פסק דין 1. שלושת המערערים היו עובדים סטטוטוריים של המשיבה - עירית בת ים (להלן - העיריה) - גזבר העיריה, מזכיר העיריה ומהנדס העיריה. שלושתם פרשו לאחר שנוהל הליך בוררות, בו נקבעו תנאי פרישתם. לאחר שפרשו מהעבודה, בחודש אוגוסט 1998, הפעיל הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה או הממונה על השכר) את סמכותו לפי סעיפים 29, 29א' ו - 29ב' לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985, וקבע כי הגמלה המשולמת למערערים תופחת. בהסתמך על החלטת הממונה, הודיע ראש העיר לכל אחד מהמערערים, על תיקון שיעור הפנסיה המשולמת להם על ידי העיריה. על החלטה זו הערעור שבפני (שהתברר ללא נציגי ציבור וזאת מאחר שנציגי הציבור הוזמנו לדיונים ולא התייצבו, ונציג ציבור אחד שהתייצב נאלץ לפסול עצמו לאור היכרות אישית עם אחד מן המערערים). העובדות העיקריות הרלוונטיות אינן שנויות במחלוקת, והן אלה - המערער מס' 1 2. המערער מס' 1, מר זאב אורפז (להלן - אורפז), שימש כגזבר העיריה במשך כ - 16 שנים, מיום 1.3.78 ועד יום 31.10.94. במקביל לתפקיד זה שימש אף כמזכיר החברה העירונית חוף בת ים. ביום 1.4.94 אורפז פרש לגמלאות, אך המשיך בתפקיד גזבר העיריה עוד מספר חודשים. בעת פרישתו, היה אורפז בן 45 שנים. 3. כשנתיים וחצי לפני פרישתו, ביום 19.9.91, נקבעו תנאי עבודתו של אורפז בישיבת מועצת העיר (פרוטוקול מס' 43/13), כדלקמן - "בהמשך להחלטה מיום 22.7.87 פ-ל מס' 60/12, בדבר קביעת תנאי שכרו של גזבר העיריה, מר ז. אורפז, מחליטים לתקן את תנאי שכרו במגמה להשוותם לתנאי שכר גזבר העיריה הקודם ומזכיר העיריה הנוכחי, מר י. גוטמן, ולקבוע מבנה שכר למזכיר העיריה וגזבר העיריה כדלקמן - דרגה: דרגת השיא בסולם הדרגות של האקדמאים השתתפות באחזקת רכב: 2,200 ק"מ לחודש שעות נוספות: תשלום קובע של 80 שעות נוספות לחודש לפי חישוב של 145% לשעה. כוננות: תשלום קבוע של 40 שעות כוננות לחודש לפי חישוב של 100% לשעה אשל: תשלום קבוע של 8 ימי אש"ל לחודש גמול ניהול: תוספת קבועה של 50% מהשכר גמול פיצול: תשלום קבוע לפי 5 ימי עבודה בפיצול בשבוע, עפ"י הסכם העבודה. תוספת מיוחדת: במקום התוספת המשולמת כיום למזכיר העיריה ע"י תרגום התוספת הנ"ל לאחוזים משכרו של גזבר העיריה. תוספת זו תהווה שכר לכל דבר ועניין, לרבות פיצויי פיטורין וגמלאות. תשלומים אחרים ישולמו עפ"י הסכמי העבודה הקיבוציים. התחולה לגבי גזבר העיריה מ- 1.10.90." 4. ביום 16.3.94 ניתן פסק בוררות בעניין תנאי פרישתו של אורפז, לאחר בוררות זבל"א שהתנהלה בין אורפז לבין העיריה, ללא אישורו של הממונה וללא ידיעתו. בהסכם הבוררות נקבע כך - "1. הפרישה 1.1 מר אורפז (להלן- העובד) יפסיק לכהן כגזבר העיריה ביום 1.5.94 והעיריה תהיה רשאית לקבל עובד אחר לתפקיד גזבר, כפוף לביצוע פסק בוררות זה. 1.2 העובד יקבל דמי הודעה מוקדמת בשיעור של 4 חודשי עבודה. 1.3 העיריה תהיה רשאית, מיד עם ביצועו של פסק בוררות זה, לפרסם מכרז לקבלת גזבר ולקבל מועמד לתפקיד גזבר ועל העובד לעשות את כל הדרוש להעברה מסודרת של תפקידו לעובד החדש עפ"י הנחיות ראש העיריה בלי תשלום מיוחד. 1.4 העיריה תשלם לעובד את פדיון כל ימי החופשה השנתית שנצברו לזכותו וימי ההשתלמות להם הוא זכאי בהתאם להסכם העבודה. 1.5 חישוב פדיון הימים הנ"ל ודמי ההודעה המוקדמת יכלול את כל התשלומים הנלווים ואת הפרשות המעסיק לקרן השתלמות ולקופות הגמל. 2. מענק פרישה תוך שבועיים מיום מתן פסק בוררות זה תשלם העיריה לעובד מענק פרישה השווה לפיצויי הפיטורין המגיעים לעובד עפ"י חוק פיצויי פיטורין אילו פוטר מהעבודה. המשכורת הקובעת לצורך חישוב מענק הפרישה תחושב כאמור בסעיף 4 להלן. 3. קצבת פרישה 3.1 העובד יקבל מהעיריה קצבת פרישה בשיעור של 55% מהמשכורת כפי שהיא מוגדרת בסעיף 4 להלן. 3.2 בנוסף לכך יחולו בין הצדדים ההוראות הנהוגות מזמן לזמן לגבי עובדי העיריה שפרשו לגמלאות לעניין קביעת זכויותיהם לקצבה. 3.3 הקצבה תשולם לעובד מיד עם הפסקת יחסי עובד ומעביד בין העובד לבין העיריה. 4. המשכורת הקובעת 4.1 המשכורת הקובעת לצורך חישוב הקיצבה ומענק הפרישה תכלול את כל הרכיבים אשר יוכרו מזמן לזמן כמשכורת קובעת לגבי עובדי העיריה וכן תכלול המשכורת הקובעת האמורה את הרכיבים כפי שנקבעו ואושרו ע"י מועצת העיריה ביום 19.9.91 פרוטוקול מס' 43/13, סעיף מס' 5 כדלקמן: גמול ניהול, גמול פיצול ותוספת מיוחדת המשולמים באחוזים, שעות כוננות ושעות נוספות גלובליות. 4.2 המשכורת הקובעת לצורך חישוב הקיצבה ומענק הפרישה תחושב לפי דרגת השיא בסולם הדרגות של האקדמאים, כפי שנקבע ואושר בישיבת מועצת העיריה הנ"ל. 5. שאר תביעותיו של העובד נדחות." 4. יום למחרת מתן פסק הבוררות, ביום 17.3.94 הגיש אורפז בקשה לבית המשפט המחוזי בתל אביב (ה"פ 489/94) לאישורו של פסק הבוררות. ביום 6.4.94 ניתנה החלטה כמבוקש והפסק אושר. 5. עד יולי 98', במשך כ- 4 שנים מהפרישה, שילמה העיריה לאורפז את הקצבה על פי פסק הבוררות. 6. במשך השנים פנה משרד האוצר לעיריה מספר פעמים בדרישה להפחית את הקצבה. תשובת העיריה היתה כי בין הצדדים קיים הסכם בוררות שקיבל תוקף של פסק דין והוא המחייב אותה. 7. בינואר 98' נוספו סעיפים 29א' ו- 29ב' לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן - החוק). התיקון (חוק יסודות התקציב - תיקון מס' 24, ס"ח התשנ"ח 1645, עמ' 48), נעשה במסגרת החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח - 1998. 8. בעקבות התיקון לחוק, התנהלו בחודשים מרץ - אוגוסט 98' מגעים בין אורפז ובין הממונה על השכר, בעקבות דרישת הממונה להפחתת הגמלה של אורפז. 9. ביום 3.3.98 שלח מר נחמני, מנהל יחידת האכיפה לטיפול בחריגות שכר שביחידה לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר, מכתב בו נקבע כי הסדר הפרישה שלו חורג מהמותר על פי סעיף 29 בשניים - א. שיעור הקיצבה - (55% במקום 32%) ב. המשכורת הקובעת (33,425 ש"ח במקום 24,387 ש"ח) כך שלעמדת הממונה, ההפרש בין הגמלה ששולמה בפועל לאורפז ובין הגמלה לה הוא זכאי - לשיטתו של הממונה על השכר - הוא 10,581 ש"ח לחודש. עוד צוין במכתב כי במסגרת תנאי הפרישה היו תשלומים שאינם מקובלים במדינה ונוגדים את הוראת סעיף 29 - פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה החורג מתנאי סעיף 22 לחוק שירות המדינה (גמלאות), פדיון ימי חופשה מעבר למכסה מותרת (65 ימים). באותו מכתב הזמין הממונה על השכר את אורפז להשמיע את טענותיו בכתב תוך 14 ימים בצירוף כל אסמכתא. 10. ביום 4.5.98 השיב ב"כ אורפז על המכתב, כי אין יריבות בין הממונה על השכר ובין אורפז וכי התיקון בחוק, מכוחו פועל הממונה הינו פרוספקטיבי. לגופו של עניין, היינו, לגבי תנאי הפרישה, לא נטען דבר. תמצית עמדתו של אורפז בתגובה לפניית הממונה על השכר הופיעה בסיפא לאותו מכתב - "אך ברור הוא כי מרשנו שומר על מלוא טענותיו וזכויותיו ואין באמור לעיל כדי לבטא הסכמה לויתור על זכות מהזכויות הנתונות לו מכוח פסק הבוררות שקבע את פרישתו המוקדמת ואת תנאיה ובהתאם להוראות כל דין. לפיכך אין אנו רואים צורך להיכנס לבחינתם של הרכיבים השונים במשכורתו ובתנאי פרישתו של מרשנו. נהיה מוכנים לפרט עמדתנו זו בהרחבה נוספת אם תדרש." 11. ביום 9.8.98 שלח הממונה על השכר אל אורפז את ההחלטה בעניינו, ובה נאמר כך - "הנדון: תנאי פרישתך מעירית בת ים מכוח סמכותי (שהואצלה לי משר האוצר) לפי סעיפים 29, 29א', 29ב' לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985 (להלן - החוק), לאחר שהוריתי על בדיקת תנאי פרישתך מעירית בת ים, אני קובע כדלקמן: 1. תנאי פרישתך מעירית בת ים חורגים מן המוסכם והנוהג לגבי כלל עובדי המדינה באלו: א. קיצבת הפרישה משולמת לך בשיעור של 53%, על אף שע"פ תקופת שירותך (16 שנים), הינך זכאי לגימלה בשיעור של 44% בלבד. [צ.ל. - 32% - ו.ו.ל.] ב. בחישוב משכורתך הקובעת לגימלה נכללו שלא כדין רכיבים אלו: 1. גמול ניהול בשיעור 50% מן השכר 2. תוספת אחוזית מיוחדת בשיעור 60.7% 3. 40 שעות כוננות בחודש לפי 100% לשעה 4. 80 שעות נוספות גלובליות בחודש, לפי 145% לשעה 2. לפיכך, בהתאם לסעיף 29ב(ב)(1) לחוק, אני מורה בזאת על בטלות הסדר פרישתך מעירית בת ים. 3. מכוח סמכותי כאמור בסעיף 29ב(ב)(2) לחוק, ובהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, במידה החריגה של ההסדר מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, ומטעמים שבצדק, פרישתך עד היום, ובהתחשב בציפייתך, בעת פרישתך, כי ההסדר יוסיף ויתקיים גם בעתיד, אני מורה בזה כי החל מראשית חודש אוגוסט 1998 תשולם קיצבתך בהתאם לחוזר המשותף למנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר מיום 23.3.93, כדלקמן: א. שכרך ייגזר משכר מנכ"ל של רשות מקומית בדרגה 9, ע"פ הטבלאות המתפרסמות מעת לעת ע"י משרד הפנים והמונה על השכר. ב. מתוך שכר זה תהיה זכאי לשכר [צ.ל. קיצבה - ו.ו.ל.] בשיעור של 32%. אציין כי קיצבה זו גבוהה באופן משמעותי מן הקיצבה שהיתה צריכה להיות משולמת לך ע"פ הדירוג והדרגה החלים עליך, בניכוי התוספות החורגות. בהתחשב בנימוקים המפורטים לעיל, בהפחתת גימלתך בפועל כאמור במכתבי זה וכן בזמן שעבר מאז פרישתך ועד תחילת הליכים אלה, אני נמנע מלהורות לעירית בת - ים לתבוע השבה של ההטבות שהוענקו לך לפני תאריך מכתבי זה, הן מענקי הפרישה והן יתרת סכומי הגימלה ששולמו לך ביתר. 4. בהתייחס לטענותיך כאמור במכתבו של עו"ד בן טובים מיום 4.5.98, ולאחר שנועצתי עם יועצי המשפטיים ועם פרקליטות המדינה, אני מבקש להבהיר כי הוראות אלו הניתנות על ידי גוברות על כל מחוייבות אחרת שלך או של עירית בת - ים, מכוח כל הסכם אישי או קיבוצי, פסק בורר וכיוצ"ב. עוד אציין כי הסמכויות שהוקנו לי כפי שהוגדרו בתיקון לחוק מיום 15.1.98 חלות למפרע, שכן השינוי בחוק, בחלקו הרלוונטי, הינו דיוני בלבד. 5. נוכח כל האמור אני מורה לעירית בת - ים לפעול כאמור בסעיף 3 למכתבי זה." 12. ביום 24.8.98 שלח בא כוחו של אורפז מכתב תשובה לממונה של השכר. במקביל שלח מכתב לעירית בת ים לפיו עמדת אורפז הינה כי להחלטת הממונה אין תוקף משפטי ולכן אין העיריה רשאית לשנות את תשלום קצבתו של אורפז. 13. ביום 26.8.98 שלח ראש עיריית בת ים מכתב לאורפז, בו הוא הודיע כדלקמן - "הנדון: תיקון שיעור הפנסיה המשולמת לך על ידי העיריה למען הסדר הטוב הנני להודיעך כי מכוח הוראותיו של הממונה על השכר ומשרד האוצר המבוססות על חוק יסודות התקציב, נקבעה לך קצבה בשיעור של 32% מתוך שכר קובע של 100% שכר מנכ"ל. בהליכי הבירור היית מעורב ואף מיוצג על ידי עורך דין במגעים עם הממונה על השכר. כעת כאמור נקבע שיעור פנסיה המתייחס אליך והנני מודיעך כי החל ממשכורת חודש אוגוסט 1998 תבוצע הפחתת הקצבה לגביך." המשמעות הכספית של החלטת הממונה הינה כי החל מחודש אוגוסט 1998, במקום גמלה של 19,224 ש"ח (המבוססת על 55% פנסיה ממשכורת קובעת של 34,952 ₪ - כפי ששילמה עד אז על ידי העיריה), אורפז יקבל גמלה בסך 8,052 ש"ח (המבוססת על 32% פנסיה ממשכורת קובעת של 25,161 ₪ בלבד), זאת לאחר 16 שנות עבודה ולאחר שפרש בגיל 45. סכום הגמלה תוקן (בסיכומי היועץ המשפטי לממשלה) ל - 8,386 ₪, לאור העדויות לגבי מועד הפסקת העבודה בפועל (באוקטובר ולא באפריל, ר' סעיף 2 לעיל). כמו כן יש לציין כי מהודעת עירית בת ים לממונה, עולה שעם פרישתו, שולמו לאורפז מענקים חד פעמיים (פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה, פדיון ימי חופשה מעבר למכסה מותרת) בסך של 642,964 ₪ (בערכים נומינליים), במקום 213,264 ₪, לו החישוב היה נעשה על פי תנאי שכר ופרישה של מנכ"ל של רשות מקומית בדרגה 9. הממונה לא דרש את הפחתתם או השבת חלק מהמענקים החד פעמיים. 14. העובדות הנוגעות למערערים מס' 2 ו - 3 אינן שונות בהרבה. עיקר הבדל נובע לתפקידיהם ולמשך תקופת העבודה. נעמוד עליהם בקצרה. המערער מס' 2 - יגאל גוטמן 15. המערער מס' 2, מר יגאל גוטמן (להלן - גוטמן), היה עובד העיריה כ- 22 שנים, מיום 1.7.72 ועד פרישתו ביום 31.3.94. בעת פרישתו היה גוטמן בן 49 שנים. בתפקידו האחרון, שימש גוטמן כמזכיר העירייה ומנהל אגף המינהל. במקביל לתפקיד זה כיהן כמזכיר החברה העירונית חוף בת ים. 16. כאחת עשרה שנים לפני פרישתו, ביום 11.9.83 נחתם בין העיריה ובין גוטמן הסכם, בו נקבעו התנאים להפסקת עבודתו של גוטמן. ההוראות המרכזיות בהסכם זה הן כדלקמן: "2.ג. להבהרה מוצהר ומוסכם בזה כי לאחר הודעת ראש העיריה [בדבר הפסקת עבודה - ו.ו.ל.], לא יהא צורך בקבלת בהחלטה של איזה גוף, מוסד, גורם או אדם בקשר לסיום יחסי העבודה בין הצדדים, בין שהנ"ל הם מוסדות ממוסדות העיריה או משרד הפנים ובין שהנ"ל הם ארגונים המייצגים עובדים. ... 4. תנאי פרישתו של העובד בנסיבות המתוארות בסעיפים 2 או 3 לעיל [פיטורים או התפטרות - ו.ו.ל.] יהיו כדלקמן: א. תקופת ההודעה המוקדמת להפסקת העבודה היא 4 חודשים. ב. בתום תקופת ההודעה המוקדמת ינצל העובד את כל ימי החופשה שנצברו לזכותו. ג. בתקופת ההודעה המוקדמת והחופשה הנ"ל יהא העובד זכאי למשכורתו הכוללת לרבות כל התשלומים והנלווים כאילו המשיך בעבודתו בשירות העיריה עד תום התקופה. ד. יחסי העבודה בין הצדדים, יפסקו בתום תקופת ההודעה המוקדמת וניצול כל ימי החופשה שנצברו לזכות העובד. ה. העובד מתחייב כי בתקופת ההודעה המוקדמת לפרישתו ייעשה הוא את כל הדרוש להעברה מסודרת של תפקידו. 5. הופסקו יחסי העבודה בין הצדדים בנסיבות המתוארות בהסכם זה לעיל, יהיה העובד זכאי קצבת פרישה ותנאי פרישה לפי השיטה הקבועה בעיריה דהיינו בהתאם לחוק הנהוג על עובדי מדינה וכן בהתאם להוראות אלה: א. העובד יהא זכאי לקצבה אם גילו פחות מ - 40 שנה ואולם המועד לקבלת הקצבה יחל מחודש הגיע העובד לגיל 40. ב. חישוב הקצבה יהיה בהתאם להוראות סעיף 20 לחוק שירות המדינה (גמלאות)(נוסח משולב) ואולם שיעור קצבתו ייחשב על ידי הכפלת החלק השלוש מאות ממשכורתו הקובעת במספר חודשי שירותו ובלבד שהקצבה לא תעלה על השיעור המרבי הקבוע. ג. העובד יהא זכאי למענק השווה לפיצויי הפיטורים המגיעים לו על פי חוק פיצויי פיטרים אילו פוטר מעבודתו. ביצוע התשלום יהיה במועד הפסקת יחסי עובד ומעביד. ..." 17. בישיבת מועצת העיר מיום 19.9.91 (פרוטוקול מס' 43/13), התקבלה החלטה בנושא שכרו של גוטמן, מזכיר העיריה, כדלקמן - "בהמשך להחלטה מיום 22.7.87, פ-ל מס' 60/12, בדבר קביעת תנאי שכרו של גזבר העיריה, מר ז. אורפז, מחליטים לתקן את תנאי שכרו במגמה להשוותם לתנאי שכר גזבר העיריה הקודם ומזכיר העיריה הנוכחי, מר י. גוטמן, ולקבוע מבנה שכר למזכיר העיריה וגזבר העיריה כדלקמן: דרגה: דרגת השיא בסולם הדרגות של האקדמאים השתתפות באחזקת רכב: 2200 ק"מ לחודש שעות נוספות: תשלום קובע של 80 שעות נוספות לחודש לפי חישוב של 145% לשעה כוננות: תשלום קבוע של 40 שעות כוננות לחודש לפי חישוב של 100% לשעה אש"ל: תשלום קבוע של 8 ימי אש"ל לחודש גמול ניהול: תוספת קבועה של 50% מהשכר גמול פיצול: תשלום קבוע לפי 5 ימי עבודה בפיצול בשבוע, עפ"י הסכם העבודה תוספת מיוחדת: במקום התוספת המשולמת כיום למזכיר העיריה ע"י חברת חוף בת ים בשיעור של 25% משכר המנכ"ל תשולם בעירייה למזכיר העירייה ולגזבר העירייה תוספת קבועה באחוזים שתחושב ע"י תרגום התוספת הנ"ל לאחוזים משכרו של גזבר העיריה. תוספת זו תהווה שכר לכל דבר ועניין, לרבות פיצוי פיטורים. תשלומים אחרים ישולמו עפ"י הסכמי העבודה הקיבוציים. התחולה לגבי גזבר העיריה - מ -1.10.90." 18. ביום 15.2.94 ניתן פסק בוררות בעניין תנאי פרישתו של גוטמן. גם בוררות זו, כמו בעניינו של אורפז, נוהלה ללא אישור הממונה וללא ידיעתו. בהסכם הבוררות נקבע כך - "לאחר ששקלנו את טענות הצדדים ועיינו בחומר שהוגש לנו ולאור ההסכם שנחתם בין העירייה לבין מר גוטמן ולאור תקדימי העבר בפרישת מהנדס העיריה וגזבר העיריה אנו מחליטים כדלקמן: 1. הפרישה 1.1 הואיל ובכוונת העיריה למנות אדם אחר לתפקיד מנכ"ל, מר גוטמן (להלן 'העובד') יפסיק בפועל לכהן כמזכיר העיריה וכמנהל אגף המינהל ביום 1.4.94 והעיריה תהיה רשאית לקבל עובד אחר לתפקיד מנכ"ל לאלתר, כפוף לביצוע פסק בוררות זה. 1.2 העובד זכאי לתקופת ההודעה המוקדמת הקבועה בהסכם שהיא ארבעה חודשים והיא תחל ביום 14.4.94. בתקופה זו לא ידרש העובד להופיע לעבודה בעיריה. 