פסק דין א. ההליך ועובדות הבסיס. זו היא תובענה שהוגשה על דרך המרצת פתיחה למתן פסק דין המצהיר, כי המבקשת פטורה מתשלום דמי ארנונה לידי המשיבה בגין חטיבת מקרקעין בשטח כולל של כ- 142 דונם הידועה בכינוי "קשת הקישון" (להלן: "המקרקעין"); כמו כן התבקש ביהמ"ש להצהיר, כי כל צו שניתן, אם בכלל, לסיפוח המקרקעין כאמור לשטחי המשיבה בטל, או לחילופין; כי דרישות לתשלום דמי ארנונה כללית שניפקה המשיבה למבקשת הינן חסרות כל תוקף משפטי ודינן להתבטל מעיקרון, או לחילופי חילופין; כי המשיבה אינה זכאית לדרוש וכל שכן לגבות דמי ארנונה כלשהם בגין העבר, או לחילופין בגין חלק מהעבר, או לחילופין; כי המשיבה אינה רשאית לנקוט בכל הליכים שהם לשם גביית דמי הארנונה הנדרשים על ידה וזאת עד להחלטה שיפוטית של בית משפט מוסמך לפיה חייבת המשיבה בדמי הארנונה שגבייתם מבוקשת. התובענה הוגשה בעקבות דרישת המשיבה מיום 1.1.97 שבה נתבעה המבקשת לשלם ארנונה בגין המקרקעין הנמצאים בשטח המשיבה בשטח של 127,000 מ"ר לפי 4.50 ש"ח למטר לשנים 95-97 בסכום כולל נומינלי של 1,714,500 ש"ח. היו פניות נוספות, האחרונה שבהם מיום 16.9.97. בהודעה אחרונה זו נאמר שהיא מהווה הודעה ודרישה לפי סעיפים 324; 306; 321; 319 לפקודת העיריות, סעיף 19 לפקודת המועצות האזוריות וסעיפים 7 ו- 7א' לפקודת המיסים (גביה). בהודעה זו כבר נדרשת המבקשת לשלם ארנונה לשנים 1982 עד 1997 בסכום של 19,659,600 ש"ח (כולל הפרשי הצמדה עד 16.9.97). משלא נענו דרישות המשיבה, הטילה המשיבה ביום 1.10.97 צו עיקול נכסים שבידי צד שלישי ע"ס של 19,659,600 ש"ח, כשהצו חל על חובות של צדדי ג' למבקשת על חשבונות בנקים מסוגים שונים. המבקשת היא חברה ממשלתית העוסקת בזיקוק נפט גולמי בישראל וזאת במתקניה הנמצאים במפרץ חיפה ובאשדוד. המבקשת הינה הבעלים הרשום של המקרקעין, רובם של המקרקעין (כ- 114 דונם) נרכש על ידי המבקשת מגורמים פרטיים במהלך השנים 1947/8 ואילו יתרתם (בשטח נטו של כ- 28 דונם) נרכשה על ידי המבקשת בשנת 1984 מידי מנהל מקרקעי ישראל. המקרקעין צמודים אל חטיבת מקרקעין גדולה יותר עליה בנוי בית הזיקוק של חיפה ומהווים חלק ממנה. המבקשת הקימה על המקרקעין מרכז כח וחום ולפיד המשמשים אותה לצרכי פעילות בית הזיקוק חיפה. המשיבה היא מועצה אזורית שהוקמה מכוח צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) תשי"ח1958-. המקרקעין נשוא הדיון נמצאים מבחינה גיאוגרפית בתחום שטח השיפוט של המשיבה כפי שנקבע בצו המועצות המקומיות (מועצה אזורית) (זבולון תיקון) תשמ"ט1989- (והמפה המצורפת להן). עד לתחילת שנת 97' לא הוצאה למבקשת כל דרישה לתשלום ארנונה כללית ע"י המשיבה. ב. המחלוקת. המבקשת טוענת, כי אין היא חייבת בתשלום ארנונה למשיבה. ואלה בתמצית הן טענותיה: השטחים הדרושים למבקשת למטרות הזיקוק של מפעלה, הוצאו בחוק מתחום שיפוטן של רשויות מקומיות כלשהן; המבקשת הופטרה בחוק מתשלום מסים מקומיים ובהם ארנונה; לחילופין, המשיבה מנועה מלתבוע ולגבות מהמבקשת ארנונה בגין העבר; לחילופי חילופין, רוב תביעת הארנונה התיישנה; דרישת תשלום דמי הארנונה שהוצאה בשם המשיבה בטלה או לחילופין יש לבטלה משום שהיא הוצאה תוך הפרת כללי המשפט הציבורי והמנהל התקין שהמשיבה מחויבת לפעול על פיהם. הדרישה הוצאה שלא כדין, על ידי מי שלא היה מוסמך להוציאה. הוצאת הדרישה נעשתה ללא בדיקה משפטית או עובדתית, ללא הפעלת שיקול דעת, ומבלי לבחון עניינית את טענותיה האפשריות של המבקשת בענין; המשיבה פעלה בחיפזון ובשרירות ונמנעה מלהפעיל ולשקול את מערכת השיקולים הנדרשת ממנה בתור רשות שלטונית וזאת בטרם הפעלת האקט המנהלי החריף של גביית ארנונה תוך רמיסה ברגל גסה של זכויות היסוד של המבקשת לגבי קנינה. למשיבה אין סמכות לנקוט בהליכי גבייה לגבי דמי ארנונה שנויים במחלוקת. ג. ההסכם הדיוני. ביום 10.3.99 נתן כב' סגן הנשיא השופט יעקובי-שווילי תוקף של החלטה להסכם דיוני, לפיו לא יחקר המצהיר מטעם המבקשת על העובדות שבתצהירו (ושעליהן מתבססים טיעוני המבקשת שתמציתן מובאת להלן). המשיבה לא תגיש תצהיר מטעמה והמבקשת לא תחלוק בהליך הנוכחי על העובדות הבאות: 1. בבעלות המבקשת בית זיקוק בעיר אשדוד (להלן: "בית זיקוק אשדוד") שהוקם בראשית שנות ה- 70 ואשר בגינו משלמת המבקשת ארנונה לעירית אשדוד החל ממועד תחילת פעולתו. המבקשת לא טענה מעולם לפטור מארנונה לגבי בית זיקוק אשדוד לאור כוונתה שלא לממש את תנאי הזכיון לגבי מפעל זה. 2. צו סיפוח של מקרקעין לתחום המשיבה כולל גם את המקרקעין נשוא הדיון. עם זאת, נשמרת למבקשת הזכות לטעון כנגד תוקפו של כל צו כאמור. 3. המשיבה סברה (לטענתה מתוך טעות) עד סמוך לשנת 1997, כי הזכיון חל על המקרקעין נשוא ההליך הנוכחי. בעקבות הסכמה זו הגישו הצדדים סיכומים וסיכומי תשובה רחבי היקף ובנוסף גם העלו טענות משלימות בע"פ. ד. טענות בז"ן והמסגרת הנורמטיבית. 1. הטענה העיקרית, היא הטענה הראשונה שלפיה פטורה המבקשת מתשלום ארנונה מכל וכל ומן הראוי לתאר בקצרה את המסגרת הנורמטיבית שבגדרה היא מועלית. 2. המבקשת פועלת מכוח זכיון (להלן: "הזכיון") שהוענק ע"י הנציב העליון לא"י לחברת הנפט האנגלו-פרסית (ואח"כ אירנית) (ואשר המבקשת טוענת כי הינה חליפתה). זכיון זה ניתן עפ"י שתי אמנות. האחת, מיום 18/10/33 (להלן: "האמנה הראשונה") והנוספת מיום 10/3/38 (להלן: "האמנה הנוספת"). בסעיף 1 לאמנה הנוספת נאמר שהיא כפופה לכל הוראות האמנה הראשונה שאינן סותרות אותה. ב"הואיל השני" לאמנה הנוספת נאמר שהזכיינים מעונינת להקים בית זיקוק על חוף הים התיכון בחיפה או במקום אחר כדי לזקק נפט באופן כללי. בזכיון נכללים מחד, הוראות המעניקות הטבות ופטורים, אך מצד שני גם מטילות על בעלת הזכיון התחיבויות רציניות. בין הוראות הזכיון קבועה הוראה המוציאה את שטחי בעלת הזכיון הנדרשים למטרות זיקוק נפט מתחום שיפוטן של מועצות עירוניות מקומיות ואזוריות ורשויות מינהליות אחרות. 3. הסכמי הזכיון קבלו תוקף חקיקתי בפקודת אמנות השמן האנגלו-אירניות 1938 (להלן: "פקודת אמנות השמן או הפקודה"). האמנות מצורפות כתוספת לפקודה. בסעיף 2 לפקודה נקבע, שיש לראות האמנות של בעלת הזכיון שבתוספת כ"אמנות שהינן תמיד בעלות תוקף חוקי לכל דבר". 