פסק דין המשנה לנשיא א' מצא: העותר, יליד 1923, עלה לישראל בשנת 1950. בשנת 1978 (בהיותו כבן 55) עזב את ישראל, ומאז לא חזר. כיום הוא מתגורר בארצות הברית, שם משתלמת לו קצבת זקנה חודשית בסך של כ-200-150 דולר. העותר פנה למוסד לביטוח לאומי (המשיב 1; להלן: המל"ל) בבקשה לקבל קצבת זקנה מישראל, בהתבסס על השנים שבהן היה תושב ישראל ושילם דמי ביטוח לאומי. בקשתו נדחתה מן הטעם שאיננו תושב ישראל, ואף לא היה תושב במועד הגיעו לגיל המזכה בקצבה. הוא פנה לבית-הדין האזורי לעבודה ותביעתו נדחתה. ערעורו לבית-הדין הארצי לעבודה נדחה אף הוא. בעתירה שלפנינו ביקש העותר שני סעדים: האחד, כי פסק-דינו של בית-הדין הארצי יבוטל וייקבע כי הוא זכאי לקבלת הקצבה; והשני, כי שר העבודה והרווחה (המשיב 2; להלן: השר) יחויב להתקין תקנות שיזכו אנשים במצבו של העותר בקצבת זקנה. ביום 7.7.03 התקיים דיון בעתירה לפני הרכב, ובמהלכו חזר בו העותר מהסעד הראשון שביקש, נגד בית-הדין הארצי לעבודה. 2. בעתירתו לקבלת הסעד השני, שלפיו יחויב השר להתקין תקנות, התבסס העותר על שני פסקי-דין שניתנו לא מכבר בבית-משפט זה בעניינו של מיכאל חלמיש. חלמיש, יליד 1924, עזב את ישראל ועבר להתגורר בארצות-הברית בהיותו בן 60. בהגיעו לגיל 65 פנה למל"ל בבקשה לקבל קצבת זקנה ובקשתו סורבה. תביעה שהגיש לבית-הדין האזורי לעבודה וערעור שהגיש לבית-הדין הארצי לעבודה נדחו אף הם. בעקבות זאת הגיש עתירה לבית-המשפט הגבוה לצדק, וזו התקבלה בחלקה (בג"ץ 890/99 חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי, פ"ד נד(4) 423). בפסק-הדין (מפי השופטת דורנר) נדחתה טענתו של חלמיש כי על-פי המצב החוקי הנוכחי הריהו זכאי לקבלת הקצבה. בהסתמך על פסיקה קודמת נקבע, כי "זכות לקבל קיצבת זקנה נתונה רק לתושבי הארץ בעת תביעת הקיצבה", וכי פירוש זה של חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995, עולה בקנה אחד עם תכליתו הבסיסית של החוק, שהיא "הבטחת ביטחון סוציאלי לתושבי ישראל הנזקקים לגימלאות" (שם, בעמ' 429). עם זאת צוין בפסק-הדין, כי קיימות מגמות חדשות בביטוח הזקנה בעולם ואף בארץ, ולפיהן יש מקום להגמיש את דרישת התושבות. זאת, בין היתר, "לנוכח מציאות החיים המשתנה שבאה לביטוי בהזדקנות האוכלוסיה ובהגברת ניידות המבוטחים בין המדינות"; וכן "לנוכח המגמה להכיר בביטחון סוציאלי כזכות אדם חברתית וכמרכיב חיוני בשמירה על כבוד האדם" (שם, בעמ' 430-429). ואכן, המשיבים מסרו לבית-המשפט שדן בעתירה האמורה כי "נבחנת האפשרות להרחיב את מעגל הזכאים לקיצבת זקנה לפי החוק תוך הענקתה למבקשים כדוגמת העותר, שהיו תושבי ישראל שנים רבות ועזבו את הארץ רק בסמוך להגיעם לגיל קיצבה" (שם, בעמ' 432). על רקע זה בחן בית-המשפט את השאלה, אם ההרחבה האמורה יכולה להיעשות רק בחוק, כפי שסברו המשיבים, או שמא גם בחקיקת משנה מכוח סמכותו של השר לפי סעיף 378(ב)(1) לחוק. ביחס לשאלה זו (בלבד) קיבל בית-המשפט את העתירה. כדברי השופטת דורנר: על יסוד האמור לעיל אני מציעה לקבל את העתירה בחלקה, במובן זה שהשר, לאחר התייעצות עם מועצת המוסד לביטוח לאומי, ישקול קביעה כאמור [מכוח סעיף 378(ב)(1) לחוק] והבאתה לאישור ועדת העבודה והרווחה של הכנסת. על השר להודיע לעותר בתוך שלושה חודשים על החלטתו. אם השר יודיע לעותר כי החליט שלא להפעיל את סמכותו או שהקביעה שבדעת השר להביא לאישור הוועדה לא תניח את דעת העותר, פתוחה הדרך בפני העותר לשוב ולפנות לבית-משפט זה (שם, בעמ' 432). 