1.3 העובד זכאי לתקופת הסתגלות בת ששה חודשים. 1.4 על אף האמור בסעיפים 1.1 ו- 1.2 לעיל, ומבלי לפגוע באמור בהם, תהיה העיריה רשאית מיד עם ביצועו של פסק בוררות זה לפרסם מכרז לקבלת מנכ"ל ולקבל מועמד לתפקיד מנכ"ל ועל העובד לעשות את כל הדרוש להעברה מסודרת של תפקידו לעובד החדש עפ"י הנחיות ראש העיריה בלי תשלום מיוחד. 1.5 בתום תקופת ההודעה המוקדמת יהיה העובד רשאי לנצל את כל ימי החופשה שנצברו לזכותו, את ימי ההשתלמות להם הוא זכאי בהתאם להסכם העבודה, ואת תקופת ההסתגלות. 1.6 בתקופת ההודעה המוקדמת, ההסתגלות, החופשה וימי ההשתלמות כנ"ל יהיה העובד זכאי לקבל את משכורתו הכוללת, לרבות כל התשלומים הנלווים והפרשות המעסיק לקרן השתלמות ולקופות הגמל, כאילו המשיך בעבודה בפועל כמזכיר העיריה וכמנהל אגף המינהל עד תום התקופה. 1.7 העובד יהיה רשאי, אם ירצה בכך, להמיר בתשלום את כל תקופות ההודעה המוקדמת, ההסתגלות, החופשה וההשתלמות, או חלקים מהם. חישוב פדיון הימים הנ"ל יכלול את כל התשלומים הנלווים ואת הפרשי המעסיק לקרן ההשתלמות ולקופות הגמל. 2. סיום יחסי עובד ומעביד יחסי העובדה בין הצדדים יפסקו בתום תקופות ההודעה המוקדמת ההסתגלות, ניצול כל ימי החופשה וימי ההשתלמות המגיעים לעובד, או עם פדיון הימים הנ"ל. 3. מענק פרישה 3.1 תוך שבועיים מיום מתן פסק בוררות זה תשלם העיריה לעובד מענק פרישה השווה לפיצויי הפיטורין המגיעים לעובד על פי חוק פיצויי פיטורין אילו פוטר מהעבודה. המשכורת הקובעת לצורך חישוב מענק הפרישה תחושב כאמור בסעיף 5 להלן. 3.2 תקופת העובדה לצורך חישוב המענק תכלול בכל מקרה גם את תקופות ההודעה המוקדמת, ההתסגלות, החופשה וההשתלמות, כמואר בסעיפים מס' 1.5 ו- 1.7 לעיל. 4. קצבת פרישה 4.1 העובד יקבל מהעיריה קצבת פרישה לפי השיטה הקבועה בעיריה, דהיינו: בהתאם לחוק הנהוג לגבי עובדי מדינה, ובנוסף לכך יחולו ההוראות הבאות: חישוב הקיצבה יהיה בהתאם להוראות סעיף 20 לחוק שירות המדינה (גמלאות)(נוסח משולב) ואולם שיעור הקיצבה שתשולם לעובד יקבע ע"י הכפלת סכום השווה לחלק השלוש מאות ממשכורתו הקובעת של העובד, כפי היא מוגדרת בסעיף 5 להלן, במספר חודשי העבודה של העובד בעיריה. הקיצבה לא תעלה על השיעור המירבי הקבוע. בנוסף לאמור לעיל יחולו על הצדדים ההוראות הנהוגות מזמן לזמן לגבי עובדי העיריה שפרשו לגמלאות לעניין קביעת זכויותיהם לקצבה. 4.2 הקצבה תשולם לעובד מיד עם הפסקת יחסי עובד ומעביד בין העובד לבין העיריה. 5. המשכורת הקובעת 5.1 המשכורת הקובעת לצורך חישוב הקיצבה ומענק הפרישה תכלול את כל הרכיבים אשר יוכרו מזמן לזמן כמשכורת קובעת לגבי עובדי העיריה וכן תכלול המשכורת הקובעת האמורה את הרכיבים כפי שנקבעו ואושרו ע"י מועצת העיריה ביום 19.9.91 פרוטוקול מס' 43/13, סעיף מס' 5 כדלקמן: גמול ניהול, גמול פיצול ותוספת מיוחדת המשולמים באחוזים, שעות כוננות ושעות נוספות גלובליות. 5.2 המשכורת הקובעת לצורך חישוב הקיצבה ומענק הפרישה תחושב לפי דרגת השיא בסולם הדרגות של האקדמאים, כפי שנקבע ואושר בישיבת מועצת העיריה הנ"ל. 6. שאר תביעותיו של העובד כולל התביעות לפדיון ימי מחלה נדחות." 19. בתחילת חודש מרץ 1994, הגיש גוטמן בקשה לבית המשפט המחוזי בתל אביב לאישורו של פסק הבוררות, וביום 8.3.94 ניתנה החלטת בית המשפט המחוזי המאשרת את פסק הבוררות. 20. עוד קודם לכן, חמישה ימים לאחר מתן פסק הבוררות, ביום 20.2.94, שלח הממונה על השכר מכתב לראש העיריה, בו נתבקשה תגובתו לטענות בדבר חריגות בתנאי הפרישה של גוטמן. בתשובת ראש העיריה, הוא הצדיק את תנאי הפרישה, ובין השאר הביא את הנימוקים הבאים: חוזה העבודה עם גוטמן נחתם שנים רבות לפני כניסתו של ראש העיריה לתפקיד והוא עמד על קיומו, לא היתה עילה לפטר את גוטמן או הרכב כוחות במועצה שיאשר את פיטוריו, אין לעיריה כל סיבה שלא לקיים את פסק הבוררות, יש להתחשב בגילו של גוטמן בעת הפרישה (50 שנים) ולסיכוייו למצוא תעסוקה אחרת (ר' נספח ה'1 לבקשה). 21. במכתב נוסף (מיום 4.7.95), גם הוא בתשובה לפניה מהממונה, שב ראש העיריה וטען כי תנאי הפרישה נקבעו בפסק הבוררות והעיריה אינה יכולה שלא לקיים אותו. 22. עד יולי 98', במשך כ- 4 שנים מהפרישה, שילמה העיריה לגוטמן את הקצבה על פי פסק הבוררות. 23. לאחר שבינואר 98' נוספו סעיפים 29א' ו- 29ב' לחוק יסודות התקציב, שלח מר נחמני (שהוא, כאמור, מנהל יחידת האכיפה לטיפול בחריגות שכר שביחידה לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר), מכתב ביום 4.3.98, בו נקבע כי הסדר הפרישה של גוטמן חורג מהמותר על פי סעיף 29 בשניים - א. שיעור הקיצבה - (70% במקום 44%) ב. המשכורת הקובעת (43,800 ש"ח במקום 24,378 ש"ח) כך שההפרש בין הגמלה ששולמה בפועל לגוטמן ובין הגמלה לה הוא זכאי - לשיטתו של הממונה על השכר - הוא 19,919 ש"ח לחודש (נכון למועד כתיבת המכתב, הסכומים התעדכנו בהמשך). עוד צוין במכתב כי במסגרת תנאי הפרישה היו תשלומים שאינם מקובלים במדינה ונוגדים את הוראת סעיף 29 - פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה החורג מתנאי סעיף 22 לחוק שירות המדינה (גמלאות), פדיון ימי חופשה מעבר למכסה מותרת (65 ימים). באותו מכתב הזמין הממונה על השכר את גוטמן להשמיע את טענותיו בכתב תוך 14 ימים בצירוף כל אסמכתא. 24. ביום 4.5.98 השיב ב"כ גוטמן על המכתב ברוח דומה לתגובה שנכתבה בעניינו של אורפז. היינו, דחיית הטענות מטעמים של פרשנות בנושא תחולת החוק וסמכותו של הממונה. גם במכתב זה צויין כי העובד שומר על מלוא טענותיו ועל כן אינו רואה צורך להיכנס לבחינתם של הרכיבים השונים במשכורתו ובתנאי פרישתו של גוטמן. 25. ביום 9.8.98 שלח הממונה על השכר אל גוטמן את ההחלטה בעניינו, בנוסח דומה למכתב שנשלח באותו היום לאורפז (ר' סעיף 11 לעיל). הממונה החליט על הפחתת הגמלה המשולמת לגוטמן לשיעור של 44%. תוך פירוט השיקולים, קבע הממונה כי המשכורת הקובעת לגמלה תהיה כשל שכר מנכ"ל של רשות מקומית בדרגה 9, על פי הטבלאות המתפרסמות מעת לעת על ידי משרד הפנים וההמונה על השכר. 26. כמו במקרה של אורפז, גם כאן שלח בא כוחו של גוטמן מכתב תשובה לממונה של השכר ובמקביל שלח מכתב לעירית בת ים לפיו עמדת גוטמן הינה כי להחלטת הממונה אין תוקף משפטי ולכן אין העיריה מחוייבת לפעול על פי הנחיות הממונה. 27. ביום 26.8.98 שלח ראש עיריית בת ים מכתב לגוטמן, בו הוא הודיע כדלקמן - "הנדון: תיקון שיעור הפנסיה המשולמת לך על ידי העירייה למען הסדר הטוב הנני להודיעך כי מכוח הוראותיו של הממונה על השכר ומשרד האוצר המבוססות על חוק יסודות התקציב, נקבעה לך קצבה בשיעור של 44% מתוך שכר קובע של 100% שכר מנכ"ל. בהליכי הבירור היית מעורב ואף מיוצג על ידי עורך דין במגעים עם הממונה על השכר. כעת כאמור נקבע שיעור פנסיה המתייחס אליך והנני מודיעך כי החל ממשכורת חודש אוגוסט 1998 תבוצע הפחתת הקצבה לגביך." המשמעות הכספית של החלטת הממונה הינה כי החל מחודש אוגוסט 1998, במקום גמלה של 31,717 ש"ח (המבוססת על 70% פנסיה ממשכורת קובעת של 45,311 ₪ - כפי ששילמה עד אז העיריה), גוטמן יהיה זכאי לגמלה בסך 11,071 ש"ח (המבוססת על 44% פנסיה ממשכורת קובעת של 25,161 ₪ בלבד), זאת לאחר 22 שנות עבודה ולאחר שפרש בגיל 49. (במאמר מוסגר יש לציין כי במהלך העדויות הוצגו תחשיבים הן בהשוואה לשכר מנכ"ל ממשלתי והן בהשוואה לשכר בכירים, אולם מאחר שהממונה קבע כי המשכורת הקובעת תהיה על פי שכר בכירים ברשויות מקומיות, זו ההשוואה הרלוונטית). כמו כן יש לציין כי מהודעת עירית בת ים לממונה, עולה כי גוטמן קיבל עם פרישתו מענקים חד פעמיים (פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה, פדיון ימי חופשה מעבר למכסה מותרת, הודעה מוקדמת ובנוסף מענק הסתגלות) בסך של 1,483,490 ₪ (בערכים נומינליים), במקום 264,215 ₪, לו החישוב היה נעשה כדין ועל פי תנאי שכר ופרישה של מנכ"ל של רשות מקומית בדרגה 9. גם בעניינו של גוטמן, הממונה לא דרש את הפחתתם או השבת חלק מהמענקים החד פעמיים. המערער מס' 3 - מר יוסף כהן 28. המערער מס' 3, מר יוסף כהן (להלן - כהן), עבד בעיריה במשך כ - 10 שנים, מיום 1.2.86 ועד פרישתו לגמלאות ביום 31.5.96. כהן היה בן 52 בעת פרישתו. בתפקידו האחרון שימש כמהנדס העיריה. במקביל לתפקיד זה שימש אף כמהנדס החברה העירונית חוף בת ים. ביום 31.5.96 פרש כהן לגמלאות, אך המשיך בתפקיד מהנדס העיריה עד סוף חודש יוני. 29. לפני עבודתו בעיריית בת ים, עבד כהן בעיריית נס ציונה (מ- 1.7.80 ועד 31.1.86), והוא נהנה מהסדר רציפות זכויות. 30. משכורתו של כהן נקבעה על ידי מועצת העיריה, פרוטוקול מס' 55/13 מיום 13.5.92, אשר קבעה - "בהמשך להחלטה מיום 11.2.88 פ-ל מס' 69/12 בדבר קביעת תנאי שכר של מהנדס העיריה, מחליטים לתקן את תנאי שכרו במגמה להשוותם לתנאי שכרם של גזבר העיריה ומזכיר העיריה, כפי שנקבעו בהחלטה מיום 19.9.91 פ-ל מס' 43/13 כדלקמן - דרגה: דרגת השיא בסולם הדרגות של המהנדסים השתתפות באחזקת רכב: 2,200 ק"מ לחודש שעות נוספות: תשלום קבוע של 80 שעות נוספות לחודש לפי חישוב של 145% כוננות: תשלום קבוע של 40 שעות כוננות לחודש לפי חישוב של 100% לשעה אש"ל: תשלום קבוע של 8 ימי אש"ל לחודש גמול ניהול: תוספת קבועה של 50% מהשכר גמול פיצול: תשלום קבוע לפי 5 ימי עבודה בפיצול בשבוע, עפ"י הסכם העבודה תוספת מיוחדת: תוספת קבועה באחוזים שתחושב ע"י תרגום חלק בשיעור 25% משכר מנכ"ל חב' חוף בת ים לאחוזים משכרו של גזבר העיריה, תוספת זו תהווה שכר לכל דבר ועניין, לרבות פיצויי פיטורין וגמלאות. תשלומים אחרים ישולמו עפ"י הסכמי העבודה הקיבוציים. התחולה: מיום החלטת מועצת העיריה (13.5.92)." 31. ביום 15.5.96 ניתן פסק בוררות בעניין תנאי פרישתו של כהן. גם בוררות זו נוהלה ללא אישורו או ידיעתו של הממונה על השכר. בהסכם הבוררות, שנוסחו דומה לנוסח ההסכמים בעניינם של אורפז וגוטמן, נקבעו תנאי הפרישה הבאים - א. דמי הודעה מוקדמת בשיעור של שישה חודשי עבודה. ב. פדיון כל ימי החופשה השנתית שנצברו לזכותו וימי ההשתלמות להם הוא זכאי בהתאם להסכם העבודה (חישוב פדיון הימים הנ"ל ודמי ההודעה המוקדמת יכלול את כל התשלומים הנלווים ואת הפרשות המעסיק לקרן השתלמות ולקופות הגמל). ג. מענק פרישה בגובה של 10 משכורות, השווה להפרש שבין אחוזי הקצבה שהעובד מקבל בעת פרישתו כיום לבין מה שהיה זכאי לקבל אילו השלים את שנות עבודתו בעיריה (התשלום ייעשה על בסיס המשכורת הקובעת המוסכמת). ד. קצבת פרישה בשיעור של 53% מהמשכורת הקובעת. ה. בנוסף לכך יחולו בין הצדדים ההוראות הנהוגות מזמן לזמן לגבי עובדי העיריה שפרשו לגמלאות לעניין קביעת זכויותיהם לקצבה. ו. המשכורת הקובעת לצורך חישוב הקיצבה ומענק הפרישה תכלול את כל הרכיבים אשר יוכרו מזמן לזמן כמשכורת קובעת לגבי עובדי העיריה וכן תכלול המשכורת הקובעת האמורה את הרכיבים הבאים: גמול ניהול, גמול פיצול ותוספת מיוחדת המשולמים באחוזים, שעות כוננות ושעות נוספות גלובליות כפי שנקבעו בישיבת מועצת העיריה מיום 13.5.92. ז. העלאה לדרגה 45 + החל מיום 1.1.95 ושכרו יתוקן בהתאם לדרגה. ח. המשכורת הקובעת לצורך חישוב הקיצבה ומענק הפרישה תחושב לפי דרגת השיא בסולם הדרגות של האקדמאים, כפי שנקבע ואושר בישיבת מועצת העיריה מיום 13.5.92. ט. ימי מחלה שנצברו לטובת העובד בעירית בת ים יעמדו לרשותו באם יעבור לעבוד ברשות מקומית אחרת ויזדקק לאותם ימים. 32. לאחר כחודשיים, ביולי 1996, אישר בית המשפט המחוזי בתל אביב את פסק הבוררות ונתן לו תוקף של פסק דין (תיק מס' 897/96). 33. ממועד פרישתו בשנת 1996 ועד עד יולי 98', במשך כשנתיים, שילמה העיריה לכהן את הקצבה על פי פסק הבוררות. 34. לאחר הוספת סעיפים 29א' ו- 29ב' לחוק, בתיקון מס' 24, שלח ביום 8.3.98 מר נחמני, משרד האוצר, מכתב לכהן, בו הוא קובע כי הסדר הפרישה שלו חורג מהמותר על פי סעיף 29 בשניים - א. שיעור הקיצבה - (53% במקום 32%) ב. המשכורת הקובעת (36,336 ₪ במקום 24,387 ₪) כך שההפרש בין הגמלה ששולמה בפועל לכהן ובין הגמלה לה הוא זכאי - לשיטתו של הממונה על השכר - הוא 11,454 ש"ח לחודש (במועד כתיבת המכתב, הסכומים התעדכנו בהמשך, בהתאם לשינויים בשכר הבכירים ובמשכורת הקובעת לפיה שילמה העיריה את הפנסיה לכהן). עוד צוין במכתב כי במסגרת תנאי הפרישה היו תשלומים שאינם מקובלים במדינה ונוגדים את הוראת סעיף 29 - פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה החורג מתנאי סעיף 22 לחוק שירות המדינה (גמלאות), פדיון ימי חופשה מעבר למכסה מותרת (65 ימים) ותשלום הודעה מוקדמת של שישה חודשים במקום שלושה. בנוסף, כתב מר נחמני כי - "עוד ביום 15.9.97, ולאחר שהתקבלו נתוני הסכם הפרישה שלך אצל הממונה על השכר, הודעתי המכתב לעיריה, כי פסק הבוררות שקבע את תנאי פרישתך, איננו חוקי באשר לא אושר על ידי הממונה על השכר ולפיכך בטל ואין לנהוג על פיו. ... העיריה לא נענתה לדרישות אלה עד היום." באותו מכתב הזמין הממונה על השכר את כהן להשמיע את טענותיו בכתב תוך 14 ימים בצירוף כל אסמכתא. 35. ביום 4.5.98 השיב ב"כ כהן על המכתב. הטענות המופיעות במכתב זה, זהות לטענות שהועלו בעניינם של אורפז וגוטמן (ר' סעיפים 10 ו- 24 לעיל), לרבות הטענה בדבר שמירה על מלוא הטענות והזכויות למועד מאוחר יותר. 36. ביום 9.8.98 שלח הממונה על השכר אל כהן את ההחלטה בעניינו, בה הורה על בטלות הסדר הפרישה מכאן ואילך. נוסח ההחלטה דומה למכתב שנשלח באותו היום גם לאורפז ולגוטמן (ר' סעיפים 11 ו- 25 לעיל). הממונה החליט על הפחתת הגמלה המשולמת לכהן לשיעור של 32%. תוך פירוט השיקולים, קבע הממונה כי המשכורת הקובעת לגמלה תהיה כשל שכר מנכ"ל של רשות מקומית בדרגה 9, על פי הטבלאות המתפרסמות מעת לעת על ידי משרד הפנים והממונה על השכר. 37. גם כאן שלח בא כוחו של כהן מכתב תשובה לממונה של השכר ובמקביל שלח מכתב לעירית בת ים לפיו עמדת כהן הינה כי להחלטת הממונה אין תוקף משפטי ולכן אין העיריה מחוייבת לפעול על פי הנחיות הממונה. 38. ביום 26.8.98 שלח ראש עיריית בת ים מכתב לכהן, בו הוא הודיע לו על הפחתת הגמלה ל - 32%, בנוסח זהה למכתבים ששלח לאורפז ולגוטמן. 39. המשמעות הכספית של החלטת הממונה הינה כי בחודש אוגוסט 1998, במקום גמלה של 6,072 ש"ח (שהיא למעשה גימלה של 20,067 ש"ח, המבוססת על 53% פנסיה ממשכורת קובעת של 37,863 ₪, ובניכוי ה"קופה הציבורית"), כפי ששילמה עד אז העיריה, שיעור הגימלה לכהן הוא בסך 2,684 ש"ח (כאשר החישוב מבוסס על 32% פנסיה ממשכורת קובעת של 25,161 ₪ בלבד, כשאלמלא ניכוי "קופה ציבורית", התשלום בפועל היה 8,052 ש"ח). כל זאת לאחר 16 שנות עבודה מזכות לפנסיה, מהן 10 בעירית בת ים, ולאחר שפרש בגיל 52. כמו כן יש לציין כי מהודעת עירית בת ים לממונה, עולה כי גוטמן קיבל עם פרישתו מענקים חד פעמיים (פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה, פדיון ימי חופשה מעבר למכסה מותרת, הודעה מוקדמת ובנוסף מענק הסתגלות) בסך של 954,648 ₪ (בערכים נומינליים), במקום 278,829 ₪, לו החישוב היה נעשה על פי תנאי שכר ופרישה של מנכ"ל של רשות מקומית בדרגה 9. הממונה לא דרש את הפחתתם או השבת חלק מהמענקים החד פעמיים. 