היתר לבניית בית מטבחיים


פסק דין

1. העתירה היא להצהיר כי ההיתרים שנתנה המשיבה מס' 1 - הועדה המקומית לתכנון ולבניה גבעת אלונים (להלן: הועדה המקומית), למשיבה מס' 2 - עירית שפרעם (להלן: העיריה), לבנות ולהקים בית מטבחיים במגרשים מס' 700 ו- 701, בגוש 10286, חלקות 30 ו32- שפרעם (להלן: המקרקעין), ניתנו שלא כדין, וכי הם בטלים.
העתירה הוגשה ביום 2/8/99, באותו מועד ביקשו העותרים גם ליתן צו ביניים, במעמד צד אחד.
הבקשה לצו ביניים, במעמד צד אחד נדחתה. הדיון במעמד הצדדים התקיים ביום 5/8/99. גם בתום הדיון, לא הוצא צו ביניים.


2. מבדיקת התיק, לאחר שהושמעו הטיעונים במסגרת הדיון הנ"ל, התברר כי חסרים נתונים והבהרות וכי יש לצרף את הועדה המחוזית כבעל דין נוסף בעתירה. הצירוף בוצע.

בעלי הדין נדרשו לחזור ולהשלים טיעונים בכתב, וכן להשיב לשאלות שפורטו בהחלטה שניתנה ביום 18/10/99, לרבות צרוף מסמכים ותשריטים, כפי שפורט באותה החלטה.


המשך הדיון התקיים, במעמד הצדדים, ביום 22/11/99, במסגרתו הועלתה הצעה להסדר ביניים (עמ' 19 - 20 לפרוט'), משלא נתקבלה הסכמת הצדדים, נמשכו הדיונים בפני על דרך השלמת טיעונים ביום 23/2/00, לרבות חקירה של חלק מן העדים.


השאלה איפוא שבמחלוקת היא, אם ההיתר, לפיו נבנה המבנה על המקרקעין, המיועד לשמש בית מטבחיים, הוא היתר כדין.


הנסיבות הצריכות לענין:
3. - בישיבת הועדה המקומית (ישיבה מס' 970001), מיום 23/1/97, אישרה הועדה המקומית הוצאת היתר להקמת בית מטבחיים במקרקעין, וביום 10/4/97 הונפק ההיתר (להלן: היתר הראשון). על גבי אותו היתר צויין המשפט הבא:
"יש לציין שההיתר הונפק לפי הוראת יו"ר הועדה איברהים נמר חוסין."

אין חולק כי היתר זה אינו כדין, והוא בטל ומבוטל.


- ב- 16/11/97, הוצא היתר בניה אשר חזר וציין, כי בישיבת הועדה המקומית מספר 970001 בתאריך 23/01/97, עם תאריך הנפקה 10/4/97 (לכאורה אותה ישיבה באותו תאריך בו הונפק ההיתר הראשון), הוחלט על הקמת בית מטבחיים (להלן: ההיתר השני).
מעיון במסמך עצמו, נראה היה כי גם היתר זה ניתן על ידי הוועדה המקומית. בפועל התברר כי היתר זה ניתן לאחר שב- 4/9/97 דנה ועדת המשנה להיתרי בניה של הועדה המחוזית בבקשה ואישרה אותו, בכפוף למילוי תנאים, שפורטו שם.
היתר זה הוא בעיקרו ההיתר השנוי במחלוקת, והשאלה היא אם היתר זה ניתן כדין. כדי לברר תוקפו של ההיתר יש לבחון את התוכניות התקפות, עובר למועד הוצאת ההיתר.


טענות בעלי הדין והגדרת המחלוקת:
4. על אף שהמשיבים מודים שההיתר הראשון הוצא שלא כדין, חוזרים העותרים ומדגישים, כי יש בהוצאת ההיתר הראשון כדי להצביע על אופן פעילות הרשויות בקשר להוצאת ההיתר נשוא המחלוקת. ההיתר הראשון, טוענים העותרים, לא רק שהוצא שלא כדין, אלא אף הוצהר בו שהוא ניתן תוך חריגה מסמכות, ובניגוד גמור לתוכנית המפורטת, שהרי אלמלא כן, לא היה צורך לציין כי ניתן על פי ההוראה של יו"ר הועדה דווקא. אילו ניתן ההיתר על פי תוכניות קיימות, לא היה צורך בתוספת האמורה. בפועל, לעמדת העותרים, לא היתה סמכות לועדה המקומית לדון בבקשה להיתר, אלא במסגרת בקשה לשינוי תכנית מתאר מקומית או במסגרת שינוי תכנית מפורטת, והתוכניות הקיימות לא איפשרו הוצאת היתר להקמת בית מטבחיים, ממילא גם לא היתה סמכות כזו לועדה המחוזית.


5. אין חולק כי על המקרקעין חלות תוכניות שונות. המחלוקת מתמקדת בפרשנות הראויה לגבי אותן תוכניות.
תוכנית המתאר המקומית שפרעם 2000 אשר תוקפה מיום 12/1/72 ואשר הותקנה ביום 15/7/74 (להלן: תוכנית מס' ג377/), עיקרה בקביעת מערכת דרכים, אזורי מגורים וזכויות בניה, וכן הקצאת שטחי ציבור.
בסעיף 6.2 לתוכנית המתאר ג377/ נקבע:
"לא ינתן היתר בניה אלא בהתאם לתכנית מפורטת מאושרת

שהוראותיה היו בהתאם לחוק ולא יקבעו קביעות בניגוד

לקביעות של תכנית זו." (נספח ד' לעתירה).


מבנה ציבורי מוגדר באותה תכנית:
"בניין שייבנה או הותאם לשמוש, בין שימוש רגיל ובין שימוש

ארעי לבית כנסת, מסגד, כנסייה, או כל מקום פולחן אחר, או

בית חולים, מרפאה, בית אולפנא, בית ספר, גן ילדים, מעון,

בית תרבות, מועדונים, ספריה ציבורית, תיאטרון, קולנוע, אולם

הרצאות, אולם תערוכות, מקום אספות לצורכי ציבור וכיוצא

באלה."

(סעיף 3.3, ההדגשות של ש' ו').