4. להלן יובאו בקצרה עיקרי הוראות האמנות וההוראות שעליהן מתבססת המבקשת בטיעוניה, כי יש לראות בה חליפתה של החברה האנגלו-אירנית לענין הוראות הזכיון. באמנה הראשונה מיום 18/10/33, הוגדרה בסעיף 1 מטרת הזכיון כהובלת דלק בצינורות בגבולות ארץ ישראל מעיראק לחוף הים בארץ ישראל ולהקמה ותחזוק צינורות דלק ולבצע את כל העבודות הכרוכות בכך ואת כל הנזקק לצורך מפעלה (Undertaking). "המפעל" של בעלת הזכיון הוגדר במבוא באותה אמנה ב"ההואיל השני" בצורה רחבה יותר, באופן הכולל גם הקמה ותחזוקה של משרדים, תחנות שאיבה, בתי מלאכה, מחסנים, מכלי אחסון לנפט ומים, בתי זיקוק, קווי נפט גז ומים וכן מפעלים אחרים שהם מפעלי עזר לפריטים הקודמים. הסיבה לכריתת האמנה הנוספת היה כאמור רצונה של בעלת הזכיון "להקים בית זיקוק בחיפה או בכל מקום אחר על חוף הים התיכון בארץ ישראל". בסעיף 1 לאמנה הנוספת נקבע, כי הוראות ופרטי האמנה הראשונה יחולו גם על האמנה הנוספת. 5. מאחר ומכוחה של הפקודה הועלה מעמדן של האמנות למעמד של דבר חקיקה ראשי, ניתן על כן לשנות את הוראות האמנות בדבר חקיקה ראשי בלבד. פקודת אמנות השמן (ומכוחה גם שתי האמנות) המשיכה לעמוד בתוקפה עם הקמת מדינת ישראל מכוח סעיף 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט התש"ח1948-, באשר ממשלת ישראל נכנסה לנעליו של הנציב העליון לפי סעיף 14(א) לאותה פקודה. 6. ביום 16/10/36 הוקמה באנגליה חברת בתי זיקוק מאוחדים בע"מ (להלן: "בז"מ). מחצית ממניות בז"מ הוחזקו בידי חברת הנפט האנגלו-אירנית (ששינתה שמה בהמשך ל- P.B) (British Petroleum) והמחצית בידי חברת הנפט האנגלוסקסית (The Anglo-saxon petroleum co. Ltd.) (לחברות שהחזיקו במניות בז"מ יקרא להלן: "החברות הבריטיות"). מכוח סעיף 26 לאמנה הראשונה שהקנתה לבעלות הזכיון את הזכות להעביר את הזכיון בתנאי שתינתן לכך הסכמת הנציב העליון, התקשרה חברת הנפט האנגלו-אירנית בחוזה מיום 17/10/38 עם בז"מ עליו קיבלה את הסכמת הנציב העליון. בחוזה היא העבירה לבז"מ זכויותיה לפי האמנות ככל הנדרש לבניה, אחזקה, ותפעול של בית הזיקוק של חיפה, אך זאת מתוך הסכמה והבנה שאין העברה זו שוללת מחברת הנפט האנגלו-אירנית את זכויותיה היא. בשלהי שנות ה- 50 החליטו החברות הבריטיות "לצאת" מישראל ונכנסו למו"מ עם המדינה להעביר לה את כל זכויותיהן, לרבות הזכויות לפי האמנות. מניות בז"מ שהוחזקו על ידי שתי החברות הבריטיות הנזכרות לעיל, הועברו על ידן לחברה בשם Posit Properties Ltd. (להלן: "פוזיט"). בישראל הוקמו שתי חברות. האחת: נכסי בתי הזיקוק בע"מ (להלן: "חברת הנכסים"), והשנייה: בתי זיקוק חיפה בע"מ (להלן: "בז"ח"). בתאריך 30/11/59 נחתם הסכם בין פוזיט לבין חברת הנכסים, לפיו הועברו מניות בז"מ מפוזיט לחברת הנכסים. בתאריך 10/5/60 נחתם הסכם בין בז"מ, חברת הנכסים ובז"ח, לפיו הועברו מפעלה, נכסיה וכל זכויותיה של בז"מ (כתוקפם ביום 6/4/60) לבז"ח. ביום 29/7/60 נתן ביהמ"ש המחוזי בחיפה צו לפי סעיף 119א' לפק' החברות (העוסק "בהעברת מפעל של חברות חוץ") בדבר העברת מפעלה, עסקיה, רכושה והתחיבויותיה של בז"מ לבז"ח. באותו צו נאמר כי מיום 6/4/60, תבוא בז"ח לכל דבר ועניין וללא הפסק במקום בז"מ. ביום 11/12/60 חתם שר האוצר (שנכנס לנעליו של הנציב העליון) על אישור להעברה מוחלטת של הזכויות עפ"י שתי האמנות לבז"ח. ביום 28/5/61 נחתם כתב העברת זכויות, לפיו תמורת 1 ליש"ט מעבירה B.P באופן מוחלט ובלתי חוזר את יתרת זכויותיה לפי האמנות לידי בז"ח. מניות בז"מ הועברו לבז"ח ומניות בז"ח שהוחזקו ע"י חברת הנכסים הועברו לממשלת ישראל עם פירוק חברת הנכסים בשנת 1963. ביום 6/6/72 שינתה בז"ח את שמה לבתי זיקוק לנפט בע"מ (להלן: "בז"ן"). סעיף 11 לאמנה הנוספת קובע, כי: “Lands held by the Company and which are necessary for the refinery purposes of the undertaking shall not be expropriated and shall not hereafter be brought within the area of any municipal council or other administrative or local authority...”. ולטענת המבקשת כאמור, היא נכנסה במקום "החברה" הנזכרה באמנות. 7. מאחר והוראות האמנות לרבות ס' 11 לאמנה הנוספת ניתנות לשינוי רק בדבר חקיקה ראשי ולא היה שינוי של סעיף זה, הרי כל ניסיון לספח את המקרקעין לתחום המשיבה הוא חסר תוקף. 8. בכל מקרה, לא ניתן להטיל על המבקשת ארנונה, וזאת מכוח ס' 12 לאמנה הראשונה, אשר זה לשונו: “No property tax, income tax, or any levy or fiscal charge of any sort shall be imposed on the Company in respect of its property, employees, the income or the turnover of the Company or the operation of the undertaking". בסעיף 12 לאמנה השניה נקבע, כי: “In lieu of and in composition for taxes rates levies and fiscal charges of any sort (hereinafter called “local taxation”) which might have become payable by the Company to any municipal council or other administrative or local authority the Company shall make to the Government the payments hereinbelow prescribed based on each 1,000 tons (each ton to be 2,240 pounds avoirdupois) of derivatives of mineral oils delivered out of any refinery of the Company in Palestine during any calendar year”. סעיף זה פוטר מחד, את בעלת הזכיון מתשלום מס למועצת רשות מקומית, או לרשות מינהלית או מקומית אחרת, אך קובע חובה "חילופית" של תשלום למדינה, תשלום הנקבע לפי היקף התפוקה. המבקשת טוענת, כי פעלה על פי הוראות הסעיף הנ"ל והעבירה לממשלה את התשלום שעליה לשלם לפי היקף התפוקה. הממשלה מעבירה מידי שנה תשלומים אלה לאוצר השלטון המקומי, המחלק כספים אלה לפי מפתח שנקבע ע"י משרד הפנים לידי רשויות מקומיות שונות ובהן המשיבה. 9. המשיבה מנועה לתבוע ארנונה מהמבקשת. ראשית, מאחר וקיבלה את חלקה בתשלומים לפי סעיף 12 לאמנה הנוספת וכן מאחר וישבה באפס מעשה שנים ארוכות ולא העלתה כל דרישה לארנונה, בכך הציגה המשיבה מצג שמדיניותה מבוססת על ההנחה שהמבקשת פטורה מארנונה. המבקשת הסתמכה על מצג זה, נכנסה להשקעות מסיביות בצורת הקמת מבנים על המקרקעין ועשיית שימוש בהם לצרכי מפעלה ואף היתה מסתפקת ב - 114 דונם שהיו ברשותה ונמנעת לרכוש בשנת 1984 עוד 28 דונם ממנהל מקרקעי ישראל כאמור לעיל. כל זאת, כאשר בבעלות המבקשת מצויים שטחי קרקעי אחרים אשר עליהם אין עוררין כי הם פטורים מתשלומי ארנונה בהיותם בשטח שהזכיון חל עליו ללא עוררין. 