40. להלן בתמצית טענות המערערים - א. החלטת ראש העיריה מהווה הפרת פסק בוררות שקיבל תוקף של פסק דין ובוצע ללא עוררין במשך תקופה ארוכה. כל עוד פסק הדין לא שונה על ידי בית משפט מוסמך בפסק דין סופי, על העיריה להמשיך ולשלם את הגימלה בהתאם לפסק הדין. ב. העיריה לא נתנה למערערים את זכות השימוע לפני ההחלטה. ג. הצעד בו נקטה העיריה מנוגד להלכה הפסוקה לפיה עם ביטול הסכם פרישה מוקדמת קמה לעובד הזכות לשוב לעבודה, על מלוא זכויותיו אשר עמדו לרשותו ערב הפרישה. ד. לא היה מקום להסתמך על החלטת הממונה. החלטת הממונה הינה בלתי חוקית, וזאת משורה של נימוקים, התוקפים הן את עצם תיקון מס' 24 לחוק, והן את החלטת הממונה עצמה. ה. לגבי תיקון מס' 24 לחוק, נטען כי הוא בטל בהיותו פוגע בזכויות קניין ואינו עומד בפסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בנוסף, סעיף 29ב' לחוק בטל בהיותו פוגע בזכות הקניין ובעקרונות חופש ההתקשרות וחופש החוזים. עוד נטען כי הענקת הסמכות לממונה על השכר, לפגוע בקניינם של עובדים, אינה עומדת במבחן המידתיות. מכל מקום, נטען כי תיקון החוק הוא תיקון של הדין המהותי ולכן אינו חל רטרואקטיבית, על המערערים. היינו, הוא אינו חל על הסכמים והסדרים אשר נקבעו והונהגו לאחר תחילתו של התיקון. כמו כן, סעיף 29 לחוק אינו חל על עניינם של המערערים, היות שתנאי פרישתם לא נקבעו בפעולה וולונטרית של העיריה, אלא בפסק בוררות, אשר קיבל תוקף של פסק דין חלוט ומחייב. ו. לגופו של עניין, טוענים המערערים כי תנאי הפרישה שנקבעו בפסקי הבוררות אינם חורגים מגדרו של סעיף 29(א) לחוק, הרכיבים שנכללו במשכורתם הקובעת, שולמו באופן קבוע, בלתי מותנה ובלתי משתנה ולכן הם חלק משכרם; ולגבי אחוזי הגמלה - מעבר ל - 2% בשנה, הדבר נעשה כמקובל בסקטורים רבים, ובפרט - בנסיבות של פרישה מוקדמת. ההסתמכות על החוזר הקובע את שכר הבכירים, שגויה, מאחר שאינו מחייב והוא אינו יכול לגרוע מסמכות מועצת העיר לקבוע את תנאי השכר. ז. אשר להחלטת הממונה - זו החלטה מנהלית שאינה יכולה לגבור על פסק בוררות שאושר בהחלטה שיפוטית מוסמכת. ההחלטה התקבלה על בסיס תשתית עובדתית חסרה, וכן היא התקבלה לאור דעה קדומה, אשר מנעה בירור עובדתי מלא. כמו כן ההחלטה לוקה בחוסר סבירות קיצונית: המשכורת ותנאי הפרישה אינם עולים על המקובל בשירות הציבורי בהתחשב במעמדם של המערערים, תפקידם, ויתקם והתפקידים שביצעו. ההחלטה לוקה באפליה אסורה - התנאים בבוררות אינם נופלים מתנאים שנקבעו בבוררויות לגבי נושאי משרה אחרים. ההחלטה נתקבלה תוך הפרת זכות השימוע - אחד השיקולים בהחלטת הממונה הוא רכיבי המשכורת הקובעת, נושא אשר אינו מוזכר במכתב הראשון שהופנה אל המערערים. בנוסף, היא בטלה מאחר שהוכחה אכיפה סלקטיבית של הוראת החוק. ז. לפי חוק הגמלאות שאומץ בהסכם עובדי הרשויות המקומיות, סעיף 44 - החלטת ממונה תכנס לתוקף אחרי התקופה להגשת ערעור. ח. הפחתת הגמלה מנוגדת לרעיון העומד בבסיס תשלום גמלאות, לפיו זו נועדה לשמירה על רמת חיים לפני הפרישה. ט. ההחלטה לוקה בשיהוי, לאחר שהמערערים הסתמכו על מצב קיים ושינו מצבם לרעה. י. מעבר לכך, היה מקום שהממונה על השכר עצמו יתייצב להעיד על שיקול דעתו ואופן הפעלתו. במיוחד לאור עדותו של מר נחמני, ממנה לומדים המערערים כי לא קיים תיעוד בכתב למהלך קבלת ההחלטות, הרלוונטי לטענתם, לבחינת שיקול דעתו של הממונה. 41. להלן תמצית עמדת היועץ המשפטי לממשלה - א. מטרתו של חוק יסודות התקציב, ושל תיקון מס' 24, היא שמירה על ריסון תקציבי, ולשם כך ניתנה לממונה על השכר "סמכות העל" לפקח על הרשויות השונות שלא יחרגו מתקציבן. רק עם תיקון מס' 16 לחוק, בשנת 1993, הוטלה החובה על גופים מתוקצבים ונתמכים למסור לממנה אחת לשנה דו"ח אשר יכלול פירוט מלא של תנאי ההעסקה. רק בשנת 1997 הוקמה יחידת האכיפה. הצורך בפעולות הממונה ובסמכויות האכיפה נובע מהחריגות הרבות במגזר הציבורי, אשר נדונו לא אחת גם בבתי המשפט והפכו למעשה ל"ידיעת דיינים". ב. תיקון מס' 24 לא שינה את מערך הזכויות שהיה קיים לפני התיקון, לאור ההוראות בסעיפים 29(א) ו- 29(ב) לחוק. הדין המהותי נקבע בסעיף 29 לחוק והסעיפים שהוספו בתיקון מס' 24, עוסקים בסמכות הממונה, היינו הליכים ליישום ההוראה המהותית הקבועה בסעיף 29. ג. החלת התיקון לחוק במקרה של המערערים הינה החלה אקטיבית ואין המדובר בהחלה רטרואקטיבית. זאת הן מאחר שהתיקון הינו תיקון פרוצדוראלי והן משום שפרשנות המערערים מנוגדת לתכלית החקיקה ולהיסטוריה החקיקתית שלה. ד. אין בתיקון לחוק פגיעה בזכויות יסוד או בקניין של המערערים. כל פועלו של התיקון הוא קביעת הסדר חלופי להסדר על פי סעיף 31 לחוק החוזים, במסגרתו הממונה על השכר יידרש לעניין וישקול את השיקולים הרלוונטיים, ויקבע מהו ההסדר החלופי. מכל מקום הדרך בה נהג המחוקק מהווה אמצעי ראוי ומידתי ההולם את התכלית החוק. ה. הממונה קיים מגעים רבים והתכתבויות עם העיריה בנושא תנאי השכר והפרישה. ו. תנאי הפרישה של המערערים נוגדים את ההוראות סעיף 29 לחוק. הם כוללים תשלומים החורגים מן המקובל והמוסכם בקרב עובדי המדינה והם לא אושרו על ידי הממונה. ז. אין בקיומם של פסקי הבוררות ואף לא בפסקי הדין שאישרו אותם, כדי להכשיר את אי חוקיותם של הסדרי הפרישה של המערערים, על פי סעיף 29 לחוק. זאת מאחר שהבטלות נקבעה בחוק ואינה נובעת מהחלטת הממונה. מכאן שכל החלטה שהתקבלה בבוררות, כפופה לאישור הממונה על השכר. ח. אין לפרש את סמכות מועצת העיריה לקבוע את תנאי השכר כסמכות בלתי מוגבלת שסעיף 29 אינו חל עילה. ט. אשר להכללת הרכיבים בגימלה, משמדובר ברכיבים אסורים לתשלום במסגרת המשכורת החודשית, הם אסורים גם במסגרת תשלומי הגמלה החודשיים. לפיכך אין רלוונטיות להלכות בדבר חישוב תשלומים קבועים במשכורת הקובעת לפנסיה. י. ככל שמדובר בתנאי פרישה חורגים, הנוגדים אף את הנהוג בקרב עובדי המדינה במצבים של פרישה מוקדמת ועידוד פרישה, אין השיקול בדבר פרישה בהסכמה כדי להצדיק הענקת תנאי פרישה הנוגדים את החוק והחורגים מכל נורמה ציבורית מקובלת. יא. חוזר הבכירים משנת 1993 מהווה הצעה לחוזה עבודה ומשמעותו הענקת תנאי עבודה משופרים לבכירים, על פי שיקול דעת הרשות. הרשות אינה יכולה או רשאית לשלם לעובדיה הבכירים שכר הנוגד את האמור בחוזר זה. יב. החלטת הממונה בנושא תנאי פרישתם של המערערים הינה סבירה. ניתנה להם זכות הטיעון, לא התבקשה החזרת הסכומים העודפים וההחלטה מתייחסת רק להפחתת הגמלאות, למרות שהחריגה היתה גם בתנאי השכר, לפיני הפרישה ובמענקים החד פעמיים ששולמו להם, ומדובר בסכומים משמעותיים. יג. אין בפי המערערים כל טענה לגופו של עניין אשר לו היתה מובאת בפני הממונה על השכר, היתה מביאה לשינוי בהחלטתו. לא הוצגו מסמכים חדשים או נטענו טענות שיש בהן לשנות את ההחלטה. יד. כל טענה בדבר נתונים חסרים שלא היו בפני הממונה, על המערערים להלין אלא על עצמם שהסתפקו בנוסח המכתב ששלחו ולא צרפו לו מסמכים נוספים או פרטו בו את טענותיהם. מכל מקום, אין בטענות אלה לחדש דבר בנוגע לתנאי הפרישה. טו. אין למערערים אינטרס הסתמכות כשמדובר בתשלומי גמלה בלתי חוקיים הנוגדים הוראת חוק מפורשת. במיוחד כאשר מדובר בעובדים אשר מלאו את התפקידים הבכירים ביותר ברשות, והם אמונים במסגרת תפקידם זה על דרך ניהולה התקין של העיריה ועל תקציבה ומוחזקים כמודעים היטב לכל הכללים הרלוונטיים החלים על רשויות מקומיות. זאת ועוד, שיקול ההסתמכות נלקח בחשבון בהחלטת הממונה - כאשר אישר גמלה על בסיס שכר בכירים, למרות שהמערערים לא חתמו על חוזה בכירים, וכן אישר שלא להחזיר לקופת העיריה את התשלומים החורגים שקיבלו עם פרישתם. 42. להלן תמצית עמדת העיריה - א. לעיריה יש סמכות לפטר עובדים רק כשיש נימוק לפיטורים, לפיכך החלטת העיריה בנושא פיטורים חייבת להיות סבירה. גם על פי חוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות, פיטורים חייבים להיות מסיבה מספקת והסכמה עם נציגות העובדים. כאשר אין הסכמה לפיטורים עם הועד, יש חובת בוררות לפי סעיף 70 לחוקת העבודה לעובדי מוסדות ההסתדרות. לפיכך הפניה לבוררות בעניינם של המערערים היתה כדין. ב. הנימוק לפיטורי המערערים לא היה פוליטי, אלא שלא היתה עילה לפטרם ואף לא היה הרכב פוליטי במועצת העיריה שיאפשר פיטורים כאשר הרצון הוא לרענן את המערכת, בלי נימוק ענייני. ג. פרשת מצילי הרצליה שונה מהעניין כאן. שם נדון נושא הכללת רכיב שעות נוספות ואילו כאן - פיטורים, בעוד שההסדר הכספי הוא טפל. ד. העיריה מצטרפת לעמדת היועץ המשפטי לממשלה בנושא תחולת סעיפים 29-29ב' לחוק יסודות התקציב. ה. ההחלטה בנושא גמלאות היא בסמכות בלעדית של הממונה. בשאלה אם הממונה שקל את כל השיקולים - העיריה אינה נוקטת עמדה. 43. לאחר הגשת סיכומי כל הצדדים, התברר כי הצדדים לא התייחסו לשאלת אישורו של פסק הבוררות, לאור הוראת סעיף 28 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט -1969, הקובע כי הסמכות לאשר פסקי בוררות בין עובד למעבידו הינה של בתי הדין לעבודה ולא של בית המשפט המחוזי. לפיכך התבקשה השלמת טיעון בכתב בנושא זה. המערערים טענו כי גם ללא אישור בית המשפט, פסקי הבוררות עצמם אינם מבטאים פעילות וולונטרית של העיריה, וכבר מטעם זה אין סעיף 29 לחוק חל על עניינם של המערערים. מכל מקום, ההגשה לאישור המשפט נעשתה "כאמצעי זהירות" שכן העיריה ראתה את פסקי הבוררות כמחייבים אותה וביצעה אותם ככתבם וכלשונם. מאחר שאיש מהצדדים, לרבות בית המשפט המחוזי, לא העלה את טענת הסמכות העניינית, אין לראות באישורם על ידי ערכאה בלתי מוסמכת כמשמיטה בדיעבד את הבסיס המשפטי לתוקפם של פסקי הדין, ויש לראות בהם פסקי דין תקפים וחלוטים. השלכותיה של קביעה אחרת יהיו קשות, וזאת בלא כל הצדקה עניינית. העיריה טענה כי בית הדין מוסמך לדון ולהחליט בדבר תוקפם של פסקי הבוררות לפי הדין המהותי וטענת מעשה בית הדין לא תהיה מחסום עקב אישורם של ההליכים על ידי ערכאה שיפוטית לא מוסמכת. נציגת היועץ המשפטי חזרה על העמדה כי הסכמי הבוררות ופסקי הדין שאישרו אותם הם הסדרי פרישה בלתי חוקיים לפי סעיף 29 לחוק. העובדה כי ההסדרים נקבע ובפסקי בוררות ואף אושרו בבית המשפט, אינה מכשירה את אי החוקיות. לפיכך פסקי הדין שנתן בית המשפט המחוזי בטלים, הן מהנימוק המהותי, והן מאחר שאינם בסמכותו העניינית, וטענה זו ניתן להעלות בכל שלב, גם אם הצדדים עצמם לא העלו אותה. הכרעה 44. בלב ליבו של תיק זה מצויה החלטת הממונה, בדבר הפחתת הגימלה שתשולם למערערים. ההליך נפתח כערעור גמלאות, אך מהותו היא תקיפת החלטת הממונה. גם המערערים עצמם טוענים בסיכומיהם (עמ' 106-107 ובמיוחד סעיף 124.2 לסיכומים) כי אין לתת תוקף להחלטת ראש העיריה, אשר אימץ את החלטת הממונה, ואם יתקבלו טענותיהם בדבר פסלות החלטת הממונה, גם החלטת ראש העיריה לא תוכל עוד לעמוד. החלטת הממונה ניתנה מכוח סמכותו של הממונה על פי חוק יסודות התקציב, ולאור טענות המערערים, נתייחס בהמשך הן לטענות הנוגעות לסמכות על פי החוק והן לאופן הפעלת הסמכות, על ידי הממונה. לפני שנפנה לבחון את נפקות החלטת הממונה, יש מקום להתייחס למספר טענות מקדמיות. נפקות החלטת הבוררות בדבר תנאי הפרישה למערערים 45. העיריה והמערערים טוענים כי מסירת הקביעה בדבר תנאי הפרישה לידי בוררות נעשתה כדין. המערערים מוסיפים וטוענים, כי לאחר שהעברת הנושא לבוררות נעשתה כדין, ניתנו פסקי בוררות ואלה אושרו בבית המשפט המחוזי, אין הממונה על השכר מוסמך להתערב ולבטל את תוקפו של מעשה שיפוטי. גם אם נלך לשיטתם של העיריה והמערערים, ונצא מנקודת הנחה כי העברת הקביעה בדבר תנאי הפרישה לבוררות היתה כדין, פסק הבוררות ותוצאתו כפופים לאישור הממונה על השכר - ר' עסק 25/99 ועד עובדי מצילי הרצליה - עירית הרצליה, ניתן 21.9.00. בדב"ע נז/16-4 מרכז השלטון המקומי בישראל ואח' - הסתדרות העובדים הכללית החדשה, פד"ע לב 1 (להלן - פרשת מרכז השלטון המקומי) נקבע כי אחד החריגים בהם יינתן תוקף להסדר החורג הוא כאשר "הטבת השכר נקבעה בפסק בוררות והממונה הסכים להליך הבוררות" (בעמ' 27). גם מהאמור בפסק דין זה נלמד שהליך הבוררות כפוף להסכמת הממונה, והוא אינו יוצר חסינות מפני הממונה, אם לא ניתן אישור מראש להליך זה. כמו כן, לאור הנפסק בפרשת מצילי הרצליה, אין לקבל את טענות המערערים כי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, אינו חל על פעולות שאינן וולונטריות. נציין רק כי ספק בעיני כיצד פסק בוררות שהוא פרי הסכמה חוזית של שני צדדים ליחסי העבודה, יכול להיחשב כמעשה בלתי וולונטרי. לא ניתן להתעלם מהעובדה כי העברת ההחלטה בדבר תנאי הפרישה לבוררות נעשתה בהסכמת העיריה, והעיריה אף אימצה הלכה למעשה את פסק הבוררות, נהגה על פיו ואף טענה בפני הממונה כי פסק הבוררות מחייב אותה. מכאן, שתשלום הגמלאות נעשה על פי הסכמת העיריה, והעובדה כי העיריה הסכימה לפנות לבוררות שתחייב אותה, אינה גורעת מהעובדה כי תחילתו של המהלך היתה בצעד וולונטרי של העיריה - ראשית, בעצם קביעת תנאי השכר והפרישה על ידי מועצת העיריה ושנית, על ידי הסכמה להליך הבוררות. 46. המערערים הוסיפו וטענו כי הממונה אינו רשאי להתערב בפסק הבוררות, לאחר שזה אושר על ידי בית המשפט המחוזי. כאמור, לאור טענה זו, ניתנה ביום 10.12.00 החלטה בה הצדדים נתבקשו לסכם טענותיהם בנושא נפקותו של פסק הדין המאשר את פסק הבוררות, לאור העובדה שבית המשפט המחוזי אישר את פסק הבוררות למרות קיומו של סעיף 28 לחוק בית הדין לעבודה, התשכ"ט - 1969, הקובע כי פסק בוררות בעניינים שהם בתחום סמכותו של בית הדין לעבודה, הוא המוסמך לאשרם על פי חוק הבוררות. לא השתכנענו מטיעוני המערערים כי יש לתת לפסקי הבוררות תוקף כאילו היו פסקי דין תקפים וחלוטים. בכך למעשה, מתבקש בית הדין לעבודה להתעלם מהעובדה כי החלטותיה של הערכאה השיפוטית ניתנו בחוסר סמכות. מבחינה מעשית, לבד מהטיעון המשפטי, אין הבדל מבחינת איש מהצדדים, אם ניתן האישור או לא, מאחר שהעיריה ביצעה את פסקי הבוררות, ולא נטען ובוודאי שלא הוכח, כי ללא האישור, העיריה היתה מנסה להתנער מהתחייבויותיה. נהפוך הוא, גם בדיון זה, המשיכה העיריה וטענה כי כל פעולותיה נעשו כדין והיא פעלה על פי פסק הבוררות. גם מטעם זה, הכרזה על בטלות פסקי הדין של בית המשפט המחוזי, לא תפגע באיש מהצדדים. גם פסק דינו של בית הדין האזורי בנצרת (עב (נצ') 1662/99 שטוב - אלי ברדה ועירית מגדל העמק, ניתן 8.8.2001), אשר הוגש לתיק בית הדין לאחר הגשת הסיכומים, אינו יכול להועיל למערערים, מאחר שפסק הדין שאישר את תנאי השכר שם, היה הערכאה המוסמכת - בית הדין לעבודה, בעוד שבענייננו, פסק הדין ניתן בחוסר סמכות, ומבלי לבחון אם אכן ניתן לאותו פסק בוררות אישור של הממונה על השכר כנדרש על פי החוק. זאת ועוד, דברי כב' השופט גינת בת"א (חיפה) 333/00 המועצה מקומית ג'וליס נ' הינו, (ניתן 25.6.01), אליהם הפנה נציג היועץ המשפטי לממשלה, הם המתאימים לענייננו - "העובדה שלהסכמה חסרת תוקף זו ניתן אישור בית המשפט, שלא התעמק בהוראות החוק הרלוונטיות ולא שמע את עמדת הגורם המוסמך להכריע בעניין הגימלה, לא יכולה להיות כל נפקות משפטית." 