פסק דין השופט רם כהן רקע: 1. בפנינו ערעור על פסק-דינו של בית הדין האזורי בבאר-שבע (בל 2050/00; השופט סופר ונציגי הציבור ה"ה זעפרני ואבצור), אשר דחה את תביעתה של המערערת לתשלום דמי אבטלה, עבור תקופת שהותה בקורס במסגרת הכשרה מקצועית, מכוח סעיף 173 (א) (1) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשנ"ה - 1995 (להלן: החוק). גם ערעור זה, נושא דיוננו, נסוב סביב השאלה בדבר גבולותיו של סעיף 173 (א) (1) לחוק ומתי נסגרים שערי הטבת המחוקק על הנמצא בקורס להכשרה מקצועית. המתווה הנורמטיבי: הוראות החוק - 2. סעיף 173 לחוק עוסק בתשלום דמי אבטלה למי שנמצא בהכשרה מקצועית, וזה לשון הסעיף בחלק הנוגע לענייננו: "(א) (1) זכאי שנשלח להכשרה מקצועית ישולמו לו, בעד כל תקופת ההכשרה, דמי אבטלה בסכום השווה להפרש שבין התשלומים הניתנים לו בהכשרה המקצועית לבין מלוא דמי האבטלה שהיה זכאי להם אילו היה מובטל". סעיף 161 לחוק מגדיר מהי "תקופת אכשרה" שעל "זכאי" לצבור בתכוף "לתאריך הקובע", ולענייננו כדלקמן: "(ה) השלים מבוטח תקופת האכשרה כנדרש בסעיף קטן (א), לא תידרש ממנו תקופת אכשרה במשך שנים עשר החודשים שלאחר התאריך הקובע שלגביו השלים את תקופת האכשרה". סעיף 158 לחוק מגדיר מהו "התאריך הקובע" כדלקמן: "'תאריך קובע' - ה - 1 בחודש שבו התחילה תקופת האבטלה, ובלבד שחלפו 12 חודשים לפחות מה - 1 בחודש שבו התחילה תקופת האבטלה הקודמת". מהוראות החוק עולה, כי "זכאי" לתשלום דמי אבטלה, הוא מובטל שצבר "תקופת אכשרה", והוא יחשב ככזה כל עוד לא חלפו שנים עשר חודשים לאחר האחד בחודש בו החלה תקופת האבטלה, אשר לגביה הושלמה תקופת האכשרה, והוא לא ניצל במהלכה את "התקופה המירבית לדמי אבטלה" על פי סעיף 171 לחוק. "זכאי" כאמור הנשלח להכשרה מקצועית בתקופה של שנים עשר החודשים - מה -1 בחודש שבו החלה תקופת האבטלה - יהא בבחינת "זכאי שנשלח להכשרה מקצועית" וקמה לו הזכאות לתשלום דמי אבטלה בעד כל תקופת ההכשרה המקצועית. אין חולק, אפוא, שאדם אשר החל קורס להכשרה מקצועית בתוך שנת הפטור מתקופת ההכשרה שלא ניצל את החקירה המירבית לדמי אבטלה המגיעה לו - ה"זכאות", יהא זכאי לקבל דמי אבטלה בגין כל התקופה בה ישהה בהכשרה, גם אם תקופת ההכשרה תמשך מעבר לתקופת ה"זכאות". השאלה שבמחלוקת, פסיקת בתי הדין והדרך בה נקט המוסד לאור הפסיקה - 3. האם אדם אשר הופנה לקורס במסגרת הכשרה מקצועית ואף עבר את הליכי המיון לקורס, תוך תקופת ה"זכאות", אך מסיבות שאינן תלויות בו, בפועל החל הקורס לאחר תקופת ה"זכאות", יהא בגדר "זכאי שנשלח להכשרה מקצועית"? 4. שאלה זו הגיעה פעמים אחדות לפתחם של בתי הדין לעבודה וכך קבעו הם: א. בתב"ע מט/ 73-02 חנוך וינשטיין - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כא צה, צט, נאמר על-ידי בית הדין האזורי לעבודה בחיפה: "לפי סעיף 127 טז הנ"ל [סעיף 173 לנוסח המשולב משנת 1995] צריך שההימצאות בהכשרה המקצועית...תהיה במסגרת ובהקשר לאותה תקופת אכשרה שבגינה נחשב מי שמשתתף בהכשרה ל'זכאי'. אותה הימצאות בהכשרה מקצועית אינה חייבת להיות באותה תקופה ממש שבה עדין הוא 'זכאי', דהיינו 12 חודשים מיום התאריך הקובע. די אם היא סמוכה לתקופת הזכאות באופן שניתן לראות קשר ישיר בין הזכאות עקב תקופת האכשרה שהושלמה, לבין ההימצאות בהכשרה המקצועית אליה נשלח אותו זכאי על-ידי לשכת שירות התעסוקה. פירוש אחר יביא לכך שרק הכשרה מקצועית שהתחילה בתוך 12 חודשים מהתאריך הקובע תזכה את מי שמשתתף בה בתשלום. פירוש כזה הוא בלתי סביר, ועשוי להביא לסיכול מטרת החוק. לא יתכן שהעובדה שמועד פתיחת הקורס נדחה בכמה שבועות תשלול את דמי האבטלה ממי שנשלח לקורס במסגרת שירות התעסוקה כמובטל שהשלים תקופת אכשרה. על אחת כמה וכמה נכונים הדברים כאשר התובע 'נשלח' לקורס בתוך התקופה של 12 חודשים מיום התאריך הקובע, או בעודו מקבל דמי אבטלה בגין אותה תקופת אכשרה שצבר" (ההדגשות הוספו). ב. לעומת האמור על-ידי בית הדין האזורי בעניין וינשטיין הנ"ל, קבע בית דין זה בדב"ע שן/108-02 שושנה שולב - המוסד לביטוח לאומי (ניתן ביום 24.5.1990), כי: "...