10. בכל מקרה, אין למשיבה זכות לתבוע תשלומי ארנונה באופן ריטרואקטיבי, אלא לכל היותר מהמועד שבו קיבלה את ההחלטה שיש בה משום שינוי מדיניותה (16/9/97). 11. רוב תביעת דמי הארנונה התיישנה. טרם הוגשה תביעה לביהמ"ש לתשלום דמי הארנונה וכאשר תוגש תביעה כזו, היא תוכל להתייחס רק לתקופה שהיא שבע שנים אחורה מיום הגשת התביעה (סעיף 5 לחוק ההתיישנות התשי"ח - 1958). 12. דרישת הארנונה הוצאה למבקשת חתומה על ידי פקיד של חברה גביה פרטית בשם מ.ג.ע.ר - מרכז גביה ממוחשבת בע"מ (להלן: "מ.ג.ע.ר"). זאת, כאשר ההחלטה לשינוי המדיניות הנוגעת לחיוב המבקשת בארנונה דורשת שהמשיבה תפעיל את סמכויותיה השלטוניות בשיקול דעת שיעשה בישוב הדעת, בזהירות, בסבירות במידתיות ובתום לב. אין המשיבה יכולה להאציל את סמכותה לקבל החלטה כזו לידי גוף פרטי כמו מ.ג.ע.ר. 13. יש לבחון את החלטת המשיבה על רקע חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, המכיר בסעיף 3 בזכות הקניין כאחת מזכויות היסוד המוגנת חוקתית. אמנם חוקים וסמכויות ישנים "חוסנו" בפני ביקורת חוקתית (ראה סעיף 10 לחוק היסוד), אך פרשנות אותן הוראות וסמכויות, צריכה להעשות בזיקה לחובה לכבד את זכות הקניין. בשים לב לאמור, פעולות המשיבה אשר לאחר תקופה ארוכה של אפס מעשה הטילה ארנונה בסכומים דימיוניים בתחולה ריטרואקטיבית, תוך שימוש מיידי בסמכויות אכיפה וגבייה דרסטים, כגון עיקולים, וכל זאת כאשר עצם החיוב נתון למחלוקת אמיתית - הן פסולות. אין גם צורך בפעולות גבייה דרסטיות מעין אלו כלפי גוף כלכלי כמו בז"ן שמוצקותו הפיננסית אינה מוטלת בספק. 14. המבקשת אינה נזקקת לכל אותם שירותים שבגינם ברגיל מוטלת הארנונה כגון: פינוי אשפה. ה. עיקרי טענות המשיבה. 1. מאחר והמקרקעין נמצאים בתוך שטח השיפוט של המשיבה, הרי חל עליה לכאורה החיוב לשלם ארנונה למשיבה, ואם היא טוענת לפטור - עליה נטל הראיה. המבקשת לא עמדה בנטל זה. 2. האמנות עליהן מסתמכת המבקשת אינן חלות על המקרקעין נשוא הדיון. לגישת המשיבה, לתחולת האמנות על שטח קרקע נדרש, כי יתקיימו התנאים הבאים: (א) מקרקעין שהיו בידי חברת הנפט האנגלו-פרסית בעת חתימת האמנה הנוספת. (ב) מקרקעין שנרכשו לאחר מכן לצרכי מפעלה של החברה, כמוגדר באמנות. (ג) כשהרכישה היא בהסכמת הנציב העליון (או חליפתו ממשלת ישראל). (ד) כשהנציב העליון (או חליפתו) החילו לגבי מקרקעין אלה (שנרכשו לאחר האמנה הנוספת) את הוראות האמנות. 3. האמנה הראשונה מתיחסת לשטחים אשר יכללו בזכיון בעתיד. על פי סעיף 2 לאמנה זו, על החברה בטרם תניח את הצינורות, להגיש לנציב העליון תכניות המראות את הקרקעות שדרכן יעברו הצינורות ואשר עליהן יבנו תחנות השאיבה ובתי הזיקוק ולאחר שתתקבל הסכמתו להנחת הצינורות, תחנות השאיבה, ובתי הזיקוק על קרקעות אלה שזהותן צריכה להיות ברורה ומוגדרת. 4. האמנה הנוספת שהיא מיוחדת לבתי הזיקוק בחיפה או בכל מקום אחר שהנציב העליון יסכים לו, נוקטת לשון הווה ומדברת על שטחים מסויימים ומוגדרים המוחזקים על ידי החברה בעת חתימת האמנה. מאחר והאמנה הנוספת קובעת בסעיף 1, כי היא נוספת לאמנה הראשונה, לפיכך היא מתייחסת לשטח בית הזיקוק אשר נכלל בתכניות אשר הוגשו לפי האמנה הראשונה, דהיינו, מדובר בשטחים שבעת חתימת האמנה הנוספת היו מוגדרים וידועים ומוחזקים על ידי החברה. סימוכין לפרשנות זו ניתן למצוא בסעיף 11 לאמנה הנוספת המדברת על: "קרקעות שהחזיקה החברה והן דרושות לצרכי הזיקוק של המפעל - - ". הקטע השני של סעיף 11 לאמנה הנוספת קובע, כי: "אסור לחברה להקים כל בניין או מיכלים (TANKAGE) או מפעל (PLANT) בלא הסכמת הנציב העליון ברצועה שרוחבה עשרה מטר באדמה הסמוכה לנחל הקישון בגבול הדרומי של האדמות שהחברה מחזיקה לצורכי הזיקוק של מפעלה". 5. לאחר חתימת האמנה הנוספת ניתן ביום 22/7/38 צו ע"י הנציב העליון, אשר פורסם בעיתון הרשמי, אשר הגדיר ותחם את השטח אליו מתייחס הזיכיון לפי האמנות (להלן: "הצו"). הצו הוציא את השטח המוגדר מתחום איזור בנין ערים של חיפה. עוד לפני הוצאת הצו, דהיינו, ביום 26/6/38 נחתמה מפה מאושרת - שסימן הזיהוי שלה הוא 201/38 TP ע"י HAIFA D. TOWN PLANNING COMMISSION (האותD משמעותה כנראה DOWN - ד.ב.) והצו מתייחס לאותה מפה המגדירה את שהשטח אשר הוקצה לחברה הקרוי HAIFA OIL REFINREY SITE EXCLUSION FROM T.P. BOUNDARIES OF HAIFA AHD REGIONED T.P. AREAS (ראה ראשי התיבות T.P. משמעותם TOWN PLANNING - ד.ב.). הצו והמפה, הם מאוחרים לאמנות והם תוחמים שטח מוגדר ומסויים אשר הוקצה לחברה לפי האמנה. בז"ן לא הוכיח, כי הקרקע נשוא המחלוקת נכללת בתחום השטח אשר הוגדר בצו ובמפה. להיפך: בז"ן טענה כי המקרקעין נרכשו ברובם בשנים 1947-8 ומקצתם ב - 1984, דהיינו, לאחר הוצאת הצו ועריכת המפה. 6. מאידך, מקרקעי בז"ן נשוא הדיון כלולים כאמור, כפי שנקבע בהסכם הדיוני, בתחום המשיבה לפי מפה שצורפה לצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות) (זבולון תיקון) התשמ"ט1989-. 7. בסעיף 11 לאמנה השניה נאסר על החברה להקים מבנים או מיכלים או מפעל, בלא הסכמת הנציב העליון "ברצועה שרוחבה עשרה מטר באדמה הסמוכה לנחל הקישון בגבול הדרום של האדמות שהחברה מחזיקה לצרכי הזיקוק של מפעלה". בסעיף 6 לתצהיר התומך בבקשת בז"ן, מצויין כי המקרקעין נשאו הדיון נתחמו בעבר ע"י תוואי נחל הקישון, ומכאן שתוואי נחל הקישון הוזז ע"י בז"ן. אין ספק, שהמקרקעין הללו לא נכללו בשטח אשר נחתם בשנת 1938, היות ושטח זה נחתם ע"י רצועה המרוחקת 10 מ' מן הקישון. 