47. המסקנה עד כה הינה כי גם אם הפניה לבוררות היתה כדין, הממונה היה רשאי להתערב בפסקי הבוררות, שהרי חובת העיריה היתה לפנות ולבקש את אישורו. במקום זאת הצדדים בחרו לפנות לבית המשפט המחוזי, שהוא בית משפט בלתי מוסמך ולבקש את אישורו ללא קבלת אישור הממונה או הבאת העניין לידיעתו. העובדה שפסקי הבוררות אושרו על ידי בית המשפט המחוזי, שאינו מוסמך לאשר פסקי בוררות אלה, אינה הופכת את פסקי הבוררות למעשה שיפוטי חלוט כטענת המערערים, אלא לכל היותר למעשה שיפוטי שניתן בחוסר סמכות. למצער ניתן לאמר כי בית הדין לעבודה - שהוא הערכאה המוסמכת לאשר פסקי בוררות בנושאי פרישה - רשאי להכריז במסגרת הליך זה, על בטלותם של פסקי דין אלה. למה הדבר דומה? נניח כי בית הדין לעבודה היה מוציא צו לפירוק חברה, האם בית המשפט המחוזי לא היה מוסמך להצהיר על בטלותו? על כך בודאי שיש להשיב בחיוב. לכן הדיון מכאן ואילך יתבסס על פסקי הבוררות בלבד, כאילו לא אושרו מעולם על ידי הערכאה המוסמכת. האם נפל פגם בעדויות מטעם המדינה, בשל אי התייצבות הממונה על השכר עצמו? 48. בפי המערערים היו טענות רבות כנגד העדויות שנשמעו מטעם הממונה על השכר. חלקן קשורות להערכת הראיות והעדויות, ולכך נתייחס בהמשך. בשלב זה נדון בטענה כי היה על הממונה על השכר בעצמו להעיד בעניינם של המערערים, ולא ניתן היה להסתפק בעדותו של מר נחמני, מנהל יחידת האכיפה לטיפול בחריגות שכר שביחידה לשכר והסכמי עבודה במשרד האוצר. איני סבורה כי יש לקבל טענה זו. הממונה על השכר פועל בעזרת אנשי יחידת האכיפה, שהוקמה על פי החלטת הממשלה. מר נחמני עומד בראש יחידה זו, ואין ספק כי הוא בקי ומעורב בפעילות היחידה ובהחלטות הממונה, בתוקף מעמדו במנהל היחידה וכפי שהתרשמתי מעדותו. בעע 1106/01 מדינת ישראל - עניא צביון, (לא פורסם, ניתן 6.6.01), קבע בית הדין הארצי (לעניין הזמנתו של נציב שירות המדינה לעדות בנושא החלטה על השעיית עובד), כי יש להזמין את מקבל ההחלטה כאשר בלעדיו לא תיפרש "מירב המסכת העובדתית" (בלשונו של בית הדין הארצי באותו עניין). בענייננו, טענות המערערים כנגד החלטת הממונה הינן בחלקן טענות משפטיות (שאלת סמכות הממונה על פי חוק יסודות התקציב) ובנושאים אלה אין כל יתרון לעדות הממונה עצמו לעומת עדות מנהל יחידת האכיפה. טענות אחרות, גם הן מבוססות על עובדות שאין לממונה ידיעה אישית מיוחדת, המחייבת את עדותו. למשל, טענה בדבר אפלייה באכיפה או אי מתן זכות טיעון. בנוסף, לא נטענה טענה בדבר שיקולים פסולים. המערערים טוענים כי בשל אי העדתו של הממונה, נמנעה האפשרות להתחקות אחר מערכת השיקולים, המניעים וההחלטות שהופעלו הלכה למעשה בקבלת ההחלטות בעניינים של המערערים. השיקולים מובאים בהחלטת הממונה והם הוסברו בעדותו של מר נחמני, אשר הציג את ההנחיות הפנימיות הנוגעות לשיקולים על פיהם נוהג המונה ואנשי יחידת האכיפה בהפעלת הסמכות על פי סעיפים 29- 29ב'. לא נטען שיש פסול בשיקולים שהוצגו שם. למעשה, לא נטענה כל טענה עובדתית המחייבת את העדתו של מקבל ההחלטה עצמו. כמו כן, איננו רואים מדוע הסברי ראש יחידת האכיפה פסולים, ובמה יכלו ההסברים מפי הממונה עצמו לשנות את התמונה. בנוסף לכל האמור, נציין כי עדותו של הממונה גם לא התבקשה על ידי המערערים במהלך הדיון עצמו. לסיכום האמור, בכל הטענות המופנות כנגד החלטת הממונה, לא מתעוררת שאלה של מהימנות, שמחייבת את התייצבותו של הממונה דווקא. אין לשכוח כי מי שהתייצב לעדות, מר נחמני, הוא ראש יחידת האכיפה, שהיה שותף לכל תהליך קבלת ההחלטות והדיונים בעניינם של המערערים, וחלק ניכר מעדותו היה מידיעה אישית בתוקף תפקידו זה. 49. עוד נטען שהעדות של נחמני היתה מבולבלת ומלאת סתירות. המערערים הצביעו על שני מקומות בהם, לטענתם, ישנה סתירה בעדותו של נחמני. גם אם היו סתירות בודדות, לאור היקף החומר והתקופה אליה מתייחסים המסמכים, לא התרשמתי כי המדובר בסתירות מהותיות. מכל מקום, המסמכים מדברים בעד עצמם, והם בהחלט מלמדים על פעולות כל המעורבים בפרשה. חוק יסודות התקציב 50. מאחר שבלב המחלוקת עומדת החלטת הממונה, ובפי המערערים טענות בדבר סמכותו של הממונה, נבחן ראשית את התשתית החוקית לפעילות הממונה על השכר, על השינויים שעברה בתיקוני החקיקה השונים. הוראה בדבר איסור על הנהגת שינויים בתנאי השכר בשרות הציבורי, ללא אישור שר האוצר, נקבעה החל משנת 1982, תחילה בחוקי התקציב לכל שנה, והחל משנת 1985, בחוק יסודות התקציב , התשמ"ה - 1985. במהלך השנים, הוראות אלה עמדו לביקורת שיפוטית ופורשו בבתי המשפט. ר' למשל תאור ההשתלשלות החקיקתית בבג"צ 6231/92, בשג"צ 745/94 אלברט זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פ"ד מט (4) 749, 767 (להלן - פרשת זגורי) - "ההיסטוריה החקיקתית של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב היא קצרה. תחילתה בחוק התקציב לשנת הכספים 1982, התשמ"ב - 1982. נקבעו בו (בסעיף 23) הוראות הקבועות כיום בסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. הוראת סעיף 29(ב) לחוק יסודות התקציב לא היתה כלולה בו. תוקף ההוראה היתה מוגבלת לאותה שנת התקציב. חוק התקציב לשנת הכספים 1983, התשמ"ג - 1983, חזר (בסעיף 24) על ההוראה המקבילה שנקבעה בשנה הקודמת. עם זאת, הוספה הוראה חדשה לפיה " על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר אחר בטל במידה שהוא נוגד הוראות סעיף זה". על הוראה זו חזר (סעיף 24) לחוק התקציב לשנת הכספים 1984, התשמ"ד - 1984. שינוי במבנה החקיקתי התרחש בהתשמ"ה - 1985. תחת הוראות התקפות לשנת תקציב אחת בלבד הוחק חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985. בחוק זה נכללה הוראת סעיף 29 כפי שצוטטה לעיל. נקבעה בחוק (סעיף 51) כי תחולתו לשנת הכספים 1985, 1986 ו - 1987. לאחר מספר שנים - בחוק יסודות התקציב (תיקון מס' 4), התשמ"ח - 1988 - בוטלה הוראה אחרונה זו. נמצא, כי חוק יסודות התקציב יעמוד בעינו עד אשר יבוטל." (ור' גם דב"ע מח/31-4 ההסתדרות הכללית של העובדים בא"י מועצת פועלי אילת - חברת כבלי ציון מפעלים מאוחדים בע"מ, פד"ע כ 182; דב"ע נו/ 13-4 עירית תל-אביב-יפו - ההסתדרות במרחב תל אביב (טרם פורסם, ניתן ביום 6.11.1996); ע"א 2920/90 קופת חולים נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(1) 397; פרשת מרכז השלטון המקומי; דב"ע 98 /4-4 הסתדרות הפקידים עובדי המינהל והשירותים, הסתדרות העובדים הכללית החדשה - מרכז השלטון המקומי ואח' , פד"ע לב 201) 51. בחוק ההסדרים משנת 1998, או בשמו הרשמי - החוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי הממשלה לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח - 1998, הוספו סעיפים 29א ו- 29ב, כך שנוסח הסעיפים הרלוונטיים לענייננו הוא כדלקמן - "29. (א) גוף מתוקצב או גוף נתמך, לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. ואולם רשאי שר האוצר, באישור הועדה, לפטור מהוראות סעיף זה, חברה מעורבת כהגדרתה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, אם ראה שטעמים של מכירת מניותיה, לרבות הנפקתן לציבור או למשקיעים, מחייבים זאת, ונחה דעתו שלא תהיה למתן הפטור ולשינויים שיונהגו בעקבותיו, השפעה בלתי רצויה על מדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי; הפטור יכנס לתוקפו עם ביצוע המכירה או במועד מאוחר יותר שיקבע השר. (ב) על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר בטל במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף קטן (א). (ג) ראה שר האוצר כי גוף מתוקצב או גוף נתמך לא קיים את הוראות סעיף קטן (א) רשאי הוא להפחית סכום השווה לסכום ששולם עקב כך מן הסכומים שיש להעבירם לאותו גוף מתקציב המדינה לפי כל דין, ורשאי הוא להפסיק או להפחית כל מענק או השתתפות שהגוף היה מקבל מהממשלה אלמלא החריגה, כל עוד מבצע הגוף תשלומים בניגוד להוראות סעיף זה. (ד) (1) לענין סעיף 22(א)(6) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, יראו דירקטור שהסכים ביודעין על שינויים או הטבות בניגוד להוראות סעיף קטן (א), כדירקטור שאינו ממלא תפקידו כראוי. (2) לענין סעיף 42(א)(2) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975, יראו הסכמה של מנהל כללי לשינויים או להטבות בניגוד להוראות סעיף קטן (א), עילה מספקת לממשלה להעבירו מכהונתו. 29א. (א) ראה שר האוצר כי הסכם או הסדר בגוף מתוקצב או חורג בגוף נתמך נוגד לכאורה את הוראות סעיף 29(א), רשאי הוא - (1) להודיע לצדדים להסכם או להסדר כי החליט לבדוק אותו, וכי קיים חשש שההסכם או ההסדר בטל, כאמור בסעיף 29(ב), במידה שהוא נוגד את הוראות סעיף 29(א) (להלן - הסכם בבדיקה); (2) ליתן לצדדים להסכם בבדיקה, לאחר ההודעה כאמור בפסקה (1), ולמשך תקופה שלא תעלה על חודש ימים, הזדמנות להביא את טענותיהם בכתב וכן כל מידע כתוב שימצאו לנכון. (ב) ראה שר האוצר, על יסוד ראיות שבפניו, לרבות הטיעונים והמידע שהביאו הצדדים לפניו, כי ההסכם שבבדיקה נוגד לכאורה את הוראות סעיף 29(א) וכי נחוצה תקופה לבדיקתו רשאי הוא - (1) לקבוע תקופה, שלא תעלה על 4 חודשים מיום סיום התקופה שנקבעה לפי סעיף קטן (א)(2), לבדיקת ההסכם בבדיקה (להלן - תקופת בדיקה); בנסיבות המצדיקות זאת רשאי שר האוצר להאריך את התקופה האמורה בסעיף קטן (א)(2) ואת תקופת הבדיקה, לצורך השלמת הבדיקה; (2) להורות על גובה התשלום המותר בשל ההטבות הכספיות הקשורות לעבודה, כמשמעותן בסעיף 29, לפי ההסכם בבדיקה, שרשאי הגוף הנתמך או המתוקצב לשלם בתקופת הבדיקה (להלן - התשלום המותר); (3) לקבוע, על אף האמור בכל דין, הוראות בדבר הסדרי הפקדה של תשלומים מעבר לגובה התשלום המותר ואשר בהם התחייב גוף מתוקצב או גוף נתמך על פי ההסכם בבדיקה, וכן לקבוע דרכים לשמירת ערכם של הסכומים שהופקדו למשך תקופת הבדיקה; (4) הוראות חוק הגנת השכר, התשי"ח-1958, לא יחולו על תשלום שכר, שהוא מעבר לתשלום המותר בתקופת הבדיקה. 29ב. (א) הסכם או הסדר ששר האוצר ראה לגביו כי הוא נוגד את הוראות סעיף 29(א) וכי חלות עליו הוראות סעיף 29(ב), לא יחולו עליו הוראות סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשל"ג-1973. (ב) שר האוצר רשאי לפעול לגבי הסכם או הסדר כאמור בסעיף קטן (א) גם לפי כל אחד מאלה: (1) להודיע לצדדים להסכם על בטלות ההסכם או ההסדר כאמור בסעיף 29(ב) (להלן - ההסכם הנוגד), ועל החובה של הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך להפסיק לאלתר כל הטבה כספית הקשורה לעבודה שמקורה בהסכם הנוגד; (2) בהתחשב במדיניות השכר הכוללת במגזר הציבורי, במידת החריגה של ההסכם הנוגד מן הנהוג לגבי כלל עובדי המדינה, ומטעמים שבצדק - (א) לקבוע מהו ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסכם הנוגד, לרבות בדרך של אישור הוראה מהוראות ההסכם הנוגד; (ב) לקבוע הוראות אשר יחולו על הגוף המתוקצב או הנתמך אשר הינו צד להסכם הנוגד, בדבר חובתו לתבוע השבה של הטבה שהוענקה על פי ההסכם הנוגד, היקפה של ההשבה ומועדיה; פעולה לפי פסקה זו תינקט לאחר שניתנה לצדדים להסכם הנוגד הזדמנות להשמיע את טענותיהם, ואולם אם צד הביא את טענותיו לפי סעיף 29א(א)(2) תינתן לו הזדמנות להוסיף עליהן בלבד; (3) להורות על העברת הכספים שהופקדו לפי סעיף 29א(ב)(3) לגוף המתוקצב או הנתמך, או לעובד, לפי הענין, ובהתאם להודעתו." 52. מבחינת סמכויות הממונה, תיקון מס' 24 לחוק העניק לו את הסמכות לקבוע הסדר חלופי להסדר שנקבע בין הרשות ובין הפרט, ואשר חורג מהמקובל או שנתקבל ללא אישור הממונה מראש. כמו כן נקבע בחוק במפורש כי הוראות סעיפים 30-31 לחוק החוזים (חלק כללי), התשלג - 1973, לא יחולו, וזאת כסייג להלכה שנקבעה בבית המשפט העליון בפרשת זגורי. האם התיקון עומד בפסקת ההגבלה? 53. כאמור, המערערים טוענים כי תיקון מס' 24 אינו עומד בפסקת ההגבלה בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. עיקר טיעונם הוא כי הוא מהווה פגיעה שאינה עומדת בפסקת ההגבלה, בזכותם הקניינית של המערערים. טיעוני המערערים בנושא זה מבוססים בראש ובראשונה על המבוא לדברי ההסבר להצעת החוק - הנוגעים לתכנית הממשלה הכללית להגברת הצמיחה והתעסוקה במשק. דברי המבוא אינם המקור היחיד עליו ניתן להסתמך, להבנת תכליתו של תיקון מס' 24. מאחר שהתיקון נעשה במסגרת חוק ההסדרים, שבמהותו הינו אגד של מספר תיקוני חקיקה, הנדרשים לדעת הממשלה להשגת יעדים כלכליים וחברתיים, הרי שכאשר באים לבחון תיקון אחד מתוך חוק ההסדרים, יש לבחון את תכליתו של התיקון, בנפרד מהתכלית הכללית של חוק ההסדרים. בדברי ההסבר להוספת סעיפים 29א' ו - 29ב' (ה"ח 2650 התשנ"ח עמ' 19, 22-23) נאמר - "לפסקה (4) בסעיפים 29א ו- 29ב מוצע הסדר לתקופה מוגבלת לתשלומים לעובדים ולבעלי תפקידים בגופים מתוקצבים או נתמכים הנחזים להיות חריגים והוא נועד לסייע באכיפה של הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה - 1985, ולמנוע למעשה את הכפיה של ההסדרים החורגים על הקופה הציבורית. בדיקת ההסכמים, הנחזים להיות מנוגדים לחוק אורכת לעתים חודשים מספר ובמהלך תקופת הבדיקה ממשיך הגוף המתוקצב או הנתמך להעביר תשלומים אשר עלולים להימצא חורגים בסיום הבדיקה על ידי הממונה. ההסדר המוצע נועד להביא לידיעת הגוף המתוקצב והנתמך כמו גם לעובדים כי תנאי שכר הנחזים להיות חריגים נבחנים על ידי שר האוצר. עוד מוצע להסמיך את שר האוצר לקבוע מהם התשלומים הנחזים להיות חריגים ולהפרידם מיתר התשלומים באופן שיקל על השבתם לגוף המתוקצב או הנתמך אם יתברר בתום הבדיקה כי הם תשלומם חריגים. כמו כן עוסק ההסדר המוצע בקביעתן של תוצאות נורמטיביות מיוחדות הנובעות מבטלות של הסדר או הסכם הנוגד את הוראות סעיף 29(א) לחוק. כתוצאה מכך אין עוד מקום לתחולת סעיף 31 לחוק החוזים (חלק כללי) התשל"ג - 1973, העוסק בתוצאות הבטלות של הסכמים לפי סעיף 30 לחוק האמור. ההסדר המוצע כולל גם אפשרות לשימוש בעקרון 'העיפרון הכחול' באופן ששר האוצר יוכל לקבוע מהו ההסכם או ההסדר אשר יכול לחול על הצדדים במקום ההסכם אשר הינו בטל לפי סעיף 29(ב)." (ההדגשה הוספה - ו.ו.ל.) הנה כי כן, מטרתו של התיקון מס' 24 היתה להוסיף אמצעי אכיפה יעילים לצורך השגת מטרתו של חוק יסודות התקציב - שמירה על ריסון תקציבי. אותה המטרה שעמדה בבסיס חוק יסודות התקציב מאז ומתמיד, אלא שבמהלך השנים התברר כי המטרה קשה להשגה ומצריכה גיבוי חוקי, על מנת לאכוף את מטרת המחוקק. 54. על מטרתו של חוק יסודות התקציב, ובמיוחד סעיף 29 לחוק, עמד בית המשפט העליון בפרשת זגורי (בעמ' 786-787)- "חוק יסודות התקציב בא לקבוע "ריסון תקציבי" (ראה תב"ע מח/ 6-4 שירותי תחבורה ציבורית - מועצת פועלי באר שבע, פד"ע יט כג, כו). הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך הניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעתן של מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב. ... במהותה זו הוראה קוגנטית, שנועדה להתערב במערך החוזי, כדי להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשך (ראה ד. ברק, אחריות החוזית של רשויות המינהל 147 (תשנ"א)). (ור' גם בג"צ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(4) 834, 837, המוזכר שם) מבחינה זו תיקון מס' 24 לא שינה את התכלית המשפטית. גם אחרי התיקון, קבע בית הדין לעבודה כי - "אין לשכוח שלרשויות המקומיות ישות משפטית, והן הוסמכו לפעול פעולות משפטיות בתחום המשפט הציבורי ובתחום המשפט הפרטי. סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב בא להגביל את הסמכויות המשפטיות של הרשויות המקומיות בנושאים ובנסיבות שפורטו באותו סעיף. אמנם, כפי שנאמר ב-דב"ע נא/107-3; דב"ע נא/113-3 הנ"ל, יש לתת להגבלה זו פירוש דווקני, אך אין לתת לה פירוש אשר ירוקן אותה מתוכן ויפגע במטרת המחוקק ותכלית החקיקה. (דב"ע 98 /4-4 הסתדרות הפקידים עובדי המינהל והשירותים -הסתדרות העובדים הכללית החדשה - מרכז השלטון המקומי ואח', פד"ע לב 201) 55. בפרשת מרכז השלטון המקומי (דב"ע נז/16-4 מרכז השלטון המקומי בישראל ואח' - הסתדרות העובדים הכללית החדשה, פד"ע לב 1), נדונה לגיטימיות שביתה שהוכרזה בעקבות הוראה שהוציא הממונה על השכר, בה הורה למבקשים לנכות משכרם של עובדיהם הטבות שלא אושרו על ידו, ועל כן הן בטלות מכוח חוק יסודות התקציב. בית הדין הארצי לעבודה סקר את ההתפתחויות והפסיקה בנושא החריגות בשכר בשירות הציבורי, ויש בדברים שנקבעו שם כדי ללמד הן על המצב העובדתי והמשפטי ששרר ברשויות המקומיות באופן כללי, והן על החשיבות שייחסה הממשלה לפעילות הממונה. בכך יש אף תשובה לטענות בדבר אי חוקתיות התיקון לחוק. וכך הדברים תוארו שם (בעמ' 9-12)- "ברשויות מקומיות רבות קיימים גירעונות תקציביים ניכרים והרשויות אינן שומרות על המסגרת התקציבית שהוקצתה להן בתקציב המדינה ואושרה על ידי המחוקק. הסיבות לאי-עמידה בתקציב הן רבות. בין השאר הן נובעות מחתימת הסכמי שכר בין הרשויות המקומיות לבין ההסתדרות, המעניקים לעובדים תנאי שכר החורגים מהמסגרת התקציבית. כמו כן, נחתמו חוזי עבודה אישיים עם עובדים בכירים, בהם הטבות כספיות חריגות, לעיתים מפליגות. יצוין, כי בין הסיבות המועלות להצדקת מצב זה, צוין הצורך לשלם שכר גבוה מהמקובל בשירות המדינה על מנת לגייס ו"להחזיק" מנהלים