3. בעקבות פסק-הדין, ולשם בדיקת הנושא, הקים השר ועדת מומחים בראשותו של נשיא בית-הדין הארצי לעבודה בדימוס מנחם גולדברג. במסקנות הוועדה, שהוגשו ביום 28.6.01, הוצעו בין היתר קריטריונים למתן קצבת זקנה למי שאינם תושבי ישראל. יצוין כי העותר שלפנינו עומד בקריטריונים אלה. עם זאת צוין, כי "הוועדה בדעה, שמדובר בשינוי משמעותי, ערכי וכספי, של זכאויות לקצבאות של הביטוח הלאומי, ולכן מן הדין שהשינוי המוצע ייעשה בחקיקה ראשית, על מנת שהכנסת תוכל להתייחס למשמעות התיקון המוצע במכלול ההיבטים". להערכת הוועדה, העלות המשוערת של התיקון הנוגע לקצבאות הזקנה והשאירים היא כ-100 מיליון ש"ח לשנה. 4. שר העבודה והרווחה דאז, ד"ר רענן כהן, החליט לתמוך באופן עקרוני בהמלצות הוועדה, והן הועברו לדיון בממשלה. ביני לביני הגיש מיכאל חלמיש (ביום 24.12.00) עתירה נוספת ובה קבל על התמהמהות הטיפול בנושא. ביום 6.8.01 הגיעו הצדדים לעתירה זו להסדר כדלקמן: 1. המשיבים יפעלו לקידום תהליכי קבלת ההחלטות בענין נשוא העתירה, בין במוסד לביטוח לאומי וועדותיו והמועצה ובין בקרב גורמי הממשלה. 2. העותר יהיה רשאי לשוב ולעתור לבג"צ באם יסתבר לו כי אין התקדמות ראויה בתהליכי קבלת ההחלטות והחקיקה בענין. ... להסדר זה ניתן תוקף של פסק-דין והעתירה נמחקה (בג"ץ 9405/00 חלמיש נ' המוסד לביטוח לאומי (לא פורסם)). 5. בעתירה שלפנינו נטען כי על השר להתקין תקנות וכי עליהן להתבסס על המלצותיה המהותיות של ועדת גולדברג. ואילו באשר להמלצת הוועדה כי השינוי ייעשה בדרך של חקיקה ראשית נטען, כי המלצה זו מנוגדת לשני פסקי-הדין שניתנו בעניינו של חלמיש, וכי בכך חרגה הוועדה מסמכותה. בתגובתם לעתירה (מיום 20.11.02) טענו המשיבים 2-1 (להלן: המשיבים), כי פסקי-הדין בעניין חלמיש לא חייבו את השר להתקין תקנות אלא אך לשקול את התקנתן. ומששקל השר בדבר, החליט לאמץ את המלצת הוועדה כי השינוי ייעשה בחקיקה ראשית ולא בתקנות. בכך, לטענת המשיבים, לא נפל כל פגם, במיוחד על רקע מצבה הכלכלי הנוכחי של המדינה והקיצוצים הנרחבים שערכה לאחרונה בתקציביה ואשר פגעו, בין היתר, בקצבאות הזקנה של קשישים תושבי ישראל. 6. בהחלטת ההרכב מיום 7.7.03 התבקשו המשיבים להמציא את עמדתו של השר הנוכחי. בתגובה נמסרו (ביום 29.7.03), מפי עוזרו של שר הרווחה זבולון אורלב, הדברים הבאים: לאחר שהשר בחן את הנושא עמדתו כלהלן: החלטת שר קודם בעבר לתמוך בעיקרון בהמלצות ועדת גולדברג ולהגישן לממשלה ניתנה בעת שמדינת ישראל היתה במצב כלכלי של צמיחה, אבטלה נמוכה וגידול בתקציבי רווחה. לעת הזו בתקופה של מיתון כלכלי, העדר צמיחה ואבטלה גוברת וקיצוצים רבים בגמלאות הביטוח הלאומי ובכללם קצבאות הזקנה, אין