רק מי שזכאי לקבל דמי אבטלה בעת השתתפותו בהכשרה מקצועית ייהנה מהשלמת ההפרש שבין התשלום בגין ההכשרה המקצועית לבין התשלום של דמי האבטלה. ... מדברי ההסבר לחוק...יוצא כי הסעיף בא לעזור למי שזכאי לדמי אבטלה בעת השתתפותו בהכשרה מקצועית. מטרתו למנוע מצב בו מבוטח המקבל דמי אבטלה לא ישתתף בהכשרה מקצועית משום שיקבל תמורתה פחות ממה שהיה מקבל לו המשיך ליהנות מדמי אבטלה. אימוץ פירוש המערערת יביא לתוצאה לא סבירה, שמבוטח יירשם בהכשרה מקצועית במועד שזכאי לקבל דמי אבטלה, יתחיל את הקורס כעבור תקופה של חודשים רבים, כאשר כבר איננו זכאי לקבל דמי אבטלה, ויקבל אותם בגין התקופה שאינו זכאי לקבלם" (ההדגשה הוספה). ג. אל שני פסקי הדין האמורים, התייחס בית דין זה בדב"ע נו/ 52-02 אורית אופק - המוסד לביטוח לאומי (ניתן ביום 5.3.1997) (להלן: פרשת אופק). גב' אופק הופנתה לקורס במסגרת הכשרה מקצועית ועברה במהלך תקופת הזכאות - שנים עשר החודשים שלאחר התאריך הקובע - את כל הליכי המיון לקורס אליו נשלחה. הקורס נפתח תוך החודש הראשון שלאחר תום תקופת ה"זכאות" וארבעה ימים לאחר תום שנת האבטלה וגב' אופק נטלה בו חלק. בית דין זה קבע, כי יש לשלם לגב' אופק דמי אבטלה, בעד כל תקופת ההכשרה, תוך שציין כי המקרה הינו קיצוני בנסיבותיו, וכך נפסק: "המחוקק מציין כי מי שישתתף בהכשרה מקצועית, יקבל דמי אבטלה בגין כל תקופת האכשרה. הווה אומר, המחוקק צפה, שההכשרה תימשך גם מעבר לתקופת הזכאות, וציין, כי התשלום לא יפסק עם סיום תקופת הזכאות, אלא ימשך במשך כל תקופת ההכשרה. הדבר גם תואם את תכלית החוק. המטרה היא, כפי שצוין בעניין שולב, שהמובטל ישוב ויכנס למעגל העבודה. אחת הדרכים היא שליחתו להכשרה מקצועית על מנת שיעבור הסבה מקצועית. הסיכוי גדול, שקורס לא יסתיים תוך תקופת הזכאות. לדעתנו יש לבחון בכל מקרה את הנסיבות. כאשר מובטל נשלח להכשרה מקצועית, ובעקבות שליחתו זו נעשתה כל הפרוצדורה כדי לקבלו להכשרה מקצועית, כגון, מיון, מבחנים וכדומה תוך תקופת שניים עשר החודשים, והקורס החל בתכוף לאחר תום שניים עשר החודשים, הרי יש לראותו כזכאי לדמי אבטלה. מועד תחילת הקורס לא עוד תלוי במובטל" (ההדגשה הוספה). ד. בעקבות פרשת אופק הוציא מנהל אגף גמלאות מחליפות שכר במוסד חוזר בו נקבע: "ביה"ד [הארצי] ממליץ לקבוע פרק זמן מקסימלי בין סיום שנת האבטלה למועד תחילת הלימודים ואנו ממליצים כי פרק זמן זה לא יעלה על חודש ימים. בנסיבות מיוחדות כאשר מההפניה ועד פתיחת הקורס, לרבות עמידה במבחני מיון והתאמה, חלפה תקופה העולה על חודש מעבר לשנת הזכאות, יש להתייעץ עם הענף על מנת לבחון אפשרות הרחבת התקופה אך לא מעבר לחודשיים" (חוזר מתאריך 14.4.1997) ( להלן: "החוזר") (ההדגשה הוספה). העובדות ופסיקת בית הדין האזורי: 5. העובדות הצריכות לענייננו, כפי שנקבעו על ידי בית הדין האזורי, ואשר אינן שנויות במחלוקת בין הצדדים, הן כדלקמן: א. המערערת קיבלה דמי אבטלה בעד 138 ימים - מחודש ינואר 1999 ועד לחודש יולי 1999. היינו: מספר הימים המקסימלי לו זכאית המערערת. תקופת שנים-עשר החודשים, מאז תחילת תקופת האבטלה של המערערת, הסתיימה ביום 31.12.1999. בהמשך וכפי שנראה, לתקופת שנים-עשר החודשים במקרה כבמקרה דנן, אין חשיבות לצורך הכרעה בשאלה השנויה במחלוקת. ב. ביום 11.7.1999 הופנתה המערערת על ידי לשכת שירות התעסוקה לקורס שיווק וקידום מכירות, במסגרת הכשרה מקצועית. על גבי טופס ההפניה נכתב "תאריך התחלה משוער 25.7.1999". ג. מבחני המיון לקורס נערכו ביום 24.10.1999 והמערערת התייצבה בפני ועדת קבלה ביום 14.11.1999. ד. המערערת התקבלה לקורס, אשר בפועל החל ביום 19.3.2000 והסתיים ביום 26.6.2000. ה. ביום 5.7.2000 הגישה המערערת תביעה נוספת לתשלום דמי אבטלה, עבור התקופה בה שהתה בהכשרה מקצועית. ו. המוסד דחה את התביעה, מהטעם של העדר תקופת אכשרה. כנגד החלטה זו הגישה המערערת תביעה לבית הדין. 6. בית הדין האזורי דחה את התביעה מהטעמים כדלקמן: "במקרה שלפנינו לא נראה שיש מקום לסטות מההנחיות שנקבעו [הכוונה לחוזר שהוצא על-ידי המוסד, ראה סעיף 4. ד. לעיל], שהרי הן נועדו במקורן למקרים מיוחדים בהם, נפתח הקורס לאחר שהסתיימה שנת האבטלה, וזאת לאחר שהמובטל סיים את כל ההליכים הנדרשים. המקרה המיוחד של 'אורית אופק', אשר דיבר על מספר ימים לאחר סיום שנת האבטלה, הביא כאמור את הנתבע [המוסד] להרחיב את הזמן לחודש ובמקרים מיוחדים לחודשיים. הנתבע הלך מעבר למספר ימים וקבע תקופת גג של עד חודשיים וזאת כדי לקבוע גבולות שאחרת כפי שנקבע בפרשת 'שולב': 'מבוטח ירשם בהכשרה מקצועית במועד שזכאי לקבל דמי אבטלה, יתחיל את הקורס כעבור תקופה של חודשים רבים, כאשר כבר אינו זכאי לקבל דמי אבטלה, ויקבל אותם בגין התקופה שאינו זכאי לקבלם'... יש לזכור, כי לו היה הנתבע בוחר להיצמד לאמור בפרשת אופק היה מגביל את הזמן לחודש או אפילו למספר ימים לכל היותר, אולם בכל זאת הסכים לראות גם בחודשיים כזמן שייחשב הפער בין תום תקופת האבטלה לתחילת הקורס. לדעת ביה"ד זוהי הנחיה סבירה ויותר מכך יש בה גילוי של התחשבות בעובדה, שקורסים מתבטלים חדשות לבקרים ובמקומם נפתחים אחרים לאחר תקופה ארוכה. ברור כי, קשר סיבתי תמיד יימצא בין תקופת הזכאות וההליכים שביצע המובטל לבין ההכשרה המקצועית. אולם לא ניתן למתוח את הקשר הסיבתי הזה עד אין סוף. גם לכך יש גבולות וטוב עשה הנתבע כאשר פירש אותם כדי שהדברים יהיו ברורים. התובעת [המערערת] מבקשת כי הנתבע יחרוג מ 30 הימים הראשונים, יחרוג מ 30 הימים הנוספים המוקצים למקרים מיוחדים, ויכיר בכך כי עצם קיום הקורס ביום ה - 13 לאחר תום ה 60 הימים הוא מקרה מיוחד בפני עצמו. דעתנו היא כי אין להעתר לכך. אנו מוצאים כי ההנחיות נוסחו באופן סביר, ולקחו בחשבון את המקרה שבו ניתן לסטות מהן וקבעו עד כמה וזאת במסגרת מתחם הסבירות. סטיה נוספת מהנחיות אלו, כאשר בנסיבות העניין אין הצדקה מיוחדת לחרוג מהתחום שנקבע בהנחיות, תשים ללעג את ההנחיות האלו אשר ישתנו חדשות לבקרים בעקבות פסיקת בתי הדין. עניין זה צריך להימסר למחוקק, כדי שיקבע את הגבול ללא כל עוררין. אולם משקבע זאת הנתבע בהנחיה, הרי שבהעבירנו אותה תחת שבט בקורתנו אנו מגיעים למסקנה כי אין מקום לחרוג ממנה". על פסק דין זה הערעור שבפנינו. טיעוני הצדדים: 7. עיקר טענתו של ב"כ המערערת בפנינו הוא, כי על-מנת לקבוע זכאות לדמי אבטלה בתקופת הכשרה מקצועית, יש לשים את הדגש על מועד "השליחה" לקורס ולא על מועד פתיחת הקורס בפועל. בענייננו - המערערת הופנתה לקורס חמישה חודשים לפני תום מועד זכאותה לתשלום דמי אבטלה. משעברה המערערת את כל ההליכים על מנת להתקבל לקורס עוד בתקופת הזכאות, די בכך כדי לקבוע כי היא זכאית לתשלום דמי האבטלה. מוסיף ב"כ המערערת וטוען, כי אי פתיחת הקורס לא היה באשמתה של המערערת והיא ציפתה כי הקורס יפתח עוד לפני תום תקופת האבטלה. עוד נטען כי ה"הנחיות" הקובעות פרק זמן מקסימלי של חודשיים בין סיום שנת האבטלה למועד תחילת הלימודים, חורגות במידה ניכרת ממתחם הסבירות, מנוגדות להוראות החוק ולמטרה החקיקתית. לטענתו, ה"הנחיות" אינן מביאות בחשבון את כל השיקולים הרלוואנטיים שיש לשקול, ובין היתר, מועד ההרשמה לקורס; המועד בו הקורס היה אמור להיפתח מלכתחילה; מועד סיום הליכי המיון. בנוסף, את עניין "התכיפות" יש לפרש לא רק במימד של זמן אלא גם כפרי של קשר סיבתי בין תקופת הזכאות לבין ההכשרה המקצועית. לכן, לטענתו, יש לשקול מקרים בהם המובטל סיים את כל ההליכים לפני תום תקופת האבטלה, בצורה שונה. 8. מנגד עמדת ב"כ המוסד היא, כי פרשת אופק הינה חריגה ונסיבות מקרה זה אינן דומות לאלו של פרשת אופק. הקורס החל למעלה מחודשיים וחצי לאחר סיום תקופת האבטלה. מועד זה אינו מועד "תכוף" למועד סיום תקופת האבטלה, כשם שהיה בפרשת אופק. בנוסף נטען, כי פרק זמן של חודש עד חודשיים כאמור ב"הנחיות", הוא בהחלט פרק זמן סביר ותכוף, לפיו יש לבחון כל מקרה לגופו. ב"כ המוסד הוסיף, כי קביעת "הנחיות" לצורך הפעלת שיקול דעת, הינה דבר רצוי וכי ראוי שבית הדין לא יתערב במדיניות זו אלא אם כן המדיניות הינה בלתי סבירה או פסולה באופן קיצוני. עיון ודיון: בחינת חוקיות ההוראות שעוגנו בחוזר שהוצא מטעם המוסד - 9. המוסד פעל על יסוד האמור ב"חוזר", שעה שדחה את תביעתה של המערערת. כאמור, ה"חוזר" הוצא בעקבות פרשת אופק ומטרתו היתה להסדיר את דרכי פעולתו של המוסד והתנהגות פקידי התביעות, המקבלים בפועל החלטות קונקרטיות בתביעות מעין אלה. ה"חוזר" הלכה למעשה היווה את "החוק" על-פיו יישק דבר במוסד. כפי שעולה מטיעוני ב"כ המוסד לדידו המדובר ב"הנחיות". למותר לציין, כי פעילות המוסד על-פי הוראות ה"חוזר" אינה חסינה מביקורת שיפוטית. 