8. המבקשת לא הוכיחה כי לגבי המקרקעין הוצא צו ונערכה מפה דומה לאלו שנערכו בשנת 1938 ושהוזכרו לעיל. 9. עצם רכישת שטח ע"י בז"ן ללא צו רשמי, לא יכולה היתה להביא להוצאתו מתחום עירוני, כשם שלא ניתן להקים רשות מקומית או אזורית או לשנות את שטחן ללא הכרזה רשמית בצו. לפי סעיף 17 לאמנה הראשונה וסעיף 2 לאמנה הנוספת, הרי רק שטחים שנחכרו ע"י החברה באישור הנציב העליון ואשר הנציב העליון אישר נחיצותם לצרכי המפעל, באים בגדר הזכיון על תנאיו. אין לקבל את העולה מפרשנות המבקשת, לפיה בז"ן זכאית להרחיב על דעת עצמה ומבלי להזקק להסכמת הממשלה את שיטחה ללא הגבלה ולזכות להטבות שהוקנו באמנות לגבי כל שטח עתידי אשר נכלל בתחום שהוקצה בשנת 1938. חיזוק לעמדת המשיבה ניתן למצוא בעובדה, עליה אין חולק, שבז"ן משלמת ארנונה לעירית אשדוד בגין בית הזיקוק אשדוד ואין המבקשת טוענת לתחולת הזכיון על מפעל זה. 10. אשר לטענת ההתישנות, הרי פועלה של ההתישנות האזרחית היא במישור הדיוני בלבד ואינה מפקיעה את החיוב עצמו, היא טענת הגנה בפני תביעה בלבד ואינה יכולה לשמש יתד למניעת גביה בדרך אחרת שלא באמצעות תביעה המוגשת לביהמ"ש. 11. המשיבה לא חרגה ממיתחם הסבירות בבואה לתבוע מהמבקשת את חוב הארנונה הנובע מצווי ארנונה אשר הוצאו ע"י המשיבה כדין מכוח סמכויות שהוענקו לה בחוק ההסדרים במשק המדינה ובצו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות). 12. הארנונה היא מס ולא אגרה והיא מוטלת ללא כל זיקה לשירות הניתן או שלא ניתן ע"י המשיבה. 13. אין לדבר על הטלת מס ריטרואקטיבית, שכן חובת תשלום הארנונה חלה מכוח צווי הארנונה ומכוח החזקתה של המבקשת במקרקעין שעליהם מבנים בתחום שטחה של המשיבה. 14. אי גביית הארנונה בשנים קודמות, נבעה מתוך טעות של המשיבה, אשר סברה כי המקרקעין מצויים בתחום הזכיון על פי האמנות. ו. דיון ומסקנות. 1. אדון בטענות הצדדים בשני שלבים. בשלב הראשון, תבדק השאלה אם אכן פטורים המקרקעין מארנונה מכוח הזכיון כפי שהוא מוגדר באמנות ובפקודה. אם ימצא שחל הפטור יסתיים בכך הדיון. מאידך, אם ימצא על ידי כי הפטור אינו חל והמקרקעין חייבים בארנונה, תבדקנה יתר השאלות, דהיינו שאלת התישנות, שאלת סבירות הדרישה בשלב זה ובעיקר, האם יש מקום לגביה של חוב לשנים שלפני הדרישה ובהנחה שהמנעותה של המשיבה מלהעלות דרישה לתשלום ארנונות הם פרי של טעות, מהי הנפקות של טעות זו, ולבסוף האם מנועה המשיבה מלתבוע ארנונה בגין אותן שנים בהן קיבלה את חלקה בתשלומים לפי סעיף 12 לאמנה הנוספת. 2. אשר לטענת הפטור, סבורני שדינה להדחות. ואלה נימוקי: ככלל, דורש עקרון השוויון, כי מי שמחזיק נכסים טעוני ארנונה בתחומה של רשות מקומית, ישא בנטל המס באופן שווה עם יתר בעלי הנכסים, הכל כמובן בכפיפות לקריטריונים הכלליים שבצווי המיסים הרלבנטיים. קיימת הנחה, שאותם צווים לוקחים בחשבון, בין יתר שיקולים לענין סיווג הנכסים לצורכי מס, את התועלת הכלכלית שבסוג פעילות המתקימים בסוגי נכסים אלה ואחרים. לכאורה, על אף האמור ב"הואיל השלישי" לאמנה הראשונה המאזכר את רוב הטובה שתצמח למדינה מפעילות החברה, אין כיום לאמר שהתועלת הכלכלית הנצמחת מפעילות החברה גדולה בהכרח מזו של מפעלים אחרים, כגון מפעלי הייטק ומפעלים אחרים. מתן פטור לאדם או לתאגיד פלוני, מגדיל מניה וביה את נטל המס החל על יתר מחזיקי הנכס בתחום אותה רשות. עובדה שהחברה משלמת תשלומים למדינה ובכך אולי מביאה תועלת לתושבי המדינה כולם, אינה מצדיקה שתושבי רשות מקומית מסוימת יפגעו ממתן פטור ממס לגוף זה או אחר (השוה ע"ש (חי') 127/95 תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ נ. מועצה מקומית טבעון תקדין מחוזי 95(3) 790; ע"ש (חי') 342/95 מרכז משען ואח' נ. מנהל ארנונה תקדין מחוזי 96(2) 930; השוה גם רע"א 3527/96 דונין דוד צ'צ'קס אקסלברד נ. מנהל מס רכוש חדרה, תקדין עליון כרך 98(3) 738). יש גם להוסיף, כי במידה והזכיון אינו חל על המקרקעין, תוכל אולי המבקשת לתבוע את השבת הסכומים שהיא שילמה למדינה, ככל שניתן ליחסם למקרקעין נשוא הדיון, אך אינני קובע עמדה בשאלה זו. מכאן נובעות שתי תוצאות: במישור המהותי, יש לפרש הוראות פטור, על דרך הצמצום. במישור הראייתי, מי שטוען לפטור, עליו נטל השכנוע. האמור חל ביתר שאת על פטור שאינו נקבע בקריטריונים כלליים אלא בנקיבת שמו של מוטב מסוים מוגדר וידוע מראש. יודגש, לשם מניעת אי הבנה, שאמנם ככלל חוקי מס מתפרשים לא על דרך הרחבה ולא על דרך הצמצמום אל על פי התכלית (ע"א 165/82 חצרוני נ. פ"ש רחובות פד"י ל"ט (2) 70), אך כאשר מדובר בפטור אינדיבידואלי, עקרון השוויון שאף הוא נלקח בחשבון בגדר תכלית החקיקה, מכתיב פרשנות מצמצמת דוקא. 3. יודגש, כי העובדה שמדובר בתאגיד ממשלתי אינו נותן לו מעמד מיוחד ואין לזהותו עם המדינה. הקמת תאגידים ממשלתיים באה דוקא ליצור את החיץ בין המדינה והעיסוק בתחום פלוני (ע"ש 127/95 תשתיות נפט בע"מ נ. מועצה מקומית קרית טבעון (לא פורסם)). במקרה הנדון, נכללים המקרקעין גיאוגרפית בשטח השיפוט של המשיבה ולכן על המבקשת להראות שעל אף המיקום הגיאוגרפי והמשפטי, היא זכאית לפטור ופטור זה אין לו כל זיקה מקומית אלא הוא מלווה את החברה בכל שטח פלשתינה (א"י). צריך גם לזכור, שבשנת 1933, טרם הוטלה ארנונה מוניציפלית אלא זו הוטלה לראשונה בפקודת העיריות 1934. 4. זכות הקנין, ככל זכות יסוד, אינה זכות בלתי מוגבלת. בלי להכנס לשאלה העקרונית התיאורטית אם קיימת אמנה חברתית הקודמת לזכות הקנין (וזכות הקנין כפופה לה) ולפיה חייב האזרח להשתתף בהוצאות השלטון המרכזי והמקומי, או שזכות הקנין היא מלכתחילה זכות יסוד גורפת ובלתי מוגבלת שניתן לפגוע בה רק על פי הקריטריונים של פיסקת ההגבלה (סעיף 8 לחוק היסוד: כבוד האדם וחירותו) (השוה אדרעי, מכשולים קונסטיטוציוניים וערכיים בהטלת מס על רווחי הון בבורסה, מיסים ח6/ ע' א20-), הרי בכל מקרה הטלת ארנונה סבירה לפי קריטריונים ברורים החלים על כלל בעלי הנכסים כדי לממן את הוצאות הרשות המקומית, היא בגדר תכלית ראויה ואם הקריטריונים להטלת הארנונה הם סבירים (ולא נטען אחרת) ממילא היא גם עומדת ברכיב המידתיות ואין כל סיבה חוקתית שלא תוטל גם על נכסי המבקשת. 5. לכאורה, נראה לי, כי הפרשנות הנכונה של האמנות, היא כדלקמן: סעיף 12 לאמנה הראשונה על אף ניסוחה הגורף, חל רק על מיסים ממשלתיים כגון מס הכנסה ומס רכוש. אין סעיף זה מתיחס כלל למיסים מקומיים, שאם לא כן לא היה צורך בהתחיבות הגורפת שבסעיף 11 לאמנה הנוספת שלא "להכניס" קרקעות שהיו בעת עריכת האמנה הנוספת ב"שטח הפקר" מבחינה מוניציפלית לתחומי רשות מוניציפלית או אדמיניסטרטיבית, ואם רצו לפטור את החברה מתחולת דיני התכנון והבניה, ניתן היה לאמר זאת בפשטות, מבלי להוציא את הקרקעות מתחומי הרשות המוניציפלית. הפטור האמור בסעיף 12 לאמנה השניה מתיחס רק לשטחי קרקעות שהיו מוחזקים בידי בעל הזכיון בעת כריתת האמנה הנוספת ושאלמלא ההתחיבות שבסעיף 11 לאמנה הנוספת היו נכנסים לשטחה של רשות מוניציפלית או אדמינסטרטיבית. לפי פרשנות זו בודאי שאין המבקשת נהנית מפטור לגבי קרקעות שנרכשו על ידה לאחר כריתת האמנה הנוספת. 