בכירים, בעלי מקצוע ועובדים בעלי כישורים. על מנת להתמודד עם הבעיה של גירעונות ואי-סדרים בניהול תקציבים של גופים שלטוניים, לרבות רשויות מקומיות, החליט המחוקק על ההסדרים שנקבעו בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב. על פי סעיף 21 לחוק, רשות מקומית הינה בגדר "גוף מתוקצב" עליו חל סעיף 29 הנ"ל. לפיכך, החוק מסמיך את שר הפנים לפקח על רשויות מקומיות, שלא תיצורנה גירעונות ולא תחרוגנה מתקציביהן או מתקן כוח האדם שנקבע להן. אף הממונה על השכר מפקח על ביצוע סעיף 29 לחוק. אם התגלו חריגות מעין אלו, ניתן לנקוט בצעדים מסוימים על מנת להפסיקן, לרבות נקיטת הליכי משמעת נגד הפקידים ובעלי התפקידים האחראים לחריגות. יצוין, כי מבקר המדינה אינו שבע רצון ממידת הפיקוח של משרד הפנים על הרשויות המקומיות (ראה דו"ח מבקר המדינה 42, בע' 556). סעיף 29(א) לחוק אוסר על רשויות מקומיות להסכים לשינויים בתנאי העבודה או להנהיג שינויים כאלה, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר, שהאציל את סמכותו לממונה על השכר (ראה: י"פ 3066, התשמ"ד, ע' 2730]. וזו לשונו של סעיף 29(א) לחוק, כפי שתוקן לאחרונה בחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת הכספים 1998 (תיקוני חקיקה), תשנ"ח - 1998 (ס"ח 1645, 15.1.1998, ע' 48) (להלן - החוק להגברת הצמיחה) .... כאמור לעיל, על אף העובדה שנקבעו נורמות בחוק יסודות התקציב, נחתמו הסכמי שכר וניתנו הטבות שכר לקבוצות עובדים שונות על ידי רשויות מקומיות מבלי לקבל את אישור הממונה על השכר. במקרים רבים ההסכמים הללו לא הוגשו לאישורו של הממונה על השכר ואף הוסתרו ממנו. כמו כן, נחתמו באותן נסיבות חוזי עבודה אישיים עם עובדים בכירים של רשויות מקומיות ועיריות, בהם הוענקו "... הטבות כספיות חריגות, לעיתים מפליגות, לעובדים בכירים, בשכר ובתנאי פרישה, מעל ומעבר למקובל בשירות המדינה ותוך הפרת חוק יסודות התקציב" (מבוא ל"דוח על הביקורת בשלטון המקומי, התשנ"ו - 1996" של מבקר המדינה). כתוצאה מהענקת תנאי שכר החורגים ממסגרת התקציב ומאי-סדרים אחרים, נוצרו גירעונות ברשויות מקומיות רבות. הרשויות המקומיות שניהלו תקציב גירעוני פנו לממשלה, אשר נקראה לתת פתרון למשברים הכספיים שפקדו אותן. לעיתים קרובות הפסיקו הרשויות המקומיות לשלם שכר לעובדיהן, והשתמשו בעובדים כ"בני ערובה" להשגת תקציבים נוספים. נסיונותיהם של הממונה על השכר ומנכ"ל משרד הפנים לבטל "תשלומים חריגים לעובדי הרשויות המקומיות" נתקלו בהתנגדויות ואף בתחבולות. הממונה עשה מאמצים להשיג את המידע הדרוש ולבטל חריגות מהתקציב בחוזי עבודה ובהסכמים קיבוציים. במכתב שהוציא הממונה ביום 10.9.1995 אל "ראשי העיריות, ראשי המועצות המקומיות, ראשי המועצות האזוריות" נאמר, כי: "בדיקת נתוני השכר ברשויות המקומיות מעלה כי רשויות רבות משלמות לעובדיהן תוספות שכר חריגות שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות חוק יסודות התקציב...". במכתב זה ביקש הממונה על השכר לבטל את החריגים הנוגעים ל: "העסקת עובדים בכירים סטטוטוריים בחוזים אישיים... חריגות שכר... החזר הוצאות... קופת גמל... ותנאי פרישה". כתוצאה ממכתב זה התנהל משא ומתן בין מרכז השלטון המקומי לבין הסתדרות הפקידים. ביום 11.2.1996 סוכם, כי לא ינכו משכר העובדים את התשלומים החריגים ששולמו להם ואם אכן נוכו סכומים כתוצאה ממכתב הממונה על השכר, הם יוחזרו. אולם, הממונה על השכר ונציגי משרד הפנים לא היו צדדים למשא ומתן זה וההסכם לא נחתם על ידם. .... בשנת 1997, אחד מיעדי הממשלה היה צמצום הגירעונות שהצטברו ברשויות המקומיות. הוקצו כמיליארד שקלים לתקופה של שלוש שנות תקציב להפעלת "תכנית הבראה", מזה כשלוש מאות מיליון שקלים לשנת 1997. תקציב זה אינו כולל סכומים שהמדינה מעבירה לרשויות לשם השתתפות בפעילותן השוטפת, כגון חינוך, רווחה, וכו'. בעקבות "תכנית ההבראה" הנ"ל הוטלה חובה על כל רשות מקומית אשר מבקשת להשתתף בתכנית ההבראה להגיע לתכנית פרטנית עם נציגי משרד האוצר ומשרד הפנים. ... ביום 9.6.1997, החליטה הממשלה, בעקבות "דוח חריגות שכר בגופים מתוקצבים ונתמכים", שהוכן על ידי הממונה על השכר, על פעולות שונות וביניהן: הקמת יחידה מיוחדת לריכוז הפעולות לאכיפת חוק יסודות התקציב; הפעלת בית הדין למשמעת בהתאם לסעיף 39 לחוק; הפחתה של סכום השווה לסכום ששולם מהגוף המתוקצב או הנתמך שלא מילא אחר הוראות סעיף 29(א) ו- (ג) לחוק. בעקבות החלטה זו פעלו נציגי משרד הפנים והאוצר לשכנע ולהכריח את הרשויות המקומיות שנקלעו לגרעונות להגיע להסכם הבראה פרטני. בין היתר נשלח, ביום 10.8.1997, לעומד בראש רשות מקומית מעין זו, מכתב מאת משרד האוצר ומשרד הפנים, ובו הוראות בענייני שכר, ובין היתר: דרישה ל"גילוי מלא והמצאת ההסכמים ותנאי ההעסקה הקיימים ברשות..."; המצאת מסמכים רבים הנוגעים לתנאי שכר של עובדים והצעת הרשות לתכנית הבראה." סיכומו של עניין, התכלית העיקרית של סעיף 29 לחוק יסודות התקציב היתה ונשארה שמירה על המסגרת התקציבית ואילו תיקון מס' 24 בא, כפי שנאמר בדברי הסבר לחוק, "למנוע את הכפיה של ההסדרים החורגים על הקופה הציבורית", תוך הרחבת סמכויותיו של שר האוצר. 56. המערערים מוסיפים ומסתמכים על היעדר קשר בין הגברת הצמיחה במשק (כותרת חוק ההסדרים) ובין ייעול אכיפת החוק (מהותו של תיקון מס' 24). חוק ההסדרים זכה לביקורת רבה, בעיקר בשל הליך החקיקה המזורז, ה"עוקף" את הליכי החקיקה שנקבעו בתקנון הכנסת, ובכך נמנע דיון בכל חוק וחוק במסגרת ועדות הכנסת ומליאת הכנסת. יחד עם זאת, לצד הביקורת, יש הרואים בחוק מכשיר שלטוני חיוני להשגת יעדים כלכליים וחברתיים של הממשלה (להרחבה ר' נחמיאס וקליין "חוק ההסדרים: בין כלכלה לפוליטיקה" (נייר עמדה - המכון לישראלי לדמוקרטיה, נובמבר 1999). לענייננו, ייתכן שיש מקום לביקורת כי תיקון חוק יסודות התקציב, שיסודו בהחלטת ממשלה ובמדיניות מוצהרת להגברת האכיפה ומיגור התופעה של החריגות בשכר בשירות הציבורי, נעשה "בדלת האחורית" במסגרת חוק ההסדרים. יחד עם זאת, זוהי ביקורת כנגד הליך החקיקה ולא כנגד תוכן התיקון ומהותו, ובעניין זה מלבד הטענה הכללית בנושא, לא הובאו כל נתונים אשר יש בהם לתמוך בטענת המערערים כי אכן מטרת התיקון לא הושגה. אפילו אם היה מוכח כי מטרת החוק לא הושגה, ספק בעיני כיצד קביעה שיפוטית כי מטרת החוק לא הושגה, מצדיקה קביעה של בית המשפט שהחוק בטל, וזאת בניגוד לדרך המלך שהיא באמצעות תיקוני חקיקה, ביטול החוק או החלפתו, על ידי המחוקק - הכנסת (השווה - חוק איסור אפיית לילה (ביטול), התשנ"ח - 1998 (ס"ח 1674 התשנ"ח 266) או סעיף 26 לחוק החוזים האחידים, התשמ"ג - 1982, בו בוטל חוק החוזים האחידים, התשכ"ד -1964). 57. האם כטענת המערערים, הסנקציה החריפה שנקבעה בחוק (קביעת הסדר חלופי על ידי הממונה, במקום סנקציה משמעתית) שוללת את תוקפו של התיקון לחוק? המערערים מציעים אמצעי אחר לאכיפת החוק - הליך מיוחד לבירור תובענות. ייתכן שגם ההסדר שמציעים המערערים אפשרי, אולם ההסדר החוקי שעלינו לבחון הוא המנגנון שקבע המחוקק בתיקון מס' 24, על ידי הרחבת סמכויותיו של הממונה והסמכתו לקבוע את ההסדר החלופי להסדר החורג. בהקשר זה יש לזכור כי - "אין נדרשת ודאות מוחלטת כי הפעולה השלטונית תגשים באופן מוחלט את תכליתה. די במידה נאותה של הסתברות כי הפעולה הפוגעת בזכות או באינטרס מוגנים תתרום במידה סבירה להשגת התכלית. הנאותות והסבירות ייקבעו בהתאם למידת החשיבות היחסית של הזכות או האינטרס הנפגעים ושל התכלית שלשמה נעשית הפגיעה." (כב' הש' דורנר, במאמרה - "מידתיות" (ספר ברנזון, כרך שני, תשס"א), 281 בעמ' 289) לאור האמור לעיל, גם דעתנו הינה כי אין פסול באמצעי שבחר בו המחוקק. העובדה כי המערערים מצביעים על הליכים אפשריים אחרים שניתן היה ליישם, אינה מעלה ואינה מורידה, ואין בה להביא למסקנה כי האמצעי שבו בחר המחוקק לאכוף את האיסור המהותי, אינו מידתי או שהוא פוסל את כל התיקון לחוק. 58. גם הטענה כי תיקון מס' 24 מהווה התערבות בחופש החוזים, לא תועיל למערערים. ראשית, האיסור המהותי על התקשרות בחוזי עבודה ופרישה בניגוד למקובל במשק וללא אישור הממונה, נקבע עוד בשנת 1982. מבחינה זו, יש לראות את הסמכויות שניתנו בידי הממונה בתיקון החוק האחרון כמכשיר לאכיפת האיסור המהותי ולא ככלל מהותי חדש. (לטענות בנושא זה אתייחס בהרחבה להלן בסעיף 62 ואילך). מעבר לכך, עיריה הינה רשות, וסמכויותיה קבועות בחוק. אין לעיריה יותר ממה שהחוק מעניק לה. חוק יסודות התקציב קובע את גבולות כוחם של הגופים המתוקצבים והנתמכים לנהל את תקציבם. סמכות העיריה לפעול נקבעה בחוק וכך גם ההגבלה על סמכות זו, ככל שהיא נוגעת לחריגה מהתקציב. המחוקק הוא שקבע את גבולות הסמכות והוא זה המוסמך להגבילה. בתי המשפט הכירו בהגבלה זו כהגבלה לגיטימית להשגת המטרה של שמירה על איזון תקציבי (ר' דפנה ברק "האחריות החוזית של רשויות המינהל" (תשנ"א) עמ' 141- 152). במילים אחרות - "חופש החוזים" של העיריה נעצר בגבול שמציב חוק יסודות התקציב (ר' גם פרופ' כהן "'השיוויון' וחופש החוזים" המשפט (התשנ"ג) א' 131 - לגבי גבולות חופש החוזים במשפט הפרטי, היפים ומקל וחומר גם למשפט הציבורי). 59. האם התיקון לחוק אינו חוקי מאחר שהוא פוגע בקניין מעל לנדרש? ראשית, למושג הקניין אין הגדרה אחת, וקיימת קשת של זכויות שמקיימות חלק ממאפייני הקניין, וחסרות תכונות אחרות. כך לאחרונה פסק בית המשפט העליון בבג"צ 6268/00 קיבוץ החותרים אגודה שיתופית חקלאית רשומה נ' מינהל מקרקעי ישראל, ניתן 23.8.01 - "הגדרתה של זכות קניינית, בעייתית היא. לא מעט יגעו בתי משפט ומלומדים בניסיונות להגדירה ולקבוע את מאפייניה של זכות זו. על מנת לזהותה, ניתנו בה סימנים, בין היתר: עבירות; עצמאות; מיידיות; כפיפות הזכות לעקיבה; עדיפות על כל זכות אחרת; ייחודיות והרשימה אינה סגורה. לא תמיד ניתן לייחס לזכות כלשהי סימנים מובהקים של זכות קניינית. לעתים משמשים המאפיינים בערבוביה, כאשר חלקם אופייניים לזכות קניינית וחלקם אינם כאלה. בקצה האחד של הקשת מצויות זכויות שהן קנייניות מובהקות, ובקצה השני, מצויות זכויות שהן אובליגטוריות מובהקות. בין שני הקצוות, מצויות זכויות שמאפייניהן אינם חד משמעיים וחד-סטריים (ראו: דְבָרַי בע"א 2850/99 בן חמו נ' טנא נוגה בע"מ ואח', פ"ד נד(4) 849, 856-857)." גם אם נאמר כי למערערים יש זכות קניינית בגמלאותיהם, זו מוטלת בספק לאור העובדה כי הזכות שיש בידיהם היא פגומה, מאחר שבתהליך התגבשותה חסר מרכיב חיוני - אישור שר האוצר. ייתכנו מקרים בהם נאמר כי העדרו של האישור אינו שולל את התגבשות הזכות הקניינית כזכות הזוכה להגנה קניינית במובן הרחב. אולם לצורך הדיון, נניח כי יש בידי המערערים זכות קניינית. הזכויות החוקתיות שנקבעו בחוקי היסוד עומדות למבחן פסקת ההגבלה (ר' למשל בג"צ 450/97 תנופה שירותי כח אדם ואחזקות בע"מ נ' שר העבודה והרווחה, פ"ד נב(2) 433; ובג"צ 1715/97 לשכת מנהלי השקעות בישראל ואח' נ' שר האוצר, פ"ד נא(4) 367). האם הפגיעה בזכותם עומדת בפסקת ההגבלה? כפי שהראנו לעיל, התשובה לשאלה זו היא חיובית. היא אף מגשימה את תכלית החוק. בשאלת המידתיות, די בכך כי ההסדר החוקי הוא סביר (ר' כב' השופטת דורנר בעמ' 289 למאמרה). לפיכך, גם אם יש בתיקון מס' 24 לחוק לפגוע בקניינם של המערערים, אין הדבר גורע מתקפותו. 60. המסקנה מכל האמור לעיל הוא כי תיקון מס' 24 לחוק יסודות התקציב עומד בפסקת ההגבלה, הוא נעשה בחוק, הולם את ערכיה, והא נועד למטרה ראויה והוא אינו פוגע בזכויות היסוד במידה העולה על הנדרש. מכאן נעבור לבחינת סמכותו של הממונה לאחר תיקון מס' 24. האם סמכות הממונה על פי תיקון מס' 24 חלה ביחס למערערים - שאלת הרטרואקטיביות 61. טענתם החלופית של המערערים הינה כי גם אם התיקון לחוק עומד על כנו, הרי שהוא אינו חל בעניינם, מאחר שהמדובר בתיקון הוראה מהותית בדין ולכן אין לה תחולה רטרואקטיבית. כלומר, מאחר שתיקון מס' 24 הינו תיקון מהותי, הוא אינו יכול לחול למפרע, על הסכמי פרישה שנחתמו לפני כניסת התיקון לתוקף. הצדדים הציגו דעות שונות שהוצגו בפסיקת בתי הדין האזוריים בשאלה זו. פסקי דין אלה אינם מהווים הלכה מחייבת, מאחר שהם ניתנו בבתי דין אזוריים. נציין עוד כי הפסיקה שהוצגה על ידי המערערים, והתומכת בטענתם, ניתנה במסגרת הליך זמני. בבית הדין הארצי, השאלה התעוררה רק אגב אורחא בפרשת מרכז השלטון המקומי (דב"ע נו/ 16-4), והיא הושארה בצריך עיון - "לאחר מתן פסקי הדין הללו תוקן כאמור חוק יסודות התקציב, כאשר ברור שתכלית התיקון היתה לשנות את המצב המשפטי הקיים. במה שינה התיקון את ההלכה הקיימת, זאת יוכרע כאשר בית הדין ידון בהסכם או בחוזה מסוים ומכלול עובדות המקרה יובאו לפני בית הדין. " במקרה אחר פסק בית הדין הארצי כי אישור הממונה יכול להינתן גם בדיעבד, לאחר שהעובד כבר פרש, (ע"ע 300036/98 דוד נחום - עיריית נתניה, עבודה - ארצי, כרך לב (4) 174). מכאן נלמד כי סמכותו של הממונה אינה פוקעת לאחר פרישת העובד, והוא מוסמך לאשר או להציע הסדר חלופי, גם לאחר כריתת החוזה ולאחר שהוא כבר בוצע. 62. לדעתי, כפי שציינתי עוד קודם לכן, תיקון מס' 24 אינו תיקון בדין המהותי. עיקר התיקון מתבטא בהעברת שיקול הדעת שקודם לכן היה נתון לבית הדין, לשיקול דעת הרשות המינהלית - הממונה על השכר, הכפופה לביקורת שיפוטית של בתי המשפט. כך טענו גם המערערים (עמ' 26 סעיף 31.17 לסיכומי המערערים). העובדה שהתיקון אינו מהותי גם נובעת מכך שמטרת החוק ושל סעיף 29, כפי שהובא לעיל, נשארה זהה. השינוי לאחר תיקון מס' 24 הוא באמצעי לאכיפת האיסור על חריגה מהשכר המקובל בשירות הציבורי. בשאלת האבחנה בין הוראה בדין המהותי ובין הוראה פרוצדורלית, כותב כב' השופט לוין - "היעדים שלשמם מתבקשים אנו להגדיר פרשנותה של הוראת דין לפי המבחן האמור שונים זה מזה ויכול שלעניין אחד תיחשב נורמה פלונית כמאטריאלית ולענין אחר כפרוצדורלית... לפיכך נפסק כי יש לבחון בכל מקרה מה הסוגיה העומדת לדיון ולאיזו מטרה נעשה השימוש באבחנה." (ש. לוין "תורת הפרוצדורה האזרחית - מבוא ועקרונות יסוד" (תשנ"ט) עמ' 14) בענייננו, המטרה הינה הקפדה על שמירת המסגרת התקציבית, אכיפה ופיקוח על הרשויות. האיסור על חריגה מתקציב הרשות נקבע עוד בחוקי התקציב החל משנת 1982, גם אם דרכי האכיפה של האיסור המהותי שונו והשתכללו במהלך השנים. לעניין זה, ראה גם מאמרה של כב' השופטת בן פורת, בו הטענה המרכזית הינה - "שהתשובה אם הוראה פלונית 'דיונית' היא או 'מהותית' ניתנת לאור שקילת התוצאה הנגררת של סיווג כזה, היינו כלום רצוי וצודק הוא שההוראה תתפוס מיד. ... השאלה אם מדובר ב'מה' או ב'כיצד' להשיג את ה'מה' אמנם מקלה על המלאכה, אך רחוקה מלהיות קריטריון בטוח. ...כך שהחלוקה כשלעצמה יותר משהיא מהווה סוף פסוק היא נקודת מוצא גרידא." (מ. בן פורת "מבחנים לסיווג הוראה בדין כמהותית או דיונית" הפרקליט (תשנ"ח) עמ' 5, 16-17) 63. האיסור על קביעת תנאי שכר חורגים היה קבוע עוד בחוקי התקציב בשנת 1982 ואילך. ר' לעניין זה: דב"ע נה/3-93, דב"ע נו/263-9 אמנון שמואלי ואח' - המועצה לשיווק פרי הדר ואח', פד"ע לא 1, שם נפסק - "מתכונתו של סעיף 29 הנ"ל מבוססת על חקיקה קודמת שנחקקה לגבי שנות הכספים 1982, 1983 ו-1984. בסעיף 23 לחוק התקציב לשנת הכספים 1982, התשמ"ב-1982, נקבע כי בשנת הכספים 1982 לא יונהגו שינויים בשכר, בתנאי פרישה, בגימלאות והטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, של עובדי גופים ציבוריים שונים, "אלא בהתאם למה שסוכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר". בסעיף האמור לא נקבעה הוראה בדבר התוצאה של הנהגת שינויים בניגוד לאמור בו. הוראה דומה נקבעה בסעיף 24 לחוק התקציב לשנת הכספים 1983, התשמ"ג - 1983 ובסעיף 24 לחוק התקציב לשנת הכספים 1984, התשמ"ד - 1984. ואולם, בסעיפים אלה הוספה הוראה כי "על אף האמור בכל דין, כל הסכם או הסדר אחר בטל במידה שהוא נוגד הוראות סעיף זה". מתכונת זו נקבעה בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, שתוקפו החל משנת הכספים 1986 ואילך, והוא הסעיף החל על העניין הנדון לפנינו." איסור זה חל לא רק על הסכמים שנכרתו לאחר שנת 1982, אלא גם על שינויים שבוצעו הלכה למעשה אחרי שנה זו. "לא ינהיג" יכול להתייחס לביצועו, הלכה למעשה, של הסכם או הסדר מן העבר; הוא גם יכול לבטא הסדר חד-צדדי טהור, שאין לו שורשים או זיקה להסכם שנכרת בעבר." (רע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' מדינת ישראל, פ"ד מז(1) 397). כלומר, האיסור על תנאי שכר חורגים, חל החל משנת 1982, שנים רבות לפני שניתן פסק הבוררות, ועל כן הוא חל על שלושת המערערים. 