- בנוסף לתוכנית המתאר המקומית, חלה על המקרקעין תוכנית מפורטת שהיא תכנית ג3317/ (להלן: תכנית מפורטת ג3317/).
לטענת העותרים, תכנית זו מאפשרת בניה על המקרקעין הרלוונטים למבני ציבור בלבד, ולטענתם מוציאה מכלל "רשימת תכליות" (סעיף 7.5 של התכנית הנ"ל), שימוש במבנה כבית מטבחיים, שהרי המקרקעין הרלוונטים צבועים בתשריט בצבע סגול-חום בהיר לסרוגין, שטח כזה המיועד לשמש לתפקידים עירוניים מוציא מכלל הגדרתו, במפורש, בית מטבחיים, שהרי נאמר שם:"פרט לבית מטבחיים".
זאת ועוד, בסעיף 12.1 לתכנית, המופיע תחת הכותרת "הגבלות והיתרים למפעלים ולעיסוקים באסור התעשיה והמלאכה" צויין כי:
"על כל הגשת בקשה להיתר בנייה להכיל תסקיר השפעה על

הסביבה בשלושה עותקים."



לכן, טוענים העותרים, על המקרקעין לא ניתן היה להקים בית-מטבחיים שהרי מבנה כזה אינו בגדר "מבנה ציבורי", ובכל מקרה אם ביקשו להקים שם בית מטבחיים, חובה היתה על המשיבים לצרף תסקיר סביבה.
לכן, עירית שפרעם יכולה היתה ליזום קבלת היתר, על פי התכניות הקיימות, לו בחרה לנקוט בהליך של שינוי היעוד של המקרקעין, מ"מבנה ציבור" ל"בית מטבחיים", וזאת יכולה היתה לעשות העיריה רק לאחר שהיתה נוקטת בהליך של הגשת תוכנית מפורטת חדשה, הבאה במקום התכנית המפורטת שהוזכרה לעיל.


6. לטענת העותרים תוכניות אלה, לא שונו על ידי תכניות מתאר או תכניות מפורטות אחרות, מאוחרות יותר, באופן אשר איפשר הוצאת ההיתר.
תכנית מיתאר מקומית, מאוחרת לתכנית המתאר ג377/ ולתכנית המפורטת, היא תכנית מיתאר ג7025/ ותכנית ג9262/ שהיא שינוי לתכנית ג7025/. ותכנית נוספת שמס' ג9915/ היא שינוי לתכנית מיתאר מקומית ג7025/.
אין בכל השינויים שהוזכרו לעיל לשנות את המצב החוקי, מבחינת המקרקעין. בתכנית מיתאר מקומית ג7025/ (נספח ו' לעתירה) בפרק א' סעיף 5 נקבע:
"תוכנית זו משנה כל תוכניות המיתאר המקומיות הקודמות.
תוכניות מפורטות ותשריט חלוקה שאושרו כחוק לפני אישורה של

תכנית זו ישארו בתוקף כל עוד אינם סותרים הוראות תכנית זו.
במידה וקיימת סתירה בין הוראות תכנית זו לבין התוכניות המפורטות

הנ"ל, תקבענה הוראות תכנית זו."



בסעיף 6 בפרק א' נקבע:
"בתוכנית יעודי הקרקע צבועים האזורים באופן כולל. לא ישונה מעמדם

של שטחים ציבוריים שונים שאושרו בתוכנית מפורטת אלא על פי תוכניות

מפורטות המתיחסות לאותם שטחים. אין לראות בתכנית הצביעה הכוללנית

משום כוונה לשנותם.".


בנסיבות אלה טוענים העותרים, כי מיקומם של המקרקעין היה ונשאר באזור התעשיה, כמצויין בתכנית מיתאר מקומית ג377/, וכמפורט בתכנית מפורטת ג3317/. תכנית מיתאר ג7025/ הבהירה, כי המצב המשפטי, לא שונה. הייעוד של המקרקעין, כמבנה ציבור, נשאר זהה. הוא הדין לגבי התכניות הנוספות שבאו לשנות את התכנית האחרונה, גם אלה לא שינו יעודם של המקרקעין הרלוונטים.


ממשיכים העותרים ומבהירים שגם תכנית ג9262/ (נספח ז' לעתירה) המהווה שינוי לתכנית מיתאר מקומית ג7025/, אינה מאפשרת הוצאת היתר בניה לגבי המקרקעין, שהרי בסעיף 4(א) לפרק ד' לתכנית נאמר:
"בשטח שעליו חלה תוכנית מפורטת הכוללת הוראות בינוי, לא

יינתנו היתרי בניה אלא אם תוכניות הבניה תואמות את הוראותיה

של תוכנית זו."

גם "תוכנית זו", לטענת העותרים, מחזירה אותנו לתכנית המפורטת ג3317/ המייעדת את המקרקעין למבני ציבור, ואינה מאפשרת הוצאת היתר בניה, אם זה אינו תואם לתכנית המתאר ולתכנית המפורטת החלה על המקרקעין.
ועוד, בפרק ד' סעיף 6.2 של תוכנית ג9915/ (נספח ח' לעתירה), הבאה לשנות את תכנית ג9262/ נמצאת גם כן הוראה שמבהירה כי לא ניתן לשנות את היעוד, שהרי נאמר שם:
"באזור התעשיה ומלאכה יהיו אסורים השימושים והתכליות הבאים:
שימושים המזיקים או העלולים להזיק למפעלים הקיימים, או לאזורי

המגורים הקרובים גם מחוץ לגבולות התכנית...".


ובסעיף 6.3 באותה תכנית נקבע:
"באזור התעשיה הגובל באזורי מגורים לא יוצאו היתרי בניה,

אלא אם תוכנן חייץ מגוון בין מפעלי התעשיה ובניני

המגורים...".


בנסיבות אלה, ובמיוחד לאור העובדה שתכנית מיתאר ג9915/ אושרה ב- 29/9/97 בעוד היתר הבניה השני הוצא ב- 16/11/97, עולה תמיהה בקשר לחוקיותו, כאשר ברור שמצב המקרקעין לא שונה וייעודם הוא למבנה ציבור.