זה ראוי להמליץ בפני הממשלה לשנות את הוראות החוק הקיימות כך שתשולמנה קצבאות זקנה למי שהפסיקו להיות תושבי המדינה, ואינם כאלה בעת הגיעם לגיל קצבת זקנה. ... בנסיבות אלו ברור, כי כל הרחבה של אוכלוסיות הזכאים משמעה פגיעה נוספת בזכאים לקצבאות שהינם תושבי ישראל. בנסיבות הקיימות ברור שלא ניתן יהיה להעניק זכויות חדשות אלא על חשבון מי שזכאים כיום לקצבאות. זאת כאשר מדובר בהענקת זכויות למי שאינם יותר תושבי ישראל, ובחלקם אינם נושאים שנים רבות בנטל מימון הקצבאות. במקרה כזה מדובר בקביעת סדר עדיפויות ובשיקול של צדק חברתי, שבו "עניי עירך קודמים". בנסיבות אלו ולעת הזו, השר אינו מוצא לנכון לבקש בימים אלה מן הממשלה לדון בשינוי החוק כפי שהומלץ ע"י ועדת גולדברג, ואין הוא מוצא לנכון לתקן תקנות לענין זה. אם יחול שינוי בנסיבות ומצבה הכלכלי של מדינת ישראל ישתפר, ניתן יהיה לבחון מחדש את שינוי המצב המשפטי בענין זה. לנוכח עמדתו העדכנית של השר הצענו לבאת-כוח העותר, בהחלטתנו מיום 22.9.03, לחזור בה מן העתירה תוך שמירת זכותו של העותר לשוב ולפנות לבית-המשפט בעניינו בהתקיים נסיבות מתאימות לכך. אך באת-כוח העותר הודיעה כי העותר עומד על עתירתו. 7. דין העתירה להידחות. החלטת השר סבירה ואינני מוצא עילה להתערב בה. בניגוד לטענת העותר, עמדה זו אינה סותרת את פסקי-הדין בעניין חלמיש, שקבעו רק את חובתו של השר (ושל יתר הגורמים המעורבים) לשקול ולהחליט במהירות הראויה, במסגרת סמכותו לפי סעיף 378(ב)(1) לחוק הביטוח הלאומי, אך לא קבעו מסמרות באשר לתוכן ההחלטה. בגיבוש החלטתו היה השר חייב, אמנם, להביא בחשבון את הצורך בהגשמתן של המגמות המקלות החדשות בנושא ביטוח הזקנה, שעליהן הצביע בית-המשפט בפסק-הדין הראשון בעניין חלמיש, ואף את מעמדו של הביטחון הסוציאלי כזכות חברתית חשובה שלכאורה ניתן לגוזרה מהזכות לכבוד (השוו: א' ברק, זכויות חברתיות ומעמדן החוקתי (דברים ביום עיון: סביבה, חברה וזכויות אדם, 16.3.04)). ואולם, בה בעת, מחובתו היה להתחשב גם במצבה הכלכלי הנוכחי של המדינה ובפגיעתה המסתברת של החלטתו בזכאים הקיימים - תושבי ישראל שעבורם, בראש ובראשונה, נועד הביטוח הלאומי - כמו גם בפגיעתה ביעדים תקציביים חשובים אחרים. בנסיבות הקיימות כיום, אני סבור כי השר רשאי היה להעדיף את השיקולים האחרונים על פני הראשונים, ולדחות את הרחבת הזכאות לקצבת הזקנה למי שאינם תושבי ישראל לימים טובים יותר. בכך אין כדי למנוע מן העותר, ומאחרים במצבו, לבקש מהשר כי ישוב וישקול את עמדתו, אם וכאשר התנאים הכלכליים יאפשרו זאת. על כך עמד, כאמור, גם השר עצמו בהודעתו לבית-המשפט. לא למותר להזכיר את אשר כבר ציין בית-הדין הארצי לעבודה בפסק-דינו, כי אם ישוב העותר להתגורר בישראל תקום לו הזכות לקצבת זקנה מכוח סעיף 244(ג) לחוק הביטוח הלאומי. 8. מטעמים אלה יש לדחות את העתירה, ואולם בהתחשב באופי העניין הייתי נמנע מחיוב העותר בהוצאות. המשנה לנשיא השופטת א' פרוקצ'יה: אני מסכימה. ש ו פ ט ת השופטת א' חיות: אני מסכימה. ש ו פ ט ת הוחלט כאמור בפסק-דינו של השופט א' מצא. קצבת זקנה