64. זאת ועוד, הוספת מנגנוני אכיפה או שינוים אינו תיקון בדין המהותי. ההבדל היחיד הוא בצורת האכיפה, לא באיסור המהותי לקבוע תנאי שכר ופרישה חורגים ללא אישור האוצר. לכן, לא יעלה על הדעת שמעשה שהוא לגופו מנוגד לחוק, יקבל "הכשר" רק משום שהמחוקק הוסיף אמצעי אכיפה חדשים לאכיפת האיסור. "במקרה שבפנינו אין לראות את היעדרה בחוק של הוראה בדבר הסדרי אכיפה, כמחסום לנקיטת דרכי האכיפה המקובלות בתחומי המשפט האזרחי, הפלילי או המינהלי, לפי העניין. דעתי זו לא היתה שונה לו אף נכללו בחוק, לגבי גוף נתמך, הוראות כדוגמת אלו הכלולות בסעיפים 25 ו-26. במה דברים אמורים. השאלה אם דרכי תגובה משפטיות שפורטו בחוק הן בלעדיות וייחודיות או לאו, ואם הן שוללות דרכים משפטיות חלופיות צריכה להיות מוכרעת בכל מקרה לאור ההקשר החקיקתי: אמת המידה המרכזית עולה, כמובן, מנוסחו של החוק, מן הקוגנטיות של הוראותיו, מבלעדיותן הנחזית, וממעמדה המשפטי של מערכת הנסיבות הרלבנטית בתוך תחומי המשפט לסוגיהם, לרבות דרכי הטיפול המקובלות בתחום המשפטי המסויים הנוגע בדבר ובתחומי משפט הקרובים לעניין לאור מהותם וייעודם. אין להסיק, באופן כוללני - (1) כי כל אימת ולא פורטו בחוק ספציפי הסדרי אכיפה, אין אפשרות לפנות להוראות חוק כלליות, הישימות לעניין לפי טיבן ומגמתן. (2) כי כל אימת שהותוותה דרך פעולה בחוק, יש בכך גם, מניה וביה, כדי לשלול כל דרך חילופית. יש, כאמור, לבחון, בכל מקרה את ההקשר החקיקתי הספציפי. בחינה של הוראותיו של החוק הספציפי שבפנינו איננה יכולה ללמד כי המחוקק נתכוון לכך שההוראות יהיו עקרות, וכי לא יהיה אמצעי משפטי בו ניתן יהיה לנקוט לשם אכיפת האיסור שהוטל, מכוחו, על גוף נתמך, וכי אין להיזקק לסעדים השאובים מהוראות כלליות של הדין שהן ישימות לאור מטרתן ופעלן." (פרשת קופת חולים, רע"א 2920/90 לעיל) 65. המערערים טענו עוד כי עצם העברת הסמכות מהרשות השופטת לרשות המבצעת היא שינוי בדין המהותי. נראה לנו כי פרשנות זו הינה מרחיקת לכת והיא בודאי אינה נלמדת מדברי ההסבר להצעת החוק. המטרה העיקרית היתה אכיפה הדוקה יותר וקפדנית של החריגות בשכר בכלל המגזר הציבורי. לשם כך, ראשית, המחוקק החליט כי הוא יבטל את הלכת זגורי. אך זהו רק שלב אחד, שמונע מצב בו למרות שהיתה חריגה, העובד ימשיך לקבל את ההטבות החורגות - שכר או גמלאות ותנאי פרישה. השלב השני הוא הענקת סמכויות רחבות יותר לממונה. אין זו שלילת סמכותו של בית המשפט, אשר צריכה להיעשות באופן מפורש. אין כל מניעה, כי לאחר שהממונה יקבל את החלטתו, היא תעבור תחת שבט ביקורתו של בית המשפט, ובית המשפט יקבע כי חלקים מסוימים בהחלטה יבוטלו וחלקים אחרים יישארו, או שהוא יקבל עמדה של אחד הצדדים כי היה נכון יותר לקבוע הסדר חלופי אחר. במצב כזה, לצד סמכותו של הממונה - שהיא סמכות חדשה שהוקנתה לו בתיקון 24, נותרת סמכותו של בית המשפט - לבחון בדרך של ביקורת שיפוטית את ההחלטה. הסמכות הזו של בית המשפט אינה שונה מסמכותו להעביר תחת ביקורתו החלטות של גופים מנהליים רבים אחרים, וסמכות זו לא ניטלה ממנו בתיקון מס' 24. בהקשר זה יש לציין כי עוד לפני התיקון לחוק היתה לממונה סמכות אישור ופיקוח, אך זו היתה מוגבלת בהיקפה. 66. נימוק נוסף בפי המערערים, והוא כי הקביעה שעל הרשות לשקול שיקולי צדק, והמערערים טוענים כי לכך אין תקדים, ומכאן שהתיקון לחוק הוא מהותי. בספר החוקים מצאנו כי ישנם מקרים בהם שיקולי צדק הם השיקול שעל הרשות לשקול. כך, למשל סמכות המוסד לביטוח לאומי לפי סעיף 387 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה - 1995 והתקנות מכוחו - תקנות הביטוח הלאומי (הענקות מטעמי צדק), התשל"ה-1975 או סעיף 1 לחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד - 1994. בנוסף לכך, טריבונלים מינהליים -מעין שיפוטיים רבים מוסמכים להכריע על פי שיקולי צדק, ר' למשל, הסמכות על פי סעיף 75 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969; תקנה 10 לתקנות בתי קברות צבאיים (סדרי הדין בפני ועדת ערר), התשנ"ז-1997; תקנה 56 לתקנות חוקרים פרטיים (סדרי הדין של ועדת המשמעת), התשל"ב-1972; תקנה 57 לתקנות הטיס (רשיונות לעובדי טיס), התשמ"א-1981; תקנות המועצה לייצור ולשיווק של ירקות (הנוהל בפני ועדת-קנסות וועדת-ערר), התשכ"ד-1964. 67. זאת ועוד, הקביעה כי תחולתו של חוק הינה למפרע, היא "בראש ובראשונה שאלה של פרשנות" וזו תיקבע על פי תכלית החוק. כמו כן, התחולה בזמן הינה מושג מורכב שלו מספר פנים - רטרוספקטיביות, אקטיביות ופרוספקטיביות (עע"א 1613/91 ארביב נ' מדינת ישראל, פ"ד מו(2) 765). בענייננו, לאור מטרות החוק ומטרות התיקון לחוק (כאמור בסעיפים 53-55 לעיל), אני מסכימה עם העמדה שהוצגה על ידי כב' השופטת ורבנר (עב (חי') 200014/96 גנאים - באקה אל גרביה, שניתנה בהליך זמני), כי התיקון לחוק אינו מהותי ומכל מקום ממטרת החוק עולה במפורש, כי הכוונה היתה כי סמכות הממונה תחול גם על הסכמי פרישה שנחתמו עוד לפני התיקון. לאור זאת, בסכסוך שבפני, מקובלת עלי עמדת היועץ המשפטי לממשלה לפיה בתיק זה לא מתעוררת כלל שאלה של רטרואקטיביות, וזאת מאחר שהממונה הורה על הפסקת הגמלאות מכאן ואילך ולא בדיעבד (היינו - רטרוספקטיביות אקטיבית - על פי ההבחנות שנקבעו בפרשת ארביב). זכות המערערים לקבל את הגמלאות מתחדשת מדי חודש בחודש. לפיכך תחולת החוק מבחינת המערערים הינה תחולה אקטיבית. 68. המערערים מסתמכים על הנפסק בדב"ע נו/ 13-4 עירית תל אביב - ההסתדרות במרחב תל אביב, אולם שם החוזים נחתמו בשנת 1981, לפני קביעת האיסור בדבר תנאים חורגים, שנקבע לראשונה בשנת 1982. בענייננו, גם החלטת מועצת העיר וגם פסק הבוררות ניתנו לאחר שנת 1982, ושניהם ניתנו ללא אישור הממונה, ועל פניו בחריגה מהמקובל בשירות הציבורי. מי מוסמך לקבוע את תנאי השכר והפרישה? 69. בנושא זה בפני המערערים שתי טענות - האחת, כי סמכות ראש העיריה לפי סעיף 100 לחוק הגמלאות אינה כפופה לסמכות הממונה על השכר; והשניה - כי מועצת העיריה היא המוסמכת לקבוע את תנאי שכרם של המערערים, ולכן קביעת תנאי השכר נעשתה כדין. ראשית, לטענה בדבר הגדלת הגמלה. אכן על פי הוראת סעיף 100 לחוק שירות המדינה (גמלאות)[נוסח משולב], התש"ל - 1970, קיימת סמכות לנציב שירות המדינה להגדיל את הגמלה, בתנאים מסויימים. ואולם, גם אם נקבל את הטיעון כי סמכות זו נתונה לראש העיריה, אין כל תשתית ראייתית התומכת בטענה זו. לאחר שפסק הבוררות ניתן, כל שעשה ראש העיריה, הוא לרשום את המילים "מאשר לביצוע" בראש העמוד הראשון של פסק הבוררות. לא ניתן לראות צעד זה כהפעלת סמכותו של ראש העיריה. פעולה כזו אינה עומדת בכללים של פעלה מנהלית תקינה, בה הרשות חייבת לשקול את השיקולים, לתת זכות טיעון לצד המעוניין, לאסוף את כל הנתונים, להפעיל את שיקול דעתה ולתת החלטה מנומקת. יתירה מכך, גם על פי עמדת העיריה עצמה, אשר טענה כי פעולותיה נעשו כדין, הנימוק המרכזי היה העובדה שהתנאים נקבעו בהסכם בוררות מחייב. הטענה בדבר הגדלת הגמלה לא נטענה על ידי העיריה עצמה. 70. מכאן לטענות בדבר סמכות מועצת העיריה. על פי סעיף 168 לפקודת העיריות [נוסח חדש], עובדים סטטוטוריים יקבלו את המשכורת שתקבע המועצה. מכאן לומדים המערערים כי קביעת משכורות הבכירים, על פי חוזרי משרד הפנים והממונה, או התערבות הממונה על פי סעיף 29, הופכת את המועצה לחותמת גומי ושוללת ממנה את סמכותה על פי פקודת העיריות. לכאורה קיימת התנגשות בין סמכויות המועצה לקבוע את תנאי השכר של העובדים הסטטוטוריים, ובין סמכות הממונה להתערב בחוזים החורגים מהמקובל בשירות הציבורי. אולם זוהי סתירה הניתנת ליישוב: המועצה מוסמכת לקבוע את תנאי השכר של העובדים הסטטוטוריים, בכפוף לאישור הממונה ולהנחיות והנחיות משרד הפנים. מסקנה אחרת תביא לסיכול מטרתו של חוק יסודות התקציב, מאחר שמשמעותה היא כי ישנם גופים בשירות הציבורי שהוראות הממונה אינן חלות עליהם, ואלה יכולים לקבוע תנאי שכר מפליגים, ללא כל ביקורת. תוצאה זו אינה מתקבלת על הדעת. ר' בעניין זה - בג"צ 539/85 ההסתדרות הכללית של העובדים בארץ ישראל נ' בית הדין הארצי לעבודה, ירושלים, פ"ד מ(4) 834 - "מאחר ומדובר על קופה ציבורית אחת, אשר ממנה נשאבים כל התשלומים הנדרשים על פי ההסדרים המיוחדים, אך מובן שאין להעניק לכל נושא תפקיד המופקד על קטע מן השירות הציבורי את הסמכות להתחייב בשם השירות הציבורי כולו על כן ייחדו סמכות זו למי שמופקד על פי חוק התקציב על ביצועו. ההוראה שבסיפא לסעיף 24 המעניקה להוראת חוק זו עדיפות על כל דין, הסדר או הסכם נובעת מן המגמה להקנות לסעיף 24 מעמד עדיף ביחס להוראות חוק המעניקות לנושא תפקיד מוגדר בשירות הציבורי מעמד לענין קביעת שכרם של העובדים במגזר המסויים אשר עליו הוא מופקד." חוזה הבכירים מהווה הצעה לבכירים, החורגת מהסכמי השכר החלים על כלל העובדים ברשויות המקומיות. זוהי התקרה, אך אין מניעה שהמועצה תאשר תנאי שכר נמוכים מההצעה בחוזה הבכירים. כל שחוזר הממונה בא לעשות הוא ליצור מנגנון חוקי אשר מצד אחד יקח בחשבון את הבכירות, ומצד שני את מגבלות סעיף 29 לחוק. כך נאמר במפורש בחוזר - "מטרת ההצעה לקבוע תנאי העסקה לעובדים הבכירים ברשויות המקומיות על פי כללים אחידים שיעמדו בדרישות סעיף 29 לחוק יסודות התקציב. באותו חוזר גם נקבע מה יהא דינם של עובדים בכירים, ששכרם נקבע קודם לכן, והוא עולה על הנקבע בחוזר (כפי שהיה במצבם של המערערים). נקבע מנגנון של ועדת חריגים, כדלקמן - "מנכ"ל משרד הפנים והממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, או מי שהוסמכו מטעמם, יכהנו כועדת חריגים בכל הנוגע ליישום החוזים המיוחדים ותנאי ההעסקה המופיעים בהם לרבות דרך הטיפול במקרים ששולמו תשלומים עודפים לעובדים הבכירים עד הצטרפותם לחוזים המיוחדים." גם כאשר תנאי השכר נקבעים בהסכמי השכר, קיימות הטבות שכר רבות שאינן קבועות בהסכמים עצמם, אלא ניתנות על פי שיקול דעת המעביד, למשל אישור של שעות נוספות וביצוע כוננויות או אישור הוצאות רכב (קילומטראז'), הכל על פי דרישות התפקיד. כל אלה הם בסמכותה של מועצת העיריה, וגם מסיבה זו, אין לקבל את הטענה כי הכפפתה להסכמי השכר ולחוזרי הבכירים, הופכת אותה ל"חותמת גומי". סיכומו של דבר, הממונה היה רשאי ומוסמך להתערב התנאי הפרישה שנקבעו למערערים, בין שאלה נקבעו על ידי מועצת העיריה, בפסק הבוררות או שאלה אושרו לביצוע על ידי ראש העיריה. האם תנאי הפרישה חריגים וחורגים מהמקובל? 71. המערערים הקדימו את הטענות כי תנאי הפרישה שנקבעו להם, אינם חורגים מהמקובל, לטענות בדבר הפגמים שנפלו בהחלטת הממונה. לכאורה היה מקום לבחון ראשית את הפגמים הפרוצדורליים עליהם מצביעים המערערים, ורק לאחר מכן לבדוק את ההחלטה לגופה. לאור סדר טיעוני המערערים, נבחן ראשית האם תנאי השכר והפרישה של המערערים חורגים מהמקובל בשירות המדינה. אפתח ואומר כי לאחר עיון בהחלטות מועצת העיריה בדבר תנאי השכר של המערערים ופסק הבוררים, אין לי ספק, כי תנאים אלה חורגים במידה ניכרת מן המקובל. בנימוקי למסקנה זו, אתייחס לשאלה אל מי יש להשוות את התנאים וכן אתייחס לרכיבי השכר הבעייתיים. מהו הציבור שאליו יש להשוות את תנאי הפרישה? 72. נפתח ונאמר כי על פי הפסיקה, השוואת התנאים אינה אמורה להיות לכלל עובדי העיריה, אלא לכל לעובדי המדינה (דב"ע נו/278-3 אברהם קיזמן - עירית גבעתיים, פד"ע לא 116) - "זאת ועוד, ההשוואה לכלל עובדי העיריה אינה במקומה, בהתאם לסעיף 29, ההשוואה צריכה להיעשות לכלל עובדי המדינה. בדרך כלל ההשוואה הרלבנטית הינה לקבוצת העובדים המקבילה בקרב עובדי המדינה (ראו דב"ע נה/93-3, נו/263-9 אמנון שמואלי ואח' - המועצה לשיוווק פרי הדר ואח' (טרם פורסם), פסקה 41 לפסק הדין; רע"א 2920/90 קופת חולים של ההסתדרות הכללית נ' מדינת ישראל, פ"ד מז (1) 397, 409)." (ההדגשה הוספה - ו.ו.ל) ור' גם בג"צ 3705/90 הורביץ נ' שר האוצר, דינים עליון, כרך יז 837, שם נפסק- "כדי לברר אם הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך הסכים "על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה", שלא "בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה", אין די בהשוואה חלקית בין הטבות מסויימות שהגוף האמור מוכן להעניק, ובין אותן הטבות החלות על כלל עובדי המדינה. פירוש אשר כזה ירוקן את סעיף 29(א) לחוק מתוכנו, וישמיט את הטעם העומד בבסיסו, והוא להשוות בין מכלול תנאי השכר וההטבות שיינתנו לעובדים באותם גופים, לאלה הנהוגים לגבי כלל עובדי המדינה. משמופר השוויון המוחלט בתנאי השכר וההטבות בין המגזרים האמורים, לטובת עובד בגוף מתוקצב או נתמך, כי אז נדרש להסדר השונה אישורו של שר האוצר. חוזה עבודה השונה במהותו לטובת העובד מתנאי השכר וההטבות החלים לגבי כלל עובדי המדינה, הוא חוזה שיש בו "שינויים בשכר". ככזה עומד הוא בפני עצמו, כמקשה אחת, במנותק מההסכם הקיבוצי, ובוודאי שדרוש לו אישור שר האוצר." (ההדגשה הוספה - ו.ו.ל) במסגרת ההשוואה יש להתחשב במספר שיקולים, כגון - "במעמדם (עובדים קבועים, זמניים, ארעיים ועל-פי חוזים מיוחדים), בתפקידיהם, במקצועותיהם או בדירוגיהם" (דב"ע נה/ 93-3 שמואלי - המועצה לשיווק פרי הדר, פד"ע לא 1) כמו כן "ההשוואה שיש לעשותה, אינה השוואה לעומת הרמה המירבית של הטבה או זכות הנהוגה בשירות המדינה. ההשוואה הנכונה שיש לעשותה, היא, בין השאר, השוואה בשים לב לסוג ההטבה או הזכות הנדונים, מהות ההטבה או הזכות, היקפה של ההטבה או הזכות, והבחינה באיזו דרך היא הוסדרה לגבי כלל עובדי המדינה (או הקבוצה הרלוונטית של עובדי המדינה), ולגבי עובדי הגוף המתוקצב או הגוף הנתמך." (פרשת שמואלי, לעיל) לפיכך יש לדחות את טענות המערערים, כי ההשוואה צריכה להיעשות רק לגבי עובדי העיריה. זאת ועוד, גם אם העיריה נהגה בחריגה מהמקובל כלפי כלל עובדי העיריה, ספק בעיני כיצד עובדה זו יכולה לשמש הצדק לתנאי השכר והפרישה של המערערים. הכשרת תנאי הפרישה בנימוק זה כמוה כאישור לעיריות ומועצות מקומיות, שאם הן בוחרות לנהוג בניגוד להוראות הממונה וקובעות תנאי שכר חורגים, עליהן יש להקפיד שהחריגות תהיינה אחידות לכלל העובדים, מאחר שהחריגה לכל עובדי העיריה, בשונה מהענקת תנאים חריגים רק לחלק מהעובדים, תכשיר את המעשה (בהקשר זה ר' גם דברי בית המשפט העליון בעש"מ 6978/00 מוטיל נ' נציב שירות המדינה, פ"ד נד(4) 865). 