7. מעבר לטענות הסף, טענות בדבר העדר חוסר נקיון כפיים, שיהוי רב בהגשת העתירה תוך הסתרה בוטה של הליכים משפטיים קודמים בעתירה דומה, שהיתה בפני כבוד השופט ברלינר, ומעשה-בית-דין, טענו המשיבים לגופו של ענין והבהירו שעל אף שההיתר הראשון שהוצא בטל, הרי שההיתר השני, למרות שנכתב בו שהוא מתיחס לאותה ישיבה של הועדה המקומית, מיום 23/1/97 (התאריך של ההיתר הראשון) ועל אף שגם תאריך הנפקתו זהה (10/4/97), הרי שיש לראות בו היתר כדין, בין היתר, מאחר שאושר על ידי הועדה המחוזית. תחילה טענו, כי תוקפו של ההיתר מקורו בתקנונים שצורפו לתוכניות השונות ושהם חלק בלתי נפרד מן התוכניות, וכי מכוחם רשאית היתה הועדה המחוזית לאשר את הוצאת ההיתר. לאחר מכן, משהוגשו ההשלמות לטיעונים, טענו כי גם הועדה המקומית רשאית היתה להוציא את ההיתר, על פי תוכנית המתאר והתוכנית המפורטת החלה על המקרקעין, ורק על דרך הזהירות הוצא ההיתר על ידי הועדה המחוזית.


8. המשיבים הדגישו תחילה כי תכנית מתאר מקומית, שמספרה ג7025/ הינה שינוי לתכנית מתאר מקומית ג377/ ובתקנון של התכנית (מש3/), בהתיחס למעמדה של תכנית זו, לעומת תכניות מתאר מקומיות האחרות, ועל פי סעיף 5, היתה עדיפות לתכנית החדשה. בסעיף 5 נאמר:
"5. מעמד התוכנית ויחס לתוכניות אחרות

תכנית זו משנה את כל תכניות המתאר המקומיות הקודמות.
תכניות מפורטות ותשריטי חלוקה שאושרו כחוק לפני אישורה של

תכנית זו, ישארו בתוקף כל עוד אינם סותרים הוראות תוכנית זו.
במידה וקיימת סתירה בין הוראות תוכנית זו לבין התכניות המפורטות

הנ"ל, תקבענה הוראות תוכנית זו".


שינוי זה, לעמדתם, יש לקרוא יחד עם התקנון של התכנית ג9262/ (מש4/), המהווה שינוי גם לתכנית המפורטת ג3317/. למרות שהתשריט של התכנית הושאר כפי שהיה, הרי שחל לעמדת המשיבים, שינוי בתקנון, באופן שאיפשר לועדה המקומית, על פי שיקול דעתה, לפנות ולבקש את אישורה של הועדה המחוזית ליתן היתר בניה, גם ללא הכנת תכנית מפורטת, וזאת בתנאים שפורטו שם (סעיף 1 לפרק ד' בעמ' 8 של התקנון).
להלן נוסח הסעיף:


"פרק ד' - אופן ביצוע התוכנית

1. הוראות להכנת תוכניות מפורטות

לא יינתן היתר בניה לבנין המצוי בתחום התוכנית, אלא אם הוכנה

תוכנית מפורטת לתחום השטח בו מצוי הבנין. ה"פרוגרמה" ותשריט

"החלוקה לאיזורי תכנון" המהווים חלק מתוכנית המתאר, ישמשו

בסיס להכנת התוכניות המפורטות.


על אף האמור לעיל רשאית ועדה מקומית לפי שיקול דעתה ובכפוף

לאישור הועדה המחוזית ליתן היתר בניה ללא הכנת תכנית

מפורטת וזאת בתנאים הבאים:
א. במקום בו מתבקש ההיתר אין צורך בהפרשת שטח לצרכי ציבור.
ב. בתכנית המתאר מתוכננת דרך גישה למגרש בו מתבקש ההיתר.
ג. קיימת תכנית חלוקה מאושרת ע"י הועדה המקומית במגרש בו

מתבקש ההיתר".


טענת המשיבים, כאמור, לא היתה ברורה.
תחילה סברו שעם מתן תוקף לתוכנית ג9262/ היתה כוונה להתיחס לכל העיר כאיזור שאין לגביו תכנית מפורטת, ובהעדר תוכנית כזו לא ניתן להוציא היתר.
כדי להתגבר על המכשלה, פעלה הועדה המקומית באמצעות הועדה המחוזית, והתכנית תוקנה בדרך של הוצאת התקנון לתכנית ג9262/. תקנון זה, איפשר בפרק ד' שצוטט לעיל, בדרך של חריג, להוציא היתר, באמצעות אישור של הועדה המחוזית. למעשה, בדרך זו פעלה העיריה במקרה דנן, כמבקשת ההיתר.


משדנה ועדת המשנה להיתרי בניה של הועדה המחוזית בבקשה ואישרה אותה, בכפוף לאותם תנאים שפורטו באותו תקנון לרבות דרישה כי מנהל מקרקעי ישראל כבעלים של המקרקעין, יחתום על הבקשה להיתר, אזי ההיתר השני שניתן הוא, לפי גרסת המשיבים, היתר כדין.


בשלב מאוחר של הדיון, לאחר שצורפה הועדה המחוזית כבעל דין נוסף, הועלתה טענה נוספת והיא, שהתכנית המפורטת החלה על המקרקעין (תכנית ג3317/), לא בוטלה, וזו מאפשרת הקמת בית מטבחיים, ולכן גם הועדה המקומית מוסמכת היתה להוציא היתר.


טענות המשיבים הועלו איפוא על דרך החלופין, לא ברור היה מהו למעשה הבסיס המשפטי להוצאת ההיתר.


9. כפי שהבהרתי במהלך הדיונים שבפני, עמדת המשיבים לא היתה ברורה. נקודת המוצא שאינה שנויה במחלוקת היא, כי על המקרקעין חלה תכנית מפורטת שלא שונתה. אם זו הנחת היסוד, הרי שהשאלה הממוקדת היא, אם לפיה ניתן להוציא היתר בניה להקמת בית מטבחיים. אם התשובה היא בחיוב, אזי השאלה היא, מדוע נמנעה הועדה המקומית להוציא היתר. מצד שני, אם התכנית המפורטת החלה על המקרקעין אינה מאפשרת בנית בית מטבחיים במקום, אזי מנין סמכותה של הועדה המחוזית לאשר הוצאת היתר כזה, הרי סמכותה הוגבלה לאותם מקרקעין שלגביהם אין תכנית מפורטת?!