10. דומה כי לא למותר יהיה, אם נשוב למושכלות ראשונים בפעולת המינהל הציבורי: "מבין התכונות המאפיינות את המינהל הציבורי בולט וחשוב במיוחד שיקול הדעת הרחב המוקנה לרשויות המינהל. שיקול דעת כזה קיים, כמובן, באותם מקרים בהם המחוקק הקצה תחום פעולה לרשות המינהלית בלי להתוות בצורה ברורה גבולות או מגבלות לפעולת הרשות" (י' זמיר "הנחיות מינהליות" הפרקליט לח (תשמ"ח) 18). ובמקום אחר: "רשות מינהלית מוגבלת בהפעלת שיקול דעתה על ידי ההלכות הכלליות של המשפט המינהלי. עליה לפעול במסגרת סמכותה החוקית; עליה לשקול את כל השיקולים הרלוואנטיים להשגת תכלית החוק ולהימנע מלשקול שיקולים זרים; עליה להפעיל את שיקול-דעתה בשיוויוניות ולהימנע מהפליה; עליה לנהוג בהגינות וביושר; ועליה לפעול על-פי סטנדרט התנהגות המצוי במיתחם הסבירות. סטנדרט זה משקף, בין היתר, את האיזון הראוי בין השיקולים הרלוואנטיים השונים. הוראות כלליות אלה חלות על כל המקרים שבהם נתון לרשויות מינהליות שיקול דעת" (ההדגשה הוספה) (בג"צ 4422/92 שלמה עפרן נ' מינהל מקרקעי ישראל ואח', פ"ד מז (3) 853, 857). 11. הנחיות מינהליות הוא שם כולל למספר עצום של מכשירים מינהליים. למעשה המדובר בכללים גמישים, שרשות מינהלית קובעת לעצמה על-מנת שידריכו אותה בהפעלת סמכותה בתחומי פעולותיה המגוונות (ראה: זמיר לעיל עמוד 25; ר' הר-זהב המשפט המינהלי הישראלי (תשנ"ז) 131-132). תפיסת היסוד העוברת כחוט השני לאורך הפסיקה והספרות המשפטית היא כי: "המכנה המשותף לכל ההנחיות הוא שהן נוצרות במקום שבו יש לרשות המינהלית שיקול דעת ואין כללים משפטיים פורמליים (חוקים או תקנות) המסדירים במדויק את דרך הפעלת שיקול הדעת" (י' דותן הנחיות מינהליות (נבו הוצאה לאור בע"מ, תשנ"ו) 22; ראה גם: י' זמיר הסמכות המינהלית (כרך ב', תשנ"ו) 778). 12. מכוח יישומה של הסיפא לסעיף 128 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], תשכ"ח - 1968 [סעיף 296 לחוק בנוסחו דהיום], שעניינו מועד לתביעת גמלת כסף, הוציא המוסד הנחיות פנימיות. על חובת הפעלת שיקול הדעת אשר הוקנה למוסד בקביעת הנחיות בתחום המצוי בסמכותו, עמד בית דין זה בדב"ע נה/ 115-0 מרים יחזקאל - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כט 121, וכך נאמר: "...שיקול דעת הנתון בחוק למוסד לביטוח לאומי, כשיקול דעת הנתון לכל רשות ציבורית, אינו שרירותי. הוא כפוף בראש וראשונה לדרישת תום הלב, הוא כפוף גם לכללי ההגינות והנאמנות כלפי הציבור החלה על כל רשות מנהלית. זאת מכוח אותה דואליות נורמטיבית המחילה על רשות מינהלית, הן נורמות מהמשפט הפרטי והן נורמות מהמשפט הציבורי. מכוח נורמות מהמשפט המנהלי, חובת תום הלב מוגברת...בענייננו מדובר בביטחון סוציאלי, ועל כן חובת הנאמנות של המוסד לביטוח לאומי כלפי האזרחים גדולה עוד יותר. למעשה מדובר כאן ב'טריאליות' נורמטיבית - חלות על העניין נורמות מן המשפט הפרטי, עליהן כנדבך נוסף חלות נורמות מן המשפט המנהלי מכוח חובת הנאמנות המיוחדת של גוף ציבורי כלפי הציבור, ועל שתי מערכות נורמות אלו חלות נורמות משטח הביטחון הסוציאלי. ... המשיב [המוסד] קבע בהנחיותיו כלל אחיד לתשלום קצבה למפרע עד שנתיים, להוציא מקרים מיוחדים. נאמר מיד, כי בעשותו כן, הוא פוגע בחובה המוטלת עליו להפעיל בכל מקרה את שיקול דעתו. בכך ויתר המשיב על שיקול הדעת הנתון לו. הוא קבע כלל אחיד לכל המבוטחים ולגבי כל סוגי הגמלאות. לו לכך התכוון החיקוק, הוא היה קובע כלל אחיד ולא מותיר