6. אם אני טועה בפרשנות זו, הרי על כל פנים, ניתוח האמנות מצביע בבירור על כך כי הפריבילגיות הנובעות מהזכיון חלות אך ורק בשטחים להם ניתן אישור מפורש של הנציב העליון ואין החברה (או הבאים בנעליה) יכולה ע"י פעולה חד צדדית של רכישת הבעלות או החזקה במקרקעין, לזכות בהטבות המיוחדות הנובעות מהוראות האמנות על שטחים נוספים אלה. האמור לעיל עולה בבירור מניתוח הוראות האמנה הראשונה ועוד יותר מהאמנה הנוספת. 7. הנה כי כן, קובע סעיף 1 לאמנה הראשונה, כי הזכיון מותנה בתנאים שבהמשך האמנה. בסעיף 2 נאמר, כי בטרם תונח הצנרת, על החברה להכין תוכניות שיוגשו לנציב העליון שיראו את הקרקעות בהן יעבור תוואי הצנרת והקרקעות שעליהן יוקמו תחנות שאיבה, בתי זיקוק וכו'. התכניות יכללו פרטים שיאפשרו זיהוי הבעלויות באותם שטחי הקרקע. אכן, המטרה של זיהוי הבעלויות באה בעיקרו של דבר כדי לדעת אם מדובר באדמות מדינה או אדמות שיהיה אולי צורך להפקיען, אך אין בסעיף הנ"ל דבר שממנו ניתן ללמוד שזיהוי הבעלויות היא המטרה היחידה שלשמה נדרשת הכנת התכנית, אלא ענין זיהוי הבעלויות בא לקבוע אילו פרטים חייבת התכנית לכלול. לדעתי, הגשת התכנית באה ליתן בידי הנציב את הכוח לפקח על תוואי הצנרת ועל מיקום תחנת השאיבה ובתי הזיקוק ולא לאפשר לחברה להחליט על כך באורח חד צדדי. אינני סבור, כי הגשת התכניות באה רק לידע את הנציב העליון, אלא יש לפרש הוראה זו כמחייבת אישור הנציב העליון או לפחות מתן אפשרות להתנגד להן. בהמשך, נאמר היכן יסתיים קו הצנרת (מפרץ עכו) ואם מיקום זה לא יהיה מעשי, יקבע מקום סיום הצינור לאורך החוף בהסכמה בין החברה לנציב העליון. סעיף 9 לאמנה הראשונה המדבר על הקמת מסילות ברזל לצורכי המפעל, קובע שיש להפקיד בידי הנציב העליון תכנית, שתקבל את אישורה לפני שמתחילים בהקמה של המסילה. בסעיף 12 נאמר, שהנציב העליון יעניק לחברה לתקופת הזכיון זכויות חכירה באדמות מדינה שלפי הסכמת הנציב נחוצים "למפעל" של החברה תמורת תשלום דמי שכירות נומינליים. בהמשך נאמר, שהחברה רשאית לרכוש אדמות ומפרטים בהסכם בין החברה והבעלים ובהעדר הסכם, הרי אם הנציב העליון בדעה שקרקעות מסוימות נחוצות לצרכי המפעל, יפקיע אותן לפי פקודת רכישת הקרקעות מ- 1926 או חוקי הפקעה אחרים שיבואו במקומן ויחכירן לחברה לתקופה שלא תעלה על תקופת הזכיון. סעיפים אלה מצביעים על הצורך בהסכמה ובשיתוף פעולה של הנציב העליון ואין החברה יכולה להחיל את הזכיון על כל מקום שתבחר בו ללא הגבלה. 8. האמנה הנוספת כשמה כן היא - תוספת לאמנה הראשונה, והוראותיה ככל שאינן סותרות את הוראות האמנה הראשונה, יחשבו כחלק מהאמנה הראשונה (סעיף 1 לאמנה הנוספת). מטרתה של האמנה השניה, היתה להסדיר את נושא הקמת בית הזיקוק בחיפה או במקום אחר לאורך רצועת החוף. לדעתי, עצם עריכת האמנה הנוספת מראה שהצדדים הבינו שהקמת בית הזיקוק ומיקומו הוא ענין הטעון הסכמת הנציב העליון, שהרי כבר האמנה הראשונה ראתה בבתי זיקוק חלק מהמפעל של החברה (ראה ה"הואיל השני" של האמנה הראשונה וראה סעיף 1 לאותה אמנה) בו נאמר שהזכיון מוענק לא רק לצנרת אלא גם ל- “To all the works ancillary thereto, and do all things necessary for the undertaking”. יצוין גם, שבסעיף 2 לאמנה הנוספת הודגש, כי המיקום של בית או בתי הזיקוק יקבע בהסכמה של הנציב העליון. צריך להבין, שהאמנה מלכתחילה התיחסה לנושא הובלת הנפט וברור שהובלה לכשעצמה בתוך צינורות, יהיו רחבים ככל שיהיו, אינה תופסת שטחי קרקע גדולים ובודאי לא באתר מסוים. משהוחלט על הקמת בתי הזיקוק, התעוררה כבר השאלה "הטריטוריאלית" בכל עוזה והיה צריך להסדיר באמנה נפרדת הן את המיקום, הן את השטח והן את היחסים בין החברה לבין הרשויות המוניציפליות והמינהליות באותו שטח. בסעיף 11 לאמנה הנוספת, התחייב הנציב העליון שלא להפקיע ולא להכניס לשטח השיפוט של רשות מקומית או מינהלית קרקעות המוחזקות ע"י החברה לצורכי הזיקוק של המפעל. מטרת הוראה זו היא כפולה: ראשית, שלא לכפוף את החברה לתוכניות בנין עיר של רשויות מקומיות ושניתן לפטור את החברה מהחובה לשלם מיסים מוניציפליים. תכלית האמנה מחייבת לפרש את הביטוי “held” כמתיחס לקרקעות המוחזקות ע"י החברה בהווה (כלומר, בעת חתימת האמנה הנוספת) ושעדיין לא נכללות בעת חתימת האמנה הנוספת בשטח השיפוט של רשות מקומית או מינהלית. לשון אחרת: מדובר, בקרקעות המוחזקות בעת עריכת ההסכם הנוסף בידי החברה ושלא נמצאות בתחום רשות מקומית ומנהלית והתחיבות הנציב העליון היא לא לשנות מעמדם זה בעתיד. שנית, מכירה האמנה הנוספת בכך שיש קרקעות בהווה ושאולי ירכשו קרקעות בעתיד לצרכי המפעל ואלה נמצאים או ימצאו בתחומי רשות מקומית ולפיכך, נקבע בסעיף 12 שבמקום תשלומי מיסים מקומיים (שממילא חלים רק על מקרקעין הנמצאים בשטח השיפוט של רשות מוניציפלית או אדמיניסטרטיבית), תשלם החברה תשלומים הנקבעים לפי התפוקה ונקבע גם מנגנון של שערוך הסכומים הללו לפי השיעור הממוצע של המיסוי העירוני או רשות מוניציפלית אחרת שתבוא במקום הרשות המוניציפלית של חיפה. כללית, לפי אותו סעיף, הורשתה החברה להקים מבנים על קרקעותיה, כפוף להשגת היתרי בניה שלא ימנעו ממנה אלא מטעמים סבירים וכפוף לתשלום סכום של 3,000 לא"י. היא לא הורשתה להקים מבנים ברצועה של 10 מטר הגובלים עם נחל הקישון בדרום הקרקע אלא בהסכמת הנציב העליון. קטע אחרון זה, מצביע על כך שהצדדים ראו לנגד עיניהם מקום מסוים ומוגדר הגובל בתוואי הקישון ולא היתה כוונה להחיל את הפריבילגיות של הזכיון לכל מקום שהחברה תחליט שהוא נחוץ לה לצורך פעולת בתי הזיקוק. 