דיון ומסקנות:
10. הועדה המחוזית היא גוף סטטוטורי, ועל אף מאפייניה המעורבים (רשות בעלת מאפיינים מינהליים ולעיתים גם רשות עם מאפיינים שיפוטיים), אין היא יכולה לפעול אלא על-פי הוראות החוק ובהתאם לאמור שם. משמובאת בפני הועדה המחוזית בקשה לבחון, אם יש ליתן היתר, במקום שהסמכות לתת היתר היא לועדה המקומית, משמשת הועדה המחוזית כרשות פיקוח, ולפי סעיף 28 של חוק התכנון והבניה, תשכ"ה1965- (להלן: החוק), רשאית היא להורות לועדה המקומית לעשות כל הדרוש למילוי אותם תפקידים המוטלים על הועדה המקומית בחוק או על-פיו, כדי להוציא לפועל את סמכויותיה.
גם כאשר הועדה המחוזית פועלת במקומה של הועדה המקומית, אין היא רשאית לעשות, אלא את כל הדרוש לביצוע סמכויותיה של הועדה המקומית בחוק ועל-פיו.
במקום שתכנית מפורטת קיימת אינה מאפשרת מתן היתר, העובדה שהפניה תהיה לועדה המחוזית, אינה מקנה לאחרונה סמכויות שאינן מעוגנות בחוק. שיקול הדעת של כל אחת מרשויות הרישוי והפיקוח היא סמכות עצמאית. העובדה שהועדה המחוזית מצויה בהיררכיה שלטונית גבוהה יותר, אינה, לכשעצמה, מקנה סמכות לועדה המחוזית לאשר הוצאת היתר או להורות על הוצאתו (ראה לצורך השוואה ע"א 217/90 הועדה המקומית לתכנון ולבניה קריות נ' ירימיהו עיני חברה לבנין בע"מ ואח', הוזכר בספרו של ד"ר רויטל, דיני התכנון והבניה, כרך ראשון, 36).


לכן השאלה אינה אם האישור להוצאת ההיתר ניתן על-ידי הועדה המחוזית או על-ידי הועדה המקומית, שאלה בנוסח כזה, אינה רלוונטית. השאלה היא, בהנחה שקיימת תכנית מפורטת, ואם תכנית זו איפשרה הוצאת ההיתר, מי מוסמך היה לתיתו.


11. תשובה לשאלה זו ניתנה רק משצורפה הועדה המחוזית כבעל דין נוסף לעתירה, וגם אז, לא כתשובה חד-משמעית.


התשובה לשאלה, לפחות במהותה הינה עובדתית, ויש להניח שלו נעשו הבדיקות העובדתיות, כנדרש, כבר מלכתחילה, יתכן שהיה נמנע דיון ארוך ומיותר.
ראוי להעיר, כי עיקרה של התשובה לשאלה מצויה בעובדה פשוטה לכאורה והיא, מה צבע המקרקעין הרלוונטיים בתשריט. מעניין לציין, כי בנושא זה ניתנו תשובות שונות על-ידי בעלי הדין השונים:
העותרים בעתירתם טענו (סעיף 14), כי השטח הרלוונטי בתכנית המפורטת צבוע בצבע "סגול-חום בהיר", ושטח זה מיועד לתפקידים עירוניים "פרט לבית מטבחיים" (ההדגשה במקור, ס"ק (ה) בסעיף 14 של העתירה), ואילו בתצהירו של מר ריאד חורי מהנדס הועדה המקומית, צויין, כי צבע המקרקעין בתכנית המתאר ג7025/ הוא סגול ושטח כזה מיועד לתעשיה (סעיף 3(ה) לתצהירו), אלא שלא דייק שם המצהיר. צביעה זו של התשריט בתכנית המתאר אינה באה לשנות את צבע השטחים בתכנית המפורטת (ראה סעיף 6 בתגובת הועדה המחוזית).
בפועל התברר כי העותרים טעו בטענתם, וכי צבע המקרקעין בתשריט של התוכנית המפורטת, צבעו חום.
התוצאה מן האמור היא, שהמקרקעין הרלוונטיים צבועים בצבע המיועדים על-פי התכנית המפורטת, לשמש "מבנה ציבור" ואינם נכללים בגדר השטחים שאינם יכולים לשמש לבית מטבחיים.


מחלוקת נוספת, משפטית יותר היא, מהי ההגדרה של "מבנה ציבור" ואם זו כוללת גם "בית מטבחיים".


12. לשאלה הצריכה הכרעה, אם על-פי התכנית המפורטת החלה על המקרקעין - תכנית ג3317/ - ניתן היה להוציא היתר בניה לבית מטבחיים, יש להשיב בחיוב, גם בהתייחס למהות תוכנו של המונח "מבנה ציבור".


לצורך הבנת תוכנו של המונח "מבנה ציבור" יש לראות את מכלול התכנית והוראות החוק הרלוונטיות. גם פרשנות מונח בתכנית תקפה, אינה יכולה להיעשות רק על-פי הדקדוק הלשוני בלבד, ויש לראותו כחלק מתכלית כלל התכנית (ראה לצורך השוואה הלכת אפרופים (ע"א 4628/93 פ"ד מט(2) 265, 312-311). מה עוד, שגיבוש כללי הפרשנות לגבי תכניות תקפות צריך לתאום לכללים ולתכליות המאפיינות את תחום התכנון והבניה, וכן להתחשב בעובדה שהליך הרישוי מסור לרשויות התכנון והבנוי ובית המשפט המבקר פעילות זו, אינו יושב כערכאת ערעור.
לאור עקרונות אלה, יש לבחון את מהות היקפו של המונח "מבנה ציבור".


על-פי התכנית המפורטת החלה על המקרקעין, תכנית שלא שונתה, מדובר בתכנית מפורטת המתייחסת לאיזור מלאכה ותעשיה, כאשר השטח המיועד למגורים מהווה שימוש חורג בתכנית.
המקרקעין נשוא הדיון צבועים היו בצבע חום, וצבע זה איפשר גם בניית מבנה שישמש לבית מטבחיים.
שטח הצבוע בחום מיועד למבני ציבור הפועלים על-ידי העיריה, ובדוגמאות שפורטו צויינו תחנות מד"א, תחנות מכבי אש, בית ספר מקצועי-תעשיתי. המונח "מבנה ציבור" גם בתכנית המיתאר ג377/ כולל אמנם דוגמאות שונות שהם במהותם לצורכי ציבור, אך הוספו שם המלים "כיוצא באלה", כדי להדגיש כי מדובר שם בדוגמאות וכי הרשימה אינה סגורה.