שיקול דעת בידי הנתבע. בהותירו בידיו שיקול דעת, על הנתבע לפעול בהתאם ולשקול כל מקרה לגופו, הן מבחינת סוג הגמלה והן מבחינת המבוטח ונסיבותיו המיוחדות. לאחר מכן עליו לבחון את האמצעים בהם הוא נוקט בכל מקרה ומקרה על-פי מבחן הפרופורציונליות" (ההדגשות הוספו) (עמודים 125, 129; ראה גם: דב"ע נד/ 287-0 המוסד לביטוח לאומי - חיה הררי ואח', פד"ע כח 121, 126). בעניין אחר נדונה מסגרת הסמכות הנתונה למוסד מכוח סעיף 65 לחוק. סמכות זו כרוכה בהפעלת שיקול דעת לעניין זכאות לקצבת ילדים, לגבי הימצאותו של ילד בחו"ל לתקופה העולה על שישה חודשים. המוסד קבע הנחיות פנימיות להפעלת שיקול הדעת, וכך נפסק: "בנושאים שבהם מוסמך המוסד להפעיל שיקול-דעת, רשאי המוסד לקבוע מדיניות והנחיות, ואלה הן 'ציר שמסביבו מופעל שיקול הדעת, עת דרך ההפעלה, כולל בחינת סבירות השיקולים, נתונים לפיקוח שיפוטי'... הפיקוח השיפוטי על החלטת המוסד המבוססת על הפעלת שיקול-דעת, מתבטא בכך שבית-הדין אינו שם עצמו במקום פקיד התביעות או המוסד, אלא הוא שוקל את שאלת סבירותה של אי-הפעלת הסמכות או של הפעלת הסמכות, וכן אם ההחלטה ניתנה על-פי מבחנים פסולים או בלתי רלוונטיים או פירוש לא נכון של החוק. ככלל, לא יעמיד בית-הדין שיקוליו הוא במקום שיקולי בעל הסמכות, אך הוא יחזיר העניין אליו, תוך מתן הנחיות לעניין השיקולים הרלוונטיים..." (ההדגשה הוספה) (דב"ע נו/271-0 יצחק לבני - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע ל 416, 423 והאסמכתאות שם). סקירת הפסיקה שנדרשה לנושא, בהקשרים קונקרטיים שונים מעלה, כי המוסד רשאי במסגרת הפעלת סמכויותיו החוקיות, לקבוע לעצמו הנחיות כלליות. לאמור, בכל מקום בו יש למוסד מכוח החוק, סמכות מפורשת לפעול בענף ביטוח מסוים, יש לו גם סמכות לקבוע הנחיות; זאת על-מנת להנחות את פעולותיו באותו התחום ובכדי למנוע אפליה והחלטות ספורדיות. מטבע הדברים, ההנחיות מבטיחות כי המוסד יפעל באופן יעיל ועקבי, תוך שמירה על ערכים של יציבות וציפיות שנטעה קביעתן בקרב הציבור הרחב. 13. ראשית, נקודת המוצא לבחינת היחסים בין מבוטח לבין המוסד היא: "תשתית [היחסים] זו היא סטטוטורית, ועל-פיה החוק, והחוק בלבד, מכתיב את מערכת הזכויות והחובות של כל גורם במערך הביטחון הסוציאלי... [לכן, אין ליצור] זכות אשר אינה קיימת בחוק, ואשר המחוקק לא התכוון להעניקה...כל זכות מוענקת על-פי חוק, ובכלל זאת זכות על-פי חוק הביטוח הלאומי" (דב"ע נג/ 78-0 חוה פייגלשטוק - המוסד לביטוח לאומי, פד"ע כו 283, 287). שנית, המסגרת הנורמטיבית לקיומן של הנחיות ופעולתו של המוסד בגדרן, היא כדלקמן: ראשית - קיומה של מסגרת חוקית קונקרטית המעניקה למוסד סמכות להפעיל שיקול דעת או לקבוע הנחיות, בין על דרך קביעה מפורשת בחיקוק ובין מכוח הצורך להסדיר נושא או תחום לפרטיו ביעילות במסגרתה של "סמכות עזר"; שנית - כפיפותן של ההנחיות לחובות המינהל התקין הידועות מקדמת דנא, בין היתר סבירות, תום לב, כללי הצדק הטבעי . 14. במקרה דנן, המוסד קבע לעצמו מדיניות מנחה, שלטעמו הינה ברוח הגישה החדשה אשר נפסקה בפרשת אופק. אולם, בנושא בו עסקינן לא הוקנה בחוק למוסד שיקול דעת, לגבי אופן הפעלת הסמכות, במקרים הבאים לפניו. לו רצה המחוקק ליתן למוסד סמכות שבשיקול דעת, היה עליו לאמר זאת במפורש. בענייננו אין המדובר בחלל משפטי ריק אלא נקבע בחוק הסדר נורמטיבי. החוק קובע כלל אחיד בסעיף הספציפי המסדיר את הנושא ואינו מותיר מרחב החלטה לגורם המיישם ואף לא פתח לחריגים למתן גמלה מעבר לקבוע בדין (השווה: עניין מרים יחזקאל לעיל סעיף 12). אין בסעיף משום הענקת סמכות לקביעת הסדר עצמאי המנותק מרוחו של החוק. 15. בענייננו - אין המדובר במקום בו הגוף המינהלי צריך לקבל החלטות, בהתאם לגבולות שקבע לו המחוקק. משקבע המחוקק תקופה לצורך בחינת הזכאות, מועד זה הוא הקובע ואין בילתו. בית הדין אמון על פרשנות החוק, כך שלא יבטל טעמו וההיגיון הניצב מאחוריו. למעשה כך היה בנסיבותיה המיוחדות של פרשת אופק. עיון בפסק-הדין מעלה, כי גם לבית דין זה היה קשה "למתוח את החבל". שם בית הדין בוחן את לשון ותכלית החוק ומתלבט האם רשאי הוא לחצות את הגבול שהציב המחוקק, ארבעה ימים קדימה (ראה לעיל סעיף 4. ג.). בית הדין, כאמור, מקבל את תביעתה של גב' אופק לתשלום דמי אבטלה, אך מדגיש כי המדובר במקרה קיצוני בנסיבותיו. פסיקה זו תואמת מדיניות שיפוטית התואמת את המטרות והשיקולים אשר עומדים ביסוד ההסדר החוקי. 