73. מכאן אעבור לבחינת תנאי השכר והפרישה עצמם. בעניין זה יש להקדים ולאמר כי מאחר ששכר המערערים יכול היה להיות עד התקרה הקבועה בחוזה הבכירים, הרי משנקבעו תנאי שכר החורגים מהאמור בו, ונקבע שכר המנוגד לחוזרי הממונה, גם את הגימלה יש לגזור מהשכר שנקבע בחוזרי הממונה ולא על פי השכר ששולם בפועל. לממונה סמכות לדרוש את החזר הסכומים ששולמו בפועל גם בתקופת העבודה, כשכר חריג (השווה - החלטת כב' השופטת קציר בעב (חי') 1012/99 טוביה רכטמן - עירית חדרה, ניתן 1.8.01) הממונה לא עשה כן, ועובדה זו תובא בבחינת סבירות החלטתו, מכל מקום היא בוודאי אינה יכולה לשמש נימוק להשארת תנאי הפרישה המופלגים על כנם. לענייננו יפים הדברים שנפסקו בעש"מ 6978/00 מוטיל נ' נציב שירות המדינה, פ"ד נד(4) 865 - "השלמה עם המצב תהיה טעות גסה. היא תוביל להידרדרות נוספת בשלטון החוק, במינהל התקין ובשירות לציבור. לכן חובה היא להאבק במצב זה, ויש די דרכים וכלים, במסגרת הדין, לצורך זה. חובה זאת מוטלת, קודם כל, על ההנהלה בכל יחידה מינהלית בה קיים או מתפתח מצב כזה. ... אכן, מבחינה עקרונית, מנהל היודע על עבירות משמעת ממשיות או נמשכות ומשלים איתן, ללא תגובה או דיווח, נושא אף הוא באחריות אישית לעבירה, ויש לזקוף זאת לחובת תפקודו כמנהל. ... מכל מקום, ברור כי מן הבחינה של בית הדין למשמעת, ובדרגת ערעור גם מן הבחינה של בית משפט זה, הטענה כי עובדים נוספים, גם אם הם עובדים רבים, נוהגים לעבור אותה עבירה, באופן גלוי ומתמשך, אינה מכשירה את העבירה. עבירה נפוצה עדיין היא עבירה. יתירה מזאת. לא פעם ניתן לומר כי עבירה, ככל שהיא נפוצה יותר, כך היא פוגעת יותר. עצם הריבוי מוסיף סכנה. לכן ראוי להיאבק בעבירה כזאת ביתר נחישות, גם כשמדובר באחד העבריינים, כדי שאחרים יראו וייראו. כך היא עמדת בית המשפט בדין הפלילי. וכך אמר בית המשפט בע"פ 121/88 מדינת ישראל נ' דרוויש, פ"ד מה(2) 663, 689, מפי המשנה לנשיא אלון, לגבי נוהג של שימוש בלתי-חוקי בכספים של ארגון עובדים: "נוהל מקובל אינו הופך למעשה מותר מבחינה משפטית... העובדה שפשטו ונתקבלו בציבור נורמות אסורות אין בה כדי להתירן...". ועוד אמר (בעמ' 701): "קיומו של 'נוהג מקובל' ו'מסורת של שנים' אין בהם כדי להועיל אם וכאשר נוהג זה ומסורת זו יסודם בשיבוש ערכים ונורמות תקינות". בדומה לכך גם בדין המשמעתי." דברים אלה שנאמרו ביחס לחובות העובד בשירות הציבורי, במישור המשמעתי - יפים קל וחומר לגבי חריגות בתקציב שמשלבות היבטים רחבים יותר מאשר הדין המשמעתי הצר. 74. מסיבה זו אין אף מקום להסתמך על ההלכה שנקבעה בפרשת סטרן (דב"ע מד/ 8-7 הממונה על הגמלאות - סטרן, פד"ע טו 452). בפרשת סטרן העובד קיבל שכר כדין, ולכן נקבע כי על הגמלאות לשקף את רמת חייו לפני הפרישה. בענייננו, המערערים לא היו זכאים לתנאי השכר המפליגים. קבלת עמדת המערערים תביא להנצחת המחדלים והחריגות, וזו תוצאה שאינה מתקבלת על הדעת. לענייננו רלוונטית הפסיקה שאינה נותנת תוקף להסדרים חורגים בשירות הציבורי, אשר ניתנו בניגוד לדין - כך, למשל, דב"ע שן/ 42-3 מזרחי - רשות הנמלים, פד"ע כב 452, שם נפסק - "ההסדר במקרה דנן, לפיו עובדים מדווחים על שעות נוספות שלא עבדו בפועל, והממונה מאשר דיווחים כאשר הוא יודע שאינם נכונים, הינו פסול ונוגד את כללי המינהל התקין. המדיניות השיפוטית הנכונה, לדעתנו, היא לא להקשות על מעביד ציבורי הפועל על מנת להפסיק הסדר לא תקין. קיים אינטרס ציבורי להגן על זכותו של המעביד הציבורי לבטל הסדר שמהותו בקנוניה והוא נועד להטעות את הנהלת הגוף. לאור כל האמור לעיל עולה, כי הרשות היתה מוסמכת לבטל את התשלום משום שלא ניתן על ידי גורם מוסמך, לא היתה כוונה לתת לו תוקף משפטי וטובת הציבור אינה מחייבת את המשכו אלא את הפסקתו. … אם ניתן לכרות ענף חי ובריא מאותו גזע עץ, קל וחומר שניתן לכרות ענף רקוב ומעוות. (ור' גם בדרך של היקש - בג"צ 7458/95 במות - מרכז ללימודי תרבות וחברה עמותה רשומה נ' מדינת ישראל - משרד החינוך התרבות והספורט, פ"ד נא (4) 186, בנושא חלוקת הכספים הייחודיים, בניגוד להוראות חוק יסודות התקציב). 75. למרות שתיאור כל תנאי השכר והפרישה הובא בפתח הדברים (ר' סעיפים 3-4, 13, 16-18, 27, 31-31, 39 לעיל), לשם המחשה נתעכב על חלק מהתוספות, אשר המערערים טוענים כעת כי הן חלק משכרם הרגיל. יש להדגיש, כי קבלת טענה זו משמעה הפרש של אלפי שקלים בין המשכורת הקובעת על פי חוזה הבכירים ובין המשכורת של המערערים. המערערים קיבלו 80 שעות נוספות גלובליות לפי 145%. על פי הפסיקה, עובד אשר במסגרת עבודתו נדרש לעבוד בשעות נוספות, יכול המעביד לשלם לו שעות נוספות גלובליות, ואלה אינן רכיב פיקטיבי או חלק מהמשכורת (ר' דב"ע נא/7-4 מדינת ישראל - יעקב זכאי ואח', פד"ע כ"ד 193, 195 - 197; בג"צ 5572/92 יעקב זכאי ואח' נ' בית הדין האזורי לעבודה ואח', פ"ד מ"ז(3), 602; דב"ע מד/ 34-3 דוד אלון - בנק ישראל, פד"ע טז 76; דב"ע נה/ 108-3 הדרי - אלקו בע"מ, עבודה ארצי, כרך כח (2) 231). שלושת המערערים שימשו בתפקידים סטטוטוריים, מהבכירים בעיריה. המערערים לא טענו כלל שלא עבדו שעות נוספות בפועל ואין זה סביר שבמעמדם לא עבדו שעות נוספות. מכאן שתשלום השעות הנוספות לא היה פיקציה. לגבי התמורה ששולמה, הרי שבשירות המדינה, רכיב זה משולם על פי החוק, היינו 125% לשעתיים הראשונות ו - 150% לכל שעה נוספת, ולא 145% לכל השעות הנוספות, כפי ששולמו למערערים. 40 שעות כוננות גלובליות ששולמו למערערים - גם אם היינו מקבלים כי זהו תשלום פיקטיבי, הרי שהעלאה פיקטיבית של השכר בשיעור של 40 כוננויות, כשיש רק כ - 22 ימי עבודה בחודש ו - 30 ימים קלנדריים בחודש, חורגת מכל קנה מידה סביר. הסברם של המערערים לתוספת האחוזית, היה כי מדובר בפיצוי על התפקיד הנוסף שמילאו בחברה העירונית. לטענתם, מדובר ב- 25% מהשכר בחברה העירונית. מהנתונים שמסרה העיריה לממונה (נספח ו' לתצהיר נחמני), עולה ששיעור התוספת גבוה משכר היסוד עצמו. עובדה זו כשלעצמה מעוררת חשד לכאורה לחריגה בשכר גם בחברה העירונית. כמו כן, לא ברור כיצד אפשר לטעון, בתנאי העסקה שכאלה, כי תשלום שתי המשכורות ישירות מהעיריה היווה חסכון בהוצאות השכר. לכל אלה יש להוסיף, כי העובדה שנדרשה החלטת מועצת העיר על מנת לכלול את הרכיבים במשכורת הקובעת, היא הנותנת כי לא מדובר היה ברכיבים שמלכתחילה, היו חלק ממנה, גם לשיטתה של העיריה. 76. אשר לתנאי הפרישה, יש להקדים ולומר כי מתן פנסיה מוקדמת לעובד הזכאי לפנסיה תקציבית, כאשר הוא פורש מהעבודה בגיל 50 או אפילו לפני כן, בוותק הנמוך מ - 25 שנות עבודה ושלא במסגרת הליכי צמצומים, ראוי לעיון מחדש, וזאת בלשון זהירה. המערערים טענו כי הגדלת אחוזי המשרה, מ - 2% לשנה, אינה חריגה בשירות הציבורי. ייתכן שזה המצב העובדתי, אך אין הצדקה לשמר אותו. אם אין מקור בדין המתיר הגדלת הצבירה פי שניים מהקבוע בחוק, אין כל סיבה להמשיך ולאשר את אחוזי הפנסיה של המערערים. יתירה מכך, הדוגמאות עליהן הצביעו המערערים בסיכומיהם, מתוך דו"ח הממונה (ת/1) רק מחזקות את הטענה כי מדובר בתופעה פסולה שיש למגר. יש לציין עוד כי בפרשת שמואלי, התקבלה עמדת הממונה, כי אין לאשר הסדרי פנסיה מוקדמת לבעלי פחות מ- 25 שנות וותק בעבודה, כי הכלל הוא 2% פנסיה לכל שנת עבודה ואין לאשר תשלום פנסיה מוקדמת בד בבד לתשלום פיצויי פיטורים. על אף שתנאי הפרישה למערערים חרגו בכל אחת מהנקודות הללו, הממונה לא דרש את החזר סכומים ששולמו עם הפרישה, אלא רק את הפחתת הגמלה מכאן ואילך. (למען הדיוק, בפרשת שמואלי בית הדין התערב בהחלטת הממונה על פי הנפסק בפרשת זגורי, אולם לאור תיקון מס' 24 אשר ביטל במפורש הלכה זו, לא ניתן עוד לפעול בדרך משפטית זו). בנוסף, יש לדחות את טענת המערערים להפסד הכנסות. אם המערערים היו מפוטרים כדין, היו זכאים רק לפדיון חופשה ולפיצויי פיטורים (או גמלאות, בהתאם להוראות חוק הגמלאות). בגיל בו פרשו המערערים הם כלל לא היו זכאים לפדיון ימי מחלה, ולכן אין לקבל את הטענה כי "ויתרו" או נפגעו מאחר שלא קיבלו את מלוא זכויותיהם. סבירות החלטת הממונה 77. לאחר שהשתכנעתי כי תנאי השכר והפרישה היו חורגים יחסית למקובל בשרות הציבורי, וכן כי אין פסול במישור הפורמאלי בהסתמכותו של הממונה על הוראות סעיפים 29 - 29ב' לחוק יסודות התקציב, נותר להעביר את החלטת הממונה תחת שבט הביקורת השיפוטית. השאלה שלפני בשלב זה הינה: האם החלטת הממונה היתה סבירה. אקדים ואומר כי לדעתי החלטת הממונה סבירה ולא נפלו בה פגמים המצדיקים את ביטולה. 78. בית הדין הארצי קבע מהו שיקול הדעת שצריך להנחות את הממונה, לאור הוראות החוק לפני התיקון האחרון, וכך קבע - "בבואו להחליט בתוקף סמכותו לפי סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, על הממונה על השכר להנחות עצמו בראש ובראשונה על-פי מטרותיו של סעיף זה. מטרות אלה עולות מהרקע לחקיקתו של סעיף זה ומן המטרה למנוע מעמסה תקציבית על קופת המדינה ולתרום ליציבות המשק. כמו כן עליו להביא בחשבון את הגורמים הרלוונטים בכל מקרה, ונסיבות מיוחדות, ככל שהן קיימות, תוך שהוא פועל בסבירות, ללא הפליה ועל-פי עקרונות המשפט המינהלי." (דב"ע נה/3-93, דב"ע נו/263-9 אמנון שמואלי ואח' - המועצה לשיווק פרי הדר ואח', פד"ע לא 1) אבחן כעת אחת לאחת את טענות המערערים בנושא הפעלת שיקול הדעת על ידי הממונה. האם היה שיהוי בפעולת הממונה, אשר יש בו להשפיע על תקפות ההחלטה? 79. נציגת היועץ המשפטי לממשלה הציגה את ההתכתבויות הרבות שהיו בין העיריה ובין הממונה בנושא תנאי השכר ותנאי הפרישה של המערערים. ההתכתבויות החלו עוד בשנת 1990. בשנת 1992 נשלחו שלוש תזכורות בנושא תנאי שכרו של הגזבר, אורפז, אולם המכתבים לא נענו. בתקופה זו אורפז עדיין עבד בעיריה, ובאופן טבעי הנתונים שנדרשו לא רק שנגעו לו באופן אישי, אלא גם הוא היה הגורם המוסמך בעיריה מתוקף תפקידו כגזבר, להעברת נתוני השכר. בשנת 1994 כתב מר נחמני לעירית בת ים כי פסק הבוררות יקבל אישור הממונה אם יעמוד בתנאים מסויימים, אולם מכתב זה לא נענה. ביוני 1995 נשלח מכתב שני מיחידת האכיפה. שוב הוזהרה העיריה כי חלה עליה החובה להעביר לבדיקת הממונה ולאישור כל הסכם פרישה חריג, טרם הפעלתו. אולם שוב חזרה העיריה על עמדתה כי היא אינה יכולה לפעול בניגוד לפסק הבוררות. ממכתבים נוספים שנשלחו מיחידת האכיפה במהלך שנת 1995, עולה כי העיריה סירבה לשתף פעולה - בניגוד לחובה המוטל עליה - ולא העבירה לממונה את כל החומר הדרוש ואת הפרטים בדבר הסדרי הפרישה. רק בפברואר 1996 שלחה העיריה את החומר בנושא גוטמן ואורפז. (לגבי מועד תחילת הבדיקה, ר' גם עדותו של נחמני בעמ' 28 לפרוטוקול). בשנת 1997, בעקבות החלטת ממשלה מס' 2101, הוקמה יחידת האכיפה. גם לאחר החלטת הממשלה, העיריה לא עשתה דבר על מנת להושיט עזרה לאנשי היחידה, והרושם שנוצר מתשובותיה, הוא כי פעלה לסכל את פעולות היחידה. כך עוד בשנת 1997 נדרשו הנתונים לגבי כהן, מהנדס העיריה, ורק אחרי תזכורת שלחה העיריה את פסק הבוררות בעניינו. התכתובת שהוצגה בבית הדין מבהירה מדוע היה נחוץ התיקון לחוק, המקנה סמכויות אכיפה משמעותיות לממונה על השכר. לפני התיקון לחוק לא היתה ליחידת האכיפה יכולת לאכוף על הגופים את מסירת המידע ושיתוף הפעולה. 80. הרושם הנוצר למקרא מכתבים אלה, הוא שהעיריה ניצלה את פסקי הבוררות כמגן מפני התערבות בהחלטות הפסולות של מועצת העיריה. לכך מתווספת העובדה שהעיריה לא העבירה את כל הנתונים ליחידת האכיפה ובכך עיכבה את קבלת ההחלטה בעניינם של המערערים. כמו כן, היא נדרשה עוד בספטמבר 1996 להביא את המסמכים לידיעת גוטמן ואורפז, ובספטמבר 1997 - אל כהן. עובדות אלה מעוררות תהיות לגבי התנהגותה של העיריה בנוגע לכל הפרשה. המערערים טוענים כי רק בשנת 1998 קיבלו פניה מהממונה, לאחר שבמשך ארבע שנים הפנסיה שולמה ללא עוררין. התשובה למשך הזמן שחלף עד שהממונה קיבל את ההחלטה ניתנה בעדותו של נחמני לגבי ההתייעצויות הפנימיות והשינוי הפרוצדוראלי בטיפול בחריגות - מתביעה של הפרקליטות כנגד העיריה, להחלטה של הממונה על בטלות הסדר הפרישה. כמו כן ברור כי התנהגות העיריה בפרשה, ובמיוחד העובדה שלא יידעה את המערערים לגבי הבדיקה של הממונה, תרמה אף היא למצב. עובדה זו לא נעלמה מעיני הממונה, אשר מציין זאת כאחד השיקולים בהחלטה על הפסקת הגמלה מכאן ואילך ולא רטרואקטיבית, ואף מסיבה זו הטענה של שיהוי בקבלת ההחלטה, אינה מהווה עילה להתערבות בהחלטת הממונה. בהקשר זה יש להזכיר כי המערערים הועסקו במשרות הבכירות ביותר בעיריה. למעמד זה של בכירות אין רק זכויות, אלא גם אחריות וחובות בצידו. גוטמן העיד (בעמ' 4 ש' 18), שהיה אחראי על ניהול כח האדם כל השנים. חזקה כי הוא הבין, מתוקף תפקידו, מה המשמעות של תנאי השכר שהוא קיבל. בהתחשב במעמדם של שני המערערים האחרים - אורפז וכהן (גזבר העיריה ומהנדס העיריה) איני סבורה שיש לקבל טענה שהמערערים לא הבינו את משמעות הסכומים שקיבלו, ואת משמעות החריגה. הדבר נכונים במיוחד לגבי מר אורפז, שנשא בתפקיד גזבר העיריה ומר גוטמן, שהיה מזכיר העיריה. 81. בדיעבד, לאור סירובה של העיריה לשתף פעולה עם הממונה ועם יחידת האכיפה, היה מקום להודיע למערערים ישירות על ההליכים המתקיימים בעניינם, ולא להותיר את חובת היידוע על כתפי העיריה. בנושא זה ראוי שהממונה ישקול האם אין מקום לשנות את נהלי העבודה. במקרה של המערערים, איני סבורה כי יש בכך לשנות את המסקנה, מאחר שכפי שאפרט להלן, לאחר ההליך המשפטי לא נותרה עוד טענה שלא יכלה להיטען בפני הממונה בעת הדיונים. כמו כן לפחות גוטמן אורפז יכלו לדעת, בתוקף תפקידם בעיריה, על פניות הממונה עוד לפני שפרשו, והנימוק האחרון - הממונה לא ביקש את החזר הסכומים ששולמו לפני 1998. האם היה פגם בזכות הטיעון למערערים, טרם קבלת ההחלטה 82. הטענה העיקרית בנושא זה מבוססת על העובדה כי במכתב התשובה שכתב בא כוחם של המערערים, לפניית הממונה אל המערערים, נכתבה הפיסקה הבאה- "אך ברור הוא כי מרשנו שומר על מלוא טענותיו וזכויותיו ואין באמור לעיל כדי לבטא הסכמה לויתור על זכות מהזכויות הנתונות לו מכוח פסק הבוררות שקבע את פרישתו המוקדמת ואת תנאיה ובהתאם להוראות כל דין. לפיכך אין אנו רואים צורך להיכנס לבחינתם של הרכיבים השונים במשכורתו ובתנאי פרישתו של מרשנו. נהיה מוכנים לפרט עמדתנו זו בהרחבה נוספת אם תדרש." המערערים טוענים כעת כי היה על הממונה להזמינם להופיע בפניו על מנת שיטענו את מלוא טיעונם. הרשות אמנם חייבת לתת זכות טיעון למי שעלול להיפגע מהחלטתה, אך צורת מימוש הזכות יכולה ללבוש דרכים שונות. לא מוטלת על הרשות החובה לאפשר זכות טיעון בעל פה דווקא, בשונה מטיעון בכתב, ובסעיף 29א(א)(2) לחוק נאמר במפורש כי זכות הטיעון תינתן בכתב, משמע, בהעדר נימוקים מיוחדים, זו דרך המלך. כך, למשל, דחה בית המשפט העליון טענה כי על ועדת ערר לתת זכות טיעון בעל פה, בנוסף לטיעונים בכתב שהועלו - "בכך שניתנה לעותרים האפשרות להגיש טיעוניהם בכתב, קיימה הועדה את חובתה ליתן לעותרים הזדמנות הוגנת ונאותה להציג טענותיהם, וכי ועדה זו לא היתה חייבת לאפשר טיעונים בעל פה בפניה. אכן על הרשות מוטלת חובה לאפשר למי שעלול להפגע מהחלטותיה להציג את טענותיו. אולם מתכונת השימוע תלויה במכלול רחב של שיקולים ונסיבות, ובהם אופיו של ההליך שבפני הרשות, מיהות הרשות, ומהות הענין. ראו לענין זה ספרו של י' זמיר - "הסמכות המנהלית" (תשנ"ו, כרך ב', עמ' 812 ועמ' 819-820); (בג"צ 5485/95 יורשי המנוח עבדאלפתאח מוחמד סלאמה נ' מפקד אזור "יהודה ושומרון", דינים עליון, כרך מד 639) בענייננו, לא נראה לי כי פיסקת "שמירת הזכויות", מקימה טענה של פגיעה בזכות הטיעון. במכתב הפנייה הראשון של הממונה, מאוגוסט 1998, מפורטות כל הטענות שבפי הממונה. לא ברור מדוע נדרשו המערערים לשמור חלק מתשובתם למועד מאוחר יותר, ומדוע הניחו כי יוזמנו להופיע בפני הממונה. מכל מקום, הם לא דרשו כן במכתבם, והם גם לא דרשו זאת בהמשך. 