השטחים בתשריט הצבועים בצבע חום, לא הוציאו מכלל הקמת "מבני ציבור", בית מטבחיים, ואין מניעה על-פי הפרשנות הכללית של המונח "מבנה ציבור" בתכנית, תוך הפניה גם לסעיף 188(ב) של החוק, לכלול גם "בית מטבחיים" בהגדרה זו. לעניין זה - שימוש בסעיף 188(ב) של החוק לצורך בחינת המונח "מבנה ציבור" - ולעניין זה בלבד, ניתן גם להפנות לפסק דינו של כבוד השופט ד"ר ביין, סגן נשיא, בעת"מ 85/99 (חנן אנדרמן ואח' נ' ועדת הערר המחוזית לפי חוק התו"ב - חיפה ואח', ניתן ביום 3/11/99, סעיף 5 של פסה"ד).
כאמור, באותה תכנית מפורטת נמצאים גם שטחים הצבועים בצבע סגול-חום לסירוגין, ולגביהם נקבע במפורש בתכנית, כי על אף היותם מיועדים לתיפקודים עירוניים, לא יכלל בית מטבחיים. סייג כזה אינו חל על המקרקעין.


אין להתעלם מן העובדה כי קיומו של בית מטבחיים הוא גם לטובת כלל הציבור, ואין מניעה כי ינוהל ויתוחזק באופן שלא יהווה מטרד במקום. לענין זה ראוי גם להפנות לתצהירו של אינג' ג'מיל ח'ורי מנצרת, אשר נתן תצהיר מטעם העיריה, והמשמש כמנהל פרויקט בניית והקמת בית המטבחיים. העיר שפרעם נמנית עם המקומות בהם יש היתר להקים ולהפעיל בית מטבחיים, ועד להקמת המבנה החדש ותפעולו, קיים בעיר בית מטבחיים קטן יחסית הנמצא באיזור מגורים, דבר אשר הביא את העיריה ליזום הקמת בית מטבחיים חדש באיזור תעשיה.
עוד נאמר באותו תצהיר, כי מדובר בבית מטבחיים מודרני (ראה סעיף 2 לתצהיר שאומת ב- 4/8/99).
בנסיבות אלה, האפשרות לשימוש בבית מטבחיים כשימוש העלול להזיק לאזורי מגורים קרובים, גם מחוץ לגבולות התוכנית, נבחנה, לפחות במידה מסויימת.
בכל מקרה, אם העובדות יצביעו אחרת, תעמוד בפני הנפגעים הדרך לנקוט בהליך מתאים, שאינו במסגרת עתירה זו, כפי שהורה כבוד השופט ברלינר בהחלטה שניתנה, במסגרת עת"מ 77/99.


מכל מקום, אפשרות הכללתו של "בית מטבחיים" במסגרת המונח "מבנה ציבור" בתכנית הדנה בעיקרה באיזור מלאכה ותעשיה, היא אפשרות סבירה הקיימת והנכללת באותו מיתחם של שיקול דעת שיש לרשויות התכנון, במקרה כגון זה, ואשר בית המשפט יראה בו, בגדר מיתחם הסבירות, באופן שאינו מצדיק התערבות שיפוטית, במיוחד לאור המועד בו הוגשה עתירה זו, שלב בו כמעט הושלמה בנית בית המטבחיים.


המסקנה מן האמור היא, שניתן היה להוציא היתר בניה להקמת בית המטבחיים על-פי תכניות תקפות קיימות, ולא היתה מניעה כי הועדה המקומית תפעל להוצאותו.


13. על-פי עדותו של מר איתן ענבר, אדריכל במקוצועו ומי ששימש גם כיו"ר ועדת משנה להיתרי בניה של הועדה המחוזית ואשר ישב בדיון של ועדת המשנה הנ"ל ביום 4/9/97 בענין הבקשה להוצאת ההיתר השני (ראה תצהיר עמ1/, להלן: מר איתן ענבר), משהוצאה תכנית ג7025/ סברו רשויות התכנון כי לא ניתן להוציא היתר ללא תכנית מפורטת. גם כאשר היתה תכנית מפורטת, סברו מספר חברי רשויות התכנון, שגם במקרה כזה לא ניתן להוציא היתרי בניה, והפתרון נמצא בתקנון של תכנית ג9262/, אשר איפשר בהתמלא מספר תנאים, לאשר בקשה להיתר. כך גם פעלו במקרה זה (ראה עמ' 32 לפרוטוקול וכן ראה תצהיר עדותו הראשית עמ1/). כלומר, פעולת הועדה המחוזית היתה על בסיס ההנחה, שלא קיימת תוכנית מפורטת על המקרקעין. טעות עובדתית-משפטית זו אינה מבטלת את הוצאת ההיתר.


המסקנה היא, כאמור, שעל-פי התכנית המפורטת הקיימת החלה על המקרקעין - תכנית ג3317/ - ניתן היה להוציא היתר להקמת מבני ציבור על המקרקעין, וסמכות זו היתה בידי הועדה המקומית. הגם שהועדה המחוזית פעלה כאילו לא היתה תכנית מפורטת על המקרקעין, אין בכך לערער את סמכותה לאשר הוצאת היתר, הן מכח סמכותה של הועדה המקומית והן מכח היות הועדה המחוזית רשות המפקחת על פעולותיה של הועדה המקומית.
אשר על כן, יש לדחות את העתירה, ואין לבטל את ההיתר שהוצא.


בחרתי לבחון את הטענות לגופן, אך לא ניתן לסיים את כתיבת פסק-הדין מבלי לדון בטענות הסף שהעלו המשיבים 1 ו- 2.