9. אם נסכם את ההוראות הרלבנטיות של שתי האמנות שתוכנן הובא בתמצית לעיל, נראה שכל המפעל צריך להיות ממוקם לפי תוכניות שיוגשו מראש, כאשר בענינים רבים דרושה הסכמת הנציב העליון, כגון בענין מיקום סיום קו הצנרת. אמנם אין מניעה שהחברה תרכוש קרקעות פרטיות בהסכמה ואין צורך באישור הגורם השלטוני לרכישה כזו, אך מכאן לא נובע שכל קרקע שנרכשת כאמור, גם אם תשרת את המפעל, תכלל באיזור הזכיון ותהיה פטורה ממיסוי מקומי. כל מה שהובטח הוא שקרקעות שהיו מחוץ לשטח רשות מוניציפלית, ימשיכו להשאר במעמד זה. באופן ספציפי נדרשת הסכמה של הנציב העליון למיקום בתי הזיקוק ורק קרקעות הנמצאות בתחום המוסכם זוכות לפטור (במידה והן נמצאות בשטח רשות מוניציפלית ונזקקות לפטור). אין ללמוד לדעתי מחובת התשלום לממשלה לפי סעיף 12 לאמנה הנוספת, כי כל מקום המוחזק ע"י החברה לצרכי המפעל, הוא פטור, אלא התשלום לממשלה בא "כתחליף" לתשלום מיסים מקומיים במקומות בהם ניתן הפטור (דהיינו, מקומות מוסכמים, שבעת רכישתם היו בתחומי הרשות המקומית ולכן היו חייבים במס אלמלא הפטור). יצוין גם, שמנגנון השערוך בסעיף 12, שלוקח כקנה מידה את המיסוי בשטח המוניציפלי של חיפה, מלמד שהצדדים לאמנה הניחו שבתי הזיקוק יבנו בשטח המוניציפלי של חיפה. שטח זה אמנם עלול להשתנות, שכן מדובר בסעיף הנ"ל גם על אפשרות שתקום רשות מקומית שתחליף את הרשות המוניציפלית של חיפה. לו יכלה החברה לזכות בפטור מכוח הזכיון בכל קרקע בכל מקום שהוא (בתחומי רשות מוניציפלית), היה מקום לניסוח שונה של האמנה, כאשר המודד לשערוך לא יהיה זה של הרשות המוניציפלית בחיפה אלא כל רשות אחרת שבתחומיה קיימים מתקנים המשרתים את בתי הזיקוק. 10. הצו מיום 22.7.38 והמפה מספר סריאלי 157 תיק 272/7/3 מספר זיהוי 201/38 TP מיום 26.6.38 אליה מפנה הצו, עליהם מסתמכת המשיבה ושצוטטו לעיל, תומכים בפרשנות האמורה לאמנות ואין חולק, כי הקרקעות נשוא הדיון לא חלות בתחומי הצו והמפה. אין כל בסיס לטענת המבקשת כאילו צו זה הוא בעל אופי זמני, שכן החלטת הועדה המחוזית מיום 1.3.38 שמכוחה הוצא הצו, קובעת שההחלטה באה בהתאם לאמנה הנוספת שעדיין נמצאת בשלב של טיוטא (היא נכרתה רק 9 ימים מאוחר יותר ביום 10.3.38). הצו עצמו הוצא רק 4 חודשים מאוחר יותר לאחר שהאמנה כבר נכרתה. אין מדובר איפוא, בהסדר ביניים עד לכריתת האמנה הנוספת, אלא בצו הבא לתת משמעות מעשית להוראות האמנה הנוספת. הצו אמנם מנוסח כמתיחס ל"אזור בנין ערים של חיפה", אך אין ללמוד מכך שתחולת הצו נוגעת רק לחוקי התכנון והבניה. המושג "אזור בנין ערים", הוא מושג טכני הקובע גבולות השטח, אך מטרתו של הצו רחבה יותר והיא, מתיחסת להוצאה כללית מתחום השיפוט ומתחולת חקיקת העזר של העיריות. 11. מאחר והקרקעות נשוא הדיון נרכשו לאחר האמנה הנוספת, אין ההתחיבות שלא לכלול אותן בשטח רשות מוניציפלית או מינהלית תופסת לגביהן. 12. יצוין, כי אזור הזכיון היה גדול דיו, כדי להבטיח מראש שהוא יספיק לצרכי החברה. הוא כלל כ- 3,560 מ"ר וסוף מעשה יוכיח: עובדה היא שבמהלך השנים העבירה החברה לגופים אחרים, כגון החכרת 1,000 דונם לקיבוץ יגור בשנת 1928, מכירת כ- 80 דונם לגדות תעשיות פטרוכימיות בע"מ, החכרה של 213 דונם לחיפה כימיקלים ועוד. 13. אני סבור, שכך גם הבינה החברה עצמה את משמעות האמנה בהמנעה לטעון לפטור לגבי מתקני החברה באשדוד. 14. לחילופין, גם אם נאמר שהכוונה המקורית של הצדדים בעת שחתמו על האמנות היתה ליתן בידי החברה את הכוח להרחיב באופן חד צדדי את שטח הזכיון ופקודת השמן מגלמת בתוכה כוונות אלה, הרי מדובר בהסכם שנערך ע"י משטר קולוניאלי בריטי עם חברה בריטית ובבואנו כיום לפרש את פקודת השמן, יש לתת לה פרשנות עדכנית ההולמת את הקמת מדינת ישראל כמדינה דימוקרטית שיש לה מחויבות לערך השוויון, לרווחת אזרחיה ואינה רואה בטריטוריה הנתונה למרותה בעיקרו של דבר, מקור לניצול לטובת המטרופולין כפי שהיה בתקופת המנדט. יצוין גם, שהמציאות הכלכלית ששררה בארץ בשנות ה- 30 ושהצדיקה מתן הטבות מפליגות לחברה בעלת זכיון, דוקא בהעדר גופים כלכליים משמעותיים אחרים, השתנתה תכלית שינוי. לאחר הקמת המדינה גדלה באורח מהפכני הפעילות הכלכלית בתחום התעשיה, המסחר ובענפים פיננסים ואין תרומת בתי הזיקוק בולטת במיוחד לעומת מפעלים אחרים ואין הצדקה ליתן לה עדיפות על גופים כלכליים אחרים (השווה גם סעיף 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט הקובע שהמשפט שהיה קיים בתקופת המנדט "יעמוד בתוקפו - בשינויים הנובעים מתוך הקמת המדינה ורשויותיה"; וכן ברק, פרשנות במשפט, כרך 263; כן ראה דברי מ"מ הנשיא זילברג בבג"צ 222/68 חוגים לאומיים נ. שר המשטרה פד"י כ"ד (1) 141; ובעיקרי בג"צ 680/88 שניצר נ. הצנזור הצבאי הראשי ואח' פד"י מ"ב (4) 617, 5-628). התוצאה מכל האמור היא, שאני מקבל את עמדת המשיבה שהזכיון חל רק בשטח הצו המקורי משנת 1938 כמתוחם במפה המצורפת לאותו צו ולפיכך, המקרקעין שבמחלוקת אינם בשטחי הזכיון אלא בתחום השיפוט של המשיבה. 15. אשר לזכותה של המשיבה לתבוע מהמבקשת תשלומי ארנונה, ככל שהדבר נוגע לשנים עברו, נטענה כזכור טענת התישנות שלדעת המבקשת חלה גם אם באים לגבות את הארנונה שלא על דרך תביעה משפטית. בניגוד לדעת המשיבה, אני סבור כי ניתן להעלות טענת התישנות גם כאשר המבקשת היא פורמאלית "התובעת" ולא הנתבעת בהליך הנוכחי. התובענה היא לפס"ד הצהרתי שמטרתה ל"הגן" על הזכויות הנטענות של המבקשת בפני פעולות גבייה ואכיפה בהן נוקטת המשיבה. אמנם טענת התישנות היא "מגן" ולא "רומח" וראה ע"א 522/71; 360/72; 557/72; 558 מוריס בנין נ. אלברט בנין פד"י כ"ח (2) 309 בע' 325-326. לשון אחרת: התישנות אינה יכולה לשמש עילת תביעה אלא מדובר בטענת הגנה, אך השאלה אם מדובר בעילת תביעה או הגנה אינה נבחנת לדעתי במישור החיצוני הפורמאלי אלא לפי מהותם הפנימית של הדברים. תובענה לפס"ד הצהרתי יכולה להיות מוגשת (והיא אכן מוגשת לא פעם) על ידי מי ש"בפוטנציה" עלול להתבע והוא בא לשריין מראש את זכותו או מעמדו בפני "התקפה" (השוה רע"א 2611/98 בנק לאומי בע"מ נ. מוזס (לא פורסם) פיסקה 6; בר"ע 3225/98 קופת חולים מאוחדת נ. יעל חן (לא פורסם) פיסקה 14). היעלה על הדעת שהוא לא יוכל להעלות טענות התישנות כנגד עילות התקיפה האפשריות? במקרה הנדון, מי שהוא מבחינה מהותית "המוציא מחברו" היא המשיבה, התובעת מן המבקשת חוב ארנונה. העובדה שעומדים לימינה אמצעי גבייה מינהליים שאינם מזקיקים אותה להליך שיפוטי, אינה מעלה ואינה מורידה. לדעתי, מהבחינה המהותית יש לראות את המבקשת כנתבעת לתשלום חוב הארנונה ולכן רשאית היא עקרונית להזקק לטענת התישנות. לענין זה אין כל קשר לשאלה אם ההתישנות האזרחית היא דיונית או מהותית. אכן, אין חולק כי ההתישנות האזרחית בארצנו היא דיונית כעולה ברורות מנוסחו של סעיף 2 לחוק ההתישנות, אך אותם נימוקים העומדים בבסיס טענת ההתישנות כשאדם הוא פורמאלית הנתבע כגון הקושי הראייתי בשמירת ראיות, המצג שנוצר באפס המעשה של התובע שהוא זנח את תביעתו וההסתמכות על מצג זה מצד הנתבע, כל אלה קיימים גם במקרה דוגמת זה שלנו שבו נאלץ מי שנדרש לשלם חוב ארנונה להיות זה שפונה לביהמ"ש, באשר הרשות המקומית גובה את חובה בדרך אדמינסטרטיבית מבלי להזקק לערכאות. לכאורה, עומדים הדברים דלעיל בניגוד לפסק דינו של כב' השופט י. כהן (בהסכמת השופט ברנזון). בפסה"ד בענין ע"א 522/71; 360/72; 557/72; 558/72; בר"ע 142/72 מוריס בנין נגד אלברט בנין פד"י כ"ח (2) עמ'309 בע' 326 הקובע, כי "מעצם מהותה התישנות דיונית היא טענת הגנה בלבד ואין היא יכולה לשמש כעילת תביעה. השקפתו של השופט המלומד (בבימ"ש קמא ד.