת רשות ציבורית להעניק לאדם הזכות, אין בה כשלעצמה כדי לשלול זכותו. אומנם העדר האפשרות לערער על החלטת הרשות ולבחון החלטתה בערכאה נוספת, יש בו כדי לפגום ביכולתו של אדם לממש זכותו שבדין אך ברור שאין לתקן עוול זה על ידי שלילה מוחלטת של זכות זו. שנית, התערבות בהחלטות בדבר הוצאות הדיון, גם מקום בו קיימת פורמלית אפשרות לערער היא מוגבלת ביותר. כלל הוא, כי אין להתערב בשיקול דעתו של בית המשפט קמא לעניין פסיקת ההוצאות, אלא אם נפל משגה חמור בשיקול דעתו או במקרים חריגים ונדירים [ראה לעניין זה ע"א 80/423 נתן אבדני נ' אשר קסוטו ואח' פ"ד לז(1) 701 בעמ' 707 וכן ע"א 78/378 מרדכי קלינגר נ' מנהל מס עזבון פ"ד לג(1) 509 בעמ' 510]. שלישית, במקרים קיצוניים הנוגעים לפסיקת ההוצאות ניתן יהיה "להלביש" את העניין ב"לבוש משפטי". כל למשל יהיה המצב לגבי החלטה שתהא בלתי סבירה באופן מהותי או שהתקבלה תוך הפרת כללי הצדק הטבעי. ו. סוף דבר אשר על כן, הגעתי למסקנה, כי לועדת הערר קיימת הסמכות לפסוק הוצאות המתדיינים בפניה. הנני מחזיר הדיון לועדת הערר לקבוע גובה ההוצאות להם זכאים המערערים בגין הדיון בפני ועדת הערר. המשיבות תשאנה בהוצאות המערערים בערעור זה בסך של 2,000 ש"ח. עורך דיןשכר טרחהשכר טרחת עורך דיןעררועדת ערר