נקיון כפיים של העותרים ונקיון כפיים של המשיבים:
14. המשיבים טענו, כי העותרים לא הביאו בפני בית המשפט את כל המסכת העובדתית הרלוונטית ובמיוחד נמנעו מלהזכיר קיומה של עתירה אחרת באותו עניין - הקמת בית מטבחיים ללא היתר כדין - בין בעלי דין אחרים, עת"מ 77/99. עתירה זו נדונה בפני כבוד השופט ברלינר ונדחתה על הסף, בשל שיהוי.
אכן, יש להתייחס בחומרה רבה לעובדה זו. מעיון בנספחים לעתירה ובעתירה עולה, כי עו"ד ג'ובראן, מי שייצג עותרים אחרים בעתירה הנ"ל נזכר בעתירה בפני, כמי שאליו הועבר מכתב אחד לפחות ממשרד המסחר והתעשיה, מכתב מיום 23/6/99 (ראה סעיף 14כ' לעתירה).
לא רק שמכתב זה לא צורף לעתירה (ראה לעניין זה החלטה נוספת של בית המשפט והודעה של ב"כ העותרים על טעות השמטה), אלא שהעותרים לא מצאו לנכון להביא בפני בית המשפט פירוט כלשהו בקשר להליכים המשפטיים שקדמו לעתירה, ושהיו בידיעתם של העותרים או בידיעת חלק מהם.
מידת החומרה של אי הגילוי האמור, גבוהה, במיוחד כאשר העותרים ביקשו לא רק לדון בעתירתם, אלא גם להוציא צו ביניים.
על אף התנצלות ב"כ העותרים, במהלך הדיון שהיה בפני על אי הבאת הפירוט העובדתי כנדרש, אין להסתפק בכך. יש לתת ביטוי למורת הרוח של בית המשפט מאי הבאת הנושא בפירוט כפי שהיה ראוי לעשות, גם בהטלת הוצאות.


נתייחס בקצרה להליכים האחרים באותו נושא המתנהלים בבתי המשפט:

מסתבר, שעותרים אחרים (להלן: האדונים סובחי), הגישו עתירה מינהלית בתיק 77/99 לבית משפט המחוזי בחיפה, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. בעתירה זו עתרו למתן צו המכריז על בטלות ההיתר, שהוצא ביום 3/1/97 לעיריה, לצורך הקמת בית המטבחיים.
עתירה זו נדחתה על הסף על ידי כבוד השופט ברלינר, בעיקר בשל השיהוי במועד הגשת העתירה. יחד עם זאת הבהיר כבוד השופט, כי רשאים העותרים לנקוט בהליך ישיר נגד בעל ההיתר ולתקוף בעקיפין את ההיתרים שניתנו, וזאת בעילה של עוולת מטרד או הפרת חובה חקוקה בבית משפט השלום, במסגרת סמכותו לדון בשאלת השימוש בקרקע. יתר על כן, ביום 23/3/99, עוד קודם להגשת העתירה בפני, הגישו האדונים סובחי תביעה נגד הועדה המחוזית ועירית שפרעם בעילות של הפרת חובה חקוקה ומטרד, בקשר להקמת בית המטבחיים על המקרקעין. תביעה זו הובאה תחילה בפני כבוד השופט לבנוני, ונדונה ביום 14/5/99. בהחלטה שניתנה שם נקבע שהסמכות העניינית לדון בתביעה - בעיקר מפני שזו הופנתה גם לועדה המחוזית - היא לבית המשפט המחוזי מכח סמכותו השיורית (ראה סעיף 2 של ההחלטה בתיק בית משפט השלום בחיפה, תיק בש"א 5173/99, בתיק עיקרי 7549/99). בהסתמך על החלטה זו הועבר הדיון בתובענה האזרחית לבית המשפט המחוזי בחיפה, ונדונה בפני כבוד השופט דר' ביין, סגן נשיא. בהחלטה שניתנה ביום 29/6/99, נדחתה התביעה בחלקה, וזאת בהסתמך על החלטת כבוד השופט ברלינר בעתירה המינהלית עתמ 77/99. התביעה נדחתה ככל שהיא מכוונת לטענות המתבססות על חוק התכנון והבניה ועל היות ההיתר נוגד את יעוד הקרקע, לפי תכנית המתאר והתכנית המפורטת. החלק האחר של התובענה שעניינה מפגע ומטרד, נותר לדיון, הגם שלא הוצא צו מניעה זמני, מן הטעם ש"המטרד" טרם התהווה.


עובדות אלה ובמיוחד עובדת קיומה של העתירה האחרת שהוגשה באמצעות עו"ד ג'ובראן, לא הוזכרה כלל בהליך בפני. זאת למרות שלפחות אחד העותרים, מר כעביה יונס, הודה במסגרת חקירתו בבית המשפט, כי הוא מכיר את עו"ד ג'ובראן, היה עימו בקשר וכי לאחר שהעתירה נמחקה, זכה אף הנושא לפרסום בעתונות המקומית, והכל דיברו על הנושא בעיר (עמ' 7 ש' 26 - 29).
כלומר, ההליך שבפני, על אף שהוגש על-ידי עותרים שונים, הינו הליך חוזר בבית המשפט, והיה על העותרים לפרט עובדה זו, בעתירתם.
גם אם חובת ההתנהגות ביושר ובהגינות המוטלת על הפרט כחובה כללית, אינה דומה לחובת ההגינות המוטלת על השלטון כלפי הפרט (ראה בג"ץ 164/97 קונטרס בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ ואח', פ"ד נב(1), 289, ראה דעת המיעוט כבוד השופט זמיר 320 - 326, לעומת דעת הרוב כבוד הנשיא ברק, 349 - 351 אליו הצטרף כבוד השופט חשין, ואילו נדרשתי לענין הייתי מבקשת להצטרף דווקא לעמדתו של כבוד השופט זמיר. נושא זה - חובת ההגינות המוטלת על האזרח לעומת החובה המוטלת על הרשות - נדון פעם נוספת בבג"ץ 1227/98, אנטון מלבסקי נ' שר הפנים (טרם פורסם) פסה"ד ניתן ב- 12/11/98), הרי שאין הלכה זו חלה בענייננו.
בכל מקרה חובה היא על הפונה לערכאה שיפוטית, שאיננה רשות מינהלית, להביא את כל ההליכים המשפטיים שהיו בנושא העתירה ושקדמו להליך הננקט, במיוחד שההליכים לא רק היו ידועים לעותרים, אלא הם גם עשו שימוש באותם מסמכים ומוצגים שהוצגו בהליך האחר.
הגם שלא דחיתי את התביעה על הסף, וכפי שאבהיר לא היה לדעתי מקום לעשות כן, מאחר שנושא חוקיותו של ההיתר לא התבררה בהליכים שקדמו, הרי שיש לתת ביטוי למורת הרוח מדרך אי הבאת הדברים, כנדרש, במקרה כגון זה, גם בגובה הטלת ההוצאות.