ב.) שחייב רשאי להגיש תביעה נגד הנושה למתן פסק דין הצהרתי שהחוב התיישן ושאין הנושה רשאי לגבותו הופכת את ההתישנות לפי החוק מדיונית למהותית ועומדת בניגוד להוראות סעיף 2 של החוק". בסעיף 2 קבע המחוקק את התוצאה של ההתישנות והיא ש"אם הוגשה תובענה על תביעה שהתיישנה וטען הנתבע טענת התיישנות לא יזקק בית המשפט לתובענה". זאת היא התוצאה ותו לא. על כן, תנאי מוקדם להעלאת טענת ההתישנות הוא הגשת תובענה על תביעה שהתישנה. באין תובענה כזו אין טענת התיישנות. גם מסעיף 3 שבו נאמר, כי "אין נזקקים לטענת ההתישנות אם לא טען הנתבע טענה זו בהזדמנות הראשונה לאחר הגשת התובענה", ברור שמדובר בחוק אך ורק בטענת הגנה ושאין ההתישנות לפי החוק יכולה לשמש כעילה לתובענה. ובהמשך "- - אין להעלות נגד נושה טענת התיישנות כאשר הנושה אינו נזקק להליכים משפטיים לשם גביית חובו, אלא יכול לגבותו בדרך אחרת". עם כל הצניעות, אינני סבור כי יש קשר בין סיווג ההתישנות כדיונית או מהותית לענין השאלה, אם מבחינה דיונית מי שמעלה את הטענה מגיש תביעה לפסק דין הצהרתי שלמעשה אינה אלא צעד מניעתי שבא לקדם תביעה, לבין מקרה שבטרם הספיק הצד לפעול פעולה מניעתית הקדימו התובע והגיש נגדו תביעה. הסיווג הדיוני של ההתישנות בא רק לבטא את הרעיון, כי עצם הזכות ממשיכה להתקיים על אף חלוף תקופת ההתיישנות; מוסד ההתיישנות נוצר בעיקרו של דבר בשל הקושי הראייתי העומד בפני הנתבעת ולכן אם הודה הנתבע בקיום הזכות או ויתר על טענת ההתישנות אם במפורש (ואם מכללא בכך שלא העלה אותה בהזדמנות הראשונה), הרי הוא הצהיר בכך שהקושי הראייתי אינו מפריע לו, או מאחר ואין הוא חולק על זכות התובע, או שמעבר הזמן אינו מפריע לו ל"גייס" ראיות. ער אני לחובתי לכבד הלכות של שופטי ביהמ"ש העליון ועלי לדחות דעתי בפני דעתם, אך כאשר מדבר השופט י. כהן על כך שטענת ההתישנות אינה יכולה לשמש כנגד נושה אשר "אינו נזקק להליכים משפטיים לשם גביית חובו", אין הכרח לפרש ביטוי זה כמתיחס ל"הליכים משפטיים" בבית משפט דוקא, אלא "הליכים משפטיים" בהקשר זה, הם לפי תפיסתי, הליכים שבהם נעזר הנושה ברשות שלטונית לגביית חובו, או אם הנושה הוא בעצמו רשות שלטונית הוא משתמש בסמכויות אכיפה מינהליות שהחוק מעניק לו. את דברי השופט י. כהן, יש להבין כמתיחסים רק למצב שבו הנושה יכול לגבות את חובו באמצעים שאינם אמצעי אכיפה שלטוניים, כגון שהוא גובה את החוב מתוך נכסי החייב המצויים בידיו, או משתמש בזכות עכבון או משתמש ביפוי כוח שבידו (שזה האמצעי שהיה בידי הנושה בפרשת בנין הנ"ל). במקרה הנדון, פעלה המשיבה בהליכי גבייה מכוח כוחות המסורים לה לפי פקודת המיסים גבייה, פקודת העיריות ופקודת המועצות האזוריות. אני סבור, שיש לראות שימוש בכוחות אלה כאנלוגיים להגשת תביעה לענין התיישנות. העובדה שהמחוקק איפשר לרשויות מקומיות ל"דלג" על שלב הגשת התביעה אינה מעלה ואינה מורידה ויש לראות פעולה זו לענין התישנות כפעולה שהיא שוות מעמד להגשת תביעה. משל למה הדבר דומה? מי שמחזיק בידו שיק יכול להגישו במישרין להוצל"פ לפי סעיף 81א' לחוק ההוצל"פ התשכ"ז1967- בלי להזקק להליך של תביעה. האם אין מושך השיק שכנגדו נפתח ההליך יכול להעלות במסגרת התנגדותו טענה של התישנות? זאת ועוד, בדעת יחיד (לא מיעוט) של השופט לנדוי באותו פסק דין נאמר: "מצאנו שההתיישנות הדיונית של "תביעה" לפי סעיף 2 לחוק ההתיישנות תשי"ח1958-, אינה יכולה על פי לשונה, לחול על הפעלת כוחו של אדם כלפי רכוש חברו בתוקף יפוי כוח שנתן לו הלה, אבל סבורני שלמרות זאת אין לגרוס כי בעוד שתביעת החוב עצמה מתיישנת כעבור שבע שנים - - יפוי הכוח שאינו אלא כלי עזר לגביית החוב, אינו מאבד את כוחו לעולם - - אין בגירסה זו לא צדק ולא הגיון משפטי, אלא אותם טעמים המונחים ביסוד ההתיישנות הדיונית ובעיקר ההנחה שכעבור שנים רבות יותר קשה לנתבע להביא ראיות נגד תביעת החוב, חלים על הפעלת יפוי הכוח" (ההדגשה לא במקור ד.ב.). בסופו של דבר לא נזקק השופט לנדוי לדיני ההתישנות, אלא קבע שאין מקום לעשות שימוש ביפוי הכוח אחרי 17 שנה עקב שיהוי, וזאת באשר שימוש ביפוי הכוח מהווה עקיפה של התיישנות החוב עצמו. אם נחיל את הרציו שבדברי השופט לנדוי על עניננו, נמצא, כי אין הצדקה לשימוש בלתי מוגבל בזמן באמצעי אכיפה אדמינסטרטיביים לגביית חוב שעברה עליו תקופת ההתישנות וגם אם מבחינה "טכנית" אין להחיל את דיני ההתיישנות כשהיא נשמעת מפי מי שהגיש תביעה לפסק דין הצהרתי שאין הוא חייב את הסכום שמנסים לגבות אותו בדרך אדמיניסטרטיבית (בשל פרשנות מילולית ולא תכליתית של חוק ההתישנות), הרי מכל מקום מנועה המשיבה מלגבות את החוב שהתיישן בשל שיהוי. למען הסדר אציין, שתקופת ההתישנות חייבת להמנות אחורה מהיום שבו ננקטו לראשונה הליכי גבייה מנהליים. לפיכך, אני קובע ומצהיר שאין מקום לגבות חוב ארנונה של המבקשת לתקופה שהיא שבע שנים אחורה מיום 16.9.97 שבו החלה המשיבה לראשונה בנקיטת אמצעים לגביית החוב החל מאז שנת 1982, וזאת מטעמים של התיישנות או לחילופין, של שיהוי. מכאן, שאין כל מקום לדרישת חובות ארנונה לתקופה הקודמת ליום 16.9.90. 16. אך בכך לא סגי. מתעוררת כאן השאלה עד כמה בכלל ניתן לגבות חובות ארנונה שלא נדרשו באופן ריטרואקטיבי. בענין זה קיימת פסיקה עניפה של בתי משפט מחוזיים. הנה כי כן, קבע כב' השופט המנוח מרדכי הס ז"ל בת"א 614/95 מקורות חברת מים בע"מ נ. מועצה מקומית עילבון, מיסים י"א2/ ע' ה61-, כי כאשר נישום אינו מקבל הודעה על ההחלטות להטיל עליו ארנונה לפני שנות הכספים שלגביהן מוטלים חיובי הארנונה, מנועה הרשות מגביית הארנונה לאותן שנים. לדעתו, "הוצאת שומה לארנונה מספר ניכר של שנים לאחר שחלפה התקופה אשר בגינה התובעת (הרשות המקומית ד.