16. פרשת אופק לא ביקשה להתיר למוסד, לא במפורש ולא במשתמע, להחליף את המחוקק ואת בית הדין. בהוראות ה"חוזר" נמצא המוסד "מושך" את הגבול אותו הציב המחוקק חודשיים קדימה. כאמור, בפרשת אופק התיר בית דין זה חריגה של ארבעה ימים מהגבול העליון אותו קבע המחוקק. משקבע המוסד כרף עליון חודשיים מעבר לתקופה הנקובה בסעיף - ומדוע בעצם לא שלושה חודשים או ארבעה חודשים או יותר, מעבר לתקופה בת שנים-עשר החודשים אותה קבע המחוקק - הרי הגיע הוא לתוצאה שאינה ראויה, כפי שנאמר על-ידי בית דין זה בעניין שושנה שולב כדלקמן: " מדברי ההסבר לחוק...יוצא כי הסעיף בא לעזור למי שזכאי לדמי אבטלה בעת השתתפותו בהכשרה מקצועית... אימוץ פירוש המערערת יביא לתוצאה לא סבירה, שמבוטח יירשם בהכשרה מקצועית במועד שזכאי לקבל דמי אבטלה, יתחיל את הקורס כעבור תקופה של חודשים רבים, כאשר כבר איננו זכאי לקבל דמי אבטלה, ויקבל אותם בגין התקופה שאינו זכאי לקבלם". למוסד לא מוקנית סמכות להגדיל את פרק הזמן הנקוב בחוק. אמנם, הדבר עשוי ליצור עיוותים או מקרים בהם חוש הצדק מתקומם, כבפרשת אופק. לכן, עיוות פרטני לא ניתן לפתור אלא באמצעות הכרעה שיפוטית. אולם, עיוותים אלו כקבוצה מקומם להיות מוסדר בדרך המלך בחקיקה. יקבע המחוקק כי ניתן להרחיב, על-פי שיקול דעתו של המוסד את התקופה, כי אז תוקנה למוסד סמכות שבשיקול דעת להחליט בנסיבותיו של כל מקרה ומקרה. 17. באנו לכן לכלל מסקנה, כי המוסד לא היה מוסמך להנהיג ולהפעיל הסדר הסותר את הוראותיו של החוק. לכן, איננו רשאים להכשיר את המשך קיומו של ההסדר הבלתי חוקי, לאור פועלו המתחייב של שלטון החוק, טובת הציבור ותכלית הדין. אשר על כן ולאור הדברים הבאים יש לפסול את הוראות ה"חוזר": "הואיל והנחיות מינהליות אינן אלא הפעלה 'קולקטיבית' של שיקול הדעת, לא צריך להיות לכאורה, ספק בכך שחוקיותן מותנה בכך, שהרשות שיוצרת אותן, מוסמכת לפעול בתחום אליו מתייחסות ההנחיות. אם ההנחיות נוגדות דבר חקיקה או שהן מתיימרות להעניק ליוצרן סמכות לפעול בתחום, שהמחוקק לא הסמיכו לפעול בו, הרי בית המשפט יתערב ויפסול את ההנחיות ואת הפעולות שנעשו לפיהן" (ההדגשה הוספה) (דותן לעיל עמוד 113; ראה גם זמיר לעיל עמודים 35-36). וברוח דומה: "נקודת המוצא לדיון בביקורת השיפוטית על פעולות המינהל היא ההשקפה המסורתית לפיה תפקידו של בית המשפט הוא להקפיד על כך שהמינהל הציבורי יקיים את החוק ולא יחרוג מתחומי ההסמכה אשר הוענקו לו על ידי המחוקק הראשי. מנקודת מוצא רעיונית זו נגזרים שני הכללים היסודיים של הביקורת השיפוטית: הכלל הראשון הוא כי כאשר המינהל חורג מהחוק אזי התערבות בית המשפט היא לא רק רצויה ומותרת אלא גם הכרחית ומחוייבת. מכאן נובעת המרכזיות והעוצמה של טענת 'האולטרא וירס' במשפטנו המינהלי. הכלל השני הוא שכאשר המינהל פועל בתוך גבולות הסמכתו - אסור לבית המשפט להתערב. מכאן נגזר 'כלל הריסון' השיפוטי, הקובע כי על בית המשפט להפגין איפוק מירבי בכל הקשור לביקורת פעולות מינהליות הנמצאות בתוך גבולות הסמכות המינהלית שנקבעו על-ידי המחוקק. השופט אינו אמור לעסוק בתוכן ההחלטה המינהלית לגופה או בצדקת המדיניות העומדת מאחוריה. תפקידו הוא לאכוף אל הרשות את גבולות החוק ותו לא" (ההדגשות הוספו) (דותן לעיל עמוד 510; השווה: ע"ע 1238/01 ראמז לובאני - מדינת ישראל-נציבות שירות המדינה והנהלת בתי המשפט (ניתן ביום 18.3.2002)). נדגיש, כל האמור לעיל מתייחס ל"הנחיות מינהליות", כמשמעות המונח בהלכה הפסוקה. ברור, כי כאשר מדובר בחוזר פנימי שהוציא המוסד, אשר אינו מקנה כל שיקול-דעת לפקידי המוסד אלא יש בו לדוגמא, הבהרה בדבר הוראות החוק או הפסיקה, אין כל מניעה כי המוסד יוציא חוזר מעין זה, כל אימת שימצא זאת לנכון. 