15. העותרים טענו, כי גם המשיבים לא גילו עובדות רלוונטיות. הועדה המקומית ביוזמתה של העיריה הפקידה בועדה המחוזית, ביום 5/8/98, תוכנית מפורטת ג10789/, המהוות שינוי לתוכנית ג9915/ ולתכנית ג/ 7025.
התוכנית הופקדה ואפשרות הגשת התנגדויות הובאה לידיעת העותרים רק ב- 4/10/99. הסתרת עובדה זו מידיעתם של העותרים נעשתה, לטענתם, במכוון, מאחר שאותו סעיף 6 בתכנית ג7025/, אשר השאיר את ייעוד המקרקעין הרלוונטיים, כפי שנקבע בתכנית המפורטת, אינו קיים עוד בתכנית החדשה, וממילא מכוחה של התכנית החדשה לכשתאושר, ניתן יהיה גם לשנות את יעוד המקרקעין, יעוד למלאכה ולתעשיה ולאו דוקא כמקרקעין המיועדים לבנית מבנה ציבור. מכאן מבקשים העותרים להסיק כי תכנית מפורטת ג10789/ באה במטרה אחת בלבד והיא, שינוי יעוד המקרקעין ואילמלא תכנית זו, לא ניתן היה לתת היתר לבית מטבחיים על-פי התכנית המפורטת הקיימת.
כאמור, וכפי שפורט בפסק-הדין, מסקנתי היא, כי ניתן היה לתת היתר על-פי התכנית המפורטת התקפה (תכנית ג3317/), וכי המונח "מבנה ציבור" יש לקרוא יחד עם כלל התוכניות החלות על המקרקעין, תוכניות המורות כי מדובר במקרקעין המצויים בתוך אזור שיעודו למלאכה ולתעשיה. מימלא אי גילוי עובדה זו, אינו עוד רלוונטי לענייננו, מה עוד שזכותם של העותרים להתנגד לתכנית המפורטת החדשה, נשמרת.


שיהוי:
16. טענה נוספת של המשיבים היתה, שהיה שיהוי רב בהגשת העתירה, דבר המחייב דחיית העתירה על הסף. לטענת המשיבים יש משקל רב לטענת השיהוי, במיוחד לאור האמור בתקנות התכנון והבניה (סדרי דין בעתירות לבית המשפט לעניינים מינהליים), תשנ"ו1996- (להלן: התקנות), הקובעות בתקנה 3 מגבלה של 45 יום להגשת העתירה כנגד רשות התכנון.
כפי שהבעתי דעתי בעת"מ 166/98 (העמותה למען איכות הסביבה והחיים בנהריה ואח' נ' עירית נהריה ואח', פס"ד שניתן ביום 9/8/98), אין תקנה 3 לתקנות, לכשעצמה, חוסמת אוטומטית את סמכותו של בית המשפט להאריך את המועד להגשת העתירה, מכח תקנות סדר הדין האזרחי, וזאת על פי תקנה 19(ה) לתקנות.


נושא השיהוי ואופן בדיקתו נדון לאחרונה בע"א 2962/97 (ועד אמנים-חוכים ביפו העתיקה ואח' נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה תל-אביב ואח', פ"ד נב(2), 362, 371 - 377) (להלן: פס"ד ועד אמנים).
הגם שבפסק דין זה נדונה טענת השיהוי קודם לכניסת התקנות לתוקף, וסוגית השיהוי נדונה על פי אמות מידה שקדמו לתקנות, אין מניעה לדעתי להפנות לאותן הלכות גם לצורך הכרעה בשאלה, אם יש מקום למתן אורכה, מעבר למגבלת 45 יום להגשת עתירה.
בפס"ד ועד אמנים הבחין בין המשפט בין הפן הסוביקטיבי בטענת השיהוי, לבין הרובד הנוסף שבטענה זו לגבי הנזק המשמעותי, אשר יגרם עקב השינוי במצב, נזק שהיה נמנע אילו היתה העתירה מוגשת במועדה.


נכון שבעתירה שבפני הוכח קיומו של שיהוי סוביקטיבי, לפחות לגבי חלק מן העותרים, אך בו בלבד לא הייתי רואה נימוק לדחית העתירה.
כאשר באים לבחון טענת שיהוי, ומועלית הטענה של נזק, יש למדוד את שיעורו כנגד עוצמת הפגם המשפטי הנטען. אם מדובר בפעולת רשות המצביעה לכאורה על פגם משמעותי, הרי שהעובדה שמדובר בפגם מתמשך, יכולה להצביע דווקא על חומרתו של הפגם (ראה שם 377 א-ה). על פי הפירוט בעתירה וגם בתגובות המשיבים 1 ו- 2 נראה היה, לפחות, לכאורה, שהועדה המחוזית לא היתה מוסמכת לאשר את הוצאת ההיתר.


ההלכה היא, במיוחד כאשר מדובר בדרישות של חוקי התכנון והבניה וכדי למנוע אי סדרים לטובת הצבור בכללותו היא, שגם כאשר העתירה לוקה בשיהוי, ראוי הוא שבית המשפט יבחן אם אין זה מקרה שבו יש להעדיף את ההגנה על שלטון החוק (ראה שם). כלומר, הבחינה צריכה להעשות לגופם של דברים.
נראה לי כי הלכה זו ראוי לה שתיושם גם למרות האמור בתקנה 3 של התקנות.


אם אכן היה מתברר שעל פי תוכנית תקפה קיימת, לא היתה סמכות להוציא את ההיתר להקמת בית המטבחיים, אזי לא היה מקום "לאשר" את ההיתר בדרך עקיפה, בשל טענת השיהוי.


מן הטעמים האמורים מצאתי לנכון שלא לדון בטענת השיהוי, לפחות לא כטענת סף, שיש בה לכשעצמה כדי לבסס דחית עתירה.


השתק דיוני:
17. טענה נוספת שהועלתה במהלך הדיונים בפני היתה, שהעותרת מס' 1 - אדם טבע ודין, אינה אלא חלופה של משפחת נחלה, אשר הגישה את העתירה הקודמת וכי נודע להם שמר נחלה הינו חבר בעמותה אשר הזרים כספים לעמותה, וכי עותרת זו איפשרה, באמצעותה, שימוש לרעה בהליכי בית המשפט.
בנושא זה נתקבלו תגובות המשיבים, ההחלטה ניתנה במסגרת בש"א 12139/99 עוד ביום 24/1/00 ולפיה נדחתה טענה זו, מאחר שלא הובאה כל תשתית ראייתית באופן אשר יצדיק העלאת הטענה (ראה עמ' 27 לפרוטוקול).