ב.) חייבה עליה מהווה הפרה בוטה של כוונת המחוקק שלא תוטל ארנונה ללא הודעה מראש ופעולה מעין זו אינה סבירה ובלתי תקינה". בה"פ 1032/96 מקורות חברת מים בע"מ נ. עירית באר שבע מיסים ועוד, תקליטור 10, ביקשה העיריה להטיל ארנונה תוך שינוי סיווג של נכסי המבקשת מסיווג של קרקע חקלאית לסיווג של קרקע תפוסה שהארנונה בגינה גבוהה יותר וזאת באורח ריטראוקטיבי. ביהמ"ש מפי השופט לרון מסתמך על פסה"ד המנחה של השופט בך בענין ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ ישראל בע"מ נ. מנהל מס רכוש פד"י ל"ז (1) 337, בו הבחין השופט בך בין שלושה סוגי טעות של רשות מנהליים והם: א. החלטה הנוגדת את החוק או החורגת בעליל מסמכות. ב. החלטה שמקורה בטעות משרדית טכנית שנעשתה בהיסח הדעת. ג. החלטה שיש בה משום משגה במובן זה שהפקיד יישם בצורה בלתי נבונה או בלתי נכונה את המדיניות של משרדו או השתמש בשיקול דעתו באופן בלתי סביר. להלן אומר השופט בך, שלגבי שני הסוגים הראשונים תוכלנה רשויות הציבור לחזור בהן בדרך כלל מן ההחלטה המוטעית או הנוגדת את החוק ולתת החלטה אחרת תחתיה, ואילו לגבי החלטה מהסוג השלישי, דהיינו זו שיש בה משום "משגה" בשיקול דעת בלבד, כאן תהיה הרשות בדרך כלל קשורה בהחלטתה במיוחד כשהאזרח כבר הספיק לפעול על פי ההחלטה מקורית. עם זאת, גם בסוג הראשון יתכנו מקרים "בהם דרישות הצדק תחייבנה מסקנה אחרת ובמיוחד כאשר האזרח שינה את מצבו לרעה כתוצאה מקבלת ההחלטה המוטעית". להלן אומר השופט לרון שההחלטה בדבר סיווג הנכסים כקרקע חקלאית אינה החלטה שמקורה בטעות משרדית טכנית שנעשתה בהיסח הדעת, אלא היא ביטוי למדיניות והחלטה כזו אינה ניתנת לשינוי ריטרואקטיבי. השופט לרון גם מפנה לפסק דין בה"פ 697/90 טמפו תעשיות בירה בע"מ נ. מנהל מס קניה פ"מ תשנ"א, חלק שלישי, ע' 450 שבו נקבע, כי: "סמכותה של הרשות המינהלית לחזור בה מהחלטותיה קיימת רק במקרים נדירים המצדיקים עיון חדש בנסיבות המקרה הרלבנטיות תוך מתן משקל לשאלה אם ההאשמה בגין ההחלטה השגויה לכאורה נעוצה ברשות המינהלית עצמה ותוך מגמה שלא להכיר (צ"ל להתיר ד.ב.) לרשות לשנות החלטתה כאשר מדובר באזרח אשר לא דבק עוון בכפו (בג"צ 844/86 איתי רותן נ. י"מ פד"י מ"א (3) ע' 223-4 וההפניות הנזכרות שם). הגישה הרווחת בפסיקה היא, כי "הלכה זו תחול גם כאשר החלטתה של הרשות נבעה מטעות משפטית". עוד מצוטט פסק דין שניתן בע"ש 935/91 בנק דיסקונט נ. מנהל הארנונה שבעירית תל-אביב יפו שבו נאמר ששינוי ריטרואקטיבי של הטלת מס היא אסורה. בסיכום, נאמר ע"י השופט לרון, שהמדובר בשינוי ריטרואקטיבי של אופי החבות עצמה, היקפה ולא בתיקון ריטראוקטיבי של חבות שבעצם נוצרה וקיימת בעבר כפי שהוא המצב כאשר התיקון מתיחס לגודל השטח. שינוי הסיווג באופן ריטראוקטיבי פוגע בעקרון "סופיות השומה" שבמרכזו האינטרס של קיום וודאות ויציבות ושולל מהאזרח את אפשרות הערעור לגבי השנים השונות. להלן אומר ביהמ"ש, כי לגבי אותן שנים שבהן חל חוק ההסדרים במשק הסיווג כקרקע חקלאית הוא בניגוד לחוק ואף על פי כן אין מקום לתיקון ריטרואקטיבי, שכן רק במקרים חריגים ביותר יתאפשר שינוי החלטה, שכן כרגיל זכותו של האזרח לדעת אם בידיו החלטה סופית ומחייבת ואין להטרידו שוב ושוב באותו נושא (בג"צ 707/81 שוורץ נ. הועדה המחוזית פד"י ל"ו (2) 665). על סמך כל האמור נענה ביהמ"ש לתביעת הנישומה והצהיר, כי החיוב בארנונה לשנים 90-95 בטל, וההחלטה בדבר סיווג כקרקע חקלאית בעינה עומדת לגבי כל תקופה עד להחלטה אחרת שאינה ריטראוקטיבית וצופה פני עתיד. בה"פ (חי') 786/94 מליסרון נ. עירית קרית ביאליק, קבעה חברתי המלומדת כב' השופטת ש. וסרקרוג, כי משנשלחה למבקשת דרישה לתשלום ארנונה בשנת 94', לא היתה העיריה מוסמכת לעשות כן אלא לגבי אותה שנה. לדעתה, "מורה עקרון החוקיות, כי אין להתיר כדבר שבשיגרה תביעה ריטראוקטיבית לגבי חיובים בעבר בכלל ולגבי חיובי מס בפרט. כך הוא לפחות המצב כאשר ניתנת החלטה לאחר שיקול דעת ובחינת הנושא על היבטיו, הרי תיקון זה יכול שיעשה - בהעדר הוראה מפורשת אחרת - מן המועד בו ניתנה החלטת "התיקון" ולאותו מועד". היא גם מציינת, שמקום שקיימת סמכות לדרישת מס באופן ריטרואקטיבי, קיימת בדרך כלל הוראה חוקית מפורשת (למשל סעיף 147 לפקודת מס הכנסה) ולבסוף צוין, כי הטלת מס באופן ריטראוקטיבי, פוגעת בשוויון שבין האזרח לרשות, שכן במקרה כזה מפסיד האזרח את זכות ההשגה והערר כאמור בחוק הרשויות המקומיות (ערר על קביעת ארנונה כללית) התשל"ו1976- המוגבלת בזמן. לאור האמור בפסיקה שהובאה לעיל, הרי במקרה הנדון נראה לי, שאין לאפשר למשיבה לדרוש מהמבקשת ארנונה לשנים הקודמות לשנת 97. "הטעות" שניתן ליחס למשיבה בכך שלא גבתה את המס בשנים הקודמות, נובעת מהנחה מוטעית שהמבקשת פטורה מארנונה. זו אינה טעות משרדית טכנית, אלא טעות משפטית היורדת לשורש הענין, או לחילופין מחדל של אי בדיקת השאלה לעומקה. לפיכך, ניתן לסווגה לדעתי לטעות מהסוג השלישי במובן ע"א 433/80 נכסי י.ב.מ. ישראל בע"מ נ. מנהל מס רכוש פד"י ל"ז 01) 337, 351 ומטעות כזאת, אין מקום לחזרה. לכך יש להוסיף, כי במחדלה של המשיבה, היא גרמה נזק למבקשת, בכך שהיא מונעת ממנה את זכות ההשגה והערר. כמו כן, מדובר בחברה כלכלית, הבונה את תחשיביה ובין היתר את המחירים שבהם היא מוכרת את מוצריה על סמך הנחות מסוימות. אלמנט המיסוי מהווה מרכיב חשוב בתחשיבים אלה. דרישת חוב עבר בסכום מאד משמעותי, יש בו נזק חמור לחברה, שכן היא אינה יכולה לחייב באופן ריטראוקטיבי את לקוחותיה בתוספת מחיר שיבטא את ההוצאה הנוספת הנדרשת ממנה. אין גם להתעלם מטענת המבקשת, כי הקימה מבנים במקרקעין נשוא הדיון, מתוך הנחה בדבר קיום הפטור ואם היתה יודעת על דבר החיוב בארנונה, היא היתה מקימה אותם בשטח בו חל הזכיון ללא עוררין. לסיכום: אני קובע שהמבקשת אינה זכאית לפטור מארנונה מכוח הזכיון שברשותה על פי הפקודה, אך יש מקום לחייב אותה בארנונה רק משנת 1997 ואילך. נוכח תוצאות הדיון כל צד ישא בהוצאותיו. פסק דין הצהרתיארנונה