83. זאת ועוד, הניסוח במכתב הוא מעורפל. אין בו דרישה מפורשת להשמיע את הטענות ולא כתוב בו שהמערערים מבקשים להופיע בפני הממונה. כל שנכתב הוא כי מהמערערים "שומרים על זכותם". זו אינה בקשה מפורשת להביא טיעונים במועד מאוחר יותר, והעמדה שהוצגה על ידי מר נחמני, כי לא הבין מנוסח המכתב שמדובר בבקשה כזו, איננה בלתי סבירה. בנוסף, מר נחמני העיד כי התייעץ בעניין עם הפרקליטות, וגם שם לא סברו שיש מקום לזמן את המערערים (עמ' 43 לפרוטוקול). אין מקום לקבל את טענת המערערים, שלא יכלו להתייחס לרכיבים עצמם בתגובתם לממונה. המערערים הם שבחרו לשמור על "זכותם" להגיב בעתיד. איש לא מנע מהם להגיב לכלל הטענות - שלא הוסתרו מהם - עוד בפניה הראשונה. במיוחד כאשר חלפו כשלושה חודשים בין תשובתם ובין ההחלטה הסופית. היה בידיהם זמן מספיק להגיש השלמות לתגובה, או לפחות לברר האם נדרשת השלמה שכזו. 84. אפילו נניח כי הממונה לא נתן למערערים את זכות הטיעון לפני קבלת ההחלטה בעניינם, עדיין עולה השאלה האם יש מקום לראות את החלטתו בטלה, או שמא רק ניתנת לביטול. על פי ההלכה הפסוקה, לא כל פגם בזכות הטיעון, יביא לבטלות ההחלטה המנהלית (ר' למשל: בג"צ 5621/96 הרמן, ראש עיריית אופקים נ' השר לענייני דתות, פ"ד נא(5) 791; רע"פ 4398/99 הראל נ' מדינת ישראל, פ"ד נד(3) 637). בענייננו, כל הטענות שהיו בפי המערערים נשמעו במסגרת הליך זה. המערערים לא טענו כי יש בפיהם טענות נוספות שיכלו להציג בפני הממונה, ולאור היקף הטיעונים בתיק זה, קשר להעלות על הדעת, אילו טענות חדשות יכולות להיטען. מכאן, שלאחר ההליך המשפטי לא נותרה עוד טענה שלא יכלה להיטען בפני הממונה בעת הדיונים, כך שהלכה למעשה, זכות הטיעון של המערערים לא נפגעה באופן מהותי. דעה קדומה של הממונה 85. המערערים טוענים כי הממונה פעל מתוך דעה קדומה, אולם לא ברור מטיעוני המערערים מה היה הרקע לאותה "דעה קדומה", אשר לא הוכחה. הסיבה היחידה בה נוקב נחמני, היא חומרת הממצאים עצמם. המערערים מצביעים על עדותו של נחמני, בה הוא אמר כי לאור חומרת הממצאים, בדיקת החוזה עצמו לא היתה מעלה או מורידה, כי לא היה בו כדי לשנות את התמונה שנחשפה. לא מדובר במצב בו הממונה החליט ראשית על המסקנה הסופית, ורק אחר כך מצא את הממצאים התומכים בהחלטה זו. ההיפך מכך - נחמני העיד במפורש, כי לא היה עוד צורך בחומר נוסף, כגון - החומר שבהסתמך עליו ניתן פסק הבורר - מאחר שהממצאים היו חמורים. רוצה לאמר - לא דעה קדומה, אלא חומר עובדתי מספק להגיע למסקנות נוקבות. מסיבות אלה, גם ההפנייה לפסיקה האוסרת על משוא פנים וניגוד עניינים כלל אינה רלוונטית, ולא למותר לציין, כי לא הוכח כל משוא פנים או ניגוד עניינים בפעולת הממונה או יחידת האכיפה. פגם בתשתית העובדתית 86. המערערים טוענים כי נפל פגם בתשתית העובדתית ששימשה בסיס להחלטת הממונה, מאחר שלא הוצגו סיכומי ישיבות או החלטות ביניים בנושא המערערים. ייתכן יש פגם בכך שלא כל ישיבה וכל החלטה מלווה בפרוטוקול מסודר וסיכום ישיבה. אולם אין סבירות בחיוב של הרשות לגבות במסמכים ובתרשומות כל פעולה וכל צעד שאנשיה נוקטים, הגם שראוי לקבוע נהלי עבודה ונוהל קבלת החלטות אחידים. מכל מקום, לא הוכחו פגמים כאמור, ומדובר בפגמים שבנהלי עבודה, אשר אינם גורעים מנפקותה של ההחלטה הסופית, שהיא ההחלטה העומדת לביקורת בית הדין. 87. "פגמים" אחרים בתשתית העובדתית, עליהם הצביעו המערערים, גם הם אינם משנים את התמונה הכללית. כך למשל, נטען כי עד לדיון המשפטי לא בדקו את מכלול תנאי הפרישה. טענה זו אינה נכונה. מהפרוטקול עולה, כי המדינה קיבלה מהעיריה חישוב בכתב יד לגבי המשכורת הקובעת, אולם מאחר שגוטמן לא אישר את הסכומים שננקבו שם כסכומים ששולמו לו, חויבה העיריה להגיש מסמכים מסודרים המתארים את כלל הסכומים ששולמו למערערים עם פרישתם. העובדה כי נציג הממונה ערך חישוב מחדש על סמך הנתונים שהועברו, אינה מלמדת על כך שהנתונים לא היו בפניו עוד קודם לכן. במהלך אותו דיון הסבירה נציגת היועמ"ש כי בתצהיר הראשון מטעמה, ננקבו סכומים המבוססים על ההסכמים ופסקי הבוררות, (בהם נקבעו מספר החודשים) ואלה הוכפלו במשכורת הקובעת. המדינה לא נקבה בסכומים מדוייקים, דווקא משום שהחישובים לא היו מדוייקים והנתונים שקיבלה מהעיריה היו חלקיים (למשל, תלושי שכר רבעוניים) או מסמכים שלא ניתן להציגם לבית הדין. הבקשה להצגת הנתונים התבקשה רק על מנת שניתן יהיה לבחון את שיקול הדעת של הממונה על השכר ולצורך ראיית התמונה הכוללת של כל חריגות השכר, וכן מאחר שהסכומים שננקבו על ידי המדינה הוכחשו, נדרש בירור עובדתי של הסכומים המדוייקים ששולמו למערערים. כלומר, הפניה לקבל את המסמכים, לאחר תחילת ההליך המשפטי ולקראת הדיון, נעשתה לצורך הבהרת המחלוקת. לא נטען בשום שלב כי בפני הממונה לא היו הנתונים הדרושים לחישוב החריגות. בהחלטה מיום 9.3.99 נאמר - "מאחר והמדינה קיבלה מהעיריה דף עם רישומים בכתב יד של הסכומים והעד אינו מאשר את הסכומים, על כן אין מנוס אלא לחייב את העיריה להמציא מסמך רשמי המפרט את הסכומים החד פעמיים (מענק הפרישה או פיצויי פיטורים, מענק פדיון דמי השתלמות ומענק פדיון ימי חופשה ותקופת הסתגלות וכן לבקשת ב"כ המעררים את מספר ימי המחלה שהמערערים צברו ושוויים הכספי) וזאת לגבי שלושת המערערים. לענין הרלוונטיות שב"כ המערערים טען, לדעתי יש לכך רלוונטיות מאחר וכאשר דנים בסוגיה של ביטול תנאי שכר או פרישה ע"י הממונה, יש לראות את התמונה הכוללת. גם אם הממונה על השכר אינו תובע במסגרת הליך זה את אותם מענקים." בהקשר זה אני דוחה את הטענה כי התצהיר של נחמני, מ - 30.5.99, לגבי התשלומים העודפים, חורג מהחלטתי מיום 13.4.99. 88. אשר ל"הודאה בטעויות" שמייחס ב"כ המערערים לנציג הממונה, מדובר בעניינים זניחים, כמו הוספת חצי שנה נוספת לחישוב תקופת העבודה של אורפז. אין זה משנה את התמונה הכללית, ובודאי שאין לראות בהסכמתו של נציג הממונה לקבל תיקון לחישוב, לגבי עובדה שאינה שנויה במחלוקת, הודאה בכך שהתשתית העובדתית לקבלת החלטות היתה חסרה ומוטעית. טענת האפלייה 89. טענה זו מתחלקת לשני חלקים - אפליה ביחס לבכירים אחרים, אשר קיבלו 4% פנסיה, לעומת המערערים להם נקבעה פנסיה של 2% בלבד; וכן אפליה ביחס לעובדים אחרים בעיריה. לגבי ההשוואה לבכירים אחרים - לא הוכח מה היו התנאים שבגינם שם אושרו 4% פנסיה, והאם הם מתקיימים גם אצל המערערים. לא ניתן לקרוע את ההחלטה על הפחתת אחוזי הגמלה, מהסכומים האחרים שקיבלו המערערים, וטיעוני המערערים בנושא ההפלייה מתעלמים מכך. לכך יש להוסיף כי נחמני העיד לגבי מקרה אחד, שם אחד השיקולים היה כפל תפקידים, שהיה היום נוהג אחרת (עמ' 17). מכל מקום, לא ניתן לפעול באורח שוויוני "מתמטי" כלפי כל המקרים. כל מקרה ונסיבותיו - ותק העובד, נתוניו האישיים, הרקע לפרישה, התפקידים שמילא במקביל. כל שניתן לדרוש מהממונה הוא כי יהיו קריטריונים אחידים. קיומם של קריטריונים אלה הוכח, כאשר הוצגו שיקולי הממונה. כמו כן יש להקפיד שהפעלת הקריטריונים בכל מקרה ומקרה תיעשה באופן אחיד. לא הוכח שהפעלת הקריטריונים לגבי המערערים הופעלה באופן שונה מאשר לגבי מקרים אחרים. 90. לגבי טענת האפליה לגבי עובדים בעיריה: בשום שלב של הדיון לא נאמר שהממונה לא יבדוק עובדים אחרים בעיריה ולא יפעלו לגביהם. גם לא נאמר שהממונה יאשר חריגות נוספות. כל שנחמני אמר בנושא הוא שהוא מניח שיש חריגות ויש לבדוק את הנושא. מכאן ועד הוכחת טענת הפלייה, הדרך ארוכה. עובדתית, המערערים הצביעו על שני מקרים בלבד. באחד מהם העובד נפטר ולכן הופסקו ההליכים, והשני עדיין מצוי בבדיקה. מכל מקום, גם אם נקבל את עדותו של גוטמן, שהיה מזכיר העיריה (בעמ' 4 לפרוטוקול), לפיה "אין שום דבר יוצא דופן לגבי תשלומים קבועים או גלובליים ששולמו לי במהלך עבודתי והוכללו במשכורת הקובעת לצורך הגימלאות, אין שום הבדל לגבי עובדי עיריה אחרים ברמות ניהוליות כי כך היה מקובל ונהוג במשך כל השנים." (ונתעלם לרגע מהעובדה כי הוא מעיד על נורמה שתומכת בטענתו, כך שיש להתייחס אליה בחשדנות), אין בהתנהגותה של העיריה להכשיר את הנורמה הפסולה, אלא רק להדגיש את החשיבות בפעילות הממונה (ר' בסעיפים 72-73 לעיל). טענה זו מתקשרת לטענה הנוספת והיא - פגם בהחלטת הממונה בשל אכיפה סלקטיבית של החוק על בסיס שיקולים בלתי עניניים. מדובר בטענה שלא הוכחה, ואף לא הוכח כי השיקולים לאכיפה היו פסולים. נהפוך הוא, מהתמונה שהצטיירה בבית הדין עולה כי התערבות הממונה היתה נחוצה, והחלטת הממונה התקבלה חרף מכשולים רבים שהעיריה הערימה על פעולתו. 91. האם החלטת הממונה פגומה מאחר שהוא התייחס אל המערערים כמקשה אחת? התשובה לשאלה זו הינה - לא. אין לשכוח כי החלטת מועצת העיריה נעשתה במטרה להשוות את תנאי השלושה (ר' המבוא להחלטות המועצה, בסעיפים 3, 17, 30 לעיל). יתירה מכך, גם התשובות ששלח ב"כ היו זהות בניסוחן. לא הובאו כל נתונים אישיים רלוונטיים שיצרו אבחנה כלשהי בין השלושה, למעט נתונים ידועים כגון ותק בעבודה ותפקיד. (להתנהגות המערערים, אשר בחרו שלא לשטוח את כל טענותיהם בפני הממונה, התייחסתי לעיל בסעיפים 82-84) 92. האם ביטול החלק הכספי, הקובע את תנאי הפרישה מחייב את החזרתם של המערערים לעבודה? טענה זו מנתקת את ההחלטה על תנאי הפרישה מתנאי השכר החורגים שנקבעו למערערים עוד בתקופת עבודתם, והרי המערערים עומדים על טענתם כי תנאי העסקתם היו כדין. האם הדבר אפשרי? המערערים טוענים כי תנאי העסקתם היו כדין. החזרה לעבודתם משמעה החזרה לעבודה לאחר שיחזירו את כל הסכומים העודפים שקיבלו, ויועסקו על פי תנאי השכר שאישר הממונה. לא שמעתי במהלך הדיונים נכונות של המערערים לשוב לעבודה בתנאים אלה. לאור האמור לעיל, לא השתכנעתי כי יש ממש בטענה. היא גם עומדת בניגוד לעמדת העיריה, אשר טענה כי ההסדר הכספי הנלווה להסכם עם העובדים הוא טפל לעיקר - קביעת הפסקת העבודה בהסכמה. גם בשל סתירה זו, מוטל ספק בעמדות שני הצדדים - הן העיריה שביקשה להציג "נימוק אובייקטיבי" להפסקת העבודה, והן המערערים, שניתלו בקשר שבין ההסכמה לפיטורים ובין הפסקת העבודה ובין וקביעת תנאי הפרישה. מכל מקום, ברור מעמדת העיריה, כי לא יהיה זה מעשי לכפות עליה את החזרתם של המערערים. בנוסף, "ראשית החטא" אינה בהסכם הפרישה, אלא בהסכם שקבע את תנאי השכר - החלטות מועצת העיר. הבוררות היא השלב הבא בגיבוש חריגת השכר. הנקודה שבה החל "כדור השלג" של חריגות השכר, לא היתה במו"מ על תנאי הפרישה, אלא בקביעת תנאי שכר מפליגים. לכן ההשוואה לפרשת זגורי, שם היה מדובר על מו"מ על תנאי פרישה בלבד, אינה מתאימה. ומאחר שההשוואה לזגורי אינה במקומה, גם הטענה בדבר הקשר בין תנאי הפרישה ובין ההסכמה לפרוש, היא מלאכותית. זאת ועוד, תנאי הפרישה של גוטמן נקבעו עוד שנים קודם לכן, במסגרת החלטת המועצה, ולכן לפחות לגביו ברור שאין לקבל את הטענה כי תנאי הפרישה שלובים זה בזה בהסכמה להפסיק העבודה. הסתמכות המערערים 93. לטענה בדבר הסתמכות המערערים על פסקי הבוררות, התייחסתי בהרחבה בסעיפים 45-47 לעיל. לדברים האמורים שם אוסיף כי אין לעובד זכות קנויה שלא יפטרו אותו, מכאן שלא ברורה טענת ההסתמכות של המערערים, ועל כן החישובים אשר הוצגו בתצהיריהם המשלימים לגבי "ההפסדים" כביכול שנגרמו להם עקב הפרישה, נדחים בזאת (ור' גם סעיפים 76). שיקולי הממונה 94. המערערים טוענים כי הממונה הפעיל באופן שרירותי את שיקול דעתו והתעלם מנתונים רלוונטיים. איני מקבלת טענה זו. הקריטריונים על פי הם פועל הממונה הוצגו במהלך הדיון. כמו כן מר נחמני הסביר בעדותו ופירט את השיקולים שהנחו את הממונה (עמ' 26 לפרוטוקול). לא מצאתי כי נפל פגם בשיקולים אלה, ולא השתכנעתי כי ההחלטה התקבלה באופן שרירותי. בפני הממונה וראש יחידת האכיפה היו תלושי השכר, הסכם הבוררות ונתונים כספיים שהעיריה העבירה. הממונה ביקש את התייחסות המערערים, והמערערים בחרו להתייחס, כשהם מיוצגים על ידי עו"ד, למיטב הבנתם. לא נאמר בתגובת המערערים דבר לגבי נסיבותיו האישיות של כל אחד ואחד, לא נאמר דבר לגבי שיקולים מיוחדים שיש להביא בחשבון. למעשה כל הטענות שהועלו במהלך הדיון, בהן נטען כי הממונה לא התחשב בנתונים רלוונטיים רבים, לא יכלו להיות בפני הממונה, וזאת מאחר שהנתונים אינם עולים ממסמכים שהממונה מוסמך ורשאי לדרוש. נתונים אלה יכולים להיות מועלים רק אם המעביד או העובד עצמו יטענו אותם, והמערערים לא עשו כן. הממונה לא אמור לחקור ולדרוש מעבר למה שמתגלה על פניו מתוך החומר המובא בפניו. לכן כל הטרוניות בנושא זה, כיום, לאחר שהמערערים עצמם לא טענו זאת בפני הממונה, בהזדמנות שניתנה להם, אינן יכולות לפגוע בתקפות החלטת הממונה. דברים אלה מצטרפים לדברים שנאמרו בנושא זכות הטיעון. לכל האמור לעיל יש להוסיף כי יש לראות את ההחלטה של הממונה כמכלול. כך למשל, נטען שהממונה מתחשב במילוי כפל תפקידים לצורך הגדלת אחוזי הפנסיה, אולם שיקול זה אינו עומד בפני עצמו. בהחלטת הממונה, הוא התעלם לחלוטין מכל הסכומים ששולמו כמענקים חד פעמיים למערערים וקבע כי ההחלטה הינה רק מעתה ואילך. בשולי הדברים ובהקשר לשיקולים שנשקלו, יש לציין, כי מצבה הכלכלי של עירית בת ים לא היווה שיקול בהחלטת הממונה (ר' עדות נחמני בעמ' 5 ש' 16-21 , פרוטוקול מיום 5.7.99). סיכום 75. סיכומו של כל האמור לעיל, הוא כי לא נפלו פגמים בהחלטת הממונה, המצדיקים את ביטולה. בפרשת מרכז השלטון המקומי נאמר כי ישנם מקרים בהם ייתכן שיינתן תוקף להסכם החורג. נסיבות מיוחדות אלה אינן מתקיימות כאן. בענייננו הממונה נתן דעתו למכלול השיקולים, הוא איפשר לצדדים לבוא ולטעון ולאחר מכן נתן את החלטתו המנומקת. אין זה המקרה בו הסכסוך הוא בין העובד והמעביד, כאשר המעביד טוען לתחולת סעיף 29 כטענת הגנה, וכנימוק מדוע אין להיעתר לדרישת העובד. הסכסוך כאן הוא בין הממונה המפעיל סמכות מנהלית, ובין המערערים, העובדים. לא נפל פגם בתשתית העובדתית ששימשה בסיס להחלטת הממונה, הוא נתן למערערים הזדמנות להתייחס לכל הטענות, והחלטתו מנומקת וסבירה, וזאת במיוחד כאשר מדובר בנתונים הבאים: א. אורפז, גזבר העיריה, קיבל בגיל 45, לאחר 16 שנות עבודה, גימלה של 19,224 ש"ח (המבוססת על 55% פנסיה ממשכורת קובעת של 34,952 ₪, במקום גמלה בסך 8,386 ש"ח (המבוססת על 32% פנסיה ממשכורת קובעת של 25,161 ₪ בלבד). כמו כן עם פרישתו קיבל מענקים חד פעמיים (פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה, פדיון ימי חופשה מעבר למכסה מותרת) בסך של 642,964 ₪ (בערכים נומינליים), במקום 213,264 ₪, לו החישוב היה נעשה כדין. ב. גוטמן, מזכיר העיריה, קיבל בגיל 49, לאחר 22 שנות עבודה, גמלה של 31,717 ש"ח (המבוססת על 70% פנסיה ממשכורת קובעת של 45,311 ₪), במקום גמלה בסך 11,071 ש"ח (המבוססת על 44% פנסיה ממשכורת קובעת של 25,161 ₪ בלבד). כמו כן עם פרישתו קיבל מענקים חד פעמיים (פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה, פדיון ימי חופשה מעבר למכסה מותרת, הודעה מוקדמת ובנוסף מענק הסתגלות) בסך של 1,483,490 ₪ (בערכים נומינליים), במקום 264,215 ₪, לו החישוב היה נעשה כדין. ג. כהן, מהנדס העיריה, קיבל בגיל 52, אחרי 10 שנות עבודה, ובסך הכל 16 שנות ותק לפנסיה, גמלה של 6,702 ש"ח (שהיא למעשה גימלה של 20,067 ש"ח, המבוססת על 53% פנסיה ממשכורת קובעת של 37,863 ₪, ובניכוי ה"קופה הציבורית"), במקום גימלה בסך 2,684 ש"ח (כאשר החישוב מבוסס על 32% פנסיה ממשכורת קובעת של 25,161 ₪ בלבד, כשאלמלא ניכוי "קופה ציבורית", התשלום בפועל היה 8,052 ש"ח). כמו כן גוטמן קיבל עם פרישתו מענקים חד פעמיים (פדיון ימי השתלמות, מענק פרישה, פדיון ימי חופשה מעבר למכסה מותרת, הודעה מוקדמת ובנוסף מענק הסתגלות) בסך של 954,648 ₪ (בערכים נומינליים), במקום 278,829 ₪, לו החישוב היה נעשה כדין. הממונה קבע כי הגמלה תופחת רק ממועד קבלת ההחלטה, הוא לא דרש החזר כל הסכומים ששולמו לפני ההחלטה, לא דרש את החזר הסכומים ששולמו ביתר עוד במהלך תקופת העבודה (על אף שהגמלה המופרזת מבוססת על תנאי שכר חריגים), ואף לא דרש את החזר המענקים החד פעמיים. בנסיבות אלה, החלטתו של הממונה הינה סבירה ושקולה, ואין מקום להתערב בהחלטתו. בסיכומי היועץ המשפטי לממשלה, נטען כי מאחר שהממונה על השכר מוסמך לעיין מחדש בהחלטתו ולשנותה בהתאם לטענות החדשות שנשמעות בפניו, אם הדבר מתבקש לאור אותן טענות, יש בידי כל אחד מהמערערים לטעון לעניין נסיבותיהם האישיות או טענות אחרות שלדידם יש בהן כדי להביא להגדלת הגמלה בהתאם לחוק ולכללים הקיימים בעניין זה, והממונה ישקול בהתאם. לאור הצהרה זו, אין מניעה כי המערערים ישובו ויפנו אל הממונה, ככל שבפיהם טענות שלא לובנו בהליך זה. 76. סוף דבר - הערעורים נדחים. כל אחד מהמערערים ישא בהוצאות הערעור בסך 5,000 ₪ לטובת המדינה, ובסך הכל 15,000 ש"ח. לאור עמדת העיריה בתיק זה ומעורבותה בכל הקשור לתובענה, אין צו להוצאות לזכותה. יישוב סכסוכיםפרישהעירייהבוררות