המשיבים הוסיפו וטענו, כי קיים מעשה בית דין, בהיות העותרת אדם טבע ודין חלופה של מר סמר נחלה, מי שהיה העותר בעתירה מינהלית 77/99.
גם טענה זו דינה להדחות. היות אדם חבר בעמותה, אינו הופך את העמותה לחליפו של אותו אדם.
גם בהנחה שמר סמר נחלה חבר בעותרת מס' 1, הרי שהאחרונה, שהיא עמותה ציבורית סביבתית, הפועלת בשם עצמה, מהווה אישיות משפטית עצמאית, ויש לה מעמד עצמאי כזה מכח חוק התכנון והבניה (סעיף 100 של החוק), המאפשר לה לפעול בשם הציבור ולעתור בשמו.
פסק הדין אליו הפנה ב"כ העיריה (ע"א 718/75 עמרם נ' סקורניק, פ"ד לא(1) 29), אין בו לסייע בענייננו. שם דובר ביחסי קרבה משפטית עם בעל הדין, כאשר התביעה הראשונה הוגשה על ידי הקטין כנגד מי שנחשב כאביו, והתביעה נדחתה בקביעה, כי המשיב שם איננו אביו. בהליך החוזר הוגשה התביעה על ידי אם הקטין כנגד אותו אדם, בתביעה להחזר הוצאות בגין מזונות לילד. במקרה כזה קבע בית המשפט, שיש יחס של קרבה משפטית עם בעל הדין הקודם. אותה אם שהגישה את התביעה השניה היא זו ששלטה בניהולה גם של התביעה הראשונה, לא כן בענייננו.
משנחדתה טענת החליף, ממילא לא יכולה לחול טענת מעשה-בית-דין ואין עוד צורך לדון

בשאלה אם מדובר באותה עילה בשתי העתירות.


18. ראוי עוד להעיר שהמשיבים 1 ו2- לא חסכו כל מאמץ מלהעלות כל טענת סף אפשרית ולעיתים בחרו אף להתמקד באלה.
ככלל, ראוי לה לרשות ציבורית, שהגם שאין היא נדרשת לוותר מראש על טענות הסף, כי תטען אותן רק במקרים חריגים, ולאחר שחזרה ובדקה את הליך קבלת ההחלטות, לגופו.


התוצאה:
19. אשר על כן העתירה נדחית.
אני מחייבת את העותרים, ביחד ולחוד, לשלם הוצאות משפט ושכ"ט עו"ד בסכום של 12,000 ש"ח, לכל אחד מן המשיבים, וכן סכום של 5,000 ש"ח לטובת אוצר המדינה.





לתיאום פגישה עם עורך דין חייגו: 077-4008177




נושאים רלוונטיים נוספים

  1. מה זה היתר בניה ?

  2. דמי היתר בניה

  3. הקטנת חדר על גג

  4. התנגדות להיתר בניה

  5. דק היתר בניה

  6. היתר בניה שער חשמלי

  7. היתר בניה חיפה

  8. מחסן חקלאי - היתר בניה

  9. סככה - היתר בניה

  10. היתר לבניית בית מטבחיים

  11. השבת דמי היתר בניה

  12. בקעת בית הכרם - היתר בניה

  13. היתר בניית דיר צאן

  14. היתר בניה ברמת השרון

  15. עורך הבקשה להיתר בניה

  16. היתר בנייה באתר עתיקות

  17. חידוש היתר בניה למחסן

  18. חוות סוסים - היתר בניה

  19. דמי היתר בניצול זכויות בנייה

  20. מניעת הוצאת היתר בניה

  21. ביטול היתר בניה בדיעבד

  22. היתר בניה בתחנה המרכזית החדשה

  23. היתר בנייה לעיריית חיפה

  24. בקשה להיתר לבניית מוזיאון

  25. היתר בנייה רטרואקטיבי אחרי הרשעה

  26. ביטול היתר בניה ברמת השרון

  27. הוצאת היתר בניה בדיעבד למפעל

  28. היתר לבניית מדרגות לולייניות

  29. הפרת חובה חקוקה - היתר בניה

  30. תנאי לקבלת היתר בניה - התאמה לתוכנית

  31. תכנית מפורטת כתנאי להיתר בנייה

  32. הוכחת "נוהג" להוציא היתרי בניה

  33. היתר לבניית תעלה לניקוז מי גשמים

  34. מי צריך לחתום על בקשה להיתר בניה ?

  35. דחיית בקשה להיתר בניה תואמת לתכנית

  36. בקשה להיתר בניה והקלה לקומת משרדים ומרפאות

  37. היתר בניית בריכת שחייה בחצר, עד גבולות המגרש

  38. חיבור למערכת ביוב מרכזית כתנאי למתן היתר בניה

  39. בקשה להיתר להקמת מבני ציבור (מעון יום ומרכז חוגי לילדים)

  40. תקנה 16(א)(7): התניית הוצאת היתרי בנייה בהריסתם של מבנים

  41. בקשה להיתר בנייה להקמת ג'קוזי על גג פרטי ולהקמת בריכה בגג פרטי

  42. היתר בניה לאישור בדיעבד לסגירת קומת עמודים ושינויים בפיתוח שטח

  43. ערר החלטת הוועדה המקומית - קבלת היתר בנייה לבית פרטי חד משפחתי

  44. תיק המידע להיתר מהווה שלב ראשון והכרחי לצורכי הגשת בקשה להיתר בנייה

  45. העורר הגיש בקשה להיתר חפירה וכן להיתר בניה לבניית מבנה חדש בן שבע קומות

  46. נטען כי הוועדה המקומית אישרה היתר בנייה, חרף חריגות המהוות סטייה ניכרת מתוכניות תקפות

  47. שאלות ותשובות

רקע תחתון



שעות הפעילות: ימים א'-ה': 19:00 - 8:30
                           יום ו' : 14:00 - 10:00

טלפון: 077-4008177
פקס: 153-77-4008177
דואר אלקטרוני: office@fridman-adv.com

Google+



רקע תחתון