18. בהקשר זה יש לציין, כי אין אנו נדרשים להחלטות פקידי התביעות שנעשו במשך השנים, על בסיס הוראות ה"חוזר" ואשר לגביהם אין בפנינו חומר עובדתי. נוסיף, כי ההנחה הינה כי אינטרס ההסתמכות של הפרטים אשר זכו לקבלת התשלומים, גובר בנסיבות העניין על אינטרס המוסד. 19. נקל לשער את המשמעות הכספית, כבדת המשקל, של המדיניות אשר עוגנה ב"חוזר" ואשר מאריכה את התקופה הקבועה בחוק, לפחות עד כדי שישית (1/6). היותו של המוסד גוף סוציאלי סטטוטורי מחייב, כי כל הוצאה כספית נוספת מקופת הציבור, תהא מעוגנת בהוראת חוק. על כך שהנזק בשינוי יהיה קטן מהנזק בקיום המצב במתכונתו הנוכחית, דומה שאין צורך להרחיב את הדיבור. 20. לדעתנו, אפוא, הדרך הראויה להסדרת הסוגיה על כל היבטיה, היא בדרך של חקיקה ראשית, העשויה להסמיך בעניינים אלה או אחרים אף את מחוקק המשנה. יש להעמיד דברים על מקומם, מבחינת רצון המחוקק והתכלית שהוא מבקש להשיג, בחקיקה ברורה ובלשון מפורשת. כל עוד לא נעשה הדבר, עלינו לפרש את החוק הקיים בהגיון, בסבירות ובדרך הנראית לנו כמגשימה בצורה נאותה את תכלית החוק. מאחר שקיימים מקרים כבפרשת אופק, המצדיקים חריגה מהקו הנוקשה של התקופה הקבועה בחוק, ויתכן שהמדובר אף בפרק זמן העולה על פרק הזמן בו דובר בפרשת אופק, לדעתנו יתכן וראוי שהמחוקק ישקול לגדור פרק זמן נוסף, לגביו תוקנה למוסד סמכות להכריע בחריגות כאמור; זאת לאחר שקילתם של כל הנתונים והרכיבים הרלוואנטיים לעניין ואשר לא מונחים לפנינו במלואם. 21. במהלך כתיבתו של פסק-דין זה, ניתנו על-ידי בית דין זה שתי החלטות שונות, המתייחסות לשאלה העולה לדיון אף בתיק זה והמדגימות את מורכבות הנושא והרבגוניות של המקרים הבאים לפתחם של בתי-הדין. 22. בעב"ל 444/99 מרסל שגיא - המוסד לביטוח לאומי (ניתן ביום 25.8.2002), בו ישבתי בדין עם חברי השופט פליטמן והשופטת ארד ונציגי הציבור שמאי וגבור, נדון מקרה שפרטיו מדגישים כשלעצמם את הצורך בהסדרת הנושא שלפנינו בחקיקה. בעניין שגיא הופנה התובע לקורס במסגרת הכשרה מקצועית, למעלה מחודשיים לאחר שפגה זכאותו לתשלום דמי אבטלה. למעשה, כבר במועד בו הופנה התובע לקורס, לא היה הוא בגדר "זכאי שנשלח להכשרה מקצועית". הקורס היה אמור להיפתח כארבעה חודשים, לאחר תום תקופת הזכאות ובפועל נפתח בחלוף למעלה משבעה חודשים לאחר תום תקופת הזכאות. עם זאת, נקל לשער את הבעיתיות שהיתה ניצבת בפני בית-הדין, במידה ומועד תום זכאותו של התובע לתשלום דמי אבטלה, היה חופף למועד סיום שנת האבטלה. במקרה מעין זה, עשוי היה להיווצר מצב בו הקורס אמור היה להיפתח במהלך שנת האבטלה, אך למעשה הקורס החל בפועל לאחר שהסתיימה שנת האבטלה, מטעמים שאינם קשורים לתובע. 23. בעניין שגיא ניתחה חברתי השופטת ארד, את הוראת סעיף 173 (א) (1) לחוק, כהאי לישנא: "אמור מעתה: 'זכאי שנשלח להכשרה מקצועית' הוא 'זכאי שנמצא בהכשרה מקצועית' או 'זכאי שהתחיל' בה. פרשנות זו מגשימה את התכלית העומדת ביסוד הפרק של ביטוח אבטלה ומתיישבת עם המטרה הספציפית אותה נועדה להגשים הוראתו של סעיף 173 והן: לעודד את המובטל לרכוש לעצמו מקצוע ולסייע בידיו לצאת ממעגל האבטלה ולקחת חלק בחיי העבודה, מבלי שיראה עצמו אנוס לשבת באפס מעשה מחשש שמא מחמת השתתפותו בהכשרה מקצועית, תקפח את זכותו לדמי אבטלה במהלכה של התקופה המירבית שנקצבה לו". אין לי אלא להסכים לפרשנות האמורה, ההולמת את דבר המחוקק ומטרתו. 24. מאחר שעניין שגיא לא עורר את העילות להתערבות שיפוטית, כפי פרשנות לשון החוק בנוסחו דהיום ולאור גישתנו, כאמור לעיל, הרי שלא ראינו מקום לקבל את התביעה. נוסיף, כי בעניין שגיא לא הועלתה ולא נבחנה פרשנותו של ה"חוזר" שהוצא מטעם המוסד, ולא ראינו צורך להכריע בו. 25. מכאן לעניין השני שנדון ביני לביני בפני בית דין זה - עב"ל 1331/00 המוסד לביטוח לאומי - שושנה צדוק (ניתן ביום 3.9.2002). חברי המותב בהליך היו השופט רבינוביץ, השופט פליטמן, השופטת ארד ונציגי הציבור כחלון ווקס. במקרה זה, התובעת הופנתה לקורס במסגרת הכשרה מקצועית, ששה ימים בלבד קודם לסיום שנת הזכאות לתשלום דמי אבטלה. להשלמת התמונה נציין, כי בטרם נפתח הקורס (למעלה מארבעה חודשים לאחר תום שנת הזכאות), קיבלה התובעת מכתב המבטל את השתתפותה בקורס. בסופו של דבר, לאחר למעלה מחודש ומחצה ממועד סיום שנת האבטלה, הופנתה התובעת בשנית לקורס, אשר החל לאחר למעלה מחודשיים מתום שנת הזכאות. 26. הגישה אשר הובעה בפסק-דיננו ואף בעניין שגיא, משתלבת עם האמור בעניין צדוק, בו חזר בית-דין זה על העקרונות הבאים: "רק מי ש'זכאי', קרי שהשלים את תקופת האכשרה יהיה זכאי לדמי אבטלה כל עוד החלה תקופת ההכשרה המקצועית בתוך שנת הזכאות. ... מקום שרצה המחוקק להיטיב את תנאי המשתתפים בהכשרה מקצועית לעניין דמי אבטלה לעומת מובטלים שאינם משתתפים בהכשרה מקצועית, ציין זאת במפורש בחוק... המחוקק לא מצא לנכון להאריך את שנת הזכאות, כאשר מדובר בהכשרה מקצועית. אילו רצה המחוקק להאריך את שנת הזכאות, כאשר מדובר בהכשרה מקצועית, היה קובע זאת במפורש". למותר לאמר, כי הדברים האמורים עולים בקנה אחד עם גישתנו בדבר דרך הפרשנות הראויה להוראת סעיף 173 (א) (1) לחוק. (ראו: עב"ל 402/99 המוסד לביטוח לאומי - ליכטנפלד יוסף (ניתן ביום 27.10.02); עב"ל 1018/00 המוסד לביטוח לאומי - אורנה קוריאל-סיטון (ניתן ביום 1.11.02)). 27. רואים אנו לנכון לציין, כי קיומו של ה"חוזר" שהוצא על-ידי המוסד, אוזכר, אגב אורחא, בעניין צדוק (עמוד 9 פסקה יא לפסק-הדין). בית הדין לא התייחס ל"נוהל" ולחוקיותו ואף הצדדים, לאור האמור בפסק-הדין, לא טענו להסתמכות עליו. אין אנו רואים קושי בעצם העובדה שקיומו של ה"נוהל" אוזכר ולא נפסל בעניין צדוק לעניין קביעותינו לעיל, כי הוראות ה"חוזר" הינן פסולות. יחד עם זאת, לאור פסיקת בית-דין זה בעניין שגיא ובעניין צדוק, כאמור לעיל, הרי שכיום אין להוראות ה"חוזר" כל נפקות. ולעניינה של המערערת: 28. על-פי אמות המידה שהתוו בהלכת אופק, אין אנו רואים מקום להעניק למערערת את הסעד המבוקש על-ידה בערעור זה. עניינה של המערערת אינו כאותו מקרה קיצוני שבא לפתחו של בית דין זה בפרשת אופק. במקרה הנדון, המדובר במערערת אשר בעת שהופנתה לקורס במסגרת הכשרה מקצועית (בתאריך 11.7.1999), כבר מיצתה את זכאותה לתשלום דמי אבטלה. לכן, אין המערערת בגדר "זכאי שנשלח להכשרה מקצועית" (ראה: עניין שגיא, סעיף 11 לפסק-הדין). למעלה מכך - מועד ההתחלה המשוער של הקורס היה בתאריך 25.7.1999 ובפועל החל הקורס ביום 19.3.2000, לאמור: בחלוף כשמונה חודשים וחצי לאחר תום התקופה המירבית לקבלת דמי אבטלה. בהעדר הוראת מסגרת בחוק גופו, בדבר הסמכות לחרוג מהמועדים שקבע המחוקק, אין בסמכותינו לחייב את המוסד בתשלום דמי האבטלה. קבלת טיעונה של המערערת יעשה דבר החוק - בנוסחו דהיום - פלסתר. 29. לגישתנו וכאמור בעניין שגיא, ישנם מקרים בהם לכאורה, החלה ההכשרה המקצועית בפועל, לאחר תום תקופת ה"זכאות", ובכל זאת, המבוטח יהא זכאי לקבלת דמי אבטלה למשך כל תקופת השתתפותו בקורס. כאמור בעניין שגיא אפשרות זו קיימת כאשר: "...לפי נסיבות המקרה ניתן יהיה לקבוע את תחילת הקורס בתוך התקופה המירבית גם אם בפועל התחיל הקורס תקופה קצרה לאחר מכן; או שנמנע ממנו להתחיל את השתתפותו בקורס בתוך אותה תקופה, מחמת אירוע חיצוני כגון: מחלה, השבתה וכיוצ"ב". אולם, ברור, כי המדובר אך ורק כאשר ישנה חפיפה, לפחות בת יום אחד, בין תקופת ה"זכאות" לבין המועד בו הקורס החל הלכה למעשה. בחינת כלל הנתונים במקרה דנן מעלה, כי לא קיימים שיקולים ענייניים וסבירים המצדיקים סטייה מהוראות החוק. יתר על כן, זכותה של המערערת לתשלום דמי אבטלה לא נפגעה, שכן המערערת קיבלה דמי אבטלה מלאים ומה לה עוד כי תלין? אין אנו רואים בנסיבות המקרה דנן, פגיעה במערערת המעוררת את הצורך בהתערבות בית דין זה ברמה הנדרשת לסטייה מפרק הזמן אשר נקבע בחוק. סוף דבר: 30. על יסוד כל האמור, מסקנותינו הן, כי הוראות ה"חוזר" לוקות בפגם מהותי של חריגה מסמכות וכי למערערת לא קמה זכאות לתשלום דמי אבטלה. הערעור נדחה. אין צו להוצאות. דמי אבטלההכשרה מקצועית